WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 3 lipca 2014 r.(*)
Pokrycie długu celnego – Zasada poszanowania prawa do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Adresat decyzji o wezwaniu do zapłaty, który został wysłuchany przez organy celne nie przed wydaniem tej decyzji, lecz dopiero na następującym później etapie postępowania w przedmiocie zażalenia – Naruszenie prawa do obrony – Ustalenie skutków prawnych nieposzanowania prawa do obrony
W sprawach połączonych C‑129/13 i C‑130/13
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Hoge Raad der Nederlanden (Niderlandy) postanowieniami z dnia 22 lutego 2013 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 18 marca 2013 r., w postępowaniach:
Kamino International Logistics BV (C‑129/13),
Datema Hellmann Worldwide Logistics BV (C‑130/13),
przeciwko
Staatssecretaris van Financiën,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, E. Juhász, A. Rosas (sprawozdawca), D. Šváby i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 stycznia 2014 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Kamino International Logistics BV oraz Datema Hellmann Worldwide Logistics BV przez B. Boersmę oraz G. Koevoetsa, działających w charakterze doradców,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M. Bulterman, B. Koopman oraz J. Langera, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu belgijskiego przez M. Jacobs oraz J. C. Halleux, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu greckiego przez D. Kalogirosa oraz K. Paraskevopoulou, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu hiszpańskiego przez M. J. Garcíę‑Valdecasas Dorrego, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez. F. Wilmana oraz B. R. Killmanna, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 lutego 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą interpretacji rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 302, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2700/2000 z dnia 16 listopada 2000 r. (Dz.U. L 311, s. 17) (zwanego dalej „kodeksem celnym”), i zasady poszanowania prawa do obrony zgodnie z prawem Unii.
2 Wnioski te zostały złożone w ramach sporu pomiędzy, odpowiednio, Kamino International Logistics BV (zwaną dalej „Kaminem”) i Datema Hellmann Worldwide Logistics BV (zwaną dalej „Datemą”) a Staatssecretaris van Financiën w przedmiocie stosowania zasady poszanowania prawa do obrony w ramach kodeksu celnego.
Ramy prawne
Prawo Unii
3 Artykuł 6 ust. 3 kodeksu celnego ma następujące brzmienie:
„Do decyzji pisemnych, które są decyzjami odmownymi lub które miałyby konsekwencje niekorzystne dla osób, których dotyczą, organy celne dołączają uzasadnienie oraz wzmiankę o możliwości odwołania przewidzianej w art. 243”.
4 Tytuł VII kodeksu celnego, dotyczący długu celnego, zawiera rozdział 3, który odnosi się do pokrycia kwoty tego długu. Sekcja 1 rzeczonego rozdziału 3, zatytułowana „Zaksięgowanie i podanie do wiadomości dłużnika kwoty należności”, zawiera art. 217–221 tego kodeksu.
5 Artykuł 219 ust. 1 kodeksu celnego stanowi:
„Terminy zaksięgowania określone w art. 218 mogą zostać przedłużone:
a) z przyczyn związanych z organizacją administracji państw członkowskich, w szczególności gdy prowadzona jest centralna rachunkowość; lub
b) w przypadku gdy szczególne okoliczności uniemożliwiają organom celnym dotrzymanie tych terminów.
Przedłużony termin nie może przekraczać czternastu dni”.
6 Zgodnie z art. 220 ust. 1 kodeksu celnego:
„Jeżeli kwota należności wynikających z długu celnego nie została zaksięgowana zgodnie z art. 218 i 219 lub została zaksięgowana kwota niższa od prawnie należnej, to zaksięgowania kwoty należności do pokrycia lub pozostającej do pokrycia należy dokonać w terminie dwóch dni, licząc od dnia, w którym organy celne dowiedziały się o tej sytuacji i miały możliwość obliczyć kwotę prawnie należną, jak również określić dłużnika (zaksięgowanie retrospektywne). Termin ten może zostać przedłużony zgodnie z art. 219”.
7 Artykuł 221 kodeksu celnego stanowi:
„1. Niezwłocznie po dokonaniu zaksięgowania dłużnik zostaje powiadomiony o kwocie należności zgodnie z odpowiednią procedurą.
[…]
3. Powiadomienie dłużnika nie może nastąpić po upływie trzech lat, licząc od dnia powstania długu celnego. Bieg tego terminu zostaje zawieszony z chwilą złożenia odwołania w rozumieniu art. 243 na czas trwania procedury odwoławczej.
[…]”.
8 Artykuły 243–245 kodeksu celnego są częścią jego tytułu VIII, noszącego nazwę „Odwołania”. Artykuł 243 tego kodeksu stanowi:
„1. Każda osoba ma prawo odwołać się od decyzji organów celnych w zakresie stosowania przepisów prawa celnego, która dotyczy bezpośrednio i indywidualnie tej osoby.
[…]
Odwołanie musi zostać złożone w państwie członkowskim, w którym decyzja została wydana lub w którym wystąpiono z wnioskiem o jej wydanie.
2. Odwołać można się:
a) w pierwszej instancji – do organów celnych wyznaczonych przez państwa członkowskie;
b) w drugiej instancji – do niezależnej instytucji, którą może być organ wymiaru sprawiedliwości lub wyspecjalizowany organ równorzędny, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich”.
