ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. július 18.(1)
C‑60/12. sz. ügy
Marián Baláž
(a Vrchní soud v Praze [Cseh Köztársaság] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés – A kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló 2005/214/IB kerethatározat – »[L]ehetőség[…] arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügy[e]t«”
1. A kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló, 2005. február 2‑i 2005/214/IB tanácsi kerethatározat(2) (a továbbiakban: kerethatározat) a kölcsönös elismerés elvének alkalmazását kiterjeszti a pénzbüntetésekre. Megköveteli, hogy valamely tagállam szerezzen érvényt egy másik tagállam pénzbüntetés kiszabására irányuló határozatának, ha e határozatot többek között bíróságtól eltérő hatóság hozta, feltéve hogy az érintett személynek „lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét”. Ezzel az előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel azt kérdezik a Bíróságtól, hogyan kell értelmezni ezt a kifejezést. E kérdés megválaszolásához a Bíróságnak meg kell találnia a megfelelő egyensúlyt az ilyen büntetések kölcsönös elismerése és végrehajtása és az alapvető jogok hatékony védelme között.
Jogi háttér
Az uniós jog
A kerethatározat
2. A kerethatározat (1), (2), (4) és (5) preambulumbekezdése megállapítja:
„(1) Az Európai Tanács 1999. október 15‑én és 16‑án Tamperében tartott ülésén elfogadta a kölcsönös elismerés elvét, amelynek az Európai Unión belül mind a polgári, mind a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés alapjává kell válnia.
(2) A kölcsönös elismerés elvét kell alkalmazni az igazságügyi és közigazgatási hatóságok által kiszabott pénzbüntetésekre, az ilyen büntetéseknek a büntetés kiszabása szerinti tagállamtól eltérő tagállamban való végrehajtásának megkönnyítése érdekében.
[…]
(4) E kerethatározatnak a közúti közlekedési szabályok megsértésével kapcsolatban kiszabott pénzbüntetésekre is ki kell terjednie.
(5) E kerethatározat tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelmet fordít a Szerződés 6. cikkében elismert és az Európai Unió alapjogi chartájában, különösen annak VI. fejezetében megfogalmazott elvekre. […]”
3. A kerethatározat alapján elismerendő határozatokat az 1. cikk a) pontjának i–iv. alpontja határozza meg. Az 1. cikk a) pontjának iii. alpontja a következőképpen rendelkezik:
„»határozat«: természetes vagy jogi személy által fizetendő pénzbüntetést elrendelő jogerős határozat, amennyiben a határozatot az alábbi hatóságok valamelyike hozta:
[…]
iii. a kibocsátó állam bíróságától eltérő hatósága, szabálysértésnek minősülő és ezért a kibocsátó állam nemzeti joga szerint büntetendő cselekmények tekintetében, feltéve, hogy az érintett személynek lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét.”
4. Az 1. cikk b) pontja értelmében:
„»pénzbüntetés« az alábbiakra vonatkozó fizetési kötelezettség:
i. bűncselekmény elkövetése miatt történő elítélés alapján határozatban kiszabott pénzösszeg”.
5. A „kibocsátó állam” fogalma az 1. cikk c) pontjában található meghatározás szerint „az a tagállam, amelyben az e kerethatározat szerinti határozatot kihirdették”.
6. A „végrehajtó állam” az 1. cikk d) pontja szerint „az a tagállam, amelynek a határozatot végrehajtás céljából továbbították”.
7. A 3. cikk az „Alapvető jogok” címet viseli, és a következőképpen rendelkezik:
„E kerethatározatnak nem lehet olyan hatása, amely módosítja a Szerződés 6. cikkében foglalt alapvető jogok és alapvető jogelvek tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget.”
8. A 4. cikk arról rendelkezik, hogy a határozat, a minta‑formanyomtatványnak(3) megfelelő tanúsítvánnyal együtt, továbbítható „azon tagállam[nak] […], amelyben az a természetes vagy jogi személy, akinek a terhére a határozatot hozták, vagyonnal vagy jövedelemmel rendelkezik, ahol szokásos tartózkodási helye, illetve jogi személy esetében bejegyzett székhelye található”.
9. Az „Alkalmazási kör” címet viselő 5. cikk felsorolja azokat a bűncselekményeket, amelyek tekintetében a kerethatározat alapján a határozatokat el kell ismerni és végre kell hajtani. Az 5. cikk (1) bekezdése értelmében:
„Az alábbi, a kibocsátó államban büntetendő és a kibocsátó állam joga által meghatározott bűncselekmények esetében, e kerethatározat értelmében és a cselekmény kettős büntethetőségének mérlegelése nélkül, a határozatokat el kell ismerni és végre kell hajtani:
[…]
– olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait
[…]”.
10. A 6. cikk, amely „A határozatok elismerése és végrehajtása” címet viseli, a következőképpen rendelkezik:
„A végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatóságai minden további alaki követelmény nélkül elismerik a 4. cikkel összhangban részükre továbbított határozatot, és haladéktalanul megteszik a végrehajtáshoz szükséges valamennyi intézkedést, kivéve, ha a hatáskörrel rendelkező hatóság úgy dönt, hogy a 7. cikkben az elismerés, illetve a végrehajtás megtagadására vonatkozóan előírt okok valamelyikére hivatkozik.”
11. A 7. cikk felsorolja az elismerés és a végrehajtás megtagadásának okait. A 7. cikk (3) bekezdése egyes ilyen okok tekintetében úgy rendelkezik, hogy:
„[…] a határozat elismerésének és végrehajtásának teljes vagy részleges megtagadására vonatkozó döntés meghozatala előtt a végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatósága megfelelő módon konzultál a kibocsátó állam hatáskörrel rendelkező hatóságával, és szükség esetén felkéri, hogy haladéktalanul küldjön meg számára minden szükséges információt.”
12. A 20. cikk (3) bekezdése értelmében:
„Amennyiben a 4. cikkben említett tanúsítvány alapján felmerül annak lehetősége, hogy a Szerződés 6. cikkében biztosított alapvető jogok és alapvető jogelvek sérültek, a tagállamok ellenezhetik a határozatok elismerését és végrehajtását. A 7. cikk (3) bekezdésében említett eljárást kell alkalmazni.”
Az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta)
13. A Charta 47. cikke rögzíti a hatékony jogorvoslathoz való jogot.
14. A Charta 48. cikke rendelkezik az ártatlanság vélelméről és a védelemhez való jogról. E jogok tartalma és terjedelme azonos az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 6. cikkének (2) és (3) bekezdésében biztosított jogokéval.(4)
15. A 49. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] büntetések súlyossága nem lehet aránytalan a bűncselekményhez mérten”.
16. Az 52. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az EJEE‑ben biztosított jogoknak, „akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az [EJEE‑]ben szerepelnek”.
Az EJEE
17. Az EJEE 6. cikke rögzíti a független és pártatlan bíróság általi tisztességes tárgyaláshoz való jogot. A 6. cikk (2) bekezdése „[m]inden bűncselekménnyel gyanúsított személy” számára biztosítja azt a jogot, hogy „mindaddig ártatlannak kell vélelmezni, amíg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapították”, míg a 6. cikk (3) bekezdése felsorolja azokat a jogokat, amelyeket legalább biztosítani kell, nevezetesen a jogot arra, hogy:
„a) a legrövidebb időn belül tájékoztassák olyan nyelven, amelyet megért, és a legrészletesebb módon az ellene felhozott vád természetéről és indokairól;
b) rendelkezzék a védekezésének előkészítéséhez szükséges idővel és eszközökkel;
c) személyesen, vagy az általa választott védő segítségével védekezhessék, és ha nem állnak rendelkezésére eszközök védő díjazására, amennyiben az igazságszolgáltatás érdekei ezt követelik meg, hivatalból és ingyenesen rendeljenek ki számára ügyvédet;
d) kérdéseket intézzen vagy intéztessen a vád tanúihoz és kieszközölhesse a mentő tanúk megidézését és kihallgatását ugyanolyan feltételek mellett, mint ahogy a vád tanúit megidézik, illetve kihallgatják;
e) ingyenes tolmács álljon rendelkezésére, ha nem érti vagy nem beszéli a tárgyaláson használt nyelvet.”
