GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2012 m. birželio 12 d.(1)
Byla C‑617/10
Åklagaren
prieš
Hans Åkerberg Fransson
(Haparanda tingsrätt (Švedija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos taikymo sritis – Chartijos 51 straipsnis – Europos Sąjungos teisės įgyvendinimas valstybėse narėse – Nacionalinė sankcijų už PVM reglamentuojančių teisės aktų pažeidimus sistema – Chartijos 50 straipsnis – Ne bis in idem kaip bendrasis Europos Sąjungos teisės principas – Administracinių ir baudžiamųjų sankcijų sudėjimas – Sąvokos „tos pačios faktinės aplinkybės“ apibrėžimas – Chartijos aiškinimas atsižvelgiant į Europos žmogaus teisių konvenciją – Europos žmogaus teisių konvencijos Protokolo Nr. 7 4 straipsnis – Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika – Europos Sąjungos pagrindinių teisių nustatymas remiantis valstybėms narėms bendromis konstitucinėmis tradicijomis“
Turinys
I – Įvadas
II – Teisės aktai
A – Europos Sąjungos teisės aktai
B – Europos žmogaus teisių konvencija
C – Nacionalinės teisės aktai
III – Faktinės aplinkybės ir procesas nacionaliniame teisme
IV – Procesas Teisingumo Teisme
V – Teisingumo Teismo kompetencija
A – Apžvalga
1. Abstrakti situacija: valstybės narės įgyvendina Sąjungos teisę
2. Siūlomas aiškinimas: taisyklės ir išimties santykis
3. Pagrindas: konkretus Sąjungos interesas
4. Argumentavimo būdas: kategorijos ir konkretūs atvejai
B – Atsakymas į šioje byloje iškeltą jurisdikcijos klausimą
1. Nagrinėjama pagrindinė teisė
2. Speciali viešosios valdžios įgaliojimų vykdymo sritis: įgaliojimai skirti sankcijas
3. Valstybių narių atsakomybės užtikrinti principą ne bis in idem perdavimo Sąjungai mastas
4. Išvada: atvejis, kuriam „Sąjungos teisės įgyvendinimo“ situacija netaikoma
VI – Prejudiciniai klausimai
A – Antrasis, trečiasis, ketvirtasis ir penktasis prejudiciniai klausimai
1. Performulavimas ir priimtinumas
2. Antrojo, trečiojo ir ketvirtojo prejudicinių klausimų analizė
a) EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnis ir atitinkama Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika
i) EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnio pasirašymas ir ratifikavimas
ii) Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika dėl EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnio
b) Principas ne bis in idem Sąjungos teisėje. Chartijos 50 straipsnis ir jo aiškinimas atsižvelgiant į EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnį
i) Iš dalies savarankiškas Chartijos 50 straipsnio aiškinimas. Aiškinimo ribos atsižvelgiant tik į EŽTK
ii) Chartijos 50 straipsnis ir administracinės bei baudžiamosios sankcijos skyrimas už tą patį pažeidimą
c) Chartijos 50 straipsnio taikymas šiai bylai
B – Pirmasis prejudicinis klausimas
1. „Aiškus pagrindas“ kaip kriterijus nacionaliniam teismui taikyti EŽTK
2. „Aiškus pagrindas“ kaip kriterijus nacionaliniam teismui taikyti Chartiją
VII – Išvada
I – Įvadas
1. Nepaisant akivaizdaus bylos paprastumo (Botnijos įlankoje veiklą vykdęs žvejys buvo nubaustas už mokestinių prievolių nevykdymą), dėl šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismui kyla du itin keblūs klausimai, dėl kurių susiklosto gana paini padėtis.
2. Pirmasis iš dviejų klausimų susijęs su prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumu nes, atsižvelgiant į neabejotinai nacionalinį bylos pobūdį, norint nustatyti, ar Teisingumo Teismas yra kompetentingas išspręsti klausimą dėl pagrindinių teisių, bylą reikia įvertinti kaip Europos Sąjungos (toliau taip pat – Sąjungos) teisės įgyvendinimo valstybėje narėje, kaip tai suprantama pagal dabar taikomą Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau − Chartija) 51 straipsnio 1 dalį, atvejį.
3. Kitas klausimas susijęs su bylos esme – kaip principas ne bis in idem taikomas tokiu atveju, kai valstybė narė už tą patį elgesį gali skirti ir administracines, ir baudžiamąsias sankcijas, ir šis klausimas susijęs su Chartijos 50 straipsniu.
4. Painiava šioje byloje kyla dėl pirmojo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo iškelto klausimo, kuris, palyginti su minėtais kitais klausimais, yra paprastesnis. Jis susijęs su Sąjungos teisės viršenybės principo apimtimi, atsižvelgiant į nacionalinio aukščiausiosios instancijos teismo nustatytą reikalavimą, kaip antai tokį, kad turi būti aiškus pagrindas ar įrodymai netaikyti nacionalinės teisės. Painiavą lemia tai, kad, viena vertus, atrodo, jog reikalaujamas aiškus pagrindas dabar yra įtvirtintas naujausioje Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje, tačiau, kita vertus, tokie pokyčiai nesupaprastina atsakymo dėl principo ne bis in idem apimties Sąjungos teisėje ir kaip tik šį atsakymą apsunkina.
5. Kalbant apie priimtinumą, siūlyčiau Teisingumo Teismui pripažinti, kad jis neturi jurisdikcijos, nes atitinkama valstybė narė neįgyvendina Sąjungos teisės, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį. Kaip mėginsiu paaiškinti, manau, kad atidžiai išnagrinėjus šios bylos aplinkybes pasitvirtina būtent tokia išvada. Tačiau labai tikėtina, kad dėl minėtų priežasčių Teisingumo Teismas sutiks su mano pozicija įvairiais aspektais, kuriuos išdėstysiu šiuo painiu klausimu. Reikia pripažinti, kad ši pozicija nėra paremta iki šiol suformuluota teismų praktika.
6. Tačiau jeigu Teisingumo Teismas pripažintų, kad turi jurisdikciją priimti sprendimą dėl bylos esmės, pasiūlysiu savarankišką principo ne bis in idem apibrėžimą Sąjungos teisėje. Kaip mėginsiu paaiškinti, kalbant apie šį principą, Chartijos 52 straipsnio 3 dalies norma, kurioje numatyta, kad Chartijoje nurodytų teisių esmė ir taikymo sritis yra „tokia, kaip“ nustatyta Europos žmogaus teisių konvencijoje (toliau – EŽTK), kelia ypatingų sunkumų.
7. Galiausiai, kalbant apie reikalavimą, kad EŽTK ir Sąjungos teisėje turi būti aiškus pagrindas, pasiūlysiu tokį šio reikalavimo aiškinimą, kuris atitiktų viršenybės principą.
II – Teisės aktai
A – Europos Sąjungos teisės aktai
8. Šiuo metu principas ne bis in idem įtvirtintas Chartijos 50 straipsnyje, kuris suformuluotas taip:
„Niekas negali būti antrą kartą teisiamas ar baudžiamas už nusikalstamą veiką, dėl kurios Sąjungoje jis jau buvo galutinai išteisintas ar pripažintas kaltu pagal įstatymą.“
9. Direktyvos 2006/112/EB dėl pridėtinės vertės mokesčio bendros sistemos(2) 273 straipsnyje numatyta:
„Valstybės narės gali nustatyti kitas prievoles, kurias jos laiko būtinomis siekiant užtikrinti, kad būtų tinkamai renkamas PVM ir užkertamas kelias sukčiavimui, atsižvelgdamos į reikalavimą vienodai traktuoti apmokestinamųjų asmenų vykdomus nacionalinius sandorius ir sandorius tarp valstybių narių, tačiau dėl šių prievolių prekyboje tarp valstybių narių neturi atsirasti su sienų kirtimu susijusių formalumų.
<…>.“
B – Europos žmogaus teisių konvencija
10. EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje „Teisė nebūti dukart teisiamam ar nubaustam už tą patį nusikaltimą“ numatyta:
„1. Niekas negali būti antrą kartą persekiojamas ar baudžiamas tos pačios valstybės institucijų už nusikaltimą, dėl kurio jis jau buvo išteisintas arba nuteistas galutiniu nuosprendžiu pagal tos valstybės įstatymus ir baudžiamąjį procesą.
2. Ankstesnės dalies nuostatos nedraudžia atnaujinti bylos proceso pagal tos valstybės įstatymus ir baudžiamąjį procesą tuo atveju, kai iškyla nauji ar naujai paaiškėję faktai, ar nustatomos esminės ankstesnio proceso klaidos, galėjusios turėti reikšmės bylos baigčiai.
3. Neleidžiama nukrypti nuo šio straipsnio įsipareigojimų remiantis Konvencijos 15 straipsniu.“
C – Nacionalinės teisės aktai
11. Mokesčių apskaičiavimo įstatymo (Taxeringslagen, 1990:324) 5 skyriuje esančiuose 1 ir 4 straipsniuose įtvirtintos pagrindinės nuostatos, susijusios su mokestinių sankcijų taikymo tvarka Švedijoje:
„1 straipsnis
„Jei, vykstant procedūrai, apmokestinamas asmuo pateikia klaidingą informaciją (ne žodžiu) mokesčiams apskaičiuoti, nustatomas specialus mokestis (mokestinė sankcija). Tai taikytina ir tuo atveju, jei apmokestinamas asmuo pateikė tokią informaciją teismo procese dėl apmokestinimo ir, išnagrinėjus iš esmės, informacija nebuvo priimta.
Informacija yra klaidinga, jei yra aišku, kad apmokestinamojo asmens pateikta informacija yra netiksli arba kad apmokestinamasis asmuo nepateikė informacijos, kurią privalėjo pateikti mokesčių apskaičiavimo tikslais. Tačiau informacija negali būti laikoma klaidinga, jei ji, kartu su kita pateikta informacija, sudaro pakankamą pagrindą teisingam sprendimui priimti. Informacija taip pat negali būti laikoma klaidinga, jeigu ji tokia nepagrįsta, kad akivaizdžiai negali būti sprendimo pagrindas.
