KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 17. aprillil 2012(1)
Kohtuasi C‑355/10
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Otsus 2010/252 – Rakendusvolitused – Volituste piirid – Määrus nr 562/2006 – Schengeni piirieeskirjad – Patrull‑ ja vaatlustegevus
1. Käesolevas kohtuasjas palub Euroopa Parlament, et Euroopa Kohus tühistaks nõukogu 26. aprilli 2010. aasta otsuse 2010/252/EL, millega täiendatakse Schengeni piirieeskirju(2) seoses välistel merepiiridel toimuva patrull‑ ja vaatlustegevusega, mis toimub Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuuri kooskõlastatavas operatiivkoostöös (edaspidi „vaidlustatud otsus”).(3) Hagi rahuldamise korral palub parlament jätta vaidlustatud otsuse tagajärjed kehtima kuni uue otsuse vastuvõtmiseni.
I. Õiguslik raamistik ja vaidlustatud otsus
2. Schengeni piirieeskirjad (edaspidi „SPE”) kehtestavad muu hulgas Euroopa Liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute piirikontrolli reguleerivad eeskirjad (artikli 1 teine lõik). Vastavalt artikli 3 punktile b kohaldatakse neid, „ilma et see mõjutaks [...] pagulaste ja rahvusvahelist kaitset taotlevate isikute õigusi, eriti seoses välja‑ või tagasisaatmise lubamatuse põhimõttega”.
3. Mõiste „välispiirid” on artikli 2 punktis 2 määratletud kui „liikmesriikide maismaapiirid, sealhulgas jõe‑ ja järvepiirid, merepiirid ning liikmesriikide lennujaamad, jõe‑, mere‑ ja järvesadamad, kui need ei ole sisepiirid”. Sama artikkel 2 määratleb oma punktis 10 „kontrollid piiril” kui „piiripunktis teostatavad kontrollid tagamaks, et isikutel, sealhulgas nende transpordivahenditel ja nende valduses olevatel esemetel võib lubada siseneda liikmesriigi territooriumile või sealt lahkuda”. Mis puutub mõistesse „patrull‑ ja vaatlustegevus”, siis see on artikli 2 punktis 11 määratletud kui „piiride valvamine piiripunktide vahel ja piiripunktide valvamine väljaspool nende ametlikku lahtiolekuaega selleks, et takistada isikutel kontrolli vältimist piiril”.
4. SPE II jaotis „Välispiirid” koosneb neljast peatükist. II peatüki sätete eesmärk on reguleerida seda, kuidas piirivalveametnikud piiril isikuid kontrollivad, patrull‑ ja vaatlustegevust ning sisenemiskeelde.
5. Patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivad sätted asuvad artiklis 12. Selle artikli lõiked 1–4, mis määravad kindlaks patrull‑ ja vaatlustegevuse eesmärgi, piirivalveametnike volitused ning patrull‑ ja vaatlustegevuse eeskirjad, on sõnastatud järgmiselt:
„1. Patrull‑ ja vaatlustegevuse põhieesmärgiks on tõkestada ebaseaduslikku piiriületamist, võidelda piiriülese kuritegevuse vastu ja võtta meetmeid ebaseaduslikult piiri ületanud isikute suhtes.
2. Piirivalveametnikud kasutavad patrull‑ ja vaatlustegevuseks paikseid üksuseid või patrulle. Selline patrull‑ ja vaatlustegevus toimub selliselt, et ära hoida ja takistada isikutel piiripunktides toimuvate kontrollide vältimist.
3. Väljaspool piiripunkte toimuvat patrull‑ ja vaatlustegevust teostavad piirivalveametnikud, kelle arvu ja kelle kasutatavaid meetodeid kohandatakse olemasolevate või ette nähtavate riskide ja ohtudega. See hõlmab patrull‑ ja vaatlustegevuse perioodide sagedasi ja ootamatuid muudatusi, nii et ebaseaduslikul piiriületamisel lasuks alati avastamise risk.
4. Patrull‑ ja vaatlustegevust teostavad paiksed üksused või patrullid, kes täidavad oma kohustusi ringkäike tehes või seades end sisse paikades, mida teatakse või arvatakse olevat tundlikud, ning sellise patrull‑ ja vaatlustegevuse eesmärk on pidada kinni piiri ebaseaduslikult ületavad isikud. Patrull‑ ja vaatlustegevust võib teostada ka tehniliste, sealhulgas elektrooniliste vahenditega.”
6. Artikli 12 lõige 5 sätestab määruse nr 296/2008(4) artikli 1 punktiga 1 muudetud redaktsioonis:
„5. Võidakse vastu võtta patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivad täiendavad meetmed. Need meetmed, mille eesmärk on muuta käesoleva määruse vähem olulisi sätteid, täiendades seda, võetakse vastu vastavalt artikli 33 lõikes 2 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele.”(5)
7. SPE artikli 33 lõige 2, samuti määrusega nr 296/2008 muudetud redaktsioonis, sätestab:
„Käesolevale lõikele viitamisel kohaldatakse otsuse 1999/468/EÜ [millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (EÜT L 184, lk 23; ELT eriväljaanne 01/03, lk 124; edaspidi „komitoloogia otsus”)](6) artikli 5a lõikeid 1–4 ja artiklit 7, võttes arvesse selle otsuse artikli 8 sätteid.”
8. Komitoloogia otsuse artikkel 5a, mis kehtestati otsusega 2006/512/EÜ,(7) reguleerib rakendusvolituste kasutamise uut tüüpi menetlust, nimelt „kontrolliga regulatiivmenetlust”. Seda menetlust järgitakse üldmeetmete võtmisel, mille eesmärgiks on EÜ artikliga 251 sätestatud korras vastuvõetud aktide vähem oluliste sätete muutmine, sealhulgas mõningaid selliseid sätteid välja jättes või uusi vähem olulisi sätteid juurde lisades (otsuse 2006/512 põhjendus 3 ning komitoloogia otsuse artikli 2 lõige 2).
9. Vaidlustatud otsus võeti vastu SPE artikli 12 lõike 5 alusel, järgides komitoloogia otsuse artikli 5a lõikes 4 sätestatud menetlust, mida kohaldatakse juhul, kui komisjoni kavandatavad meetmed ei ole selle artikli lõikes 1 nimetatud komitee arvamusega kooskõlas või kui arvamust ei esitata.(8) Selle menetluse kohaselt esitab komisjon võetavate meetmete kohta ettepaneku nõukogule ning edastab selle samal ajal Euroopa Parlamendile (artikli 5a lõike 4 punkt a). Kui nõukogu kavatseb esitatud meetmed vastu võtta, esitab ta need Euroopa Parlamendile (artikli 5a lõike 4 punkt d), kes „võib oma liikmete häälteenamusega väljendada vastuseisu kõnealuste meetmete vastuvõtmisele nelja kuu jooksul alates ettepaneku edastamise kuupäevast kooskõlas punktiga a, põhjendades oma vastuseisu sellega, et esitatud meetmed ületavad põhiaktis ettenähtud rakendusvolitusi, ei ole kooskõlas põhiakti eesmärgi või sisuga või ei pea kinni subsidiaarsuse või proportsionaalsuse põhimõtetest” (artikli 5a lõike 4 punkt e). Kui parlament väljendab esitatud meetmete suhtes vastuseisu, siis neid vastu ei võeta (artikli 5a lõike 4 punkt f). Vastupidisel juhul võtab nõukogu need meetmed vastu (artikli 5a lõike 4 punkt g).
10. Vaidlustatud otsuse põhjendustest 2 ja 11 selgub, et otsuse eesmärk on võtta vastu täiendavad eeskirjad määrusega nr 2007/2004 (edaspidi „Frontexi määrus”) asutatud Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuuri (edaspidi „agentuur” või „Frontex”) kooskõlastusel tegutsevate piirivalveametnike patrull‑ ja vaatlustegevuse reguleerimiseks merepiiridel.(9) Otsus koosneb kahest artiklist ja ühest lisast, mis jaguneb kaheks osaks; neist esimene on „Agentuuri kooskõlastatavate merepiirioperatsioonide eeskirjad” ning teine „Merepiiril toimuvate agentuuri kooskõlastatavate operatsioonidega seotud otsingu‑ ja päästeolukordade ja maaletoimetamise suunised”. Artikkel 1 sätestab, et „välistel merepiiridel läbiviidavat patrull‑ ja vaatlustegevust, mis toimub […] agentuuri […] kooskõlastatavas operatiivkoostöös, reguleeritakse lisa I osas sätestatud eeskirjadega. Nimetatud eeskirjad ja lisa II osas sätestatud mittesiduvad suunised moodustavad osa iga operatsiooni jaoks koostatud ja agentuuri kooskõlastatud operatsiooniplaanist”.