A cseh jog
18. A cseh jog a más tagállam bíróságai által kiszabott pénzbüntetések elismeréséről és végrehajtásáról a büntetőeljárásról szóló törvénykönyvvel összhangban rendelkezik. A büntetőeljárásról szóló törvénykönyv 460o. §‑ának az irányadó időpontban hatályos szövege a következőképpen rendelkezett:
„(1) E szakasz rendelkezéseit kell alkalmazni az elismerésre és végrehajtásra irányuló eljárásra az alábbi, a bűncselekményhez vagy egyéb szabálysértéshez kapcsolódó jogerős ítélet, vagy az annak alapján hozott határozat esetében, amennyiben azt az uniós jogszabályokkal összhangban hozták,
a) pénzbüntetés kiszabása,
[…]
amennyiben azt a Cseh Köztársaság valamely bírósága büntetőeljárás keretében hozta […], vagy büntetőeljárás keretében az Európai Unió valamely másik tagállamának bírósága vagy közigazgatási hatósága hozta, feltéve, hogy a közigazgatási hatóság bűncselekményt vagy szabálysértést elbíráló határozatával szemben fellebbezést lehet benyújtani különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bírósághoz [...].”
19. A 460r. § értelmében:
„(1) Miután az ügyész benyújtotta írásbeli észrevételeit, a Krajský soud nyilvános tárgyaláson hozott ítélet útján határoz az Európai Unió más tagállamának pénzbüntetésről vagy pénzbírságról szóló, az adott tagállam illetékes hatóságai által részére megküldött határozatának elismeréséről és végrehajtásáról vagy az elismerés és végrehajtás megtagadásáról. Az ítéletet az érintett személlyel és az ügyésszel kell közölni.”
Az osztrák jog
20. Az osztrák jogrendszer különbséget tesz a „szabálysértési jog” megsértését jelentő szabálysértések és a „büntetőjog” megsértését jelentő bűncselekmények között. Az elkövetéssel vádolt személyek mindkét esetben bírósághoz fordulhatnak. A szabálysértések esetében, amelyek közé számos közúti közlekedési szabálysértés is tartozik, első fokon a Bezirkshauptmannschaft (körzeti közigazgatási hatóság) jár el. Az e közigazgatási hatóság előtti jogorvoslatok kimerítése után a Bezirkshauptmannschaft határozatával szemben az Unabhängiger Verwaltungssenathoz, a független közigazgatási tanácshoz lehet fellebbezni.
21. A szabálysértésekre vonatkozó eljárást a Verwaltungsstrafgesetz 1991 (a szabálysértésekről szóló 1991. évi törvény) szabályozza. A bűncselekményeket ezzel szemben kizárólag a bírósági rendszer keretében bírálják el. Ez utóbbiak tekintetében a Strafprozessordnung 1975 (1975. évi büntetőeljárási törvénykönyv) alkalmazandó.
A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
22. A Cseh Köztársaságban lakóhellyel rendelkező Marián Balážt, miközben a Cseh Köztársaságban nyilvántartásba vett teherautót vezetett, 2009. október 22‑én hajnali 0 óra 40 perckor az ausztriai Kufstein közelében a rendőrség megállította. Miután az osztrák rendőrség hídmérlegen megmérte a gépjárművet, útjára engedték M. Balážt.
23. 2010. március 25‑én az ausztriai Bezirkshauptmannschaft Kufstein (Kufstein körzeti közigazgatási hatóság) határozatot hozott (a továbbiakban: határozat), amelyben megállapította, hogy 2009. október 22‑én M. Baláž közlekedési szabálysértést követett el, nevezetesen 3,5 tonna össztömeget meghaladó tehergépkocsit vezetett olyan úton, ahol tábla jelezte, hogy ez tilos. E határozat 220 EUR összegű bíróságot szabott ki M. Balážra, amelynek helyébe meg nem fizetés esetén 60 óra szabadságvesztés lép.
24. 2010. július 2‑án az Okresní soud v Teplicích (teplicei kerületi bíróság) közölte a határozatot M. Balážzsal. A nemzeti aktából úgy tűnik, hogy M. Balážnak (valószínűleg) átadták a határozat egy cseh nyelvre lefordított példányát (amely kimondta, hogy két héten belül nyújthat be fellebbezést), a cseh jog alapján fennálló jogait bemutató dokumentummal együtt. Nem világos, hogy kapott‑e bármilyen további tájékoztatást (és ha igen, pontosan milyen tartalommal) az osztrák jog alapján fennálló, a határozattal szembeni jogorvoslatra vagy az enyhítő körülmények előterjesztésére vonatkozó jogairól; vagy arról, hogy 2010. július 2‑től (nem pedig 2010. március 25‑től, a Bezirkshauptmannschaft határozatának időpontjától) 2 hét állt rendelkezésére, hogy jogorvoslattal éljen a határozattal szemben.(5)
25. 2011. január 19‑i, a Krajský soud v Ústí nad Labemnek (Ústí nad Labem‑i regionális bíróság, Cseh Köztársaság, a továbbiakban: Krajský soud) címzett levelével a Bezirkshauptmannschaft kérte a határozat Cseh Köztársaságban történő elismerését és végrehajtását. A levél tartalmazta a minta‑formanyomtatványnak megfelelő tanúsítványt, amely rögzítette, hogy a határozat bíróságtól eltérő hatóság olyan cselekmény tekintetében hozott határozata, amely a nemzeti jog – a jelen ügyben a közúti közlekedési szabályok – szerint szabálysértésként büntetendő. A tanúsítványban foglaltak szerint M. Baláž tájékoztatást kapott a határozattal szemben valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság előtti jogorvoslathoz való jogáról és ennek határidejéről. A tanúsítvány rögzítette továbbá, hogy M. Baláž nem vitatta a határozatot, és hogy így a határozat írásbeli eljárást követően 2010. július 17‑én jogerőre emelkedett.
26. A Krajský soud előtt 2011. május 17‑én tartott tárgyaláson M. Baláž védője azzal érvelt, hogy mivel az osztrák jog szerint a határozattal szembeni fellebbezést az Unabhängiger Verwaltungssenat bírálta volna el, amely nem „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság”, a határozatot nem lehet végrehajtani.
27. A Krajský soud elutasította ezt az érvet, és megállapította, hogy a határozatot a Cseh Köztársaságban el kell ismerni és végre kell hajtani. M. Baláž fellebbezést nyújtott be a Vrchní soud v Prazéhoz (prágai felsőbíróság). E bíróság véleménye szerint el kell dönteni, hogy a határozat a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja alá tartozik‑e, és így eleget tesz‑e az elismerés és végrehajtás feltételeinek. Kétségei voltak azonban a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság”, valamint a „lehetősége nyílt arra, hogy […] elbírálja az ügyét” kifejezések értelmezését illetően. Ezért az eljárást felfüggesztette, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a [kerethatározat] 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« fogalmát, hogy az az uniós jog önálló fogalma?
2a) Amennyiben az első kérdésre igenlő válasz adandó, akkor a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« minősítéshez milyen általános meghatározó jellemzőkkel kell rendelkeznie valamely állam azon bíróságának, amely az érintett személy kezdeményezésére tárgyalhatja ennek a személynek bíróságtól eltérő (közigazgatási) hatóság határozatával kapcsolatos ügyét?
2b) Tekinthető valamely osztrák független közigazgatási tanács (Unabhängiger Verwaltungssenat) a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróságnak«?
2c) Amennyiben az első kérdésre nemleges válasz adandó, akkor a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« fogalmát a végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatósága annak az államnak a joga szerint köteles‑e értelmezni, amelynek hatósága meghozta a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti határozatot, vagy annak az államnak a joga szerint, amelyik e határozat elismeréséről és végrehajtásáról dönt?
3) Abban az esetben is biztosított az »ügy elbírálásának lehetősége« a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« előtt, ha az érintett személy ügyét közvetlenül nem bírálhatja el »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság«, hanem először bíróságtól eltérő (közigazgatási) hatóság határozatát kell megtámadni, e fellebbezés benyújtása pedig felfüggeszti e hatóság határozatának hatályát, és ugyanezen hatóság előtt rendes eljárás megindítását teszi szükségessé, és csupán e rendes eljárásban hozott határozattal szemben lehet fellebbezni »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« előtt?