<…>
4 straipsnis
Pateikus klaidingą informaciją nustatoma 40 % 1 skyriaus 1 dalies pirmojo punkto 1−5 papunkčiuose nurodyto mokesčio mokestinė sankcija, kuri, jei klaidinga informacija būtų priimta, apmokestinamajam asmeniui ar jo sutuoktiniui nebūtų nustatyta. Pridėtinės vertės mokesčio atžvilgiu mokestinė sankcija yra 20 % mokesčio, kurį apmokestinamasis asmuo privalėjo sumokėti.
Mokestinė sankcija yra 10 % arba pridėtinės vertės mokesčio atžvilgiu – 5 %, jei klaidinga informacija buvo pataisyta arba galėjo būti pataisyta remiantis patvirtinančiais dokumentais, su kuriais Skatteverket paprastai gali susipažinti ir kuriuos galėjo gauti iki mokestinių metų lapkričio mėnesio pabaigos.
<...>.“
12. Mokesčių teisės pažeidimų įstatymo (Skattebrottslagen, 1971:69) 2 ir 4 straipsniuose įtvirtintos baudžiamosios teisės nuostatos, kurios taikomos, kai siekiama išvengti mokesčių vengimui suformuluotos taip:
„2 straipsnis
Tas, kas tyčia teikia institucijoms klaidingą informaciją (ne žodžiu) arba nepateikia deklaracijų, pažymų apie pajamas ar kitos reikalaujamos informacijos ir dėl to kyla pavojus, kad mokesčio bus išvengta ar jis bus neteisingai apskaičiuotas arba jam ar kitam asmeniui neteisėtai grąžintas, baudžiamas už mokesčių teisės pažeidimus iki dvejų metų laisvės atėmimo.
<…>
4 straipsnis
Jei 2 dalyje nurodytas pažeidimas yra sunkus, už sunkų mokesčių teisės pažeidimą baudžiama laisvės atėmimu nuo šešių mėnesių iki šešerių metų.
Nustatant, ar pažeidimas sunkus, ypač atsižvelgiama į tai, ar jis susijęs su labai didelėmis sumomis, ar pažeidėjas naudojo klaidingus dokumentus arba ataskaitas, ar nusikalstamais veiksmais buvo prisidėta prie sisteminio ar didelio masto nusikaltimo arba jie buvo kitaip ypač pavojingi.“
III – Faktinės aplinkybės ir procesas nacionaliniame teisme
13. Hans Åkerberg Fransson yra savarankiškai dirbantis asmuo, kurio pagrindinė veikla – žvejyba ir seliavų (coregonus albula) pardavimas. Jis savo žvejybos veiklą vykdo Kalikso upės vandenyse, nors laimikį parduoda ir Švedijos, ir Suomijos teritorijoje.
14. Švedijos mokesčių institucijos apkaltino H. Franssoną dėl jam tenkančios pareigos pateikti mokesčių informaciją už 2004 ir 2005 m. mokestinius metus nevykdymo, dėl kurio nebuvo gautos mokestinės pajamos iš įvairių mokesčių. Dėl PVM apskaičiavimo už minėtus mokestinius metus reikia pažymėti, kad Švedijos institucijos apskaičiavo, jog dėl H. Franssono pateiktos informacijos mokesčių institucijos 2004 mokestiniais metais iš viso negavo 60 000 SEK, o 2005 mokestiniais metais – 87 550 SEK mokestinių pajamų.
15. 2007 m. gegužės 24 d. Skatteverket (Švedijos mokesčių valdyba) pagal mokestines sankcijas reglamentuojančius Švedijos teisės aktus už 2004 mokestiniais metais padarytus mokesčių teisės pažeidimus skyrė H. Franssonui baudą, kurios 4 872 SEK buvo susiję su PVM reglamentuojančių teisės aktų pažeidimu. Dėl 2005 mokestinių metų reikia pažymėti, kad Skatteverket skyrė kitą baudą, kurios 3 255 SEK susiję su PVM reglamentuojančių teisės aktų pažeidimu. Nei sprendimas skirti baudą už 2004 m., nei už 2005 m. nebuvo apskųstas, todėl atitinkamai 2010 m. gruodžio 31 d. ir 2011 m. gruodžio 31 d. šie sprendimai įsiteisėjo.
16. 2009 m. birželio 9 d. prokuroro prašymu Haparanda tingsrätt (Haparandos apylinkės teismas) iškėlė H. Franssonui baudžiamąją bylą. Prokuroras kaltina H. Franssoną dėl mokesčių vengimo 2004 ir 2005 mokestiniais metais. Prokuroro teigimu, kadangi H. Fransson nevykdė jam tenkančios pareigos pateikti mokestinę informaciją, įskaitant su PVM susijusias prievoles, mokesčių institucijos negavo daug mokestinių pajamų, todėl yra pagrindas iškelti baudžiamąją bylą. Pagal Skattebrottslagen 2 ir 4 straipsnius už nusikaltimą, kuriuo kaltinamas H. Fransson, baudžiama laisvės atėmimu iki šešerių metų.
17. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teigimu, faktinės aplinkybės, kuriomis grindžiamas prokuroro kaltinimas, yra tokios pačios kaip ir tos, kuriomis remdamasi Skatteverket 2007 m. gegužės 24 d. skyrė administracinę sankciją.
18. 2010 m. gruodžio 23 d. Haparanda Tingsrätt sustabdė H. Franssonui iškeltos baudžiamosios bylos nagrinėjimą nustatęs, kad ji turi ryšį su Sąjungos teise, konkrečiai kalbant, su Chartijos 50 straipsniu, kuriame įtvirtinta pagrindinė teisė ne bis in idem.
IV – Procesas Teisingumo Teisme
19. 2010 m. gruodžio 27 d. Teisingumo Teismo kanceliarijoje gautas Haparanda Tinsgrätt prašymas priimti prejudicinį sprendimą, kuriame pateikti prejudiciniai klausimai suformuluoti taip:
„1. Pagal Švedijos teisę nacionalinis teismas gali netaikyti nacionalinės teisės nuostatų, kuriomis gali būti pažeidžiamas 1950 m. lapkričio 4 d. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau − EŽTK) Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje įtvirtintas ne bis in idem principas ir 2000 m. gruodžio 7 d. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau − Chartija) 50 straipsnis, tik jei toks sprendimas yra aiškiai pagrįstas EŽTK arba Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika. Ar tokia sąlyga pagal nacionalinę teisę dėl nacionalinių nuostatų netaikymo yra suderinama su Sąjungos teise ir ypač su jos bendraisiais principais − Sąjungos teisės viršenybe ir tiesioginiu veikimu?
2. Ar pagal EŽTK protokolo Nr. 7 4 straipsnį ir Chartijos 50 straipsnį baudžiamajam persekiojimui už mokesčių teisės pažeidimus taikomas ne bis in idem principas, jeigu tam tikra piniginė bauda (mokestinė sankcija) buvo prieš tai paskirta atsakovui administraciniame procese dėl to paties veiksmo − klaidingos informacijos pateikimo?
3. Ar atsakymui į 2 klausimą turi įtakos tai, kad šios sankcijos privalo būti suderintos taip, kad bendrosios kompetencijos teismai galėtų sumažinti bausmę baudžiamajame procese, nes atsakovui dėl to paties veiksmo − klaidingos informacijos pateikimo − jau buvo paskirta mokestinė sankcija?
4. Ar esant tam tikroms aplinkybėms ir laikantis 2 klausime nurodyto ne bis in idem principo gali būti leidžiama kituose procesuose skirti ir kitas sankcijas dėl tos pačios veikos, kuri jau buvo išnagrinėta ir dėl kurios jau buvo priimtas sprendimas paskirti asmeniui sankciją? Jei į 2 klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar pagal ne bis in idem principą kelių sankcijų atskiruose procesuose skyrimo sąlygos yra tenkinamos tuomet, kai vėlesniuose procesuose nagrinėjamos naujos ir nepriklausomos nuo ankstesnių procesų bylos aplinkybės?
5. Švedijos mokestinių sankcijų skyrimo ir atsakomybės už nusikaltimus mokesčių srityje nagrinėjimo atskiruose procesuose sistema grindžiama keliais bendrojo intereso pagrindais, kurie išsamiau aprašyti toliau. Jei į 2 klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar tokia sistema, kaip antai Švedijos, suderinama su ne bis in idem principu, jei būtų galima sukurti ne bis in idem principą atitinkančią sistemą nenumatant būtinybės netaikyti mokestinių sankcijų arba priimti sprendimą dėl atsakomybės už mokesčių teisės pažeidimus perduodant Skatteverket ir tam tikrais atvejais administracinių teismų kompetenciją mokesčių teisės pažeidimų bylose bendrosios kompetencijos teismams, nagrinėjantiems atsakomybę už mokesčių teisės pažeidimus?“
20. Rašytines pastabas pateikė Švedijos Karalystė, Nyderlandų Karalystė, Danijos Karalystė, Čekijos Respublika, Austrijos Respublika, Airija ir Europos Komisija.
21. Posėdis, kuriame H. Fransson, Čekijos Respublikos, Danijos Karalystės, Vokietijos Federacinės Respublikos, Airijos, Graikijos Respublikos, Prancūzijos Respublikos, Nyderlandų Karalystės ir Komisijos atstovai pateikė žodines pastabas, Teisingumo Teisme surengtas 2012 m. sausio 24 d.
V – Teisingumo Teismo kompetencija
22. Rašytines pastabas pateikusios valstybės narės (išskyrus Austriją) ir dvi iš valstybių narių, pateikusių tik žodines pastabas (Vokietija ir Prancūzija), taip pat Komisija, kaip ir prokuroras pagrindinėje byloje, teigė, kad problemos, kylančios dėl principo ne bis in idem užtikrinimo, sprendimo nereikia ieškoti Sąjungos teisėje ir nereikia prašyti, kad šią problemą išspręstų Teisingumo Teismas. Kalbant konkrečiau, aptariamo klausimo Chartijos 50 straipsnis nereglamentuoja. Būtent todėl dažnai vengiama diskutuoti esminiu klausimu dėl principo ne bis in idem turinio ir apimties Sąjungos teisėje, dėl to ši diskusija susilpnėjo.
23. Daugiausia aptariamas klausimas neabejotinai yra Teisingumo Teismo jurisdikcija pirma aprašytomis aplinkybėmis. Todėl Teisingumo Teismas vėl susiduria su problema, kai prašymas nustatyti aiškius kriterijus, kuriais remiantis būtų galima apibrėžti žodžių „valstybėms narėms tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę“ taikymo sritį, prilygsta nebent sunkumui patenkinti šį prašymą(3).