11. Lisa I osa sätestab punktis 1 mõningad üldpõhimõtted, mille eesmärk on muu hulgas tagada, et merel toimuvad patrull‑ ja vaatlusoperatsioonid oleks kooskõlas nii põhiõiguste kui ka tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega. Punkt 2 sisaldab üksikasjalikke sätteid kinnipidamise kohta ning loetleb meetmed, mida võib patrull‑ ja vaatlustegevuse käigus võtta „selliste laevade või muude veesõidukite suhtes […], mille puhul on piisav alus kahtlustada, et nende pardal viibivad isikud püüavad vältida piiripunktides toimuvaid kontrolle” (punkt 2.4). Nende meetmete võtmise tingimused varieeruvad sõltuvalt sellest, kas veesõiduk peetakse kinni mõne liikmesriigi territoriaalvetes või nendega piirnevatel aladel (punkt 2.5.1) või avamerel (punkt 2.5.2). Lisa II osa sätestab punktis 1 eeskirjad otsingu‑ ja päästeolukordades toimuva patrull‑ ja vaatlustegevuses osalevate üksuste jaoks, sh eeskirjad vastutavale päästeasutusele ja operatsiooni kooskõlastuskeskusele teadete edastamise ja teatamise kohta, ning määratleb hädaolukorra olemasolu tingimused (punkt 1.4). Punkt 2 sätestab suunised kinnipeetud või päästetud isikute maaletoimetamise korra kohta.
II. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
12. Parlament esitas käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 12. juulil 2010. Nõukogu toetuseks astus menetlusse komisjon. Poolte esindajad kuulati ära 25. jaanuari 2012. aasta kohtuistungil.
13. Parlament palub Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud otsus, otsustada, et selle tagajärjed jäävad kehtima kuni uue otsuse vastuvõtmiseni, ning mõista kohtukulud välja nõukogult.
14. Nõukogu palub Euroopa Kohtul tunnistada hagi vastuvõetamatuks või jätta see teise võimalusena põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista kohtukulud välja parlamendilt.
15. Komisjon palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ning mõista kohtukulud välja parlamendilt.
III. Hagi
A. Vastuvõetavus
16. Nõukogu esitab esimese võimalusena vastuvõetamatuse vastuväite. Ta väidab, et jättes kasutamata komitoloogia otsuse artikli 5a lõike 4 punktis e sätestatud vetoõiguse, kaotas parlament õiguse vaidlustatud otsuse vaidlustamiseks Euroopa Kohtus. Kuigi otsus ei ole parlamendi akt, võib seda teatud viisil omistada ka sellele institutsioonile, kuna muu hulgas võeti see vastu tänu parlamendi loobumisele vetoõigusest. Seega puudub parlamendil käesoleva menetluse algatamiseks põhjendatud huvi, kuna hagi tugineb samadele põhjustele – rakendusvolituste piiride ületamine –, mis oleks võimaldanud tal vaidlustatud otsusele kontrolliga regulatiivmenetluse käigus vastuseisu väljendada.
17. Minu arvates tuleb see vastuväide tagasi lükata.
18. Nagu parlament kohtuistungil õigustatult märkis, on parlamendi, nagu ka nõukogu ja komisjoni täieliku kaebeõiguse tunnustamine üks liidu konstitutsioonilise ülesehituse tugisambaid ning üks liidu institutsioonilise korralduse demokratiseerimisprotsessi etappe.
19. Euroopa Kohus on selgelt kinnitanud, et selleks, et nn eesõigustatud hagejad saaksid oma hagemisõigust kasutada, ei ole vaja tõendada põhjendatud huvi olemasolu,(10) ning seda õigust ei mõjuta seisukoht, mille on vaidlustatud akti vastuvõtmise menetluse käigus võtnud liikmesriik(11) või institutsioon.(12)
20. Kontrolliga regulatiivmenetluse puhul ei ole parlament kohustatud akti vastuvõtmisele vastuseisu väljendama isegi siis, kui ta leiab, et esineb õigusvastasusest tulenevaid põhjuseid, mis lubavad tal oma vetoõigust kasutada. Tema seisukoht võib seega oleneda ka poliitilistest kaalutlustest, nagu vaidlustatud otsuse puhul näibki olevat juhtunud,(13) ilma et ta seetõttu kaotaks oma õiguse taotleda ja saavutada akti tühistamist pärast selle vastuvõtmist. Seoses sellega on vaevalt vaja rõhutada, et akti õiguspärasuse kontroll selle akti vastuvõtmise menetluse käigus vetoõiguse kasutamise teel ei saa just sellepärast, et viimast võivad mõjutada poliitilised kaalutlused, asendada kohtuliku kontrolli.
21. Nõukogu täpsustab, et parlamendil on endiselt õigus kõnealust akti kohtus vaidlustada, kuid mitte samadel põhjustel, mille alusel ta oleks saanud selle vastuvõtmisele vastuseisu väljendada. Konkreetsel juhul kohustab selline piirang parlamenti vaidlustama nimetatud akti selles sisalduvate rakendusmeetmetega seotud põhjustel, ilma et nende meetmete üle oleks seadusandlikus faasis toimunud normaalset poliitilist arutelu.
22. Viimaks rõhutan ma lisaks kõigele muule, et parlamendi vetoõiguse kasutamiseks kontrolliga regulatiivmenetluse käigus on nõutav suurem häälteenamus(14) kui see, mis on tavaliselt parlamendi otsuste tegemiseks ette nähtud,(15) ning selle üle, et parlamendi president esitab Euroopa Kohtule parlamendi nimel hagi, võib juhul, kui see toimub vastutava komisjoni soovituse alusel, otsustada ka täiskogu hääletustulemusest olenemata.(16) Kui võtta parlamendilt õigus esitada kontrolliga regulatiivmenetluse käigus vastu võetud aktide tühistamiseks hagi, olenemata menetluse käigus väljendatud seisukohast, tähendaks see muu hulgas, et parlamendi vähemuselt võetaks üks kaitsevahend.
23. Kõigist esitatud põhjendustest lähtudes tuleb hagi minu arvates vastuvõetavaks tunnistada.
B. Sisulised küsimused
24. Parlament väidab, et vaidlustatud otsus ületab SPE artikli 12 lõikega 5 antud rakendusvolitusi ning järelikult väljub see oma õigusliku aluse kohaldamisalast. Selles kontekstis esitab ta kolm etteheidet. Esiteks lisab vaidlustatud otsus SPE‑sse uusi olulisi sätteid. Teiseks muudab see SPE olulisi sätteid. Kolmandaks sekkub see Frontexi määrusega loodud süsteemi. Neid etteheiteid analüüsitakse alljärgnevalt eraldi.
25. Enne analüüsi juurde asumist tuleb siiski lühidalt läbi vaadata Euroopa Kohtu praktika arenguetapid, mis puudutavad ühenduse õigusaktide rakendusvolituste ulatust ja piire käesoleva kohtuasja jaoks olulistes aspektides.