9 Artykuł 244 kodeksu celnego przewiduje:
„Odwołanie nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, od której się odwołano.
Jednakże w przypadku gdy organy celne mają uzasadnione powody, by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub gdy istnieje obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej, wstrzymują w całości lub w części wykonanie takiej decyzji.
Jeżeli zaskarżana decyzja nakłada należności celne przywozowe lub należności celne wywozowe, wstrzymanie jej wykonania uzależnione jest od złożenia zabezpieczenia. Jednakże nie wymaga się złożenia zabezpieczenia, jeżeli mogłoby to spowodować, ze względu na sytuację dłużnika, poważne trudności natury gospodarczej lub społecznej”.
10 Zgodnie z art. 245 kodeksu celnego:
„Przepisy dotyczące stosowania postępowania odwoławczego określają państwa członkowskie”.
Prawo niderlandzkie
11 Zgodnie z art. 4:8 ust. 1 Algemene wet bestuursrecht (ogólnej ustawy administracyjnej, zwanej dalej „Awb”) przed wydaniem decyzji, która będzie prawdopodobnie niekorzystna dla zainteresowanego, który nie wnosił o jej wydanie, organ administracji umożliwia zainteresowanemu przedstawienie jego stanowiska, jeśli z jednej strony decyzja ta opiera się na okolicznościach faktycznych i innych elementach dotyczących interesów zainteresowanego, a z drugiej strony te okoliczności i elementy nie zostały przedstawione przez zainteresowanego.
12 Artykuł 4:12 ust. 1 Awb ma następujące brzmienie:
„Organ administracji może nie stosować przepisów art. 4:7 i 4:8, kiedy wydaje decyzję zmierzającą do ustanowienia zobowiązania lub prawa finansowego, jeśli:
a. od decyzji tej można wnieść zażalenie lub odwołanie w drodze administracyjnej; oraz
b. niekorzystne skutki tej decyzji mogą zostać całkowicie usunięte w przypadku skuteczności zażalenia lub odwołania w drodze administracyjnej”.
13 Zgodnie z art. 6:22 Awb:
„Decyzja, przeciwko której zostało wniesione zażalenie lub odwołanie w drodze administracyjnej, może zostać utrzymana w mocy przez organ rozpatrujący zażalenie lub odwołanie pomimo naruszenia zasady prawa pisanego lub niepisanego, albo ogólnej zasady prawa, jeśli można przyjąć, że to naruszenie zasady nie miało dla zainteresowanych niekorzystnych skutków”.
14 Artykuł 7:2 Awb przewiduje:
„1. Przed wydaniem decyzji w przedmiocie zażalenia organ administracji zapewnia zainteresowanemu możliwość bycia wysłuchanym.
2. Organ administracji informuje o tym w każdym przypadku wnoszącego zażalenie, a także zainteresowanych, którzy przedstawili swoje stanowisko w ramach przygotowania decyzji”.
15 Decyzje administracyjne mogą następnie być przedmiotem skargi do sądu, z możliwością odwołania i kasacji.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
16 W obu postępowaniach głównych agenci celni, a mianowicie Kamino w sprawie C‑129/13 i Datema w sprawie C‑130/13, dokonali na zlecenie tego samego przedsiębiorstwa w latach 2002 i 2003 zgłoszeń celnych o dopuszczenie towarów do swobodnego obrotu dla towarów określonych jako „pawilony ogrodowe/namioty okolicznościowe i ściany boczne”. Kamino i Datema zgłosiły te towary w ramach pozycji 6601 10 00 („parasole ogrodowe i podobne parasole”) Nomenklatury scalonej i uiściły należności celne stosownie do obowiązującej dla tej pozycji taryfy, wynoszącej 4,7 %.
17 Po kontroli przeprowadzonej przez niderlandzkie organy celne inspektor podatkowy zajął stanowisko, że wspomniana kwalifikacja była nieprawidłowa oraz że towary te powinny były zostać zakwalifikowane do pozycji 6 306 99 00 Nomenklatury scalonej („namioty i wyroby kempingowe”), której odpowiada wyższa taryfa celna, a mianowicie 12,2 %.
18 W konsekwencji inspektor podatkowy decyzjami z dnia 2 i 28 kwietnia 2005 r. wystawił wezwanie do zapłaty zgodnie z art. 220 ust. 1 i art. 221 ust. 1 kodeksu celnego w celu pokrycia pozostających do pokrycia należności celnych, odpowiednio, przez Kamino i Datemę.
19 Skarżące w postępowaniu głównym nie miały możliwości bycia wysłuchanymi przed dostarczeniem tych wezwań do zapłaty.
20 Obydwie skarżące wniosły zażalenia na dotyczące ich wezwania do zapłaty do inspektora podatkowego, który oddalił te zażalenia po zapoznaniu się z przedstawionymi argumentami.
21 Skargi wniesione przez skarżące w postępowaniu głównym przeciwko tymże decyzjom zostały uznane za bezzasadne przez Rechtbank te Haarlem. W postępowaniu apelacyjnym Gerechtshof te Amsterdam utrzymał w mocy wyrok Rechtbank te Haarlem w zakresie, w jakim zobowiązywał on zainteresowanych do wypełnienia ich obowiązków wynikających ze spornych wezwań do zapłaty.