24. Toliau tiesiog noriu pateikti Teisingumo Teismui kelias nuomones, kuriomis papildomos įvairios kitos pateiktos nuomonės, visų pirma pastaruoju metu – generalinių advokatų išvados(4). Manau, kad ši byla suteikia galimybę pateikti argumentus, galinčius padėti išplėtoti tam tikrą teismo praktiką, kuriai suformuluoti prireiks laiko.
A – Apžvalga
1. Abstrakti situacija: valstybės narės įgyvendina Sąjungos teisę
25. Kaip minėjau, pagrindinis argumentas, dėl kurio sutinka visi byloje dalyvavę asmenys, yra tas, kad kriterijus ar reikalavimas, kuris dabar išsamiai reglamentuotas Chartijos 51 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią valstybėms narėms Chartijos nuostatos taikomos tik „tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę“, nėra įvykdytas. Apie minėtos formuluotės ir ligtolinio šios taisyklės pagrindimo tik teismų praktika ryšį galima spręsti iš atitinkamų Chartijos aiškinimų(5). Šie aiškinimai, vertinami pagal tai, kiek jie yra svarbūs, veikiau rodo ryšio tarp minėtos teismo praktikos ir konkrečios jos išraiškos Chartijoje tęstinumą, o ne neatitikimą. Mano nuomone, taip ir yra, tačiau su tam tikrais niuansais.
26. Vis dėlto, kadangi Chartija pirmiausia buvo paskelbta Nicoje, daugelis laikėsi nuomonės, kad tarp tos Teisingumo Teismo praktikos (2000 arba 2007 m.)(6) ir Chartijos 51 straipsnio 1 dalies esama prieštarų. Buvo teigiama, kad sąvokos „įgyvendinimas“ (vartojama Chartijoje) ir „taikymo sritis“ (vartojama teismo praktikoje) didina šias prieštaras(7).
27. Šiuo klausimu manau, kad būtų naudinga skirtingas formuluotes laikyti kokybiškai nesiskiriančiomis sąvokomis. Aišku, galima aptikti įvairių jų niuansų. Tačiau ribos visada yra neaiškios. Visų pirma, mano nuomone, dvi minėtos formuluotės atspindi situaciją, kai valstybės visada turi diskreciją, todėl galimas teisės pažeidimas iš principo negali būti priskirtas Sąjungai, nes Sąjungos teisės buvimas atitinkamu atveju yra pakankamai svarus motyvas, kad šis atvejis būtų vertinamas pagal Sąjungos teisę, ir todėl kad jį vertintų Teisingumo Teismas.
28. Tai pirmiausia reiškia, kad jeigu daroma prielaida, jog diskrecijos nėra (kaip byloje Bosphorus nagrinėtu atveju)(8), ginčų dėl patikros teisėtumo nekyla. Tai veikiau yra atkartojimo, o ne įgyvendinimo klausimai.
29. Apskritai paties „įgyvendinimo“ atveju tampa iš esmės neaiškios ribos, susijusios su atsakomybės už pagrindinių teisių užtikrinimą paskirstymu. Konstatavus principą, kad tais atvejais, kai tam tikromis aplinkybėmis viešosios valdžios įgaliojimai valstybėje narėje įgyvendinami daugiau ar mažiau autonomiškai, jie turi būti analizuojami atsižvelgiant į Sąjungoje pripažįstamas pagrindines teises, vadovaujantis aukščiausios instancijos aiškinimo institucijos − Teisingumo Teismo − pateikiamu aiškinimu, iš karto kyla šio principo taikymo srities klausimas.
30. Mano nuomone, į minėtą klausimą, susijusį su atvejais, kai būtina „centralizuotai“ patikrinti valstybių narių veiksmus pagrindinių teisių srityje, Teisingumo Teismas iš pradžių atsakydavo individualizuotai ir tapo įmanoma nustatyti nedaug puikiai žinomų atvejų, dėl kurių nuolat diskutuojama ir kurie įvairiai vertinami(9).
31. Apskritai turbūt dėl tokių specifinių minėtos teismo praktikos atsiradimo aplinkybių niekada nebuvo pateikti tikrai įtikinami argumentai, kuriais ją būtų galima pakankamai abstrakčiai paaiškinti. Tai galėjo lemti įvairios priežastys ir atrodo, kad dabar ne laikas jas nagrinėti.
32. Nieko papildomai nepaaiškinta ir Sprendime ERT, kuris yra kertinis nustatant daugiau ar mažiau apibrėžtą „atvejį“ (nukrypimas nuo pagrindinių teisių) ir pereinant prie bendro atvejo, kad galiausiai nusistovėtų tokios sąvokos, kaip antai „apimtis“, „taikymo sritis“ ir „įgyvendinimas“, visada laikantis Sąjungos teisės.
33. Abstrakčiai apibūdinus nagrinėjamą problemą galima būtų teigti, jog vartojamoms skirtingoms sąvokoms bendra tai, kad viešosios valdžios įgaliojimų vykdymo šaltinis turi būti Sąjungos teisė, t. y. šis „buvimas“ turi pasireikšti teise, gebėjimu tam tikru mastu nulemti arba paveikti šių viešosios valdžios įgaliojimų vykdymo valstybėje narėje turinį. Tačiau „būti“ niekada nereiškia „iš anksto nulemti“, nes pastaruoju atveju problemų nekiltų(10).
34. Galiausiai nė viena iš nurodytų sąvokų („apimtis“, „taikymo sritis“ ir „įgyvendinimas“) pati negali apriboti šio principinio teiginio apimties. Tam tikru požiūriu šios sąvokos turi mažai ką bendra su principu lex stricta, jeigu ši sąlyga joms taikoma. Priešingai, šioms sąvokoms būdingi bet kurios iš esmės neapibrėžtos sąvokos pranašumai ir trūkumai. Daug aptarinėjama Chartijos 51 straipsnio 1 dalies sąvoka „tais atvejais, kai“ irgi nedaug tepasako: ji galėtų reikšti įspėjimą netaikyti plataus aiškinimo ateityje arba optimistišką tikėjimą veiksmažodžio „įgyvendinti“ semantinėmis galimybėmis.
2. Siūlomas aiškinimas: taisyklės ir išimties santykis
35. Mano nuomone, teisingai aiškinant pagrindinę konstitucinę darinio, kurį sudaro Sąjunga ir valstybės narės, pavadinto Europos „Verfassungsverbund“(11), sandarą paprastai valstybės narės, remdamosi savo konstitucine tvarka ir prisiimtais tarptautiniais įsipareigojimais, pačios tikrina savo viešosios valdžios institucijų aktus.
36. Tačiau šiai taisyklei taikoma neginčytinos apimties išimtis tais atvejais, kai, remiantis Chartija, nacionalinės viešosios valdžios institucijos įgyvendina Sąjungos teisę. Manau, kad ir dabar pateisinama dialektinį abiejų atvejų tarpusavio santykį suvokti kaip taisyklės ir jos išimties santykį.
37. Todėl Sąjungos prisiimamą atsakomybę už pagrindinių teisių užtikrinimą valstybėms narėms įgyvendinant viešosios valdžios įgaliojimus tokiais atvejais reikia nagrinėti kaip perdavimą, t. y. kad pradinė valstybių narių atsakomybė šio užtikrinimo atžvilgiu perduodama Sąjungai.
38. Aišku, Sąjungos teisės turinys ilgainiui kinta ir šie pokyčiai neišvengiamai ir pagrįstai lemia išimties apimtį. Tačiau nors sąvoka „Verfassungsverbund“ ir toliau turi prasmę apibūdinant Sąjungą konstituciniu požiūriu, pats šis principas struktūriškai apibrėžia taisyklės išimtį. Nemanau, kad toks išimties aiškinimas, pagal kurį atsirastų galimybė išimčiai tapti taisykle, atitiktų pagrindinę mano ką tik išreikštą mintį.
39. Todėl manau, kad dabar Sąjungos teismui atėjo laikas labiau pagrįsti pagrindinį, tačiau neapibrėžtą požiūrį, kad valstybėms narėms Chartija taikoma tais atvejais, „kai šios įgyvendina Sąjungos teisę“. Teisingumo Teismas jau ilgai raginamas atlikti šį darbą, šių raginimų nemažai ir doktrinoje(12).
3. Pagrindas: konkretus Sąjungos interesas
40. Mano nuomone, Sąjungos kompetenciją prisiimti atsakomybę už pagrindinių teisių užtikrinimą valstybės narėms vykdant viešosios valdžios įgaliojimus tuo metu, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę, reikia aiškinti remiantis konkrečiu Sąjungos interesu užtikrinti, kad viešosios valdžios įgaliojimų vykdymas atitiktų Sąjungos pateikiamą pagrindinių teisių aiškinimą. Vien to, kad toks viešosios valdžios įgaliojimų vykdymas galiausiai kyla iš Sąjungos teisės, savaime nepakanka konstatuoti, kad kalba eina apie atvejį, susijusį su Sąjungos teisės „įgyvendinimu“.
41. Galiausiai manau, kaip jau nurodžiau, kad tokiais atvejais, kuriuos sunku iš anksto nustatyti, teisėta, kad Sąjungos interesas palikti žymę − savo pagrindinės teisės koncepciją − turėtų pirmenybę kiekvienos valstybės narės intereso atžvilgiu. Toks Sąjungos interesas iš esmės grindžiamas Sąjungos teisės buvimu ar net pagrindiniu vaidmeniu nacionalinėje teisėje kiekvienu konkrečiu atveju. Trumpai tariant, kalba eina apie atvejus, kai gali kilti viešosios valdžios įgaliojimų teisėtumo Sąjungoje klausimas, todėl į šią situaciją reikia atitinkamai reaguoti.
4. Argumentavimo būdas: kategorijos ir konkretūs atvejai
42. Iš esmės Teisingumo Teismui tenka prioritetinis uždavinys nurodyti motyvus ir visų pirma pasiūlyti gaires, kuriomis remiantis būtų palaikomas visos teisminės veiklos teisėtumas.