1. Ühenduse õigusaktide rakendusvolituste ulatust ja piire puudutav kohtupraktika
26. Komisjoni rakendusvolituste ulatuse ja piirid määras Euroopa Kohus kindlaks kohtupraktikas, mis sai alguse 1970. aastatel kohtuotsusega Köster.(17) Kohtuasjas, mille kohta see otsus tehti, paluti Euroopa Kohtult eelotsust muu hulgas ühe põllumajanduse valdkonna määrusega asutatud korralduskomitee menetluse õiguspärasuse kohta. Sellega seoses selgitas ta, et lähtudes asjaolust, et asutamislepingu kohaselt tuleb vahet teha õigusaktidel, mille õiguslik alus on otseselt asutamisleping, ning nende rakendusmeetmetel, on seadusandjal õigus kehtestada esimeste puhul „reguleeritava ala olulisi sätteid”, kuna teiste puhul jääb talle õigus kehtestada „rakendussätteid”, mis on mõeldud alusaktis sätestatud „põhimõtete praktiliseks teostamiseks”.(18) Kohtuotsuses Rey Soda täpsustas Euroopa Kohus, et „rakendamise” mõistet tuleb tõlgendada laialt.(19) See järeldus tuleneb Euroopa Kohtu arvates nii tollal kehtinud EÜ asutamislepingu artikli 155 (nüüd EÜ artikkel 211) sisust ja asutamislepingu ülesehitusest kui ka „konkreetsetest vajadustest”. Euroopa Kohtu arvates võib nõukogu anda teatud valdkondades, näiteks ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas, komisjonile „laia kaalutlus‑ ning tegutsemisõiguse”. Sellistel juhtudel, st siis, kui nõukogu on andnud komisjonile laia kaalutlusõiguse, ei tule komisjoni pädevuse piire kindlaks määrata mitte niivõrd volituste grammatilisest tähendusest lähtuvalt, vaid pidades silmas alusakti olulisi üldeesmärke.(20) Kohtuotsuses Zuckerfabrik Franken,(21) kus Euroopa Kohus tõlgendas ühes põllumajandusturgude ühise korralduse valdkonna määruses sätestatud ja korralduskomitee menetluse käigus teostatava pädevuse delegeerimise piire, kinnitas ta, et sellise delegeerimise alusel on komisjonil õigus „võtta kõik algmääruse rakendamiseks vajalikud või kasulikud rakendusmeetmed(22) eeldusel, et need ei ole vastuolus algmääruse või nõukogu rakendusmäärusega”. Teistes kohtuotsustes täpsustas Euroopa Kohus, et komisjon on kohustatud tegutsema piires, mis võivad tuleneda alusakti kui terviku ülesehitusest ja eesmärgist(23) ning selle akti sätetest.(24)
27. Ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas on Euroopa Kohus alates eespool viidatud kohtuotsusest Rey Soda tunnustanud komisjoni ulatuslikke rakendusvolitusi, võttes arvesse komisjoni erilist rolli selles valdkonnas, kuna too on ainus, kes suudab „põllumajandusturgude arengut pidevalt ja tähelepanelikult jälgida ja olukorrale vastava kiirusega reageerida”.(25) Väljaspool seda valdkonda või sellega seotud valdkondi on Euroopa Kohtu praktika siiski piiravam. Kohtuotsuses Vreugdenhil,(26) kus käsitleti ühist tollitariifistikku, täpsustas Euroopa Kohus, et „komisjoni volituste lai tõlgendus on lubatav üksnes põllumajandusturge reguleerivate õigusaktide kohaldamisel”.(27)
28. Kohtuotsuses Saksamaa vs. komisjon(28) täpsustas Euroopa Kohus õigusakti „oluliste sätete” mõistet,(29) mille määratlemine on seadusandja ülesanne. Kohtuasjas, milles see otsus tehti, oli esemeks ühenduse abikava raames kohaldatava sanktsioonide süsteemi õiguspärasust vaidlustav hagi, mille komisjon oli esitanud nõukogu volituse alusel. Saksamaa väitis, et neid sanktsioone tuleb käsitada kui asjassepuutuva valdkonna regulatsiooni olulisi sätteid, kuna nad riivavad isikute põhiõigusi. Ta väitis ka, et vaidlustatud meetmete eesmärk ei ole mitte alusakti rakendamine, vaid täiendamine. Euroopa Kohus vastas, et „olulisena” tuleb käsitada „ainult neid sätteid, mille eesmärk on ühenduse poliitika põhisuuniste elluviimine,” ning et kõnealusel juhul ei käsitata sellisena sanktsioone, mille eesmärk on tagada nende suuniste elluviimiseks mõeldud rahaliste vahendite usaldusväärne finantsjuhtimine. Ühes paar aastat hilisemas kohtuotsuses käsitas Euroopa Kohus „vähem olulisena” õigusnormi, mis oli sätestatud ühes TACIS‑e programmi käsitlevas nõukogu määruses, mis lubas künnist muuta ilma parlamendiga konsulteerimata, kuna see ei „mõjuta” […] asjassepuutuva regulatsiooni „üldist ülesehitust”.(30) Veel hiljem rahuldas Euroopa Kohus parlamendi hagi komisjoni otsuse peale, millega oli heaks kiidetud Filipiini Vabariigi riigipiiri turvalisusega seonduv projekt Aasia arengumaadele finants‑ ja tehnilise abi andmise ja nende maadega tehtava majanduskoostöö raames. Selles kohtuotsuses asus Euroopa Kohus seisukohale, et vaidlustatud otsuse eesmärk, nimelt terrorismi ja rahvusvahelise kuritegevuse vastane võitlus, ei kuulu selle määruse „eesmärkide” hulka, mida otsusega rakendatakse, ega ole otsuse eesmärgil sellega „otsest seost”.(31)
29. Eespool viidatud kohtupraktikast selgub, et rakendusvolituste piirid tuleb kindlaks määrata, pidades eelkõige silmas asjassepuutuva poliitika omadusi ja komisjonile selle elluviimiseks jäetud laiemat või kitsamat tegutsemisruumi. Eespool nimetatud piiride kindlaksmääramisel tuleb lisaks lähtuda volitusnormi sisust, alusakti sisust ja eesmärgist ning alusaktist kui tervikust. Eespool nimetatud piiride kindlaksmääramisel, nagu ka selle otsustamisel, kas rakendusaktiga alusakti lisatud või selles õigusaktis muudetud osad on olemuslikud või mitteolemuslikud,(32) tuleb selle asemel, et piirduda kohtupraktikas kasutatud vormelite mehaanilise ülevõtmisega, lähtuda hindamisest, mille juures võetakse arvesse kõiki eespool nimetatud tegureid.
2. Eespool viidatud kohtupraktikast tulenevate põhimõtete kohaldamine käesolevas kohtuasjas
30. Mitmesuguseid eelmises punktis mainitud tegureid käsitletakse alljärgnevalt käesoleva kohtuasja esemeks oleva hagi raames.
a) Kaalutlused, mis puudutavad valdkonda, kuhu alusakt ja vaidlustatud otsus kuuluvad
31. Välispiiridel toimuva kontrolli jaoks ette nähtud ja ebaseadusliku sisserände vastaste vahendite loomisel peab liidu seadusandja tegema delikaatseid valikuid, millel võib olla suur mõju isikuvabadustele ja ning mis võivad kahjustada inimõiguste austamist, liikmesriikide rahvusvahelisi kohustusi ning liikmesriikide ja kogu liidu suhteid kolmandate riikidega. See ei kehti mitte üksnes piiride haldamise poliitika põhisuuniste määramise, vaid ka nende suuniste rakendusmeetmete sätestamise kohta. Selles kontekstis on seega põhjendatud, et rakendusvolituste kasutamine on tehnilisemate valdkondadega võrreldes piiratum, ning et sellest tulenevalt on komisjoni tegevusruum vähem ulatuslik.(33)
32. Neil põhjustel leian ma, et Euroopa Kohtu praktikat, millele nõukogu eespool viitab, ning rakendusvolituste ulatust, mida selles tunnustatakse, tuleb käesoleval juhul käsitleda äärmise ettevaatusega.
b) SPE artikli 12 lõikes 5 sätestatud rakendusvolituste ese ja ulatus
33. Seoses sellega tuleb ennekõike rõhutada, et SPE artikli 12 lõike 5 itaalia versioonis on mainitud võimalust võtta „täiendavad patrull‑ ja vaatlustegevuse meetmed” („misure di sorveglianza supplementari”), samas kui teiste keeleversioonide sõnastuses on juttu täpsemalt patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivatest täiendavatest meetmetest.(34)
34. Sellest lähtudes ning vaadeldava sätte sõnastusest olenemata tundub, et selles sätestatud volituse eset tuleb mõista nii, et see puudutab patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivat praktilist korda. Selle kasuks räägivad nii SPE preambul,(35) määruse nr 296/2008 – millega muudeti SPE artikli 12 lõiget 5, lisades sinna viite kontrolliga regulatiivmenetlusele – preambul(36) kui ka SPE‑d ettevalmistavad materjalid.(37) Pealegi tundub mulle, et selles küsimuses on parlament ja nõukogu sisuliselt ühel meelel.