22 Kamino i Datema wniosły następnie kasację do Hoge Raad der Nederlanden.
23 W swoich postanowieniach odsyłających Hoge Raad der Nederlanden przypomina, że Gerechtshof te Amsterdam uznał w świetle wyroku Trybunału Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746), iż inspektor podatkowy naruszył zasadę poszanowania prawa do obrony w zakresie, w jakim nie umożliwił zainteresowanym wyrażenia ich stanowiska w odniesieniu do okoliczności leżących u podstaw retrospektywnego pokrycia należności celnych przed wydaniem spornych wezwań do zapłaty.
24 Hoge Raad der Nederlanden wskazał jednak, że ani kodeks celny, ani znajdujące zastosowanie prawo krajowe nie zawierają przepisów proceduralnych zobowiązujących organy celne do umożliwienia zobowiązanemu do zapłaty cła przedstawienia jego stanowiska przed poinformowaniem go o długu celnym przewidzianym w art. 221 ust. 1 kodeksu celnego, w odniesieniu do okoliczności będących podstawą retrospektywnego pokrycia.
25 W tych okolicznościach Hoge Raad der Nederlanden postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi, których brzmienie jest identyczne w sprawach C‑129/13 i C‑130/13:
„1) Czy wynikająca z prawa europejskiego zasada poszanowania przez administrację prawa do obrony nadaje się do bezpośredniego stosowania przez sąd krajowy?
2) W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej:
a) czy wynikającą z prawa europejskiego zasadę poszanowania prawa do obrony przez administrację należy zatem interpretować w ten sposób, że zasada ta zostaje naruszona, gdy adresat planowanej decyzji co prawda nie został wysłuchany, zanim administracja zastosowała wobec niego środek wiążący się z niekorzystnymi dla niego skutkami, lecz uzyskał taką możliwość w następującym później postępowaniu administracyjnym (w przedmiocie zażalenia), które poprzedza wytoczenie skargi do sądu krajowego?
b) czy skutki prawne naruszenia wynikającej z prawa europejskiego zasady poszanowania prawa do obrony przez administrację są określane przez prawo krajowe?
3) W przypadku udzielenia na pytanie [drugie lit. b)] odpowiedzi przeczącej: jakie okoliczności sąd krajowy może wziąć pod uwagę, określając skutki prawne [naruszenia tej zasady], i czy może w szczególności wziąć pod uwagę kwestię, czy można przyjąć, że gdyby nie zaistniało naruszenie przez administrację wynikającej z prawa europejskiego zasady poszanowania prawa do obrony, to postępowanie przebiegłoby inaczej?”.
26 Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 24 kwietnia 2013 r. sprawy C‑129/13 i C‑130/13 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej, jak również do celów wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
27 Poprzez swe pytanie pierwsze sąd odsyłający stara się w istocie ustalić, czy jednostki mogą powoływać się bezpośrednio przed sądami krajowymi na zasadę poszanowania przez administrację prawa do obrony i na wynikające z niej dla każdej osoby prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na interesy tej osoby, w znaczeniu, w jakim rzeczona zasada i rzeczone prawo są stosowane w ramach kodeksu celnego.
28 W tym względzie należy przypomnieć, że przestrzeganie prawa do obrony stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu (wyroki: Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 33, 36; a także M., C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 81, 82).
29 Prawo do bycia wysłuchanym jest aktualnie wymienione nie tylko w art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które gwarantują przestrzeganie prawa do obrony oraz prawo do sprawiedliwego procesu w ramach wszystkich postępowań sądowych, ale również w art. 41 tej karty, który zapewnia prawo do dobrej administracji. Rzeczony art. 41 przewiduje w ust. 2, że owo prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację (wyrok M., EU:C:2012:744, pkt 82, 83). Należy tymczasem zaznaczyć, że ponieważ Karta praw podstawowych Unii Europejskiej weszła w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., nie ma ona zastosowania do postępowań, w ramach których wydane zostały wezwania do zapłaty z dnia 2 i 28 kwietnia 2005 r. (zob. analogicznie wyrok Sabou, C‑276/12, EU:C:2013:678, pkt 25).
30 Zgodnie z tą zasadą, która powinna być stosowana, gdy organ administracyjny ma podjąć w stosunku do danej osoby decyzję, która wiąże się z niekorzystnymi dla niej skutkami (wyrok Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 36), adresaci decyzji, która w sposób odczuwalny oddziałuje na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do elementów, na których organ administracyjny zamierza oprzeć swoją decyzję (wyrok Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 37).
31 Obowiązek ten ciąży na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzję należącą do zakresu stosowania prawa Unii, nawet gdy mające zastosowanie prawo nie przewiduje wyraźnie takiej formalności (zob. wyroki: Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 38; M., EU:C:2012:744, pkt 86; a także G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 32).
32 W sprawach w postępowaniach głównych ani kodeks celny, ani mające zastosowanie przepisy krajowe nie przewidują, w kontekście procedury retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych, prawa do bycia wysłuchanym przez właściwy organ celny przed wysłaniem wezwań do zapłaty. Jeżeli chodzi o procedurę dotyczącą retrospektywnego pokrycia należności celnych i w konsekwencji o decyzję mieszczącą się w zakresie stosowania prawa Unii, bezsporne jest ponadto, że zasada poszanowania prawa do obrony ma zastosowanie do państw członkowskich.