43. Kitaip tariant, manau, kad kategorijai „Sąjungos teisės įgyvendinimas“, kaip pagrindui paskatinti tokios nacionalinių viešosios valdžios institucijų veiklos tikrinimą atsižvelgiant į pagrindines teises, reikalinga teismo praktika, kuria ši įvairiapusė formuluotė būtų papildyta arba, kitaip tariant, apibrėžta.
44. Kalbant konkrečiau, jeigu nepakaktų tiesiog nurodyti ar konstatuoti, kad konkreti teisinė padėtis yra susijusi su „Sąjungos teisės įgyvendinimu“, manau, taip būtų todėl, kad nėra požymio ar veiksnio, kuriuo remiantis šią padėtį būtų galima taip kvalifikuoti. Trumpai tariant, toks teiginys prilygsta reikalavimui nurodyti aiškius motyvus, bet kuriuo atveju išsamesnius, nei iki šiol nurodytieji, taikomus tais atvejais, kai pagrindinių teisių užtikrinimo uždavinys ir atsakomybė už tai iš valstybių narių turi būti perduota Sąjungai.
45. Be to, nors tai atrodo paradoksalu, manau, kad reikia griežtinti ir bylos ypatybių analizę, kitaip tariant, kiekvieno konkretaus atvejo analizę. Visų pirma norint nustatyti, ar konkretų atvejį reikia aiškinti kaip susijusį su Sąjungos teisės įgyvendinimu, dažnai reikia vertinti įvairius šiam konkrečiam atvejui būdingus veiksnius. Šiuo aspektu kuo mažiau tokie atvejai dėl atsakomybės perdavimo yra apibrėžti teismo praktikoje, tuo didesnį dėmesį teismas turėtų kreipti į bylos aplinkybes.
46. Apskritai manau, kad nagrinėjant tokią tradiciškai neapibrėžtą nuostatą, kokia įtvirtinta Chartijos 51 straipsnio 1 dalyje, reikia nustatyti jos pagrindinę reikšmę. Tai visų pirma reikia padaryti nustačius skirtingus atvejus, kai valstybių narių atsakomybės už pagrindinių teisių užtikrinimą perdavimas Sąjungai pirmiausia gali būti pateisinamas. Antra, mano manymu, įvertinus konkrečias kiekvienos bylos aplinkybes turi būti galima priimti galutinį ir užtikrintą sprendimą dėl atsakomybės už pagrindinių teisių užtikrinimą priskyrimo Sąjungai arba valstybėms narėms.
B – Atsakymas į šioje byloje iškeltą jurisdikcijos klausimą
47. Manau, kad mėginant šiai bylai taikyti mano pirma pateiktus siūlymus, pirmiausia reikia sutelkti dėmesį į nagrinėjamą pagrindinę Sąjungos teisę ir valstybės viešosios valdžios institucijų veiksmus, kuriuos būtina analizuoti atsižvelgiant į šią teisę, ir tik tada nagrinėti, koks yra jų tarpusavio ryšys.
1. Nagrinėjama pagrindinė teisė
48. Šiuo klausimu siūlau pasitelkti sisteminį vertinimą, kuriuo remiantis būtų galima argumentuoti. Reikia turėti omenyje tai, kad dabar principas ne bis in idem yra įtvirtintas Chartijoje, tiksliau – jos 50 straipsnyje. Sąjungos pagrindinių teisių kodifikavimas kartu su kitomis ESS 6 straipsnio sudedamosiomis dalimis sukelia tam tikrų padarinių. Visų pirma Chartijoje atskleidžiami „reikšmės ryšiai“ (Sinnzusammenhänge), kurie yra ne tokie aiškūs daugiausia teismų praktika kuriamų teisių sistemoje.
49. Kalbant konkrečiau, Chartijos sistema gerokai apsunkina užduotį nustatyti 50 straipsnyje įtvirtintos garantijos ir daugelyje kitų Chartijos VI antraštinės dalies straipsnių, būtent – 47–50 straipsniuose („Teisė į veiksmingą teisinę gynybą“ – 47 straipsnis; „Nekaltumo prezumpcija ir teisė į gynybą“ – 48 straipsnis; „Teisėtumo ir nusikalstamos veikos bei bausmės proporcingumo principai“ – 49 straipsnis), įtvirtintų materialinių ir procesinių garantijų skirtingą vertinimą.
2. Speciali viešosios valdžios įgaliojimų vykdymo sritis: įgaliojimai skirti sankcijas
50. Iš pradžių reikia pažymėti, kad valstybių narių viešosios valdžios įgaliojimų skirti sankcijas sritis, kuri dažnai pripažįstama tokia ir kuri turi realų pagrindą Sąjungos teisėje, apima teises, kurias nelengva nuginčyti, kai tai susiję su Sąjungos interesu.
51. Ši byla susijusi su atveju, kai valstybių narių įgaliojimai skirti sankcijas galiausiai kyla iš Sąjungos teisės, ir, kaip buvo dar kartą paaiškinta per posėdį, šioje srityje yra daug teismo praktikos gairių. Taigi pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką valstybių narių įgaliojimai skirti sankcijas turi būti įgyvendinami paisant pagrindinių Sąjungos teisės principų, kurių apimtį, logiška, aiškina Teisingumo Teismas(13). Akivaizdu, kad dabar šie bendrieji principai apima Chartijoje išdėstytas pagrindines teises.
3. Valstybių narių atsakomybės užtikrinti principą ne bis in idem perdavimo Sąjungai mastas
52. Tokiomis aplinkybėmis kyla klausimas, ar tokį reikalavimą paisyti minėtų principų įgyvendinant įgaliojimus skirti sankcijas reikia laikyti bendro visų iš pradžių paminėtų garantijų, kurios kartu su principu ne bis in idem sudaro Chartijos VI antraštinę dalį, perdavimo Sąjungos teismui pripažinimu?
53. Mano nuomone, valstybėms narėms skiriant sankcijas remiantis Sąjungos teise atsiranda atsakomybės užtikrinti teisės perdavimą įteisinantis principas. Nors bausti už Sąjungos teisei prieštaraujantį individualų elgesį labai dažnai buvo paliekama valstybėms narėms, tai nėra priežastis teigti, jog Sąjunga nėra visiškai suinteresuota užtikrinti, kad šie įgaliojimai skirti sankcijas būtų įgyvendinami paisant pagrindinių principų, kuriais paremta tokia teisės viršenybės principu grindžiama bendrija kaip Sąjunga.
54. Atsižvelgiant į tai, minėtą įteisinimo principą neišvengiamai reikia papildyti ir patvirtinti įvairiais bylos aplinkybėmis paremtais argumentais. Kitaip tariant, manau, kad vien išvados, jog valstybės įgaliojimų skirti sankcijas įgyvendinimas konkrečiu atveju galiausiai yra grindžiamas Sąjungos teisės nuostata, savaime nepakanka konstitucinių garantijų, taikytinų šių įgaliojimų įgyvendinimui, kontrolei perduoti iš valstybių narių atsakomybės srities Sąjungos atsakomybės sričiai.
55. Remdamasis tokiais svarstymais darau išvadą, kad nustatant Teisingumo Teismo jurisdikciją priimti sprendimą dėl to, ar šioje byloje pakankamai paisoma principo ne bis in idem, reikia remtis atitinkamos srities, t. y. valstybės sankcijų skyrimo pagal Sąjungos teisę vertinimu. Tačiau siekiant gauti galutinį atsakymą reikia atidžiai išnagrinėti pagrindinius teisės aktus, kuriais remiamasi, ir faktines bylos aplinkybes.
4. Išvada: atvejis, kuriam „Sąjungos teisės įgyvendinimo“ situacija netaikoma
56. Pirmiausia tai, kaip prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas išdėstė ir argumentavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą, gali kelti tik rūpestį. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą iš taikytinų Sąjungos teisės nuostatų pacituotas tik ESS 6 straipsnis ir Chartijos 50 straipsnis, visai nemėginant nustatyti Sąjungos nuostatų, kurias valstybė narė „įgyvendina“. Dar didesnį nerimą kelia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginys, kad Švedijos nuostatos dėl Sąjungos teisės perkėlimo į nacionalinę teisę nebuvo priimtos ir kad bet kuriuo atveju Teisingumo Teismo atsakymas gali būti labai naudingas kitoms byloms(14).
57. Nepaisant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejonių, pagrindinis šioje byloje analizuotinas klausimas susijęs su Sąjungos teisės (šioje byloje neabejotinai Direktyvos 2006/112) ir valstybėje narėje susiklosčiusios padėties dėl ten vyraujančio supratimo apie principo ne bis in idem apimtį ryšiu. Reikia priminti, kad pagrindas konstatuoti, jog Sąjunga turi interesą prisiimti atsakomybę už atitinkamos pagrindinės teisės užtikrinimą, šioje byloje yra Sąjungos teisės, kuri iš esmės yra „įgyvendinama“, ir valstybės viešosios valdžios įgaliojimų vykdymo tarpusavio ryšio pobūdis. Mano nuomone, šis ryšys yra labai menkas ir bet kuriuo atveju nėra pakankamas pagrindas, kad būtų galima aiškiai nustatyti Sąjungos interesą prisiimti atsakomybę už tai, kad konkrečios pagrindinės teisės užtikrinimas tektų Sąjungai.
58. Direktyvoje 2006/112 galima nustatyti nebent PVM surinkimo veiksmingumo reikalavimą(15). Aišku, kad mūsų visuomenėje baudimas už mokestinių prievolių pažeidimą yra esminė veiksmingo apmokestinimo įgaliojimų įgyvendinimo sąlyga. Todėl logiška, kad valstybės narės turi galėti taikyti savo bendrą mokesčių sistemą, įskaitant sankcijų sistemą, kad surinktų PVM, kaip ir tais pačiais tikslais pasitelkti savo mokesčių institucijas.
59. Akivaizdu, kad minėta logika taikoma įstatymo nuostatoms, kuriomis atitinkamai įtvirtinami administraciniai įgaliojimai skirti sankcijas ir valstybės teisė bausti tikrąja šio žodžio prasme. Šiuo atveju bendrai baudžiama už tai, kad apmokestinamieji asmenys pateikia mokesčių institucijoms klaidingą informaciją, ir tai yra esminė šios sankcijų sistemos sąlyga. Būtent ši Švedijos mokesčių sistemos dalis naudojama PVM surinkti.