35. Seevastu lahknevad nende seisukohad lisaks sellele, mis puudutab võimalust käsitada vaidlustatud otsuses sätestatud meetmeid lihtsalt „praktilise korrana”, ka üldisemalt komisjonile antud tegevusruumi, st volituste ulatuse osas. Sisuliselt on parlament seisukohal, et artikli 12 lõige 5 lubab võtta üksnes olemuslikult tehnilisi meetmeid. Nõukogu märgib seevastu, et seadusandja otsustas jätta vastu võetavate normide sisu ja laadi täpsustamata, andes niiviisi komisjonile ulatuslikud rakendusvolitused.
36. Parlamendi väide tõlgendab minu arvates kõnealuste volituste ulatust liiga kitsendavalt. Nimelt, nagu nõukogu õigustatult rõhutas, näitab nii üldise sõnastuse kasutamine kui ka otsustamine komiteemenetluse kasuks, mis võimaldab võtta alusakti muutvaid meetmeid, olgugi et sellega kaasneb põhjalikum rakendusvolituste kasutamise menetluste kontroll, seda, et komisjonile kavatseti anda teatav tegutsemisruum.
c) Alusakti eesmärgid ja üldine ülesehitus
37. Nõukogu märgib, et SPE‑s kui tervikus kujutab piirikontroll endast välispiiridel toimuva kontrolli poliitika olemuslikku osa ning et seetõttu otsustas seadusandja EÜ artiklis 251 sätestatud menetluse raames reguleerida seda ammendavalt, sätestades, et selle kontrolli teatavaid eeskirju võib sätestada või muuta ainult kontrolliga regulatiivmenetluse teel. Piiridel toimuva patrull‑ ja vaatlustegevuse valdkonnas piirdus seadusandja seevastu ainult selle tegevuse eesmärkide ja põhieeskirjade sätestamisega, jättes komisjonile ulatusliku tegevusruumi täiendavate meetmete võtmiseks.
38. On mitu tegurit, mille tõttu ma nõukogu seisukohta ei toeta.
39. Esiteks ilmneb eeskätt komisjoni ettepanekust määruse andmiseks, et SPE struktuur tuleneb suurel määral asjaolust, et see liidab normid, mis on juba vastu võetud erinevate õigusaktide raames, eriti Schengeni konventsioonis(38) ja välispiire käsitlevas ühises käsiraamatus.(39) Need õigusaktid olid juba sätestanud piiridel toimuva kontrolli üksikasjaliku korra ning reguleerisid selle korra teatavaid rakenduseeskirju. Nende õigusnormide kogum asub osaliselt SPE regulatiivosas, osaliselt selle lisades.
40. Teiseks ei paista SPE preambul kinnitavat väidet, et SPE üldise ülesehituse kohaselt on patrull‑ ja vaatlustegevus piirikontrolli suhtes kuidagi täiendav või selle suhtes teisejärguline. Iseäranis sedastab põhjendus 8 pärast täpsustust, et piirikontroll hõlmab piiripunktis toimuvat isikute kontrollimist ja piiripunktide vahelist patrull‑ ja vaatlustegevust, et on „vaja kehtestada piiripunktides toimuvaid kontrolle ning patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivad tingimused, kriteeriumid ja üksikasjalikud eeskirjad”. Põhjendus 17, mis puudutab rakendusvolituste andmist komisjonile, ei tee kontrollil ja patrull‑ ja vaatlustegevusel mingit vahet, kuid mainib üldisemalt, et sätestada „tuleks kord, mis võimaldab liikmesriikidel komisjonile teatada piirikontrolli reguleerivate muude üksikasjalike praktiliste eeskirjade muutmisest”.
41. Viimaks ilmneb SPE kehtestamisele eelnenud ja seda ettevalmistavatest dokumentidest, samuti üldisemalt mitmest muust piirikontrolli puudutavast õigusaktist, nagu eeskätt Frontexi määrusest, mida puudutan põhjalikumalt allpool, et patrull‑ ja vaatlustegevus on üks selle poliitika olemuslikke osi.(40) ELTL artikli 77 lõike 1 punkt b sätestab, et liit „töötab välja poliitika, mille eesmärk on [...] tagada isikute kontrollimine ja tõhusa valve teostamine välispiiride ületamisel”, omistades selle poliitika mõlemale aspektile võrdse osakaalu.
42. Seda arvesse võttes leian ma, et nõustuda ei saa ka argumendiga, mida nõukogu esindaja kohtuistungil jõuliselt kaitses ning mille kohaselt on komisjonil SPE üldist ülesehitust ja komisjoni tegutsemisruumi silmas pidades lubatud oma rakendusvolituste teostamisel võtta kõiki meetmeid, mida ta peab SPE‑s patrull‑ ja vaatlustegevusele ettenähtud eesmärkide saavutamiseks vajalikuks ja kasulikuks ning mis ei ole SPE sätetega vastuolus.
43. See argument lähtub eeldusest, et kuna SPE artikli 12 lõike 5 alusel võetavad meetmed on mõeldud patrull‑ ja vaatlustegevuse teatava praktilise korra reguleerimiseks, on definitsiooni kohaselt peaaegu võimatu, et nad puudutaksid alusakti olulisi osi, mis kuuluvad oma olemuselt seadusandja pädevusse.
44. Põhjustel, mille ma osaliselt esitasin juba punktis 38, arvan ma, et sellise eeldusega ei saa nõustuda. Siin piisab, kui lisada, et ebaseadusliku piiriületamise ennetamise eesmärgi praktilise saavutamisega võib konkreetsel juhul kaasneda valikuid, mis võivad mõnes konkreetses õiguskorras sisserändepoliitikat põhjalikult iseloomustada. Mõeldagu näiteks piirivalveametnikele antavate volituste ulatusele, jõu kasutamise lubamisele, ebaseaduslikku piiriületamist üritavate või selles kahtlustatavate isikute individuaalse olukorra arvessevõtmisele või arvesse võtmata jätmisele, nende suhtes võetavate meetmete laadile, kui nad on juba kinni peetud, nende väljasaatmise korrale ning üldisemalt vajadusele viia kogu ebaseadusliku sisserände vastaste meetmete kogum kooskõlla inimõigusi puudutavate sätetega.(41)
45. Vastupidiselt nõukogule ei arva ma seega, et SPE artikli 12 lõikes 5 sätestatud rakendusvolitusi saab määratleda üksnes selles sättes nimetatud üldiste patrull‑ ja vaatlustegevuse eesmärkide alusel.
46. Kõigist esitatud põhjendustest lähtudes tuleb nüüd asuda analüüsima parlamendi etteheiteid.
3. Esimene etteheide, mille kohaselt lisab vaidlustatud otsus SPE‑sse uusi olulisi sätteid
a) Poolte argumendid
47. Esiteks väidab parlament, et vaidlustatud otsuse lisa I osa punkt 2.4, mis puudutab kinnipidamist, näeb ette selliste meetmete võtmist, mis ületavad SPE artiklis 12 patrull‑ ja vaatlustegevuse suhtes lubatud piire ning annab piirivalveametnikele selles valdkonnas erakordselt ulatuslikud volitused, millega kaasneb suure kaalutlusruumi kasutamine. Näiteks mainib parlament võimalust laev arestida ja pardal viibivad isikud vahistada või toimetada laev või selle pardal viibivad isikud kolmandasse riiki või anda laev või selle pardal viibivad isikud muul viisil üle kolmanda riigi ametiasutustele (punkti 2.4 alapunktid d ja f). Parlamendi väitel lubab SPE artikli 12 lõige 5 võtta üksnes tehnilisi ja praktilisi meetmeid, nagu nähtub eriti SPE põhjendusest 17 ja määruse nr 296/2008 preambulist.