33 Wreszcie w pkt 44 wyroku, który zapadł w sprawie Sopropé (EU:C:2008:746), w ramach której do Trybunału zwrócono się z pytaniem o zgodność z wymogami zasady poszanowania prawa do obrony terminu od 8 do 15 dni przewidzianego w prawie krajowym na wykonanie przez podatnika prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji o pobraniu, Trybunał wskazał, że gdy uregulowania krajowe określają termin na przedstawienie uwag przez zainteresowanych, do sądu krajowego należy upewnienie się, przy odpowiednim uwzględnieniu okoliczności faktycznych właściwych dla danej sprawy, że termin taki odpowiada szczególnej sytuacji danej osoby lub danego przedsiębiorstwa oraz że umożliwia on wykonanie przez nich praw do obrony przy poszanowaniu zasady skuteczności.
34 Z powyższych uwag wynika nie tylko, iż krajowe organy administracji zobowiązane są do poszanowania prawa do obrony, kiedy wydają decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii, ale również, że zainteresowani powinni mieć możliwość powołania się bezpośrednio na jego poszanowanie przed sądami krajowymi.
35 W konsekwencji na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że jednostki mogą powoływać się bezpośrednio przed sądami krajowymi na zasadę poszanowania przez administrację prawa do obrony i na wynikające z niej dla każdej osoby prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na interesy tej osoby, w znaczeniu, w jakim rzeczona zasada i rzeczone prawo są stosowane w ramach kodeksu celnego.
W przedmiocie pytania drugiego lit. a)
36 Poprzez swe pytanie drugie lit. a) sąd odsyłający stara się w istocie ustalić, czy zasadę poszanowania prawa do obrony, a zwłaszcza prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym przed wydaniem indywidualnego środka o niekorzystnych dla tej osoby skutkach należy interpretować w ten sposób, że prawo do obrony adresata wezwania do zapłaty wydanego w ramach procedury retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych zgodnie z kodeksem celnym zostaje naruszone, jeżeli przed wydaniem decyzji adresat ten nie został wysłuchany, lecz może on skorzystać z takiej możliwości na etapie późniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie zażalenia.
37 W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przede wszystkim przypomnieć cel, jaki realizuje zasada poszanowania prawa do obrony, zwłaszcza jeżeli chodzi o prawo do bycia wysłuchanym.
38 Według Trybunału zasada, zgodnie z którą adresat niekorzystnej decyzji musi mieć możliwość przedstawienia swoich uwag przed wydaniem tej decyzji, ma na celu umożliwienie właściwemu organowi skutecznego uwzględnienia wszystkich elementów mających znaczenie dla sprawy. W celu zapewnienia skutecznej ochrony danej osoby lub przedsiębiorstwa zasada ta ma na celu również umożliwienie im skorygowania błędu lub podniesienia takich elementów dotyczących sytuacji osobistej, które przemawiają za jej przyjęciem, za jej nieprzyjęciem lub za taką czy inną treścią tej decyzji (wyrok Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 49).
39 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na jej interesy (zob. wyrok M., EU:C:2012:744, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak wskazano w pkt 31 niniejszego wyroku, przestrzeganie tych praw wiąże bezwzględnie nawet wtedy, gdy właściwe uregulowanie nie przewiduje wyraźnie takiej formalności (zob. wyrok G. i R., EU:C:2013:533, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 W tym względzie bezsporne jest, iż w sprawach w postępowaniach głównych adresaci wezwań do zapłaty nie zostali wysłuchani przed wydaniem niekorzystnych dla nich decyzji.
41 W tych okolicznościach należy uznać, że wydanie wezwań do zapłaty na podstawie art. 220 ust. 1 i art. 221 ust. 1 kodeksu celnego oraz procedury administracyjnej mającej zastosowanie na mocy przepisów krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które wdrażają art. 243 kodeksu celnego, stanowi ograniczenie prawa do bycia wysłuchanym adresatów tych wezwań do zapłaty.
42 Niemniej jednak również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe, takie jak poszanowanie prawa do obrony, nie mają charakteru bezwzględnego, lecz mogą podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, jakim służy dany środek, i że nie stanowią, z punktu widzenia realizowanych celów, nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji zagrażającej samej istocie praw w ten sposób gwarantowanych (wyroki: G. i R., EU:C:2013:533, pkt 33; a także Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, pkt 84).
43 Należy zbadać, czy w kontekście takim jak kontekst spraw w postępowaniach głównych rozpatrywane w tych sprawach ograniczenie prawa do bycia wysłuchanym może być uzasadnione w świetle orzecznictwa przypomnianego w poprzednim punkcie.
44 Rząd niderlandzki twierdzi, że jeśli Trybunał miałby orzec, iż w wypadku pokrycia retrospektywnego organy krajowe muszą zasadniczo wysłuchać zainteresowanych przed wysłaniem wezwania do zapłaty, to istnieją względy uzasadniające odejście od tej zasady. W szczególności wysłuchanie zainteresowanego przed wysłaniem wezwania do zapłaty nie jest zgodne z bezwzględnie wiążącymi przepisami kodeksu celnego dotyczącymi księgowania i poboru. Z uwagi na ustanowione w kodeksie celnym terminy organy celne, od momentu kiedy mogły ustalić dług celny, muszą mieć możliwość jak najszybszego zaksięgowania tego długu i wysłania wezwania do zapłaty. Służy to realizacji ogólnego interesu, jakim jest uproszczenie procedury administracyjnej i skuteczne nią zarządzanie. Z powodu bardzo dużej liczby wezwań do zapłaty uprzednie wysłuchanie zainteresowanych nie byłoby skuteczne.