Az »ügy elbírálása lehetőségének« biztosítása szempontjából el kell‑e dönteni azokat a kérdéseket, hogy a »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« előtt tárgyalt fellebbezés rendes fellebbezés‑e (azaz még nem jogerős határozattal szemben benyújtott fellebbezés), vagy rendkívüli fellebbezés‑e (azaz jogerős határozattal szemben benyújtott fellebbezés), illetve hogy a »különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság« e fellebbezés alapján jogosult‑e az ügyet teljes egészében, mind tényállását, mind jogkérdéseit tekintve felülvizsgálni?”
28. Írásbeli észrevételeket az osztrák, a cseh, az olasz, a holland és a svéd kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be. A 2013. március 12‑i tárgyaláson az osztrák és a cseh kormány, valamint a Bizottság adta elő szóbeli észrevételeit és válaszolt a Bíróság kérdéseire. M. Baláž nem nyújtott be írásbeli észrevételeket, és nem képviseltette magát a tárgyaláson.
Elemzés
Előzetes megjegyzések
29. A 2002/514 kerethatározat az elmúlt években bevezetett azon intézkedések körébe tartozik, amelyek a kölcsönös elismerés elvét büntetőjogi vonatkozású ügyekre alkalmazzák. A kerethatározat célja a pénzbüntetéseknek a büntetés kiszabása szerinti tagállamtól eltérő tagállamban való végrehajtásának megkönnyítése. Az érintett személy védelmét – amely a pénzbüntetés kölcsönös elismerésének ellenpárja – annak garantálásán keresztül valósítja meg (1. cikk), hogy a kerethatározat alapján a kölcsönös elismerés és így a végrehajtás csak olyan határozatokra vonatkozik, amelyeket i. „a kibocsátó állam bírósága a kibocsátó állam joga szerinti bűncselekmény tekintetében” hozott (az 1. cikk a) pontjának i. alpontja), vagy ii. „valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” hozott (az 1. cikk a) pontjának iv. alpontja), vagy iii. amely tekintetében az érintettnek „lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét” (az 1. cikk a) pontjának ii. és iii. alpontja).
30. Az egyszerűség kedvéért az alábbiakban az 5. cikkben felsorolt valamely bűncselekmény elkövetése miatt történő elítélés alapján pénzbüntetés megfizetésére kötelező jogerős határozatra „pénzbüntetést kiszabó határozatként” hivatkozom. A kerethatározattal összhangban a pénzbüntetést kiszabó tagállamra „kibocsátó államként”, arra a tagállamra pedig, amelyben a pénzbüntetés végrehajtását kérik, „végrehajtó tagállamként” hivatkozom.
31. A kerethatározat a kölcsönös elismerés elvén alapul (az (1) preambulumbekezdés), ugyanakkor tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelmet fordít az EUSZ 6. cikkben elismert és az Alapjogi Chartában megfogalmazott elvekre (az (5) preambulumbekezdés). A 3. cikk továbbá kifejezetten úgy rendelkezik, hogy „[e] kerethatározatnak nem lehet olyan hatása, amely módosítja a Szerződés 6. cikkében foglalt alapvető jogok és alapvető jogelvek tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget”. A jogalkotó tehát egyértelműen meg kívánta könnyíteni a pénzbüntetések határokon átnyúló végrehajtását, ugyanakkor azonban megfelelő biztosítékokat kívánt fenntartani azon személyek számára, akikkel szemben e büntetések végrehajtásra kerülnek.
32. E látszólag megnyugtató állítás mögött azonban több jóval kevésbé megnyugtató kérdés rejtőzik, amelyekkel foglalkozni kell. Először is, áll‑e valamilyen konkrét logika a pénzbüntetést kiszabó azon határozatok felsorolása mögött, amelyekre a kerethatározat hatálya kiterjed? Másodszor, a jogalkotó szándéka szerint pontosan milyen védelmet kell biztosítani az egyénnek? Harmadszor, és tekintettel arra a viszonylag nyilvánvaló tényre, hogy a pénzbüntetés kiszabásából eredő tényleges gazdasági szankció azon személy körülményeitől függ, akire alkalmazzák, a jogalkotói szándék szerint hol kell a rendszerben értékelni a szankció arányosságát?
33. Azon bűncselekmények 5. cikkben szereplő felsorolása, amelyek tekintetében a pénzbüntetést kiszabó határozatok végrehajthatók, heterogén összeállítás, amely úgy tűnik, elsősorban az az európai elfogatóparancsról szóló 2002/584/IB kerethatározat(6) 2. cikkében szereplő bűncselekményekből merített. Azt a felsorolást azonban számos további bűncselekménnyel egészítették ki: csempészet, szellemi tulajdonjogok megsértése, személy elleni erőszakkal fenyegetés és személy elleni erőszakos cselekmények, bűncselekménnyel okozott kár, lopás, és – ami a jelen eljárás szempontjából a leginkább releváns – „olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait”.
34. Bevallom, bizonyos nehézséget jelent számomra azon jogalkotói döntés mögött álló logika megértése, amely ez utóbbi elemet felveszi egy olyan kerethatározatba, amely egyébként (lényegében) azzal foglalkozik, amit akár a „büntetőjog fő vonalának” is nevezhetünk (eltekintve annak nyilvánvaló hasznosságától a tagállamok számára, hogy biztosítható az ilyen büntetések végrehajtása a más tagállamokból az országba látogató gépkocsivezetőkkel szemben). Ettől függetlenül egyértelmű, hogy maga a kerethatározat által előírt eljárás széles körben hivatkozik büntetőjogi fogalmakra(7), és úgy került kialakításra, hogy biztosítsa, teljes körű és megfelelő – a büntetőeljárások során helyesen megköveteltekkel azonos típusú – biztosítékokat kell tiszteletben tartani, mielőtt a pénzbüntetést kiszabó határozat végrehajtható lenne a végrehajtó tagállamban. Mivel az „olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait”, szintén a kerethatározatban felsorolt bűncselekmény, következésképpen ugyanazoknak a biztosítékoknak rendelkezésre kell állniuk, amikor közúti közlekedési szabálysértésre tekintettel hozott pénzbüntetést kiszabó határozat végrehajtásáról van szó, mint amelyek például a vesztegetésre, a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott kereskedelmére vagy a csempészetre tekintettel hozott pénzbüntetést kiszabó határozat esetében rendelkezésre állnak.
35. Ugyanezt az érvet másként megfogalmazva, a pénzbüntetést kiszabó határozatok kölcsönös elismerésének a kerethatározattal létrehozott rendszere a tagállamok közötti kölcsönös bizalom magas fokára utal. Mint azt az Európai Tanács Stockholmi Programjában megjegyezte, „[a] gyanúsítottak és a vádlottak jogainak védelme a büntetőeljárások során alapvető uniós érték, amely döntő fontosságú a tagállamok közötti kölcsönös bizalom, illetve a közvélemény Unióba vetett bizalmának fenntartásához”(8). Éppen ezért a polgárnak azáltal biztosított védelem, hogy „lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét” (mint azt a kerethatározat 1. cikke a) pontjának ii. és iii. alpontja rögzíti), a jogalkotói szándék szerint feltételezhetően azonos kell legyen azzal a védelemmel, amelyet „a kibocsátó állam bírósága a kibocsátó állam joga szerinti bűncselekmény tekintetében” nyújthat (az 1. cikk a) pontjának i. alpontja), vagy amelyet az a tény jelent, hogy a határozatot „valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” hozta (az 1. cikk a) pontjának iv. alpontja).
36. Esetleg kísértést érezhetünk arra, hogy úgy gondoljuk, mivel az „olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait”, alapvetően kevésbé elítélendő, mint a terrorizmus vagy a szándékos emberölés, az előbbi miatt pénzbüntetésre ítélt személynek kevésbé van szüksége a büntetőjog alapján elérhető védelem teljes eszköztárára, mint az utóbbiak miatt elítélt személynek. Véleményem szerint ennek a megközelítésnek ellen kell állni. A kerethatározat – az 1. cikk a) pontjában található, nagyon kis mértékben eltérő megfogalmazású rendelkezéseken keresztül – rögzíti, hogy a védelem, amelyet az jelent, hogy „a kibocsátó állam bírósága a kibocsátó állam joga szerinti bűncselekmény tekintetében”, vagy „valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” járt el, a végrehajtás előfeltétele. Kiinduló feltételezésem az, hogy e két megfogalmazás ténylegesen egyenértékű; és hogy ugyanazon jogi eszköz (a kerethatározat) keretében nem létezhetnek a védelemre vonatkozó, jelentősen eltérő követelmények attól függően, hogy a pénzbüntetést kiszabó határozat alapjául szolgáló, a felsorolásban szereplő bűncselekményt súlyosabbnak vagy kevésbé súlyosnak tekintjük. Mint azt a Stockholmi Program megfogalmazza, „[k]iemelkedően fontos, hogy egyrészről a bűnüldözési intézkedések, valamint másrészről a személyhez fűződő jogok, a jogállamiság védelmére, valamint a nemzetközi védelmi szabályok betartatására irányuló intézkedések együttesen ugyanabba az irányba vezessenek, és egymást kölcsönösen erősítsék”(9).