48. Oma repliigis täpsustab parlament, et vaidlustatud otsuses sätestatud kinnipidamiseeskirjad väljuvad SPE artikli 2 punktis 11 määratletud mõiste „patrull‑ ja vaatlustegevus” kohaldamisalast nii esemeliselt kui ka geograafiliselt. Konkreetsemalt märgib parlament, viidates määratlusele, mille otsus 574/2007/EÜ(42) annab mõistele „välismerepiir”, et SPE ei luba võtta vastu patrull‑ ja vaatlustegevust reguleerivaid meetmeid, mis on mõeldud avamerel rakendamiseks.
49. Teiseks väidab parlament, et lisa II osa sätted, mis puudutavad otsingu‑ ja päästeolukordi, jäävad samuti välja patrull‑ ja vaatlustegevuse kohaldamisalast, nagu see on määratletud SPE artiklis 12. Pealegi kehtestavad need sätted liidu õiguses uusi kohustusi või uusi eeskirju, mida ei saa käsitada „vähem oluliste sätetena” komitoloogia otsuse artikli 2 lõike 2 tähenduses. Seoses sellega mainib parlament osalevate üksuste kohustust anda „abi mis tahes merehädas olevale alusele või isikule” (punkt 1.1) ja eeskirja, mille kohaselt tuleks maaletoimetamisel eelistada kolmandat riiki, millest isikuid vedav laev väljus (punkti 2.1 teine lõik). Parlament rõhutab, et vastupidiselt sellele, mis tundub nähtuvat lisa II osa pealkirjast, ei saa selles osas sätestatud suuniseid pidada mittesiduvaks, kuna vaidlustatud otsuse artikli 1 teise lause kohaselt moodustavad need suunised „osa iga operatsiooni jaoks koostatud ja agentuuri kooskõlastatud operatsiooniplaanist”.
50. Nõukogu vastab, et vaidlustatud otsuse lisa I osa punkt 2.4 loetleb meetmeid, mida võib patrull‑ ja vaatlustegevuse käigus võtta või mis igatahes vastavad rahvusvahelistele konventsioonidele. Sellised meetmed ei ole nõukogu arvates vastuolus SPE artiklis 12 sätestatud patrull‑ ja vaatlustegevuse eesmärkidega. Mis puutub parlamendi repliigis esitatud väitesse, mille kohaselt kinnipidamiseeskirjad väljuvad patrull‑ ja vaatlustegevuse esemelisest ja geograafilisest kohaldamisalast, siis väidab nõukogu eeskätt, et see on hilinenult esitamise tõttu vastuvõetamatu. Pealegi on need argumendid nõukogu arvates põhjendamatud. Esiteks ei saa otsuses 574/2007 sätestatud mõiste „välismerepiir” määratlust, millele parlament viitab, SPE kontekstis kohaldada. Teiseks tuleb selgesõnalise määratluse puudumisel käsitada patrull‑ ja vaatlustegevust merepiiridel nii, et see hõlmab ka avamerel toimuvaid operatsioone, kuna ainult selline tõlgendus, mis pealegi on kooskõlas kohaldatavate rahvusvahelise õiguse sätetega, eeskätt Palermo protokolliga,(43) võimaldab tagada SPE artikli 12 kasuliku mõju. Pealegi ei ole parlament esitanud piisavalt põhjendusi, miks peaks arvama, et avamerel toimuv patrull‑ ja vaatlustegevus ei kuulu SPE artiklis 12 käsitletud patrull‑ ja vaatlustegevuse esemelisse kohaldamisalasse.
51. Mis puutub lisa II osas sätestatud suunistesse, siis nõukogu rõhutab ennekõike seda, et need ei ole siduvad, mis tema arvates nende sõnastusest ja vaidlustatud otsusest kui tervikust selgelt ilmneb. Suuniste ulatuse kohta märgib ta, et liikmesriikide otsingu‑ ja päästetööde alaseid kohustusi reguleerivad rahvusvahelised lepingud. Nõukogu väidab, et kõnealused suunised tagavad nende lepingute sätete ühtse tõlgendamise, mis kohaldub siis, kui agentuuri kooskõlastatava patrull‑ ja vaatlustegevuse käigus tekib vajadus hätta sattunud laevale abi osutada, kusjuures selle tegevuse kohta möönab nõukogu, et seda ei saa võtta patrull‑ ja vaatlustegevusena kitsas tähenduses. Liikmesriikidel on siiski õigus seda tõlgendust mitte järgida ning lisada agentuuriga kooskõlastatud operatsiooniplaani teistsuguseid meetmeid.
52. Komisjon leiab, et õigus täiendada õigusakti uute vähem oluliste sätetega hõlmab volitust sätestada täiendavaid kohustusi ja reguleerida uusi tegevusi neis piires, kus viimased on alusakti rakendamiseks vajalikud või kasulikud ega ole sellega vastuolus.
53. Komisjoni väitel on vaidlustatud otsus SPE artikli 2 punktis 11 ja artiklis 12 käsitletud ebaseadusliku piiriületamise tõkestamise eesmärgi saavutamiseks vajalik või vähemalt kasulik. Selles seisnebki vaidlustatud otsuse sätete eesmärk, mis käsitlevad patrullimist avamerel. Lisaks rõhutab komisjon, et ükski SPE säte ei välista nende eeskirjade kohaldamist ka rahvusvahelistes vetes toimuva patrull‑ ja vaatlustegevuse suhtes. Pealegi kinnitab SPE VI lisa, mis lubab piirikontrolli teha ka kolmanda riigi sadamas või piiri ületamisel, et SPE geograafiline kohaldamisala hõlmab ka väljaspool liikmesriikide territooriumi toimuvat tegevust, kui see kuulub nimetatud õigusakti esemelisse kohaldamisalasse, näiteks mõiste „patrull‑ ja vaatlustegevus” alla. Seoses sellega leiab komisjon, et parlament on kasutusele võtnud mõiste „patrull‑ ja vaatlustegevus” liiga kitsa tõlgenduse. Komisjoni arvates kuulub kinnipidamine patrull‑ ja vaatlustegevuse mõiste alla, kui see puudutab laevu, millest kahtlustatakse, et nad kavatsevad piirikontrolli vältides liidu territooriumile siseneda. Seega ei piirdu patrull‑ ja vaatlustegevus üksnes passiivse tegevusega, nagu kinnitab ka SPE artikli 12 lõige 4, mis lubab isikud kinni pidada. Samuti leiab komisjon, et mõiste „patrull‑ ja vaatlustegevus” alla kuuluvad ka otsingu‑ ja päästetööd, mida tehakse patrull‑ ja vaatlustegevuse käigus. Selle kohta märgib ta, et sageli põhjustab patrull‑ ja vaatlustegevus ise otsingu‑ ja päästetöid, kui reaktsioonina kinnipidamisele lastakse laev sihilikult põhja.
b) Õiguslik analüüs
54. Esiteks tuleb tagasi lükata nõukogu esitatud vastuvõetamatuse vastuväide repliigis olnud väitele, mille kohaselt kinnipidamist puudutavad eeskirjad väljuvad patrull‑ ja vaatlustegevuse esemelisest ja geograafilisest kohaldamisalast. Vastupidiselt nõukogu väidetule laiendab ja arendab see argument tegelikult väiteid, mis esitati juba hagiavalduses, mitte ei ole uus, hilinenult esitatud väide. Lisaks meenutan, et Euroopa Kohus võib omal algatusel hinnata ebapädevust puudutavaid väiteid, kuna need põhinevad avalikul korral.(44)
55. Mis puutub kohtuasja sisusse, siis tuleb vaadelda, kas nõukogu ületas vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega SPE artikli 12 lõikes 5 sätestatud rakendusvolitusi, reguleerides alusõigusakti olulisi osi, nagu väidab parlament. Esiteks väidab parlament eriti, et vaidlustatud otsus näeb ette meetmeid, mis ei kuulu SPE tähenduses mõiste „patrull‑ ja vaatlustegevus” esemelisse kohaldamisalasse.
56. Mõiste „patrull‑ ja vaatlustegevus” on SPE artikli 2 punktis 11 määratletud kui „piiride valvamine piiripunktide vahel ja piiripunktide valvamine väljaspool nende ametlikku lahtiolekuaega selleks, et takistada isikutel kontrolli vältimist piiril”. SPE artikli 12 lõige 1 täpsustab, et „[p]atrull‑ ja vaatlustegevuse põhieesmärgiks on tõkestada ebaseaduslikku piiriületamist, võidelda piiriülese kuritegevuse vastu ja võtta meetmeid ebaseaduslikult piiri ületanud isikute suhtes”.