60. Taigi kyla klausimas, ar tiesiogiai Sąjungos teise grindžiama valstybės teisėkūros veikla prilygsta šioje byloje nagrinėjamam atvejui, kai nacionalinė teisė naudojama užtikrinti, kad būtų pasiekti Sąjungos teisėje nustatyti tikslai. Kitaip tariant, kyla klausimas, ar abu atvejai yra lygiaverčiai atsižvelgiant į apibrėžtą Sąjungos interesą prisiimti tiesioginę ir centralizuotą atsakomybę už atitinkamos teisės užtikrinimą.
61. Manau, kad analizuojant šį keblų klausimą, turi būti įmanoma suvokti skirtumą tarp daugiau ar mažiau artimo causa ir paprasto occasio. Problema (jeigu ji yra), susijusi su principo ne bis in idem apimties samprata Švedijos teisėje, yra bendra problema, susijusi su Švedijos sankcijų teisės, kuri pati yra visiškai nepriklausoma nuo PVM surinkimo, struktūra, kai nubaudimas už šioje byloje nagrinėjamą elgesį, dėl duomenų klastojimo, laikomas tiesiog occasio.
62. Todėl kyla klausimas, ar dėl tokio occasio Sąjungos teismas, sukeldamas neišvengiamai bendro pobūdžio pasekmes, turi aiškinti principo ne bis in idem apimtį Švedijos teisėje; toks aiškinimas yra viršesnis už aiškinimą, paremtą Švedijos konstitucine sistema ir tarptautiniais įsipareigojimais.
63. Mano nuomone, būtų neproporcinga iš šios occasio spręsti, kad yra priežastis pakeisti atsakomybės už pagrindinių teisių užtikinimą padalijimą tarp Sąjungos ir valstybių narių. Be to, man atrodo, kad būtų taip pat neproporcinga, jeigu Teisingumo Teismui pateikti klausimai būtų susiję su teise į tinkamą gynybą, įrodymų pakankamumu ar kitais į Chartijos VI antraštinę dalį įtrauktais dalykais. Trumpai tariant, atrodo rizikinga teigti, kad priimdamas tokią nuostatą, kaip antai Direktyvos 2006/112 273 straipsnis, teisės aktų leidėjas numatė iš valstybių narių Sąjungai perduoti visas konstitucines garantijas, taikomas valstybių narių įgaliojimams skirti sankcijas įgyvendinti, įskaitant PVM surinkimą.
64. Todėl manau, kad, įvertinus visas bylos aplinkybes, nacionalinio teismo pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą nereikėtų laikyti atveju, susijusiu su Sąjungos teisės įgyvendinimu, kaip jis suprantamas Chartijos 51 straipsnio 1 dalyje. Todėl siūlau Teisingumo Teismui konstatuoti, kad jis neturi jurisdikcijos priimti sprendimo šioje byloje.
65. Tačiau jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad jis turi jurisdikciją priimti sprendimą dėl bylos esmės, subsidiariai siūlau tokį toliau nurodytą atsakymą į Haparanda Tinsgrätt pateiktus prejudicinius klausimus.
VI – Prejudiciniai klausimai
66. Penkis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo iškeltus prejudicinius klausimus galima sujungti į du. Kaip paaiškinsiu toliau, antrasis, trečiasis, ketvirtasis ir penktasis klausimai susiję su Chartijos 50 straipsnyje įtvirtinto principo ne bis in idem taikymu tais atvejais, kai valstybės narės už tuos pačius pažeidimus skiria ir administracines, ir baudžiamąsias sankcijas. Pirmasis prejudicinis klausimas, į kurį reikėtų atsakyti paskiausiai, susijęs su Švedijos Aukščiausiojo Teismo nustatytomis sąlygomis, kuriomis remdamiesi Švedijos teismai turi taikyti EŽTK ir Chartiją.
A – Antrasis, trečiasis, ketvirtasis ir penktasis prejudiciniai klausimai
1. Performulavimas ir priimtinumas
67. Kaip jau nurodžiau, Haparanda Tinsgrätt pateikti antrasis, trečiasis, ketvirtasis ir penktasis klausimai susiję su Chartijos 50 straipsnio aiškinimu. Antrasis prejudicinis klausimas konkrečiai susijęs su tų pačių faktinių aplinkybių kvalifikavimu principo ne bis in idem tikslais, kitaip tariant, konstatavimu, kad už tą patį elgesį teisiama dar kartą. Trečiasis ir ketvirtasis prejudiciniai klausimai susiję su principo ne bis in idem procesiniu aspektu, apimančiu dvigubo baudžiamojo persekiojimo draudimą. Penktasis prejudicinis klausimas suformuluotas šiek tiek hipotetiškai, nes jame kaip nuoroda remiamasi kitais nacionalinės teisės aktais, nei galioja Švedijoje.
68. Manau, kad į antrąjį, trečiąjį ir ketvirtąjį prejudicinius klausimus galima atsakyti kartu. Šiais trim klausimais nurodomos skirtingos tos pačios pagrindinės teisės sudedamosios dalys, kurias nagrinėsiu toliau, tačiau visais atvejais nagrinėsiu jas kaip neatskiriamas nuo principo ne bis in idem. Trumpai tariant, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori išsiaiškinti, ar šis principas, įtvirtintas Chartijos 50 straipsnyje, draudžia valstybei narei įgyvendinant Sąjungos teisę už tas pačias faktines aplinkybes skirti ir administracinę, ir baudžiamąją sankciją.
69. Tačiau penktasis prejudicinis klausimas yra nepriimtinas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Švedijos sistema atitinka Chartijos 50 straipsnį, atsižvelgiant į hipotetinę alternatyvią ankstesnių sprendimų baudžiamosiose bylose sistemą (kuri šiuo metu Švedijoje neegzistuoja). Atsakęs į šį klausimą, Teisingumo Teismas netiesiogiai priimtų sprendimą dėl neegzistuojančio Švedijos nacionalinės teisės akto. Dėl hipotetinio klausimo pobūdžio Teisingumo Teismas priimtų sprendimą, kuris labiau prilygtų nuomonei, o ne prejudiciniam sprendimui dėl išaiškinimo, tačiau Teisingumo Teismas yra jau daug kartų atsisakęs tai daryti(16). Todėl siūlau Teisingumo Teismui pripažinti penktąjį prejudicinį klausimą nepriimtinu.
2. Antrojo, trečiojo ir ketvirtojo prejudicinių klausimų analizė
70. Haparanda Tinsgrätt pateikti prejudiciniai klausimai yra labai sudėtingi ir tokie pat problemiški, kaip mano pirma nagrinėtas klausimas. Viena vertus, ir administracinės, ir baudžiamosios sankcijos skyrimas už tą patį pažeidimą yra valstybėse narėse paplitusi praktika, visų pirma tokiose srityse, kaip antai mokesčiai, aplinkos politika ir visuomenės saugumas. Tačiau sankcijų sudėjimo būdas įvairiose teisinėse sistemose labai skiriasi ir turi kiekvienai valstybei narei būdingų ypatybių. Daugeliu atvejų šios ypatybės nustatomos siekiant sušvelninti padarinius, kylančius dėl to, kad viešosios valdžios institucijos skiria dvi sankcijas. Kita vertus, kaip paaiškės vėliau, Europos Žmogaus Teisių Teismas neseniai priėmė šiuo klausimu sprendimą ir patvirtino, kad tokia praktika, nepaisant to, kaip galėjo pasirodyti iš pirmo žvilgsnio, pažeidžiama EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje įtvirtinta pagrindinė teisė ne bis in idem. Tačiau esmė ta, kad ne visos valstybės narės yra ratifikavusios minėtą nuostatą, o kai kurios yra dėl jos padariusios išlygų ar aiškinamųjų pareiškimų. Dėl tokios padėties reikalavimas aiškinti Chartiją pagal EŽTK ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką (Chartijos 52 straipsnio 3 dalis) tampa, jeigu galima taip sakyti, asimetriškas ir kelia didelių jo taikymo šiai bylai problemų.
a) EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnis ir atitinkama Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika
i) EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnio pasirašymas ir ratifikavimas
71. Iš pradžių principas ne bis in idem nebuvo aiškiai įtrauktas į EŽTK. Visuotinai žinoma, kad šis principas įtrauktas į EŽTK Protokolu Nr. 7, pateiktu pasirašyti 1984 m. lapkričio 22 d. ir įsigaliojusiu 1988 m. lapkričio 1 d. Be kitų teisių, 4 straipsnyje yra principo ne bis in idem garantija, kuria, kaip teigiama Europos Tarybos parengtuose protokolo aiškinamuosiuose dokumentuose, siekiama sukonkretinti principą, pagal kurį niekas negali būti teisiamas baudžiamojoje byloje už nusikaltimą, už kurį jau buvo galutinai nuteistas arba išteisintas.
72. Skirtingai nuo kitų EŽTK nustatytų teisių, konvenciją pasirašiusios valstybės, įskaitant kai kurias Europos Sąjungos valstybes nares, nėra vienbalsiai pripažinusios EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje įtvirtintos teisės. Šios išvados pateikimo dieną Protokolo Nr. 7 dar nebuvo ratifikavusi Vokietija, Belgija, Nyderlandai ir Jungtinė Karalystė. Iš protokolą ratifikavusių valstybių Prancūzija yra padariusi išlygą dėl 4 straipsnio, pagal kurią apribojo jo taikymą tik baudžiamiesiems nusikaltimams(17). Be to, pasirašydamos protokolą Vokietija, Austrija, Italija ir Portugalija padarė įvairius tą pačią reikšmę turinčius pareiškimus: Protokolo Nr. 7 4 straipsnio taikymo sritis apribota taip, kad apsauga pagal šią nuostatą būtų taikoma tik dvigubam baudimui už nusikaltimus, kaip tai suprantama pagal nacionalinę teisę(18).
73. Tai, kas išdėstyta, aiškiai ir vienareikšmiai rodo, kad Europos Sąjungos valstybės narės labai nesutaria dėl problemų, susijusių su administracinių ir baudžiamųjų sankcijų skyrimu už tą patį pažeidimą. Padėties problemiškumas tik didėja, atsižvelgus į derybas dėl būsimo Europos Sąjungos prisijungimo prie EŽTK, į kurias valstybės narės ir Sąjunga kol kas yra nusprendusios neįtraukti EŽTK protokolų, taip pat Protokolo Nr. 7(19).