37. A Vrchní soud által előterjesztett kérdések lényegében arra kérdeznek rá, hogyan kell értelmezni a kerethatározatot annak érdekében, hogy hatékony bírói jogvédelmet biztosítsunk azoknak az uniós polgároknak, akikre M. Balážhoz hasonlóan az Unióban történő szabad mozgáshoz való joguk gyakorlása során a szokásos tartózkodási helyüktől eltérő tagállamban pénzügyi szankciókat szabnak ki.(10)
38. A jelen ügyben felmerülő kérdések vizsgálata során figyelemmel leszek arra a körülményre, hogy M. Baláž nem nyújtott be írásbeli észrevételeket, és nem képviseltette magát a tárgyaláson. Tekintettel arra, hogy milyen nyomatékosan vitatta a nemzeti végrehajtási eljárást, és az események olyan verzióját adta elő (amelyet legalább egy tanú vallomása is alátámasztott), amely teljes mértékben ellentétben állt(11) a közúti közlekedési szabályok megsértése miatt lefolytatott közigazgatási eljárás és a rá a távollétében a Bezirkshauptmannschaft által kiszabott pénzbírság alapjául szolgáló verzióval, az e Bíróság előtti képviseletének hiánya aggodalomra ad okot. Lehet ugyan, hogy a pénzbírságot közigazgatási úton rótták ki rá, a végrehajtásra azonban a büntetőjog keretében kerül sor. Nem zárom ki annak lehetőségét, hogy cseh fizetésből élő teherautósofőrként (akinek már az a kilátás is elég ijesztőnek tűnhet, hogy minden valószínűség szerint 220 EUR összegű bírságot kell fizetnie), M. Baláž úgy érezhette, nem rendelkezik forrásokkal azon további költségek viseléséhez, amelyek azzal járnának, hogy őt az e Bíróság előtt képviselő ügyvédet bízzon meg. Messze nem vagyok biztos abban sem, hogy feltétlenül tisztában volt az arra vonatkozó (korlátozott) lehetőségekkel, hogy költségmentességet kérelmezzen e Bíróságtól.
39. Ezen okokból úgy vélem, rám hárul, hogy legalább azonosítsak néhány olyan elemet, amelyek jelentőséggel bírhatnak azon kérdés szempontjából, hogy M. Balážnak valóban „lehetősége” nyílt‑e arra (vagy sem), hogy valamely, „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” elbírálja az ügyét (ami a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja értelmében annak előfeltétele, hogy a vele szemben pénzbüntetést kiszabó határozat végrehajtható legyen). Ezt az indítványomban később teszem meg, pusztán elvi kérdésként említve ezeket.(12) Ezek gyakorlati elemek – büntetőügyekben a védelem ellátásnak alapvető elemei, és a büntetőbírósághoz való fellebbezési jog gyakorlásához szükséges információk birtoklásától a kiszabott szankció arányossága értékelésének kérdéséig terjednek. A nemzeti bíróság mint a tényállás elbírálására illetékes egyetlen fórum feladata lesz majd bármely szükséges vizsgálat elvégzése, amint az ügy visszakerül hozzá.
Az 1) kérdés
40. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontjában használt, „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” kifejezést az uniós jog önálló fogalmaként kell‑e értelmezni.
41. A holland és a svéd kormány véleménye szerint e rendelkezés jelentését a kibocsátó tagállam jogával összhangban kell meghatározni. Ezzel szemben a kérdést előterjesztő bíróság, valamint az osztrák, a cseh és az olasz kormány a Bizottsággal együtt azt az álláspontot képviseli, hogy ez az uniós jog önálló fogalma, amelyet egységesen kell értelmezni.
42. Én ez utóbbi állásponttal értek egyet.
43. Mint azt a Bíróság következetesen megállapította, az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy az uniós jog jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó jogi rendelkezést az egész Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve a rendelkezés összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját.(13)
44. A kerethatározattal követett célkitűzést már azonosítottuk: ez a pénzbüntetést kiszabó határozatok kölcsönös elismerés révén történő végrehajtása.(14) A kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontjában használt „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” kifejezés kulcsszerepet játszik a kerethatározat alkalmazási körének megállapításában, mivel meghatározza a pénzbüntetést kiszabó határozatok azon kategóriáját, amelyre a kölcsönös elismerés és végrehajtás vonatkozik. Míg a kerethatározat más részei valóban visszautalnak a nemzeti jogra(15), itt nincs ilyen említés.
45. Ezért azt javaslom, hogy a kerethatározat szándékolt célkitűzésének és alkalmazási körének elérése érdekében a Bíróság kövesse ugyanazt a megközelítést, amelyet az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározat(16) értelmezését illetően már elfogadott, amely szintén a büntetőügyekben hozott bírósági határozatok kölcsönös elismerésével foglalkozik. A Bíróság mind a Mantello‑ügyben hozott ítéletében(17), mind a Kozłowski‑ügyben hozott ítéletében(18) arra a következtetésre jutott, hogy az említett kerethatározat alkalmazási köre szempontjából döntő fogalmakat egységesen kell értelmezni(19), jelentésük eldöntése nem bízható a tagállamok igazságügyi hatóságainak nemzeti jog szerinti értékelésére.
46. Az egységes értelmezés szükségessége különösen fontos, amikor (mint itt is) a szóban forgó rendelkezés egyént megillető biztosítékot rögzít. A „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság[hoz]” fordulás biztosítja a megfelelő és hatékony bírói jogvédelmet azelőtt, hogy az adott egyénnel szemben pénzbüntetést kiszabó határozatot hozhatnának, amely vele szemben az Európai Unió bármely tagállamában végrehajtható. Ez az ellen szól, hogy a biztosíték tekintetében az egyes tagállamok közötti lényeges eltéréseket engedjünk meg. A bűncselekménnyel vádolt személyek rendelkezésére álló biztosítékokba vetett közös bizalom alátámasztja a büntetőügyekben hozott határozatok kölcsönös elismerésének elvét. A „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” fogalmának egységes értelmezése megteremti azt a kölcsönös bizalmat, amelyen a kölcsönös elismerésnek alapulnia kell.
47. A nehézségek, amelyek azzal járnak, hogy egységes értelmezést részesítünk előnyben egy olyannal szemben, amely e rendelkezés meghatározását illetően a nemzeti jogra utal, véleményem szerint inkább elméleti jellegűek, mint valósak. Természetesen igaz, hogy minden tagállamnak megvan a maga sajátos bírósági rendszere; és sem ez a kerethatározat, sem másik nem kísérelt meg eddig bármilyen harmonizációt e téren. Rámutatnék azonban, hogy gyakorlati szempontból az, hogy a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság[ot]” önálló fogalomként vagy a kibocsátó állam nemzeti jogára való hivatkozással értelmezzünk, a végrehajtó állam bírósága számára valójában nem jelent különbséget. Továbbra is azzal az alapvető problémával szembesül, hogy (valószínűleg) nem ismeri a kibocsátó állam bírósági rendszerét. Ezért további tudakozódás nélkül adott esetben nem tud meggyőződni arról, hogy a kibocsátó állam bírósága megfelel‑e ennek a meghatározásnak.
48. Ezért azt javaslom, hogy az 1) kérdésre válaszolva a Bíróság állapítsa meg, hogy a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontjában szereplő „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” kifejezés az uniós jog önálló fogalma.
A 2a) kérdés
49. A 2a) kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy milyen meghatározó jellemzőkkel kell rendelkeznie valamely bíróságnak ahhoz, hogy a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja értelmében „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság[nak]” minősüljön.