57. Nagu nõukogu ja komisjon õigustatult rõhutasid, määratleb SPE patrull‑ ja vaatlustegevust peamiselt selle eesmärkide kaudu. Sellise määratlusega on piiritletud erakordselt lai mõiste, mis suudab hõlmata kõiki piirikontrolli vältimist ära hoidvaid ja ennetavaid meetmeid. Teiseks tuleb selleks, et valvemeetmed oleks tõhusad, nagu nõuab ELTL artikli 77 lõike 1 punkt b, neid kohandada nii asjassepuutuva piiri tüübi kui ka konkreetse ebaseadusliku sisserände ohu järgi, mis varieerub olenevalt mitmest tegurist (geograafilistest, majanduslikest, geopoliitilistest, klimaatilistest jne). Sellest järeldub, et mõistet „patrull‑ ja vaatlustegevus” tuleb tõlgendada dünaamiliselt ja paindlikult ning et SPE artikli 12 lõikes 1 nimetatud eesmärkide saavutamiseks vajalikuks osutuda võivate meetmete spekter on äärmiselt lai ja varieeruv.
58. Parlament väidab ka seda, et SPE näeb ette peamiselt passiivse patrull‑ ja vaatlustegevuse. See väide ei leia siiski kinnitust SPE artikli 12 sõnastuses, milles on patrull‑ ja vaatlustegevuse eesmärkide hulgas ära märgitud liidu territooriumile ebaseaduslikult sisenenud inimeste suhtes võetavad meetmed ja lubatud sekkumisi, mis väljuvad pelga piiride valvamise raamest.(45) Sama võib öelda ennetus‑ või hoiatusmeetmete kohta, mis ei paista olevat piiritletud kuidagi teisiti kui sedakaudu, et need on seotud piirikontrolli vältimise konkreetse ohuga.
59. Eelnevast lähtudes olen seisukohal, et enamik vaidlustatud otsuse lisa I osa punktis 2.4 loetletud kinnipidamismeetmeid kuuluvad patrull‑ ja vaatlustegevuse kohaldamisalasse sellisena, nagu see on eespool piiritletud. Seevastu on mul kahtlusi selles suhtes, kas selle mõistega saab hõlmata sama punkti alapunktides d ja f loetletud meetmeid – need punktid lubavad piirivalveametnikel võtta selliseid meetmeid, nagu „laeva arestimine ja pardal viibivate isikute vahistamine” ja „laeva või selle pardal viibivate isikute toimetamine kolmandasse riiki või laeva või selle pardal viibivate isikute muul viisil üleandmine kolmanda riigi ametiasutustele” –, nagu ka vaidlustatud otsuse lisa II osas sätestatud otsingu‑ ja päästetöid ja maaletoimetamist puudutavaid eeskirju, kuigi need meetmed ja sätted on mõeldud patrull‑ ja vaatlustegevuse lõpuleviimiseks või nende operatsioonide käigus tekkinud olukordade lahendamiseks.(46)
60. Selles küsimuses ei ole siiski vaja võtta lõplikku seisukohta. Nimelt, nagu selgub eespool esitatud mõttekäigust, siis isegi kui peaks asuma seisukohale, et vaidlustatud otsus sätestab praktilisi eeskirju patrull‑ ja vaatlustegevuse jaoks selle mõiste SPE‑s antud määratluse piires, ei luba see veel välistada, et see otsus reguleerib alusakti olemuslikke osi.
61. Pidades silmas nii valdkonda, kuhu kõnealune instituut kuulub, kui ka SPE eesmärke ja üldist ülesehitust, milles patrull‑ ja vaatlustegevus on piirikontrolli poliitika põhikomponente, ning hoolimata komisjonile artikli 12 lõikes 5 antud tegutsemisruumist, leian, et sellised riivavad meetmed, nagu on loetletud vaidlustatud otsuse lisa I osa punktis 2.4, eriti alapunktides b, d, f ja g, ning selle lisa II osas asuvad sätted maaletoimetamise kohta reguleerivad välispiiridel toimuva patrull‑ ja vaatlustegevuse olemuslikke aspekte. Need meetmed kätkevad võimalusi, mis võivad riivata inimeste isikuvabadusi ja põhiõigusi (näiteks läbiotsimine, kinnipidamine, laeva arestimine jne), nende isikute võimalust taotleda ja saada liidus kaitset, millele neil võib olla rahvusvahelise õiguse alusel õigus (nii on see maaletoimetamise eeskirjade puhul, kui puuduvad täpsed juhised, kuidas ametivõimud peavad kinni peetud laeva pardal oleva isikute individuaalset olukorda arvesse võtma),(47) ning liidu või patrull‑ ja vaatlusoperatsioonis osalevate liikmesriikide suhteid kolmandate riikidega, keda see operatsioon puudutab.
62. Samasugust arutluskäiku tuleb minu arvates kasutada seoses vaidlustatud otsuse sätetega, mille eesmärk on reguleerida laevade kinnipidamist avamerel. Esiteks lubavad need sätted nimelt sõnaselgelt võtta eelmises punktis nimetatud meetmeid rahvusvahelistes vetes, kusjuures see võimalus on eespool kirjeldatud kontekstis oluline, sõltumata sellest, kas parlamendi väide, et SPE geograafiline kohaldamisala piirdub merepiiride osas liikmesriikide territoriaalvete või nendega piirnevate alade välispiiriga ega ulatu avamerele, on põhjendatud.(48) Teiseks, isegi kui nimetatud sätted, mille eesmärk on tagada asjassepuutuvate rahvusvaheliste õigusnormide ühetaoline kohaldamine merepiiridel toimuva patrull‑ ja vaatlustegevuse raames,(49) ei loo selles tegevuses osalevatele liikmesriikidele kohustusi ega anna neile muid eesõigusi kui sellest õigusaktist tulenevaid, nagu väidavad jõuliselt nõukogu ja komisjon, seovad need sätted liikmesriike siiski nende kohustuste ja eesõiguste teatava tõlgendusega, mis võib kaalule panna nende rahvusvahelise vastutuse.(50)
63. Järeldust, millele ma eespool jõudsin, toetab veel kaks tähelepanekut.
64. Esiteks puudutab osa vaidlustatud otsuse sätteid probleeme, mis pole mitte ainult delikaatsed, vaid ka erakordselt vastuolulised, näiteks tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte kohaldamine rahvusvahelistes vetes(51) või selle koha kindlaksmääramine, kuhu tuleb päästetud isikud toimetada vastavalt SAR konventsiooniga kehtestatud korrale.(52) Nende probleemide osas, nagu selgub komisjoni esitatud ettepanekust otsuse vastuvõtmiseks, liikmesriikide arvamused lahknevad.(53)
65. Teiseks, kui võrrelda otsust SPE‑s sätestatud piirikontrolli regulatsiooniga, selgub, et kuna selle kontrolli praktilise rakenduskorra kindlaksmääramine puudutab aspekte, mis on mutatis mutandis võrreldavad vaidlustatud otsuse aspektidega, on see jäetud seadusandja pädevusse, hoolimata sellest, et määruse andmise ettepanekus avaldas komisjon teistsugust arvamust.(54)
66. Kõigist eelnevatest kaalutlustest lähtudes asun ma seisukohale, et vaidlustatud otsus reguleerib alusakti olulisi aspekte käesoleva ettepaneku punktides 26–29 viidatud kohtupraktika tähenduses.
67. Seega tuleb parlamendi esimese etteheitega minu arvates nõustuda.
4. Teine etteheide, mille kohaselt vaidlustatud otsus muudab SPE olulisi sätteid
68. Oma teises etteheites väidab parlament, et sätestades, et piirivalveametnikud võivad nõuda kinnipeetud laeva kursi muutmist, et see suunduks territoriaalvetest väljaspool asuvasse sihtkohta, ning toimetada laeva või selle pardal viibivad isikud kolmandasse riiki (lisa I osa punkti 2.4 alapunktid e ja f), muudab vaidlustatud otsus SPE olemuslikku osa, nimelt artiklis 13 sätestatud põhimõtet, et „sisenemist võib keelata üksnes põhjendatud otsusega, milles märgitakse keeldumise täpsed põhjused”.