45 Ponadto rząd ów podnosi, iż w świetle ogółu cech rozpatrywanej krajowej procedury administracyjnej brak wysłuchania przed wydaniem nakazu zapłaty nie narusza samej istoty prawa do obrony, ponieważ adresatom wezwania do zapłaty zapewniona jest na podstawie art. 7:2 Awb możliwość bycia wysłuchanymi w toku dalszego postępowania, w ramach zażalenia na rzeczone decyzje. Jako że takie same skutki prawne można osiągnąć w drodze tego zażalenia oraz że czynnik wywołujący niekorzystne skutki może być odroczony, zachowana zostaje istota zasady poszanowania prawa do obrony, którą stanowi możliwość podważenia bez uszczerbku określonej decyzji a posteriori.
46 W tym kontekście należy mieć na względzie z jednej strony uwarunkowania dotyczące terminów nałożone w kodeksie celnym w odniesieniu do zaksięgowania retrospektywnego należności celnych wynikających z długu celnego, a z drugiej strony cechy rozpatrywanej w postępowaniu głównym procedury administracyjnej.
47 Po pierwsze, w odniesieniu do terminów nałożonych w kodeksie celnym, art. 220 ust. 1 rzeczonego kodeksu stanowi, że jeżeli kwota należności wynikających z długu celnego nie została zaksięgowana zgodnie z art. 218 i 219 lub została zaksięgowana kwota niższa od należnej zgodnie z prawem, to zaksięgowania kwoty należności do pokrycia lub pozostającej do pokrycia należy dokonać w terminie dwóch dni, licząc od dnia, w którym organy celne dowiedziały się o tej sytuacji i miały możliwość obliczyć kwotę należną zgodnie z prawem, jak również określić dłużnika. Termin ten może być przedłużony ze szczególnych względów zgodnie z art. 219 rzeczonego kodeksu, nie może jednak przekraczać czternastu dni. Artykuł 221 kodeksu celnego dodaje, że dłużnik zostaje powiadomiony o kwocie należności niezwłocznie po jej zaksięgowaniu.
48 Według rządu niderlandzkiego taki wiążący dwudniowy termin wydaje się trudny do pogodzenia z obowiązkiem wysłuchania zainteresowanego przed wysłaniem wezwania do zapłaty.
49 W tym względzie należy jednak zaznaczyć, że Trybunał orzekł już w wyrokach Komisja/Hiszpania (C‑546/03, EU:C:2006:132) i Komisja/Włochy (C‑423/08, EU:C:2010:347) w przedmiocie konieczności przestrzegania przez państwa członkowskie terminu zaksięgowania retrospektywnego kwoty należności wynikających z długu celnego przewidzianego w art. 220 ust. 1 kodeksu celnego w ramach spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w których to zainteresowane państwa członkowskie, usiłując uzasadnić nieprzestrzeganie terminu, który spowodował opóźnienie wpływu środków własnych Wspólnoty Europejskiej, powołały się na poszanowanie zasady prawa do obrony dłużnika długu celnego.
50 Odpowiednio w pkt 33 i 45 wyroków Komisja/Hiszpania (EU:C:2006:132) i Komisja/Włochy (EU:C:2010:347) Trybunał dokonał rozróżnienia pomiędzy z jednej strony stosunkami łączącymi państwa członkowskie i Unię Europejską a z drugiej strony – stosunkami łączącymi dłużnika długu celnego i krajowe organy celne, w ramach których to stosunków należy przestrzegać prawa do obrony.
51 Trybunał orzekł, że chociaż zasada przestrzegania prawa do obrony znajduje zastosowanie, w szczególności podczas procedury retrospektywnego pokrycia, w stosunkach pomiędzy dłużnikiem a państwem członkowskim, to jej konsekwencją w odniesieniu do stosunków między państwami członkowskimi a Unią nie może jednak być umożliwienie państwu członkowskiemu naruszenia obowiązku ustalenia, w terminach przewidzianych w przepisach Unii, jej tytułu do środków własnych (wyroki: Komisja/Hiszpania, EU:C:2006:132, pkt 33; Komisja/Włochy, EU:C:2010:347, pkt 45).
52 Należy ponadto wyjaśnić, jak zaznaczyła Komisja Europejska na rozprawie, że przewidziany w art. 220 ust. 1 kodeksu celnego dwudniowy termin na zaksięgowanie kwoty należności wynikających z długu celnego może zostać przedłużony zgodnie z art. 219 tego kodeksu. Zgodnie z art. 219 ust. 1 lit. b) termin na zaksięgowanie może w szczególności być przedłużony z powodu szczególnych okoliczności uniemożliwiających organom celnym dotrzymanie tych terminów, przy czym jednak nie może on przekraczać czternastu dni.
53 Wreszcie w pkt 46 wyroku Komisja/Włochy (EU:C:2010:347) Trybunał przypomniał ponadto, że zaksięgowanie i powiadomienie o należnościach celnych oraz zapisanie środków własnych nie uniemożliwia dłużnikowi zakwestionowania, na podstawie art. 243 i nast. kodeksu celnego, przypisanego mu obowiązku poprzez podniesienie wszelkich argumentów znajdujących się w jego dyspozycji.