50. A kérdést előterjesztő bíróság és a cseh kormány szerint e kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az olyan szervet jelent (amelynek bíróságnak kell lennie), amely büntetőjogi jellegű eljárást alkalmaz. Az osztrák és az olasz kormány szerint az adott bíróságnak olyan bíróságnak kell lennie, amely előtt az EJEE 6. cikkében szereplő biztosítékok az érintett személy rendelkezésére állnak. A svéd kormány megítélése szerint (amennyiben ez uniós jogi és nem nemzeti jogi kérdés) azt, hogy egy adott bíróság „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság”‑e, anyagi, nem pedig formális jellemzők alapján kell eldönteni. A holland kormány úgy véli, hogy a kibocsátó államnak kell értékelnie, hogy bírósága megfelel‑e ennek a meghatározásnak. A Bizottság azt az álláspontot képviseli, hogy az 1. cikk a) pontjának iii. alpontja olyan bíróságra utal, amely a kibocsátó államban formálisan büntetőügynek minősített ügyekben rendelkezik hatáskörrel. E bíróság rendelkezhet hatáskörrel a büntetőügyektől különböző más ügyekben is. Ahhoz azonban, hogy megfeleljen az 1. cikk a) pontja iii. alpontja szerinti követelményeknek, az szükséges, hogy a pénzbüntetést kiszabó határozat a bíróság büntetőügyekkel foglalkozó részlegének ellenőrzése alá tartozzon.
51. Egyetértek a kérdést előterjesztő bírósággal és azokkal a kormányokkal, amelyek szerint a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” meghatározó jellemzője az, hogy e bíróság büntetőeljárást és büntetőjogi garanciákat alkalmaz, függetlenül attól, hogy a büntetőügyektől különböző ügyekben is rendelkezik‑e hatáskörrel.
52. Mint arra már rámutattam,(20) a kerethatározat 5. cikkében felsorolt, kölcsönös elismerés és végrehajtás tárgyát képező bűncselekmények között szerepelnek valamennyi tagállamban büntetőjogi jellegűnek tekintett ügyek, mint például a „terrorizmus”, de olyanok is, amelyeket egyes tagállamok büntetőjogi jellegűnek tekintenek, mások azonban (ahol ezek a közigazgatási jog, nem pedig a büntetőjog hatálya alá tartoznak) nem. Az „olyan magatartás, amely sérti a közúti közlekedés szabályait”, ez utóbbi kategóriába tartozik. A jogalkotó szándéka tehát arra irányult, hogy megkönnyítse az e bűncselekmények tekintetében hozott, pénzbüntetést kiszabó határozatok kölcsönös elismerését, anélkül, hogy harmonizálná a „bűncselekmény” fogalmát. Amennyiben egy bűncselekmény szerepel az 5. cikkben, úgy az kölcsönös elismerés tárgyát képezheti, tekintet nélkül arra, hogy a kibocsátó vagy a végrehajtó állam joga tekinti‑e az adott jogsértő cselekményt „bűncselekménynek”.
53. A „bűncselekmény” kifejezésre vonatkozó harmonizáció hiányából következik, hogy a „büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” kifejezés nem teheti szükségessé annak egységes értelmezését, hogy mi a „büntetőügy”.
54. Ezért véleményem szerint nem fogadható el a Bizottság által javasolt értelmezés. A jogalkotó által nem szándékolt korlátozást vezetne be a kerethatározat alkalmazási körére vonatkozóan, ha csak azok a bíróságok tartoznának a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” fogalommeghatározásának körébe, amelyek a kibocsátó állam jogának meghatározása szerinti „büntetőügyekben” járnak el. Azok a tagállamok, ahol az 5. cikkben felsorolt egyes jogsértő cselekményeket nem „bűncselekményként” sorolják be, és amelyek bírósági rendszerében az e jogsértések tekintetében hozott közigazgatási határozatokat a nemzeti jog meghatározása szerinti büntetőügyekben eljáró bíróságoktól elkülönülő bíróságok vizsgálják felül, nem vehetnék igénybe a kölcsönös elismerési eljárást az ilyen jogsértések tekintetében hozott pénzbüntetést kiszabó határozatok vonatkozásában. Véleményem szerint ez ellentétesnek tűnik a jogalkotó kinyilvánított szándékával, amely az ilyen jogsértéseknek az 5. cikkben szereplő felsorolásba történő felvételében nyilvánul meg, és így ellentétes a kerethatározat céljával.
55. Ugyanakkor a pénzbüntetéseket kiszabó határozatok kölcsönös elismerésének megkönnyítésével egyidejűleg a jogalkotó kifejezetten garantálta az érintett személy alapvető jogainak tiszteletben tartását (lásd a kerethatározat (5) preambulumbekezdését és 3. cikkét).
56. Ha e két célkitűzést együtt tekintjük, véleményem szerint az 1. cikk a) pontjának iii. alpontját úgy kell értelmezni, hogy a közigazgatási hatóság által hozott, pénzbüntetést kiszabó határozat kölcsönös elismerés és ezt követő végrehajtás tárgyát képezi, amennyiben az érintett személynek megfelelő lehetősége volt arra, hogy a határozatot megtámadja olyan bíróság előtt, amely biztosítja alapvető jogainak tiszteletben tartását. Ez viszont arra utal, hogy a kibocsátó államban az ilyen pénzbüntetést kiszabó határozatok tekintetében hatáskörrel rendelkező bíróságnak olyan bíróságnak kell lennie, amelynek létrehozása, eljárásai és a felülvizsgálat terjedelme biztosítja a Charta 47. és 48. cikke értelmében abban az esetben alkalmazandó minimális garanciákat, ha valakit bűncselekmény elkövetésével gyanúsítanak. Más szóval, bár a hatáskörrel rendelkező bíróságnak nem kell szükségképpen a kibocsátó államban a tagállam joga szerint formálisan „büntetőügynek” minősített ügyekben eljáró bíróságnak lennie, azonban ugyanazokat az eljárási és anyagi garanciákat kell nyújtania.
57. A Charta 47. és 48. cikkében biztosított jogok között kifejezetten szerepel a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság általi tisztességes tárgyaláshoz való jog, valamint a tanácsadás, védelem és képviselet igénybevételéhez való lehetőség, korlátozott jog a költségmentességhez, valamint egy általános rendelkezés, amely kimondja, hogy „biztosítani kell a védelemhez való jog[…] tiszteletben tartását”. A Charta 52. cikkének (3) bekezdése ezt követően kifejezetten utal arra, hogy „[a]mennyiben [a] Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az [EJEE‑]ben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az [EJEE‑]ben szerepelnek”. A Charta 47. és 48. cikke vonatkozásában a magyarázó megjegyzés megerősíti, hogy az EJEE‑n belül a hivatkozási pont a 6. cikk.(21)
58. Az EJEE 6. cikke első három albekezdésében fontos garanciákat tartalmaz a bűncselekménnyel gyanúsított személyek számára. Így a felülvizsgálati szervnek törvény által létrehozott, független és pártatlan szervnek kell lennie. E szervnek biztosítania kell, hogy az alábbi garanciákat tiszteletben tartják. A gyanúsítottat mindaddig ártatlannak kell vélelmezni, amíg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapították; a legrövidebb időn belül tájékoztatni kell olyan nyelven, amelyet megért, és a legrészletesebb módon az ellene felhozott vád természetéről és indokairól; rendelkeznie kell a védekezésének előkészítéséhez szükséges idővel és eszközökkel; meg kell engedni, hogy személyesen, vagy az általa választott védő segítségével védekezhessék, és ha nem állnak rendelkezésére eszközök védő díjazására, amennyiben az igazságszolgáltatás érdekei ezt követelik meg, hivatalból és ingyenesen rendeljenek ki számára ügyvédet; joga kell legyen arra, hogy kérdéseket intézzen vagy intéztessen a vád tanúihoz és kieszközölhesse a mentő tanúk megidézését és kihallgatását ugyanolyan feltételek mellett, mint ahogy a vád tanúit megidézik, illetve kihallgatják; ingyenes tolmács álljon rendelkezésére, ha nem érti vagy nem beszéli a tárgyaláson használt nyelvet.
59. Milyen mértékben tekinthető szükségesnek a bűncselekménnyel vádolt személyek ezen alapvető jogainak védelme azon személyek esetében is, akiknek a jogsértő cselekményét a nemzeti jog nem büntetőjogi, hanem közigazgatási jellegűnek minősíti, akik számára a rájuk pénzbüntetést kiszabó határozat kvázi automatikus elismerésével és végrehajtásával szembeni egyetlen védelmet(22) a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontjában szereplő biztosíték jelenti, amely szerint „lehetőség[ük kellett, hogy legyen] arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügy[üke]t”?