74. Šiuos nesutarimus gali lemti priemonių, kuriomis daugelyje valstybių narių skiriamos administracinės sankcijos, svarba, taip pat tose valstybėse narėse vykdomam baudžiamajam persekiojimui ir skiriamoms sankcijoms teikiama ypatinga reikšmė. Viena vertus, valstybės nenori atsisakyti administracinėms sankcijoms būdingo veiksmingumo, visų pirma tose srityse, kuriose viešosios valdžios institucijos siekia užtikrinti, kad būtų griežtai laikomasi įstatymo, pvz., mokesčių ar visuomenės saugumo teisės srityse. Kita vertus, dėl baudžiamojo persekiojimo ir kaltinamajam per procesą taikomų garantijų išimtinio pobūdžio valstybės yra linkusios išlaikyti diskreciją nustatyti veiksmus, kurie yra pagrindas skirti baudžiamąją sankciją. Šis dvejopas interesas išlaikyti dvilypius – administracinius ir baudžiamuosius įgaliojimus bausti asmenis paaiškina, kodėl šiuo metu daug valstybių narių vienomis ar kitomis priemonėmis atsisako būti saistomos Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos nes, kaip dabar išnagrinėsiu, šio teismo praktika plėtojama tokia kryptimi, pagal kurią toks dvilypumas yra praktiškai neįmanomas.
ii) Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika dėl EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnio
75. Nuo to laiko, kai įsigaliojo Protokolas Nr. 7, vertinimas atvejų, kai yra skiriama ir administracinė, ir baudžiamoji sankcija, labai pakito ir apima tris dalykus, kuriuos toliau apsvarstysiu: baudžiamojo proceso apibrėžimą, nusikaltimais laikomų veikų tapatumą ir dvigubą persekiojimą.
76. Pirma, Europos Žmogaus Teisių Teismas sąvoką „baudžiamasis procesas“ išaiškino prieš daugelį metų, remdamasis vadinamaisiais „Engel kriterijais“, taip, kad EŽTK 6 ir 7 straipsniuose įtvirtintas garantijas pritaikytų prie viešosios valdžios institucijų skiriamų sankcijų, kurios formaliai priskiriamos administracinėms sankcijoms(20). Kaip yra gerai žinoma, nuo to laiko, kai buvo priimtas Sprendimas Engel, Europos Žmogaus Teisių Teismas, vertindamas, ar pagal EŽTK 6 ir 7 straipsnius konkreti sankcija yra baudžiamoji sankcija, taiko tris kriterijus: pažeidimo kvalifikavimo nacionalinėje teisėje, pažeidimo pobūdžio ir pažeidėjui paskirtos sankcijos griežtumo(21). Šie kriterijai taikomi mokestinėms sankcijoms, įskaitant šioje byloje nagrinėjamuose Švedijos teisės aktuose nustatytą mokestinę sankciją(22), ir Europos Žmogaus Teisių Teismas yra patvirtinęs, kad tokia priemonė laikytina baudžiamąja sankcija, kaip ji suprantama EŽTK 6 ir 7 straipsniuose ir atitinkamai jos Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje(23).
77. Antra, tiesiogiai remdamasis principu ne bis in idem, iš pradžių šiek tiek dvejojęs, Europos Žmogaus Teisių Teismas savo praktikoje patvirtino, kad dvigubo baudimo draudimas reiškia baudimą už tuos pačius veiksmus, o ne už elgesį, kuris yra vienodai kvalifikuojamas pagal nuostatas, kuriomis atitinkami pažeidimai yra apibrėžiami. Nors toks požiūris, kuris yra aiškiai formalistinis ir kuriuo susiaurinama Protokolo Nr. 7 4 straipsnio taikymo apimtis, išplaukia iš įvairių Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimų, priimtų jau įsigaliojus Protokolui Nr. 7(24), 2009 m. Europos Žmogaus Teisių Teismo didžioji kolegija patvirtino ankstesnę poziciją byloje Zolotuhkin prieš Rusiją(25). Toje byloje Europos Žmogaus Teisių Teismas kategoriškai konstatavo, jog EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnį reikia suprasti taip, kad juo draudžiamas bet koks persekiojimas dėl antrojo pažeidimo, jeigu šis pažeidimas grindžiamas tokiomis pačiomis faktinėmis aplinkybėmis kaip tos, kurios buvo pagrindas pripažinti kitą pažeidimą, arba faktinėmis aplinkybėmis, iš esmės panašiomis į tas aplinkybes(26). Taigi Europos Žmogaus Teisių Teismas patvirtino dvigubo baudimo aiškinimo būdą, kuris atitinka Teisingumo Teismo praktikoje dėl Šengeno sutarties 54 straipsnio išplėtotą aiškinimo būdą(27).
78. Ir galiausiai, trečia, kalbant apie principo ne bis in idem procesinį aspektą, kitaip dar mėginamą vadinti dvigubo persekiojimo draudimu, Europos Žmogaus Teisių Teismas yra konstatavęs, kad nustačius, jog sankcija buvo paskirta už tuos pačius veiksmus, bet koks naujas procesas yra draudžiamas, jeigu tik pirmoji sankcija įsiteisėjo (28). Šis teiginys taikomas tiems atvejams, kai pirmoji sankcija yra administracinė, o antroji – baudžiamoji(29), taip pat ir atvejams, kai sankcijos paskirtos atvirkščia tvarka(30). Galiausiai po to, kai buvo pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, Europos Žmogaus Teisių Teismas konstatavo, kad nesvarbu, ar skiriant antrąją sankciją buvo atsižvelgta į pirmąją, kad būtų sušvelnintas dvigubo baudimo efektas(31).
79. Apskritai Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos raida rodo, kad šiuo metu EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsniu draudžiamos ir administracinių, ir baudžiamųjų sankcijų skyrimo už tuos pačius veiksmus priemonės, todėl draudžiama pradėti antrą procesą (administracinį ar baudžiamąjį), jeigu pirmoji sankcija jau įsiteisėjo. Dabartinė teismo praktika, visų pirma Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimai nuo Sprendimo Zolotukhin prieš Rusiją, rodo, kad Strasbūro teismas yra priėmęs galutinę teisinę poziciją. Iš esmės remdamasis šia teisine pozicija prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų nustatyti daugiau nei pakankamai kriterijų EŽTK požiūriu, kad galėtų išspręsti tarp H. Fransson ir Švedijos valstybės kilusį ginčą.
80. Tačiau tuo šioje byloje iškilusios problemos nesibaigia, galima sakyti, jos dar tik prasideda, nes, kaip jau pažymėjau, atrodo, jog prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas daro prielaidą, kad EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnis ir Chartija yra lygiaverčiai, o tai kelia didelių sunkumų.
b) Principas ne bis in idem Sąjungos teisėje. Chartijos 50 straipsnis ir jo aiškinimas atsižvelgiant į EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnį
i) Iš dalies savarankiškas Chartijos 50 straipsnio aiškinimas. Aiškinimo ribos atsižvelgiant tik į EŽTK
81. Chartijos 52 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad jeigu Chartijoje nustatytos teisės atitinka EŽTK užtikrinamas teises, jų „esmė ir taikymo sritis yra tokia, kaip nustatyta toje Konvencijoje“.
82. Kaip paaiškinsiu toliau, šioje byloje kyla naujas klausimas, turintis įtakos ir Chartijos 52 straipsnio 3 dalyje nustatyto reikalavimo apimčiai, ir teiginiui, kad EŽTK numatytos teisės yra bendrieji Sąjungos teisės principai. Nors Chartijos 50 straipsnyje įtvirtinta teisė atitinka EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje nustatytą teisę(32), principo ne bis in idem aspektas, su kuriuo susijusi ši byla, tikrai nėra paplitęs ir nusistovėjęs EŽTK pasirašiusiose valstybėse. Kaip nurodžiau šios išvados 72 punkte, nemažai valstybių narių nėra ratifikavusios EŽTK Protokolo Nr. 7 arba yra padariusios išlygas ar pareiškimus dėl jo 4 straipsnio, kad išvengtų jo taikymo administracinėms sankcijoms.
83. Kaip jau nurodžiau, visos Sąjungos valstybės narės įvairiais būdais suteikia administracinėms institucijoms įgaliojimus skirti sankcijas. Daugelyje valstybių narių šie įgaliojimai atitinka teisę bausti ir juos įgyvendinant už tą patį pažeidimą gali būti skiriamos ir administracinės, ir baudžiamosios sankcijos. Tačiau bet kokiomis aplinkybėmis tai nereiškia, kad dvigubą baudimą leidžiančios valstybės narės tai daro turėdamos absoliučią diskreciją. Priešingai, daugeliu atvejų valstybės, kuriose numatytos dvigubo baudimo priemonės, yra numačiusios sistemą, skirtą užkirsti kelią per didelės sankcijos skyrimui(33). Pavyzdžiui, Prancūzijos Konstitucinė Taryba yra nurodžiusi, kad bendras dviejų sankcijų dydis negali viršyti didžiausios už kiekvieną pažeidimą nustatytos sankcijos(34). Vokietijos teismai kiekvienu konkrečiu atveju taiko proporcingumo kriterijų, kuriuo siekiama užtikrinti, kad bendras sankcijų dydis nebūtų perteklinis(35). Kitos valstybės yra nustačiusios prejudicialumo baudžiamosiose bylose taisyklę, pagal kurią administraciniai teismai turi sustabdyti bylą, kol bus galutinai išnagrinėta baudžiamoji byla(36). Sąjungos teisėje irgi įtvirtinta panaši pozicija, pavyzdžiui, Reglamento dėl Sąjungos finansinių interesų apsaugos 6 straipsnyje(37). Kitose teisinėse sistemose, kaip, atrodo, yra ir Švedijoje, antrąją bylą nagrinėjantis baudžiamųjų bylų teismas turi teisę baudžiamąją sankciją sumažinti administracinės sankcijos dydžiu.