54 Po drugie, jeżeli chodzi o kwestię tego, czy prawo do obrony przysługujące zainteresowanym w postępowaniu głównym było przestrzegane, mimo że mogli oni przedstawić swe stanowisko dopiero w ramach postępowania w przedmiocie zażalenia, należy przypomnieć, że ogólny interes Unii, a zwłaszcza interes w poborze dochodów własnych w jak najkrótszym terminie, wymaga, aby kontrola mogła zostać przeprowadzona szybko i skutecznie (wyrok Sopropé, EU:C:2008:746, pkt 41).
55 Co więcej, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że wysłuchanie a posteriori w ramach odwołania wniesionego od niekorzystnej decyzji może w pewnych warunkach zapewniać poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym (zob. analogicznie wyrok Texdata Software, EU:C:2013:588, pkt 85).
56 Jeżeli chodzi o decyzje organów celnych, zgodnie z art. 243 ust. 1 kodeksu celnego każda osoba ma prawo odwołać się od decyzji organów celnych w zakresie stosowania przepisów prawa celnego, które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie. Niemniej jednak, jak podkreślają sąd odsyłający i Komisja, wniesienie odwołania zgodnie z art. 243 akapit pierwszy tego kodeksu zasadniczo nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, od której się odwołano, zgodnie z art. 244 akapit pierwszy tego kodeksu. Jako że odwołanie to nie ma charakteru wstrzymującego, nie uniemożliwia ono natychmiastowego wykonania tejże decyzji. Artykuł 244 akapit drugi kodeksu celnego umożliwia jednakże organom celnym – w wypadku gdy mają one uzasadnione powody, by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub gdy istnieje obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej – wstrzymanie w całości lub w części wykonania takiej decyzji. Co więcej, art. 244 akapit trzeci kodeksu celnego wymaga w takim wypadku złożenia zabezpieczenia.
57 Jak wynika z art. 245 kodeksu celnego, przepisy dotyczące stosowania postępowania odwoławczego określane są przez państwa członkowskie.
58 Co się tyczy procedury administracyjnej rozpatrywanej w sprawach w postępowaniach głównych, jej organizację określa Awb. Zgodnie z art. 4:8 Awb organy administracji przed wydaniem decyzji, która będzie prawdopodobnie niekorzystna dla zainteresowanego, który nie wnosił o jej wydanie, zasadniczo umożliwiają przedstawienie zainteresowanemu jego stanowiska w przedmiocie planowanej decyzji.
59 Według art. 4:12 Awb zasada ta może jednak nie mieć zastosowania w wypadku decyzji o charakterze finansowym, jeżeli z jednej strony od decyzji tej można wnieść zażalenie lub odwołanie w drodze administracyjnej, a z drugiej strony niekorzystne skutki tej decyzji mogą zostać całkowicie usunięte w przypadku skuteczności zażalenia lub odwołania od niej.
60 Przepis ten zastosowano w sprawach w postępowaniach głównych.
61 Przed wniesieniem skargi do sądu, od której przysługiwały odwołanie i kasacja, zainteresowani mieli bowiem możliwość wniesienia zażalenia do organu, który wydał decyzję, i zgodnie z art. 7:2 Awb – możliwość bycia wysłuchanymi w ramach tego zażalenia.
62 Z uwag rządu niderlandzkiego wynika ponadto, że zażalenie odbywa się na podstawie mających znaczenie przepisów prawa i okoliczności faktycznych występujących w chwili wydawania decyzji w sprawie zażalenia, przez co niekorzystne skutki podważanej decyzji mogłyby zostać usunięte w wyniku postępowania w sprawie zażalenia. W niniejszej sprawie ewentualne niekorzystne skutki wezwania do zapłaty, takie jak te w postępowaniu głównym, mogłyby zostać usunięte a posteriori, ponieważ płatność mogłaby zostać odroczona w przypadku wniesienia zażalenia, a wykonanie decyzji w sprawie wezwania do zapłaty mogłoby zostać wstrzymane w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zażalenia (i skargi) na mocy przepisów krajowych.
63 Niemniej jednak rząd niderlandzki wskazał na rozprawie, że wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie wezwania do zapłaty nie jest automatyczne, lecz musi się odbyć na zawarty w zażaleniu wniosek adresata zaskarżonego wezwania do zapłaty. Rząd ten twierdzi także, że wstrzymanie jest z reguły powszechnie przyznawane i że takie zasadnicze przyznawanie zostało przewidziane w okólniku ministerialnym.
64 Tym samym postępowanie w sprawie zażalenia nie powoduje automatycznego wstrzymania decyzji mającej niekorzystne skutki i jej natychmiastowej niewykonalności.
65 Tymczasem z wyroku Texdata Software (EU:C:2013:588, pkt 85) wynika, że ta druga cecha może mieć pewne znaczenie przy badaniu ewentualnego uzasadnienia ograniczenia prawa do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji niekorzystnej dla adresata.