60. Véleményem szerint a szűk értelmezés, amely kizárná az EJEE 6. cikkének (1), (2) és (3) bekezdésében rögzített „büntetőeljárási” garanciákra való visszautalást, több okból sem lenne megfelelő.
61. Először is, a kerethatározat egyszerű megfogalmazása az ilyen értelmezés ellen szól. Az 1. cikk a) pontjának iii. alpontjának szövege kifejezetten büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróságról beszél. Mi értelme lenne e megfogalmazásnak, ha a bíróságot nem terhelné kötelezettség e hatáskör gyakorlására, az egyént megillető biztosítékokkal együtt, amelyek e büntetőügyekben fennálló ezen hatáskörrel együtt járnak?
62. Másodszor, az ilyen bíróság általi felülvizsgálat lehetősége az egyén egyetlen védelme a pénzbüntetést kiszabó határozat későbbi kölcsönös elismerésével és végrehajtásával szemben. Ez inkább a felkínált védelem tág, semmint szűk értelmezése mellett szól.
63. Harmadszor, lehet, hogy a személy, akire a pénzbüntetést kiszabják, eltérő verziót ad elő a pénzbüntetés alapjául szolgáló eseményekre vonatkozóan. Ha az ő verzióját fogadják el, ennek eredményeként lehet, hogy egyáltalán nem, vagy csak jelentős mértékben csökkentett büntetést kell fizetnie. Ha nem akarjuk aláásni a kölcsönös bizalmat, amelyen a kölcsönös elismerés alapul (és súlyosan meggyengíteni az ilyen kölcsönös elismerésbe és végrehajtásba vetett közbizalmat és annak elfogadottságát), elengedhetetlen, hogy lehetőség nyíljon a pénzbüntetést kiszabó határozat megfelelő bírósági felülvizsgálatára (amely nemcsak a jogkérdések, hanem a tényállás felülvizsgálatát is szükségessé teszi, és tanúk jelenlétével és meghallgatásával járhat).
64. Negyedszer, véleményem szerint a pénzbüntetést kiszabó határozatok kölcsönös elismerésének és végrehajtásának határokon átnyúló vonatkozásban történő biztosítása során a nyelvi követelmények különösen fontos garanciái a tisztességes eljárásnak. A meghatározásból eredően a pénzbüntetést kiszabó határozatnak a kerethatározat alapján történő kölcsönös elismerésére és végrehajtására csak akkor fog sor kerülni, ha az érintett személy egy adott tagállamban (a kibocsátó államban) tartózkodott a bűncselekmény elkövetésekor, most azonban másik tagállamban (a végrehajtó tagállamban) tartózkodik. Az Unió épp most tett szert egy további hivatalos nyelvre, a horvátra(23), kiegészítve a 23 hivatalos nyelvet, amelyek tükrözik népei sokféleségét és kulturális gazdagságát.(24) A személyek szabad mozgásán és a letelepedés szabadságán alapuló Unió szempontjából az egyének nyelvhasználattal kapcsolatos jogainak és lehetőségeinek védelme sajátos jelentőséggel bír, mint azt a Bíróság a Bickel és Franz ügyben hozott ítéletében(25) már elismerte.
65. Az egységes piac sikere éppen azt jelenti, hogy a Belgiumba árukat szállító litván teherautósofőrt megállíthatja a rendőrség, amikor Lengyelországon vagy Németországon halad át. Ha olyan körülmények állnak fenn, amelyek a teherautósofőrre pénzbüntetés kiszabásához vezetnek, a tagállam szempontjából érthető és fontos, hogy e büntetés végrehajtható legyen vele szemben, amikor visszatért Vilniusba. Ugyanilyen fontos, hogy a teherautósofőr alapvető jogai megfelelő védelemben részesüljenek.
66. Következésképpen véleményem szerint a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja alkalmazásában a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” meghatározó jellemzői, hogy a) a felülvizsgálati szervnek bíróságnak kell lennie; és b) hogy biztosítania kell az EJEE 6. cikkének (1), (2) és (3) bekezdése által megkövetelt minimumgaranciák betartását.
67. Ami a „különösen” szót illeti, tekintettel a bírósági szervezet Európai Unión belüli harmonizációjának hiányára, valamint annak érdekében, hogy teljes mértékben érvényt szerezzünk a kerethatározatnak, e szót úgy kell értelmezni, hogy amennyiben valamely bíróság a büntetőeljárás alkalmazására vonatkozó hatásköre mellett nem büntetőjogi jellegű ügyekben is hatáskörrel rendelkezik, úgy e bíróság nincs kizárva az 1. cikk a) pontjának iii. alpontjában foglalt meghatározás köréből. Ugyanakkor elengedhetetlen, hogy a pénzbüntetést kiszabó határozat felülvizsgálata során a bíróság olyan eljárást alkalmazzon, amely tiszteletben tartja az EJEE 6. cikkének (1), (2) és (3) bekezdésében rögzített minimum garanciákat.
68. Elmondható, hogy az általam javasolt meghatározás azzal a hatással jár, hogy korlátozza a kölcsönös elismerés elvét, amelyet az Európai Tanács 1999‑ben Tamperében tartott ülésén elfogadott, és amelyet mind a polgári, mind a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés alapjává kívánnak tenni. A büntetőügyekben hozott határozatok kölcsönös elismerése azonban előfeltételezi, hogy a tagállamok bizalommal viseltetnek egymás büntető igazságszolgáltatási rendszereivel szemben, és különösen, hogy a gyanúsított vagy vádlott személyek jogait közös minimumkövetelményeknek megfelelően biztosítják. E tekintetben megjegyzendő, hogy a tamperei következtetések között szerepelt, hogy „foglalkozni kell az eljárási jog azon vetületeivel is, amelyek esetében közös minimumelőírások meghatározása látszik szükségesnek annak érdekében, hogy a tagállamok alapvető jogelveinek tiszteletben tartása mellett megkönnyítsék a kölcsönös elismerés elvének alkalmazását”(26).
69. Míg számos olyan intézkedés került bevezetésre, amely a bírósági határozatok kölcsönös elismeréséről és végrehajtásáról rendelkezik, ideértve e kerethatározatot is, mindeddig kevesebb előrelépés történt az eljárási biztosítékok közös minimumkövetelményeinek rögzítése terén. 2009‑ben a Tanács a büntetőeljárásokban a gyanúsítottak vagy vádlottak eljárási jogainak megerősítését célzó ütemtervet(27) fogadott el, amelyet az Európai Tanács üdvözölt és a Stockholmi Program részévé nyilvánított. Az ütemtervben szereplők közül két intézkedést már elfogadtak: a 2010/64/EU irányelvet(28), amely a büntetőeljárás során igénybe vehető tolmácsoláshoz és fordításhoz való jogról rendelkezik, és a 2012/13/EU irányelvet(29) a büntetőeljárás során a tájékoztatáshoz való jogról. Emellett a Bizottság a büntetőeljárás során ügyvédi segítség igénybevételéhez való jogról, valamint a letartóztatást követő kommunikációhoz való jogról szóló irányelvre vonatkozó javaslatot(30) is előterjesztett.
70. A jogalkotó szándéka szerint mindkét elfogadott irányelv a „büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” előtti eljárásokra alkalmazandó, amely a bíróságtól eltérő hatóság által kisebb súlyú cselekmények miatt kiszabott szankciókról hozott határozatokkal szembeni jogorvoslati kérelemeket bírálja el: lásd a 2010/64/EU irányelv (16) preambulumbekezdését és a 2012/13/EU irányelv (17) preambulumbekezdését. Ennek megfelelően az irányelvek átültetésére vonatkozó határidő lejártát (2013. október 27., illetve 2014. június 2.) követően az 1. cikk a) pontjának iii. alpontja értelmében vett, büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróságnak alkalmaznia kell e két irányelvben rögzített minimumkövetelményeket, amikor büntetőügyekben fennálló hatáskörét gyakorolva jogorvoslati kérelem nyomán közigazgatási szankciót vizsgál felül.(31)
71. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság a 2a) kérdésre válaszolva állapítsa meg, hogy a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontját úgy kell értelmezni, hogy a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” olyan bíróság, amely előtt az érintett személyt ügye tárgyalása során megilletik az EJEE 6. cikkének (1), (2) és (3) bekezdésében biztosított jogok.