69. Parlamendi seisukoht põhineb eeldusel, et viidatud artiklit 13 saab kohaldada ka patrull‑ ja vaatlustegevuse suhtes. Nii nõukogu kui ka komisjon on sellise tõlgenduse vastu, olles seisukohal, et selles sättes kehtestatud kohustus võtta vastu põhjendatud otsus kehtib ainult siis, kui liidu territooriumile keelatakse siseneda isikul, kes on nõuetekohaselt piiripunkti läbinud, läbides ka kõik SPE‑s sätestatud kontrollid.
70. Minu arvates tuleb parlamendi etteheide tagasi lükata, ilma et oleks vaja sisuliselt otsustada SPE artikli 13 kohaldamisala delikaatse küsimuse üle, mille üle Euroopa Kohus peab suurima tõenäosusega tulevikus otsustama.
71. Nagu märgib nõukogu, kuigi on tõepoolest tõsi, et nimetatud sättele vaidlustatud otsuses sõnaselgelt ei viidata, ei tähenda see siiski, et võiks välistada sätte kohaldamise patrull‑ ja vaatlustegevuse kontekstis, mida see säte reguleerib. Sellisel kohaldamisel võib tekkida praktilisi raskusi, kuid see ei ole võimatu, isegi mitte parlamendi nimetatud olukordades. Selle kohta märgin lisaks, et vaidlustatud otsuse lisa I osa punkti 1.2 kohaselt tuleb punktis 2.4 nimetatud meetmed võtta nii, et järgitaks rahvusvahelist tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, isegi siis, kui kinnipidamine toimub avamerel. Nende meetmete rakenduseeskirjad peavad seega juba praegu võimaldama piirivalveametnikel teha kontrollimisi, mis on vajalikud, tegemaks kindlaks, et seda põhimõtet ei rikuta.(55)
72. Mis puutub parlamendi repliigis esitatud argumenti, mille kohaselt on vaidlustatud otsus igatahes väljunud SPE artikli 13 esemelisest ja geograafilisest kohaldamisalast, muutes selle sätte kohaldatavaks ka olukordade suhtes, mida SPE varem ei hõlmanud, langeb see kokku esimese etteheite kinnituseks esitatud argumentidega. Niisiis viitan seoses sellega arutluskäigule, mille ma esitasin juba esimest etteheidet analüüsides.
73. Eelnevast lähtudes asun seisukohale, et parlamendi teine etteheide tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
5. Kolmas etteheide, mille kohaselt muudab vaidlustatud otsus Frontexi määrust
a) Poolte argumendid
74. Oma kolmandas etteheites väidab parlament, et vaidlustatud otsus väljub artikli 12 lõike 5 kohaldamisalast, kuna see säte ei anna komisjonile ega nõukogule volitusi kehtestada nende operatsioonide suhtes kohaldatavaid eeskirju, mida kooskõlastab agentuur, kelle ülesandeid ja tegevust reguleerib Frontexi määrus. Vaidlustatud otsuse ainus eesmärk on seevastu eespool nimetatud operatsioonide reguleerimine, luues niiviisi kohustusi ka agentuurile endale, mitte ainult liikmesriikidele. Näiteks märgib parlament, et vaidlustatud otsuse artikli 1 kohaselt moodustavad otsuse lisa I osas sätestatud eeskirjad ja II osas sätestatud mittesiduvad suunised „osa iga operatsiooni jaoks koostatud ja agentuuri kooskõlastatud operatsiooniplaanist”. Selline säte muudab parlamendi arvates Frontexi määruse artikli 8e lõiget 1, mille kohaselt „[agentuuri t]egevdirektor ja taotluse esitanud liikmesriik lepivad kokku operatiivkava, milles määratakse kindlaks rühmade lähetamise täpsed tingimused”.(56) Lisaks nõuab vaidlustatud otsus, et operatiivkavasse lisataks eeskirjad kinnipeetud või päästetud isikute maaletoimetamise korra kohta ning muudab märgatavalt operatsioonis osalevate piirivalveametnike rolli. Repliigis lisas parlament, et vaidlustatud otsus laiendab Frontexi määruse territoriaalset kohaldamisala, mis on kindlaks määratud selle määruse artikli 1a lõikes 1.
75. Nõukogu ja komisjon rõhutavad eelkõige, et SPE artikli 16 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriikide piirivalveoperatsioonid toimuma liikmesriikide tihedas koostöös ning et nagu täpsustab sama artikli lõige 2, kooskõlastab seda koostööd Frontexi agentuur. Järelikult on seos Frontexi määrusega paratamatu. Ometi välistavad nad võimaluse, et vaidlustatud otsuse tagajärjel see määrus muutuks. Nad märgivad, et vaidlustatud otsuses sätestatud eeskirjade lõimimine operatiivkavasse ei eelda määruse muutmist, kuna patrull‑ ja vaatlustegevuse korda sätestavaid eeskirju saab kergesti käsitada Frontexi määruse artikli 8e punktides c või d nimetatud andmetena, mis tuleb operatiivkavasse märkida.(57) Komisjon lisab, et vaidlustatud otsuse adressaadiks on ainult liikmesriigid, kelle ülesanne on siis, kui neil tuleb koos agentuuriga operatiivkava koostada, teha seda nii, et otsuse lisa lõimitaks operatiivkavasse. Seega ei mõjuta vaidlustatud otsus kuidagi agentuuri toimimist. Vastupidi, pigem määrab hoopis Frontexi määrus kindlaks vaidlustatud otsusega liikmesriikidele seatava kohustuse ulatuse. Viimaks väidab nõukogu, et ka siis, kui peaks võetama seisukoht, et vaidlustatud otsus muudab artiklite 8e ja 8g sätteid, lisades sinna uusi vähem olulisi osi, ei oleks see otsus seepärast veel ise õigusvastane, kui võtta arvesse SPE ja Frontexi määruse vastastikust täiendavust, kuna mõlemad on ELTL artiklis 77 sätestatud välispiiride haldamise poliitika rakendamiseks mõeldud õigusaktid.
b) Õiguslik analüüs
76. Esmalt tuleb tagasi lükata argument, mille nõukogu esitas teise võimalusena ning mille kohaselt vaidlustatud otsus ei oleks õigusvastane ka siis, kui sellega Frontexi määrust muudetaks. Nagu parlament õigustatult kinnitas, ei ole komisjonil (või nõukogul) oma rakendusvolitusi kasutades õigust muuta õigusakti, mis ei ole alusakt, üksnes sellepärast, et mõlemad õigusaktid reguleerivad sama küsimuse eri aspekte ning neid võib teatud mõttes pidada üksteist täiendavaks. Sellega nõustub ka komisjon.
77. Niisiis tuleb uurida, kas vaidlustatud otsus muudab Frontexi määrust või kas selle tagajärjel muudetakse nimetatud määruse osi, nagu väidab parlament.
78. Nende kahe õigusakti vahel on vaieldamatu seos, nagu märkis õigustatult nii nõukogu kui ka komisjon. SPE ja selle rakendusaktid on mõeldud kohaldamiseks ka agentuuri juhitud patrull‑ ja vaatlusoperatsioonide suhtes, samuti tunnistab SPE artikli 16 lõige 2 sõnaselgelt agentuuri rolli välispiiridel toimuva liikmesriikide operatiivkoostöö kooskõlastamisel.