66 W wyroku tym Trybunał orzekł, że zastosowanie grzywny bez wcześniejszego wezwania do usunięcia uchybienia ani bez możliwości bycia wysłuchanym przed wymierzeniem sankcji nie ma charakteru mogącego wpłynąć na zasadniczą treść omawianego prawa podstawowego, gdyż wniesienie uzasadnionego odwołania od postanowienia wymierzającego grzywnę powoduje, że postanowienie to staje się od razu niewykonalne i wszczęte zostaje postępowanie w trybie zwykłym, w ramach którego prawo do bycia wysłuchanym może być przestrzegane (wyrok Texdata Software, EU:C:2013:588, pkt 85).
67 Niemniej jednak z orzecznictwa przytoczonego w poprzednim punkcie nie można wnioskować, że przy braku jakiegokolwiek wysłuchania poprzedzającego wezwanie do zapłaty wniesienie zażalenia na to wezwanie do zapłaty lub odwołania od niego musi nieuchronnie skutkować automatycznym wstrzymaniem wykonania rzeczonego wezwania do zapłaty, aby zapewnione było poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym w ramach tego zażalenia lub odwołania.
68 W kontekście ogólnego interesu Unii polegającego na poborze dochodów własnych w jak najkrótszym terminie, o którym to interesie wspomniano w pkt 54 niniejszego wyroku, art. 244 akapit drugi kodeksu celnego przewiduje, iż wniesienie odwołania od wezwania do zapłaty powoduje wstrzymanie wykonania tegoż wezwania, jedynie gdy występują uzasadnione powody, by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub gdy istnieje obawa spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej.
69 Należy przypomnieć. że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisów prawa Unii takich jak przepisy kodeksu celnego musi być dokonywana w świetle praw podstawowych, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowią część składową ogólnych zasad prawnych, których przestrzeganie zapewnia Trybunał (zob. podobnie wyroki: Österreichischer Rundfunk i in., C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01, EU:C:2003:294, pkt 68; a także Google Spain i Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, pkt 68).
70 W tych okolicznościach krajowe przepisy wdrażające przesłanki przewidziane w art. 244 akapit drugi kodeksu celnego w celu wstrzymania wykonania powinny, w razie braku wcześniejszego wysłuchania, zapewniać, że przesłanki te – a mianowicie istnienie powodów, by sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub istnienie obawy spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej – nie będą stosowane lub interpretowane w sposób zawężający.
71 W sprawach w postępowaniach głównych wstrzymanie wykonania wezwań do zapłaty w wypadku zażalenia przyznawane jest na podstawie okólnika ministerialnego. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy rzeczony okólnik może umożliwiać adresatom wezwań do zapłaty, w razie braku wcześniejszego wysłuchania, uzyskanie wstrzymania ich wykonania do chwili ich ewentualnej zmiany, po to aby prawo do uzyskania takiego wstrzymania wykonania było skuteczne.
72 W każdym razie krajowa procedura administracyjna wdrażająca art. 244 akapit drugi kodeksu celnego nie może ograniczać przyznawania takiego wstrzymania w wypadku wystąpienia powodów pozwalających sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub w wypadku wystąpienia obawy spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej.
73 W tych okolicznościach na pytanie drugie lit. a) należy odpowiedzieć, że zasadę poszanowania prawa do obrony, a zwłaszcza prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym przed wydaniem indywidualnego środka o niekorzystnych dla tej osoby skutkach należy interpretować w ten sposób, że prawo do obrony adresata wezwania do zapłaty wydanego w ramach procedury retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych zgodnie z kodeksem celnym zostaje naruszone, w sytuacji gdy przed wydaniem decyzji adresat ten nie został wysłuchany, chociażby mógł on skorzystać z takiej możliwości na etapie późniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie zażalenia, jeżeli krajowe przepisy nie pozwalają adresatom takich wezwań, w razie braku wcześniejszego wysłuchania, uzyskać wstrzymania ich wykonania do czasu ich ewentualnej zmiany. Ma to miejsce w każdym razie, gdy krajowa procedura administracyjna wdrażająca art. 244 akapit drugi kodeksu celnego ogranicza przyznawanie takiego wstrzymania w wypadku wystąpienia powodów pozwalających sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub w wypadku wystąpienia obawy spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej.
W przedmiocie pytania drugiego lit. b) i pytania trzeciego
74 Poprzez swe pytanie drugie lit. b) i pytanie trzecie, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający stara się w istocie ustalić, czy skutki prawne naruszenia zasady poszanowania prawa do obrony przez administrację są określane przez prawo krajowe i jakie okoliczności mogą zostać uwzględnione przez sąd krajowy w ramach badania tego naruszenia. Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności, czy sąd krajowy może uwzględnić sytuację, w której rezultat procesu decyzyjnego byłby identyczny, gdyby przestrzegane było prawo do bycia wcześniej wysłuchanym.
75 W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że Trybunał wskazał już, iż w wypadku gdy ani przesłanki zapewnienia poszanowania prawa do obrony, ani konsekwencje naruszenia tego prawa nie są określone w prawie Unii, owe przesłanki i konsekwencje mieszczą się w zakresie prawa krajowego, o ile uchwalone w tym celu przepisy są takie same jak przepisy, z których korzystają jednostki w porównywalnych sytuacjach w prawie krajowym (zasada równoważności), a także o ile nie uczynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (zob. wyrok G. i R., EU:C:2013:533, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
76 Rozwiązanie to ma zastosowanie na płaszczyźnie prawa celnego, albowiem art. 245 kodeksu celnego wyraźnie odsyła do prawa krajowego, precyzując, iż „[p]rzepisy dotyczące stosowania postępowania odwoławczego określają państwa członkowskie”.