A 2b) kérdés
72. A 2b) kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy az ausztriai Unabhängiger Verwaltungssenatot az 1. cikk a) pontja iii. alpontjának értelmében vett „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság[nak]” kell‑e tekinteni.
73. A végrehajtó tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága ellenőrzi – először magának a pénzbüntetést kiszabó határozatnak a szövege, valamint a kerethatározat 4. cikkével összhangban az e határozattal együtt továbbított tanúsítvány alapján –, hogy a pénzbüntetést kiszabó határozat a kerethatározat 6. cikke alapján kölcsönösen elismerhető és így végrehajtható‑e (kivéve, ha az elismerés és a végrehajtás megtagadása 7. cikkben felsorolt okainak valamelyike alkalmazandó). A 11. cikk (2) bekezdéséből eredően a végrehajtó állam vagy elismeri és végrehajtja a határozatot, vagy nem ismeri el és nem hajtja végre. Amit nem tehet meg, az a felülvizsgálat lefolytatása: a felülvizsgálatra vonatkozó ilyen kérelem tárgyában kizárólag a kibocsátó állam határozhat. Az ellenőrzési folyamat tehát kulcsfontosságú a kölcsönös elismerés és végrehajtás, és az alapvető jogok védelme közötti egyensúly megőrzése szempontjából.
74. A kerethatározat 7. cikkének (1) és (2) bekezdése felsorolja azokat a körülményeket, amelyek között a végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatóságai megtagadhatják a határozat elismerését és végrehajtását. A 7. cikk (3) bekezdése egyes meghatározott okok tekintetében úgy rendelkezik, hogy – a határozat elismerésének és végrehajtásának teljes vagy részleges megtagadására vonatkozó döntés meghozatala előtt – „a végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatósága megfelelő módon konzultál a kibocsátó állam hatáskörrel rendelkező hatóságával, és szükség esetén felkéri, hogy haladéktalanul küldjön meg számára minden szükséges információt”.
75. Még lényegesebb azonban, hogy csak az 5. cikkben kimerítően felsorolt bűncselekmények valamelyikének elkövetése miatt hozott olyan „határozat” tartozik magának a kerethatározatnak az alkalmazási körébe, amely eleget tesz az 1. cikk a) pontjában kimerítően felsorolt négy kategória egyikében meghatározott feltételeknek. Csak ilyen határozat képezheti kölcsönös elismerés és végrehajtás tárgyát. Ha a hatáskörrel rendelkező hatóság bizonytalan a tekintetben (például mert kétségei vannak azt illetően, hogy „az érintett személynek lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét” az 1. cikk a) pontja iii. alpontjának követelményeivel összhangban), véleményem szerint hasonlóképpen (vagyis a 7. cikk (3) bekezdésével való közvetlen analógia útján) kapcsolatba kell lépnie a kibocsátó állam hatáskörrel rendelkező hatóságával, és kérnie kell minden szükséges információ rendelkezésre bocsátását. Ezen információk kézhezvételét követően a hatáskörrel rendelkező hatóságnak le kell vonnia a megfelelő következtetéseket, az e Bíróság által a 2a) kérdésre válaszul adott meghatározás fényében, annak megállapítása érdekében, hogy a szóban forgó hatóság „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság”‑e.(32) Szükség esetén az Európai Igazságügyi Hálózat(33) kapcsolattartóihoz is lehet fordulni.
76. Az e Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételeiben az osztrák kormány bemutatott néhány olyan elemet, amelyek lehetővé teszik e Bíróság számára, hogy segítséget nyújtson a kérdést előterjesztő bíróságnak következtetése levonásában. Az osztrák kormány így megerősíti, hogy az Unabhängiger Verwaltungssenatnak az osztrák szabálysértési jogot kell alkalmaznia (Verwaltungsstrafgesetz 1991), és biztosítania kell az EJEE 6. cikkében rögzített jogokat, ideértve a azokat a garanciákat, amelyek akkor alkalmazandók, ha valakit bűncselekménnyel gyanúsítanak (6. cikk (2) és (3) bekezdése). Maga a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: strasbourgi Bíróság) arra a következtetésre jutott, hogy az Unabhängiger Verwaltungssenat az EJEE 6. cikkének (1) bekezdése értelmében vett bíróság,(34) és hogy alkalmazza az ártatlanság vélelmét.(35) A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi továbbá, hogy Kammerer ítéletében(36) a strasbourgi bíróság megállapította, hogy a személyes meghallgatáshoz való jogot nem mindig biztosítják. E tekintetben az osztrák kormány előadja, hogy a strasbourgi Bíróság említett ügyben tett megállapítása nem e jog alkalmazásának az Unabhängiger Verwaltungssenat részéről történő általános elmulasztását tükrözi.
77. A tény, hogy előfordulhat, hogy valamely bíróság alkalmanként nem tartja tiszteletben az alkalmazandó eljárási garanciák egyikét, nem zárja ki, hogy a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” meghatározása alá tartozzon. Ugyanakkor az ilyen garancia pénzbüntetést kiszabó határozatra vonatkozó ügyben való tiszteletben tartásának elmulasztása véleményem szerint azt jelentené, hogy a végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatóságának a kerethatározat alapján nem kellene elismernie és végrehajtania az adott határozatot. Az ilyen határozatok elismerése és végrehajtása során a hatáskörrel rendelkező hatóság az uniós jogot hajtja végre, és így köteles tiszteletben tartani a Charta 47. és 48. cikkében biztosított jogokat, amelyek az EJEE 6. cikkében rögzített jogokat tükrözik.(37) Amennyiben e jogok valamelyikét megsértették, akkor a hatáskörrel rendelkező hatóság, a 7. cikk (3) bekezdése szerinti, a kibocsátó államtól történő információszerzésére irányuló eljárás lefolytatása után a kerethatározat 20. cikke (3) bekezdésének megfelelően ellenezheti a határozat elismerését és végrehajtását.(38)
78. Ezért az javaslom, hogy a Bíróság a 2b) kérdésre válaszolva állapítsa meg, hogy a rendelkezésére álló információk fényében a nemzeti bíróságnak kell megállapítania, hogy az Unabhängiger Verwaltungssenat a kerethatározat 1. cikke a) pontja iii. alpontjának értelmében vett „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság”‑e.
A 2c) kérdés
79. Az első kérdésre adandó válaszra vonatkozó javaslatom fényében a 2c) kérdést nem szükséges megválaszolni.
A 3) kérdés
80. Harmadik kérdésével a nemzeti bíróság először azt kérdezi, hogy a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontját úgy kell‑e értelmezni, hogy az „ügy elbírálásának lehetősége” fennáll olyan körülmények között, amikor az érintett személynek először közigazgatási hatóság határozatát kell megtámadnia ugyanazon hatóság előtt, és csak e hatóság további határozatának meghozatalát követően nyújthat be fellebbezést valamely „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” előtt. Másodszor azt kérdezi, hogy a fellebbezést elbíráló bíróságnak az ügyet a határozat jogerőre emelkedése előtt kell‑e elbírálnia, és hogy jogosult kell‑e legyen arra, hogy az ügyet teljes egészében, mind tényállását, mind jogkérdéseit tekintve felülvizsgálja.
81. A kérdést előterjesztő bíróság és az e kérdésre vonatkozóan észrevételt benyújtó összes fél úgy véli, nem kifogásolható, ha a bírósághoz fordulás lehetősége csak további közigazgatási szakaszt követően nyílik meg. A cseh és az olasz kormány, valamint a Bizottság hozzáteszi, hogy a bíróságnak teljes hatáskörrel kell rendelkeznie mind a ténybeli, mind a jogi vitás kérdések eldöntésére. A cseh kormány előadja továbbá, hogy a határozat nem emelkedhet jogerőre azelőtt, hogy az ilyen bírósághoz fordulást biztosítanák. Ezzel szemben az olasz kormány az érintett személy hatékony bírói jogvédelme szempontjából nem tartja szükségesnek, hogy a határozat ne emelkedjen jogerőre a közigazgatási szakaszban.