79. Siiski ei kehtesta ei see säte ega ükski muu SPE säte eeskirju ega luba võtta meetmeid, mille eesmärk oleks reguleerida liikmesriikide operatiivkoostööd ühenduse välispiiride haldamisel. Ning teisiti ei saagi olla, kuna EÜ artikkel 66, mis andis nõukogule õiguse selliseid meetmeid võtta – ning millel põhineb Frontexi määrus – ei kuulu SPE õiguslike aluste hulka.(58) Lisaks seab SPE liikmesriikidele kohustuse Frontexi toimimisse mitte sekkuda. Kui SPE artikli 16 lõike 3 esimene lõik lubab neil jätkata välispiiril operatiivkoostööd teiste liikmesriikide ja/või kolmandate riikidega, seab see säte tingimuseks, et koostöö täiendaks agentuuri tegevust, ning jätab selgesõnaliselt agentuuri pädevuse piiramata. Lisaks on sama lõike teises lõigus sätestatud, et „[l]iikmesriigid hoiduvad tegevusest, mis võiks ohustada agentuuri toimimist või tema eesmärkide saavutamist”.(59)
80. Pidades silmas eespool rõhutatut, seab vaidlustatud otsus endale põhieesmärgiks võtta „täiendavaid eeskirju seoses liikmesriikide laeva‑ ja lennuüksuste patrull‑ ja vaatlustegevusega teiste liikmesriikide merepiiril,” mis toimub „agentuuri kooskõlastatavas operatiivkoostöös, ja sellise koostöö edasiseks tugevdamiseks” (põhjendused 2 ja 11) ning sätestab artiklis 1, et seda patrull‑ ja vaatlustegevust „reguleeritakse lisa I osas sätestatud eeskirjadega”, nähes selleks ette, et need „eeskirjad ja lisa II osas sätestatud mittesiduvad suunised moodustavad osa iga operatsiooni jaoks koostatud ja agentuuri kooskõlastatud operatsiooniplaanist”.(60)
81. On tõsi, et nagu märgib eelkõige komisjon, loob vaidlustatud otsus kohustusi ainult liikmesriikidele, mitte agentuurile, ning kuna operatiivkava tuleb agentuuri ja taotluse esitanud liikmesriigi vahel kokku leppida, võib konkreetses olukorras juhtuda, et vaidlustatud otsuse sätteid sellesse kavasse ei lõimita.(61)
82. See ei kõrvalda siiski asjaolu, et vaidlustatud otsuse artikkel 1 vähendab märkimisväärselt taotleva liikmesriigi ning sedakaudu ka agentuuri tegutsemisruumi, mis võib agentuuri toimimist märgatavalt mõjutada. Eespool öeldu kohta võib tuua näiteks sündmused, mis on seotud Frontexi sekkumisega Malta palvel 2011. aasta märtsis seoses Liibüa kriisiga. Malta taotlus jätta muu hulgas vaidlustatud otsuse lisa II osas sätestatud suunised operatiivkavasse lisamata leidis mitme liikmesriigi vastuseisu ning tõi kaasa pikad läbirääkimised agentuuri ja Malta valitsuse vahel, mis pidurdas operatsiooni alustamist.(62)
83. Konkreetsel juhul võib vaidlustatud otsuse lisa kui tervikut, sh mittesiduvaid suuniseid –, mille kohustuslikkus on artikli 1 sisu silmas pidades vaevalt vaieldav(63) – käsitada kui välispiiride haldamiseks võetavate ühenduse meetmete osa, mille kohaldamise hõlbustamise ja tõhustamise on agentuur Frontexi määruse artikli 1 lõike 2 kohaselt kohustatud tagama.(64)
84. Pealegi reguleerivad vaidlustatud otsuse lisa II osas sätestatud mittesiduvad suunised, mis puudutavad otsingu‑ ja päästeolukordi, operatsiooni selliseid aspekte, mis ei kuulu agentuuri ülesannete hulka. Nagu komisjon oma ettepanekus, mille alusel vaidlustatud otsus vastu võeti, ise rõhutas, ei ole agentuur otsingu‑ ja päästeasutus,(65) ning asjaolu, et enamikust „agentuuri kooskõlastatavatest mereoperatsioonidest saavad otsingu‑ ja päästeoperatsioonid […] tähendab […] seda, et need väljuvad agentuuri kooskõlastamise […] kohaldamisalast”.(66) Sama mõttekäik kehtib ka maaletoimetamise eeskirjade kohta. Sellest hoolimata näeb vaidlustatud otsus ette, et eespool nimetatud suunised lõimitaks operatsiooniplaani.
85. Esitatud kaalutlustest lähtudes asun seisukohale, et reguleerides liidu välispiiride haldamisega seotud liikmesriikide koostöö aspekte, mis kuuluvad Frontexi määruse kohaldamisalasse ja nii või teisiti sätestades eeskirju, mis sekkuvad nimetatud määrusega asutatud agentuuri toimimisse, väljub vaidlustatud otsus SPE artikli 12 lõikega 5 antud rakendusvolituste piirest.
86. Enne selle kohta järelduse tegemist tasub siiski märkida, et õiguslikku raamistikku, mida eespool toodud kaalutlused puudutavad, muudeti määrusega nr 1168/2011.(67) See määrus lisas muu hulgas artikli 1 lõikesse 2 selgesõnalise viite SPE‑le, lisas artikli 2 lõikesse 1, mis määrab kindlaks agentuuri ülesanded, punkti da, mis sätestab, et agentuur annab abi „olukorras, mil [...] vajatakse humanitaarhädaabi või merel toimuvat päästetegevust”, ning sätestas uue artikli 3a punktis j ja artikli 8e punktis j andmed, mida operatiivkava peab mereoperatsioonide puhul sisaldama, sealhulgas „viited rahvusvahelistele ja liidu õigusnormidele, mis käsitlevad pealtkuulamist, merel toimuvat päästetegevust ja pardalt lahkumist”.
87. Isegi kui eeldada, et seda seadusandlikku muudatust tuleb käesolevas kohtuasjas arvesse võtta, ei muudaks see aga järeldust, millele ma eespool jõudsin. Tegelikult reguleeritakse meetmeid, mille eesmärk on määrata kindlaks agentuuri kooskõlastusel toimuvate mereoperatsioonide praktiline kord, ka pärast määruse nr 1168/2011 jõustumist endiselt, viidates muu õigusakti rakendusaktile, kusjuures see muu õigusakt ise põhineb õiguslikul alusel, mis ei oleks iseenesest lubanud selliseid meetmeid võtta. Selliseid sätteid kehtestades on vaidlustatud otsus väljunud SPE artikli 12 lõikes 5 sätestatud rakendusvolituste piirest.
88. Kokkuvõttes leian ma, et ka parlamendi kolmanda etteheitega tuleb nõustuda.
C. Järeldus hagi kohta
89. Eelnevast lähtudes tuleb hagi minu arvates rahuldada ning vaidlustatud otsus tühistada.
IV. Parlamendi palve jätta vaidlustatud otsuse tagajärjed kehtima kuni uue otsuse vastuvõtmiseni
90. Parlament palub Euroopa Kohtul juhul, kui viimane peaks vaidlustatud otsuse tühistama, jätta selle tagajärjed ELTL artikli 264 teise lõiguga antud volituste alusel kehtima kuni uue õigusakti vastuvõtmiseni. Seda sätet, mille kohaselt Euroopa Kohus „märgib siiski, kui ta seda vajalikuks peab, milliseid tühiseks tunnistatud õigusakti tagajärgi loetakse kehtivaks”, on kasutatud ka selleks, et jätta kõik sellise õigusakti tagajärjed kuni uue õigusakti vastuvõtmiseni ajutiselt kehtima.(68)
91. Käesoleval juhul jääks liit siis, kui vaidlustatud otsus lihtsalt tühistataks, ilma olulisest õigusaktist, mille eesmärk on kooskõlastada liikmesriikide ühistegevust liidu merepiiridel toimuva patrull‑ ja vaatlustegevuse korraldamisel ning viia see tegevus paremasse kooskõlla inimõigustega ja pagulaste kaitse süsteemiga.
92. Esitatud põhjendustest lähtudes leian, et parlamendi taotlus tuleb rahuldada ning jätta vaidlustatud otsuse tagajärjed kehtima seni, kuni jõustub seadusandliku tavamenetluse teel vastu võetud õigusakt.
V. Ettepanek
93. Kõigist eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– lükata nõukogu vastuväide tagasi ning tunnistada hagi vastuvõetavaks;
– rahuldada hagi sisuliselt ning vaidlustatud otsus tühistada;
– tunnistada selle otsuse tagajärjed kehtivaks kuni jõustub seadusandliku tavamenetluse teel vastu võetud õigusakt;
– mõista kohtukulud välja nõukogult ja jätta komisjoni kohtukulud tema enda kanda.