84. Tokiomis aplinkybėmis manau, kad Chartijos 52 straipsnio 3 dalies teiginys, taikant jį principui ne bis in idem, neišvengiamai įgyja savarankišką taikymo apimtį. Be to, remiantis ESS 6 straipsnio 3 dalies žodžiais, iš tikrųjų principas ne bis in idem EŽTK nėra „garantuojamas“ taip pat, kaip ja garantuojami kiti pagrindiniai EŽTK principai, kurie yra privalomi visoms valstybėms, šios konvencijos šalims. Manau, kad EŽTK, į kurią daroma nuoroda pirminėje Sąjungos teisėje, yra tokia, kokia yra dabar; kitaip tariant, konvencija su privalomomis ir tam tikru požiūriu sąlyginėmis nuostatomis. Aiškinant Sąjungos pirminėje teisėje pateikiamas nuorodas į EŽTK, negalima neatsižvelgti į šį aspektą.
85. Dėl visų šių priežasčių manau, kad reikalavimas aiškinti Chartiją pagal EŽTK turi būti taikomas ribotai, jeigu nagrinėjama pagrindinė teisė arba jos aspektas (kaip yra Protokolo Nr. 7 4 straipsnio taikytinumo ir administracinių, ir baudžiamųjų sankcijų skyrimui už tą patį pažeidimą atveju) nėra iki galo inkorporuota į valstybių narių nacionalinę teisę. Be to, nors tokiomis aplinkybėmis pagrindinė teisė ir Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika šiuo aspektu yra pavyzdys, kuriuo remiamasi Sąjungos teisėje, manau, kad įpareigojimas Chartijoje numatytą apsaugos lygį visiškai prilyginti EŽTK numatytam apsaugos lygiui nėra toks veiksmingas.
86. Apskritai ši byla rodo priešpriešą tarp sutarimo dėl konkrečios teisės, įtrauktos į EŽTK sistemą, stokos ir sistemų, pagal kurias už tą patį pažeidimą gali būti skiriama ir administracinė, ir baudžiamoji sankcija, didelio paplitimo ir nusistovėjimo valstybėse narėse. Šį paplitimą ir nusistovėjimą galima netgi laikyti valstybėms narėms bendra konstitucine tradicija.
87. Todėl manau, kad Chartijos 50 straipsnį reikia aiškinti iš dalies savarankiškai(38). Aišku, būtina atsižvelgti į dabartinę Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką, tačiau apsauginė riba, kurios Teisingumo Teismas privalo paisyti, turi būti nustatyta taikant savarankišką aiškinimą, grindžiamą tik Chartijos 50 straipsnio tekstu ir taikymo apimtimi.
ii) Chartijos 50 straipsnis ir administracinės bei baudžiamosios sankcijos skyrimas už tą patį pažeidimą
88. Principas ne bis in idem yra nusistovėjęs Sąjungos teisėje. Prieš Šengeno sutartyje ir Pagrindų sprendime dėl Europos arešto orderio įtvirtinant šį principą kaip valstybių narių teisės bausti apribojimą, ir netgi prieš įsigaliojant EŽTK Protokolui Nr. 7, Teisingumo Teismas taikė šį principą konkurencijos teisėje ir savo praktikoje dėl Sąjungos tarnautojų bylų(39). Savo išvadoje byloje Gözutok ir Brügge generalinis advokatas D. Jarabo Colomer išsamiai apibūdino šį principą, atsižvelgiant į Sąjungos teisės raidą(40); be to, neseniai generalinė advokatė J. Kokott tai padarė savo išvadoje byloje Toshiba Corporation ir kt. (41) Nesustosiu prie šio klausimo, todėl tiesiog remsiuosi minėtais dviem dokumentais.
89. Pagal dabartinę savo praktiką Teisingumo Teismas pakankamai vienodai vertina principą ne bis in idem, išskyrus tam tikras išimtis, kurias apibūdinsiu toliau(42).
90. Iš pradžių Teisingumo Teismas sąvoką „sankcija“ aiškino plačiai, atsižvelgdamas į Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendime Engel suformuluotą poziciją, tam, kad įvertintų Komisijos konkurencijos teisės srityje paskirtas sankcijas pagal šią EŽTT praktiką(43). Atsižvelgiant į tai ir laikantis Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikos mokestinę sankciją, skirtą siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi Sąjungos teisės, materialiniu požiūriu reikia laikyti baudžiamąja sankcija.
91. Vėliau Teisingumo Teismas, neįskaitant tam tikrų išimčių, apibrėždamas aplinkybes, kurioms esant yra grindžiamas dvigubų sankcijų skyrimas, laikėsi pozicijos, kad būtina ypatinga apsauga. Aiškindamas Šengeno sutarties 54 straipsnį ir Pagrindų sprendimą dėl Europos arešto orderio, Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad tapatumas, kurio reikalaujama principu ne bis in idem, reiškia „tuos pačius veiksmus“, o ne tos pačios rūšies pažeidimus ar tuos pačius saugomus teisinius interesus(44). Šios bylos aplinkybės susijusios su Sąjungos teisės įgyvendinimu valstybėje narėje, o tai yra ta sritis, kurioje taikoma plačiausia principo ne bis in idem samprata. Todėl manau, kad tokį vertinimą reikia taikyti ir šioje byloje nagrinėjamam atvejui, be to, šį vertinimą Europos Žmogaus Teisių Teismas taiko nuo to laiko, kai buvo priimtas Sprendimas Zolotukhin.
92. Galiausiai vienintelis klausimas, į kurį lieka atsakyti, yra toks: ar tuo atveju, jeigu jau yra išnagrinėta administracinė byla ir joje įsiteisėjęs sprendimas skirti sankciją, valstybėms narėms yra draudžiama kelti baudžiamąją bylą ir atitinkamai priimti apkaltinamąjį nuosprendį.
93. Taip reziumavęs klausimą ir nustatęs jam toliau nurodytą esminę sąlygą manau, kad Chartijos 50 straipsnis šiuo metu nereiškia, kad jeigu anksčiau buvo paskirta galutinė administracinė sankcija, tai tikrai jokiomis aplinkybėmis negalima kelti baudžiamosios bylos, kurioje gali būti priimtas apkaltinamasis nuosprendis. Mano minėta sąlyga yra tokia: pagal nediskriminavimo principą, kuris yra neatskiriamas nuo teisinės valstybės principo (ESS 2 straipsnis), reikalaujama, kad pagal nacionalinę teisę baudžiamųjų bylų teismai turėtų įgaliojimus baudžiamosios sankcijos sušvelninimo sumetimais bet kokiomis priemonėmis atsižvelgti į anksčiau paskirtą administracinę sankciją.
94. Pirmiausia pačioje Chartijos 50 straipsnio formuluotėje nėra nieko, kas leistų daryti išvadą, kad juo ketinta uždrausti visus atvejus, kai sutampa administracinių institucijų ir baudžiamųjų bylų teismų įgaliojimai skirti sankcijas už tą patį elgesį. Šiuo aspektu reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad, skirtingai nei EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje, Chartijos 50 straipsnyje (redakcijoje ispanų kalba) vartojamas būdvardis „baudžiamojoje“. Taip yra kiekvienos atitinkamos nuostatos pavadinime, be to, kalbama apie „galutinį“ nuosprendį, kuris Chartijos 50 straipsnyje, skirtingai nei EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsnyje, vadinamas baudžiamuoju. Šį skirtumą galima laikyti svarbiu, nes Chartijos nuostata buvo suformuluota daug vėliau, nei priimta Protokolo Nr. 7 nuostata.
95. Antra, pagal proporcingumo principą ir bet kuriuo atveju nediskriminavimo principą, kylantį iš teisinės valstybės principo, atitinkančio valstybėms narėms bendras konstitucines tradicijas(45), baudžiamųjų bylų teismas negali vykdyti savo jurisdikcijos visiškai nepaisydamas aplinkybės, kad dėl jo byloje nagrinėjamų faktinių aplinkybių jau buvo paskirta administracinė sankcija.
96. Todėl manau, kad Chartijos 50 straipsnį reikia aiškinti taip: juo valstybėms narėms nedraudžiama kelti baudžiamųjų bylų dėl faktinių aplinkybių, dėl kurių administracinėje byloje už tą patį elgesį jau buvo paskirta galutinė sankcija, jeigu tik baudžiamųjų bylų teismas savo skiriamos bausmės sušvelninimo sumetimais gali atsižvelgti į tai, kad anksčiau buvo paskirta administracinė sankcija.
c) Chartijos 50 straipsnio taikymas šiai bylai
97. Šiame etape, atsižvelgdamas į tai, ką jau pasiūliau, manau, kad pagal dabartinę Sąjungos teisę reikia išnagrinėti vienintelį klausimą, t. y. ar pagal nacionalinę teisę baudžiamųjų bylų teismas, siekdamas užtikrinti, kad galutinis rezultatas nebūtų neproporcingas ir kad bet kuriuo atveju nebūtų pažeistas nuo teisinės valstybės principo neatskiriamas nediskriminavimo principas, gali atsižvelgti į anksčiau paskirtą galutinę administracinę sankciją.
98. Iš bylos medžiagos matyti, kad H. Fransson sumokėjo pinigines administracines baudas, kurias jam bylos aplinkybių laikotarpiu paskyrė Skatteverket, ir kad šie sprendimai yra įsiteisėję.
99. Be to, kaip H. Fransson atstovas paaiškino per posėdį, dabar jo klientui yra iškelta baudžiamoji byla už Skattebrottslagen 2 ir 4 straipsniuose numatytus nusikaltimus, už kuriuos baudžiama laisvės atėmimu iki šešerių metų.
100. Iš bylos medžiagos neatrodo, kad Švedijos teisės aktuose būtų aiškiai numatyta įskaitymo sistema, tačiau nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodyta, kad Švedijos teismai, „skirdami bausmę už mokesčių teisės pažeidimus“, privalo „atsižvelgti“ į anksčiau paskirtą mokestinę sankciją.
101. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, o ne Teisingumo Teismas, turi įvertinti konkrečias Švedijos teisėje teisės aktų ar teismo praktikos lygmeniu numatytos įskaitymo sistemos ypatybes. Jeigu būtų nustatytas įskaitymo mechanizmas, pagal kurį antrosios sankcijos sušvelninimo sumetimais būtų galima atsižvelgti į pirmąją sankciją, manau, kad antrosios bylos iškėlimas neprieštarautų Chartijos 50 straipsniui. Tačiau manau, kad jeigu pagal Švedijos teisėje taikomą kriterijų toks įskaitymas nebūtų leidžiamas ir H. Fransson galėtų būti skirta antra sankcija, Chartijos 50 straipsnis būtų pažeistas.