77 Jakkolwiek państwa członkowskie mogą pozwalać na korzystanie z prawa do obrony według tych samych zasad co określone do regulowania sytuacji wewnętrznych, to owe zasady muszą być zgodne z prawem Unii, a przede wszystkim nie mogą podważać skuteczności kodeksu celnego (wyrok G. i R. EU:C:2013:533, pkt 36).
78 Tymczasem jak wskazała to Komisja, konsekwencją spoczywającego na sądzie krajowym obowiązku zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii nie jest wymóg, aby w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, ze względu na wydanie jej z naruszeniem prawa do obrony, a zwłaszcza prawa do bycia wysłuchanym, we wszystkich wypadkach była stwierdzana nieważność.
79 Zgodnie bowiem z prawem Unii naruszenie prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po zakończeniu rozpatrywanego postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy w braku tego naruszenia owo postępowanie mogłoby doprowadzić do odmiennego rezultatu (zob. podobnie wyroki: Francja/Komisja, C‑301/87, EU:C:1990:67, pkt 31; Niemcy/Komisja, C‑288/96, EU:C:2000:537, pkt 101; Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, pkt 94; Storck/OHIM, C‑96/11 P, EU:C:2012:537, pkt 80; a także G. i R., EU:C:2013:533, pkt 38).
80 W konsekwencji naruszenie zasady poszanowania prawa do obrony prowadzi do stwierdzenia nieważności danej decyzji, tylko jeżeli bez tego naruszenia postępowanie doprowadziłoby do odmiennego rezultatu.
81 Należy przypomnieć, że w sprawach w postępowaniach głównych sami zainteresowani przyznają, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie zażalenia nie doprowadziłoby do innego rezultatu, jeśli zostaliby oni wysłuchani przed wydaniem spornej decyzji, ponieważ nie podważają kwalifikacji taryfowej dokonanej przez organ podatkowy.
82 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na pytanie drugie lit. b) i pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że przesłanki zapewnienia poszanowania prawa do obrony oraz skutki naruszenia tego prawa określane są w prawie krajowym, o ile uchwalone w tym celu przepisy są takie same jak przepisy, z których korzystają jednostki w porównywalnych sytuacjach w prawie krajowym (zasada równoważności), a także o ile nie czynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności). Sąd krajowy, będąc zobowiązany do zagwarantowania prawu Unii pełnej skuteczności, może podczas dokonywania oceny skutków naruszenia prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, uwzględnić okoliczność, że naruszenie takie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w danym postępowaniu administracyjnym, tylko jeśli w braku tej wady postępowanie to mogłoby doprowadzić do odmiennego rezultatu.
W przedmiocie kosztów
83 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Jednostki mogą powoływać się bezpośrednio przed sądami krajowymi na zasadę poszanowania przez administrację prawa do obrony i na wynikające z niej dla każdej osoby prawo do bycia wysłuchanym przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na interesy tej osoby, w znaczeniu, w jakim rzeczona zasada i rzeczone prawo są stosowane w ramach rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, zmienionego rozporządzeniem (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2700/2000 z dnia 16 listopada 2000 r.
2) Zasadę poszanowania prawa do obrony, a zwłaszcza prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym przed wydaniem indywidualnego środka o niekorzystnych dla tej osoby skutkach należy interpretować w ten sposób, że prawo do obrony adresata wezwania do zapłaty wydanego w ramach procedury retrospektywnego pokrycia należności celnych przywozowych zgodnie z rozporządzeniem nr 2913/92, zmienionym rozporządzeniem nr 2700/2000, zostaje naruszone, w sytuacji gdy przed wydaniem decyzji adresat ten nie został wysłuchany przez administrację, chociażby mógł on skorzystać z takiej możliwości na etapie późniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie zażalenia, jeżeli krajowe przepisy nie pozwalają adresatom takich wezwań, w razie braku wcześniejszego wysłuchania, uzyskać wstrzymania ich wykonania do czasu ich ewentualnej zmiany. Ma to miejsce w każdym razie, gdy krajowa procedura administracyjna wdrażająca art. 244 akapit drugi rozporządzenia nr 2913/92, zmienionego rozporządzeniem nr 2700/2000, ogranicza przyznawanie takiego wstrzymania w wypadku wystąpienia powodów pozwalających sądzić, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa celnego, lub w wypadku wystąpienia obawy spowodowania nieodwracalnej szkody dla osoby zainteresowanej.
3) Przesłanki zapewnienia poszanowania prawa do obrony oraz skutki naruszenia tego prawa określane są w prawie krajowym, o ile uchwalone w tym celu przepisy są takie same jak przepisy, z których korzystają jednostki w porównywalnych sytuacjach w prawie krajowym (zasada równoważności), a także o ile nie czynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności).
Sąd krajowy, będąc zobowiązany do zagwarantowania prawu Unii pełnej skuteczności, może podczas dokonywania oceny skutków naruszenia prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, uwzględnić okoliczność, że naruszenie takie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w danym postępowaniu administracyjnym, tylko jeśli w braku tej wady postępowanie to mogłoby doprowadzić do odmiennego rezultatu.
Podpisy