82. Egyetértek a kérdést előterjesztő bírósággal és az e kérdésre vonatkozóan észrevételeket benyújtó kormányokkal abban, hogy az „ügy elbírálásának lehetősége” fennállására vonatkozó feltétel teljesül, ha ez a lehetőség csak akkor áll fenn, ha az érintett személy kimerítette a közigazgatási eljárás további szakaszait. Az ügy bíróság általi elbírálásának lehetősége azonban nem köthető olyan feltételekhez, amelyek lehetetlenné teszik vagy túlzottan megnehezítik az e lehetőséggel való élést. Ha ilyen feltételekhez kötnék, az érintett személy hatékony bírói jogvédelme nem lenne biztosítva.(39)
83. Itt emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 6. cikk és a Charta 47. és 48. cikke által biztosított alapvető jogok nem elméleti bírósághoz fordulásról szólnak. E rendelkezések az egyéni polgárok hatékony védelmére vonatkoznak. Épp úgy, mint ahogy fontos a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” oly módon történő meghatározása, amely megfelelő és hatékony védelmet biztosít, ugyanúgy elengedhetetlen az „ügy elbírálásának lehetőségét” oly módon értelmezni, amely biztosítja, hogy a garancia ne legyen értelmetlen és a jog ne legyen elméleti vagy látszólagos.(40)
84. Szükség esetén(41) a végrehajtó állam nemzeti bíróságának feladata lesz, hogy megfelelően tudakozódjon a követett eljárásról, hogy meggyőződjön arról, hogy ez volt a helyzet. Minimumként azt javaslom, hogy a nemzeti bíróságnak ellenőriznie kelljen majd, hogy a pénzbüntetést kiszabó határozatot a címzett rendelkezésére bocsátották‑e olyan nyelven, amelyet ért; hogy világos utasítások voltak‑e a fellebbezés módjáról és határidejéről; hogy egyértelműen megjelölték‑e a fellebbezési határidő kezdő időpontját;(42) hogy a címzettet tájékoztatták‑e arról, hogy kötelező‑e a jogi képviselet, vagy képviselheti saját magát; hogy elmondták‑e neki, hogy elérhető‑e költségmentesség (és ha igen, milyen feltételekkel)(43), és hogy a nyelvi kérdésekkel (a bírósággal való kommunikáció nyelve; a hivatalos írásbeli és/vagy szóbeli észrevételek megtételének nyelve) világos és segítőkész módon foglalkoztak‑e.(44)
85. Egyetértek továbbá a kérdést előterjesztő bírósággal és a Bizottsággal, valamint azokkal a tagállamokkal, amelyek azt állítják, hogy az ügyet tárgyaló bíróságnak teljes hatáskörrel kell rendelkeznie az ügyben felmerülő, mind a ténybeli, mind a jogi vitás kérdések eldöntésére. A bíróság csak akkor tudja biztosítani, hogy teljes mértékben tiszteletben tartsák az érintett személynek az EJEE 6. cikkének (1), (2) és (3) bekezdésében garantált jogait, ha ilyen teljes hatáskörrel rendelkezik. Amennyiben az ügy ilyen elbírálására vonatkozó lehetőség rendelkezésre áll, a tény, hogy valamely határozat az eljárás közigazgatási szakaszában „jogerőre emelkedik” (továbbra is lehetséges azonban, hogy később a bíróság előtt ily módon megtámadják), nem ássa alá az érintett személy hatékony bírói jogvédelmét. E feltétel fenntartásával véleményem szerint az eljárás közigazgatási szakaszában jogerőre emelkedő határozat nem esik a kerethatározat alkalmazási körén kívül.
86. Ennek megfelelően azt javaslom, hogy a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontját úgy kell értelmezni, hogy az „ügy elbírálásának lehetősége” fennáll, amennyiben az érintett személynek először ki kell merítenie a közigazgatási eljárást, feltéve, hogy a bírósághoz fordulást nem kötik olyan feltételekhez, amelyek azt lehetetlenné teszik vagy túlzottan megnehezítik. Másodszor, az ügyet tárgyaló bíróságnak teljes hatáskörrel rendelkeznie a tényállás és a jogkérdések elbírálására. Harmadszor, a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja nem zárja ki, hogy közigazgatási hatóság által hozott, pénzbüntetést kiszabó határozat az ügy elbírálása előtt jogerőre emelkedjen.
Utóirat: a kiszabott szankció arányossága
87. A polgárok számára biztosított alapvető jogi védelem, amelyet az 1. cikk a) pontjának iii. alpontjában foglalt azon követelmény nyújt, amely szerint „lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét”, egyik alkotóeleme a kiszabott szankció arányosságához kapcsolódik. Ez különös jelentőséggel bír, mivel a kerethatározat 11. cikkének (2) bekezdése egyértelművé teszi, hogy a végrehajtó állam nem vizsgálhatja felül a pénzbüntetést kiszabó határozatot. Következésképpen az ilyen határozat címzettje számára lehetetlen, hogy a „helyi” bíróságához forduljon a bűncselekményre vonatkozó enyhítő körülmények előadása vagy a kiszabott szankció csökkentésének kérelmezése érdekében.
88. Közhelyszerű megállapítás, hogy az átlagkeresetek az Európai Unióban nagymértékben eltérnek egymástól. Az olyan összegű bírság, amely kétségkívül kellemetlen lehet, ugyanakkor mégis elviselhető, ha az egyik személyre (például valamely viszonylag magas átlagkeresetek jellemezte tagállam polgárára) szabják ki, drákói és aránytalan büntetést jelenthet, ha sokkal alacsonyabb havi átlagkeresettel rendelkező személyre szabják ki, akivel szemben a pénzbüntetést kiszabó határozatot olyan esemény eredményeként hozzák meg, amelyre a saját lakóhelye és foglalkoztatása szerinti tagállam felé vagy onnan útban, az adott tagállamon való áthaladása során került sor. Úgy tűnik nekem, hogy ennélfogva a „lehetősége nyílt arra, hogy valamely, különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság elbírálja az ügyét” kifejezésben benne foglaltatik, hogy lehetőség kell legyen a közigazgatási hatóság által kiszabott szankció összegének vitatására ilyen bíróság előtt, mielőtt a pénzbüntetést kiszabó határozat számára biztosítják a kölcsönös elismerést, és az végrehajthatóvá válik.
89. Hangsúlyozom, ezzel nem arra kívánok utalni, hogy a közigazgatási bírságot kiszabó hatóságnak különbséget kellene tennie aszerint, hogy az érintett személy honnan származik. Ez megközelítené az állampolgárság alapján történő megkülönböztetést, amely (nyilvánvalóan) ellentétes az uniós joggal. Pusztán felidézem, hogy a büntetőjog alapvető elve – amely tudomásom szerint valamennyi tagállami jogrendszerben alkalmazandó –, hogy a büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróságnak a szankció megfelelőségének felülvizsgálata során mind a bűncselekmény, mind az elkövető körülményeire figyelemmel kell lennie.
Végkövetkeztetések
90. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Vrchní soud v Praze (prágai felsőbíróság) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre válaszolva a Bíróság a kölcsönös elismerés elvének a pénzbüntetésekre való alkalmazásáról szóló, 2005. február 24‑i 2005/214/IB tanácsi kerethatározatot a következőképpen értelmezze:
1) A kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja szerinti „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” kifejezés az uniós jog önálló fogalma.
2a) A kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontját úgy kell értelmezni, hogy a „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróság” olyan bíróság, amely előtt az érintett személyt az ügy elbírálása során megilletik az emberi jogok európai egyezményének 6. cikke (1), (2) és (3) bekezdése által garantált jogok.
2b) A végrehajtó állam hatáskörrel rendelkező hatóságának feladata annak eldöntése, hogy valamely osztrák független közigazgatási tanács (Unabhängiger Verwaltungssenat) a kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja értelmében „különösen büntetőügyekben hatáskörrel rendelkező bíróságnak” tekintendő‑e.
3) Az „ügy elbírálásának lehetősége” fennáll akkor, ha az érintett személynek először ki kell merítenie a közigazgatási eljárást, feltéve, hogy a bírósághoz fordulást nem kötik olyan feltételekhez, amelyek lehetetlenné teszik vagy túlzottan megnehezítik azt. Az ügyet elbíráló bíróságnak teljes hatáskörrel kell rendelkeznie mind a tényállás, mind a jogkérdések elbírálására. A kerethatározat 1. cikke a) pontjának iii. alpontja nem zárja ki, hogy közigazgatási hatóságok által hozott, pénzbüntetést kiszabó határozat az ügy elbírálása előtt jogerőre emelkedjen.