B – Pirmasis prejudicinis klausimas
102. Pirmuoju prejudiciniu klausimu Haparanda Tinsgrätt Teisingumo Teismo klausia, ar Sąjungos teisę atitinka Švedijos teisėje, konkrečiai kalbant, Švedijos Aukščiausiojo Teismo praktikoje nustatytas kriterijus, pagal kurį Chartijoje ir EŽTK įtvirtintoms teisėms prieštaraujančios Švedijos nuostatos netaikymo sąlyga yra ta, kad tokiam netaikymui Chartijos ir EŽTK nuostatose bei Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje turi būti aiškus pagrindas.
103. Šiuo klausimu, kaip jį suformulavo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nurodomi du skirtingi dalykai: pirma, EŽTK, kaip tarptautinės sutarties, kurioje numatytos teisės yra Sąjungos teisinės sistemos dalis, taikymo kriterijaus suderinamumas su Sąjungos teise (ESS 6 straipsnio 3 dalis); antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia Teisingumo Teismo dėl to paties kriterijaus suderinamumo tiek, kiek jis taikomas Chartijai ir todėl Sąjungos teisei.
1. „Aiškus pagrindas“ kaip kriterijus nacionaliniam teismui taikyti EŽTK
104. Haparanda Tinsgrätt pateikė Švedijos Aukščiausiojo Teismo praktiką, pagal kurią prieš atsisakant taikyti Švedijos nuostatą, neatitinkančią EŽTK, tam turi būti aiškus pagrindas pačioje konvencijoje arba Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje. Švedijos Aukščiausiasis Teismas taikė šią sąlygą įvairiose bylose, susijusiose su šioje byloje nagrinėjamu klausimu; jose visose jis padarė išvadą, kad Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikoje, susijusioje su EŽTK Protokolo Nr. 7 4 straipsniu, tokio aiškaus pagrindo nėra. Tačiau, kaip jau nurodžiau šios išvados 75–79 punktuose, naujausia Europos Žmogaus Teisių Teismo praktika patvirtina, kad dabar H. Fransson reikalavimui yra aiškus pagrindas.
105. Haparanda Tinsgrätt aiškina, kad šį klausimą uždavė dėl Lisabonos sutartimi padarytų pakeitimų. Gerai žinoma, kad ESS 6 straipsnio 3 dalis suformuluota kitaip nei buvusi ES 6 straipsnio 2 dalis. Iki 2009 m. gruodžio 1 d. ES 6 straipsnio 2 dalyje buvo nurodyta, kad Sąjunga „gerbia pagrindines teises, kurias užtikrina [EŽTK]“, o pagal dabartinę formuluotę pagrindinės teisės, kurias užtikrina EŽTK, „yra bendrieji Sąjungos teisės principai“(46). Todėl EŽTK užtikrinamos pagrindinės teisės jau nebe gerbiamos Sąjungos, bet yra bendrieji jos teisinės sistemos principai. Šis pokytis yra svarbus ir atrodo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog 2009 m. EŽTK įgijo naują statusą Sąjungos teisėje, nepaisant to, ar Sąjunga prie jos ateityje prisijungtų.
106. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, kadangi EŽTK įtvirtintos teisės yra bendrieji Sąjungos teisės principai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla pagrįstas klausimas, ar pagal Sąjungos teisę draudžiamas Švedijos Aukščiausiojo Teismo suformuluotas kriterijus, pagal kurį turi būti aiškus pagrindas, kad būtų galima netaikyti EŽTK prieštaraujančios nacionalinės nuostatos.
107. Atsakymas į šį klausimą kyla iš Teisingumo Teismo neseniai priimto Sprendimo Kamberaj(47). Toje byloje Teisingumo Teismo buvo klausiama, ar, esant nacionalinės teisės nuostatos ir EŽTK prieštaravimui, pagal ESS 6 straipsnio 3 dalį nacionalinis teismas privalo tiesiogiai taikyti EŽTK nuostatas ir netaikyti su EŽTK nesuderinamos nacionalinės teisės nuostatos.
108. Pažymėjęs, kad ESS 6 straipsnio 3 dalis tiesiog atspindi nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, Teisingumo Teismas konstatavo, kad naujoji nuostatos formuluotė nepakeičia EŽTK statuso Sąjungos teisėje, todėl ji jo nepakeičia ir valstybių narių teisinėse sistemose(48). Teisingumo Teismas dar nurodė, kad ESS 6 straipsnio 3 dalyje „nenurodyta, kokias pasekmes turi konstatuoti nacionalinis teismas šia konvencija užtikrinamų teisių ir nacionalinės teisės normos kolizijos atveju“(49).
109. Kitaip tariant, nors EŽTK įtvirtintos teisės yra bendrieji Sąjungos teisės principai, pati EŽTK, kaip teisės aktas, formaliai nėra inkorporuota į Europos Sąjungos teisę. Ši padėtis pasikeis įvykdžius ESS 6 straipsnio 2 dalies reikalavimą, kad Sąjunga privalo prisijungti prieš EŽTK. Tačiau atsižvelgiant į dabartinį integracijos procesą Sąjungos teisės taikymo kriterijai, visų pirma tiesioginio veikimo ir viršenybės principai, negali būti pritaikyti EŽTK, ją taikant valstybių narių teismams. Taigi remiantis neseniai Sprendime Kamberaj išreikšta teisine pozicija, Teisingumo Teismas negali įvertinti „aiškaus pagrindo“ kriterijaus, kurį Švedijos Aukščiausiasis Teismas taiko atvejams, susijusiems tik su EŽTK aiškinimu ir taikymu.
2. „Aiškus pagrindas“ kaip kriterijus nacionaliniam teismui taikyti Chartiją
110. Haparanda Tinsgrätt taip pat nurodo „aiškaus pagrindo“ kriterijaus taikymą Chartijoje saugomoms teisėms, visų pirma jos 50 straipsniui. Šiuo atveju klausimas susijęs ne su EŽTK ir Sąjungos teisės santykiu, o tik su Sąjungos teise.
111. Todėl reikia iškelti klausimą, kaip tai padarė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ar taikant Sąjungos teisę Švedijos Aukščiausiojo Teismo nustatytu aiškaus pagrindo reikalavimu nustatomos sąlygos Švedijos žemesnės instancijos teismų, kaip antai Haparanda Tinsgrätt, vykdomai teisminei funkcijai.
112. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką nacionaliniai teismai, kurie, neperžengdami savo kompetencijos ribų, turi taikyti Sąjungos teisės nuostatas, privalo užtikrinti visišką šių nuostatų veikimą ir, jei būtina, turi savo iniciatyva netaikyti bet kurios joms prieštaraujančios nacionalinės teisės nuostatos, taip pat neprivalo prašyti arba laukti, kol ši nuostata bus panaikinta teisėkūros arba kitokiomis konstitucinėmis priemonėmis(50). Šis motyvavimas vienodai taikomas nacionalinei aukštesnės instancijos teismo praktikai, pagal kurią neleidžiama užtikrinti visiško Sąjungos teisės nuostatų veiksmingumo arba kliudoma jį užtikrinti, pavyzdžiui, kaip šioje byloje – Švedijos Aukščiausiojo Teismo praktikoje nustatytam „aiškaus pagrindo“ reikalavimui, kad būtų galima netaikyti Chartijos neatitinkančios nacionalinės nuostatos.
113. Manau, kad „aiškaus pagrindo“ reikalavimas a priori nėra kliūtis, neleidžianti netaikyti Chartijos neatitinkančios nacionalinės teisės nuostatos, ir dėl jos toks netaikymas netampa pernelyg sudėtingas. Remiantis Švedijos Aukščiausiojo Teismo praktika, prieš pripažįstant nacionalinės nuostatos nesuderinamumą, turi būti pakankamai pripažinta pagrindinė teisė, kad nacionalinis teismas šiuo klausimu galėtų priimti sprendimą. Kitaip tariant, „aiškaus pagrindo“ reikalavimas reiškia, kad teisės akto tekstui turi būti taikomas minimalaus aiškumo kriterijus, antraip nacionaliniam teismui trūktų informacijos, būtinos sprendimui dėl ginčijamos nacionalinės nuostatos priimti. Nėra kontroversiška teigti, kad prieš priimant Sprendimą Zolotukhin prieš Rusiją Europos Žmogaus Teisių Teismo praktikai labai trūko aiškumo, visų pirma taikant ją tokiam, kaip antai Švedijos, atvejui, kurio Europos Žmogaus Teisių Teismas dar nebuvo patikrinęs ir kuris neturėjo nieko bendra su kitomis šio teismo išnagrinėtomis bylomis.
114. Jokiomis aplinkybėmis negalima sutikti su tuo, kad „aiškaus pagrindo“ reikalavimas gali virsti sąlyga, kuri paveiktų nacionalinių teismų taikant Sąjungos teisę paprastai atliekamos kontrolės griežtumą. Reikalavimas, kad nuostata, kuri yra vertinimo kriterijus, turi būti aiški, negali virsti reikalavimu, pagal kurį nacionalinės nuostatos neteisėtumas turi būti akivaizdus. Kitaip tariant, reikalavimas, kad Sąjungos teisės nuostata turi būti suformuluota aiškiai, negali būti pagrindas sumažinti nacionalinių teismų taikant Sąjungos teisę atliekamos kontrolės griežtumą. Kitaip šalims, teigiančioms, kad nacionalinės teisės nuostata neatitinka Sąjungos teisės, tektų pernelyg didelė įrodinėjimo pareiga ir tai sukliudytų visiškam tiesiogiai taikomų Sąjungos teisės nuostatų veiksmingumui. Ši išvada tik dar labiau pasitvirtina, jeigu dėl aiškumo reikalavimo teismų atliekamos kontrolės griežtumas sumažėja tik dėl Sąjungos teisės ir nesumažėja išimtinai dėl vidaus nuostatų. Tokiu atveju būtų pakenkta ne tik Sąjungos teisės veiksmingumui, bet būtų pažeistas ir lygiavertiškumo principas, išplėtotas gausioje Teisingumo Teismo praktikoje(51).
115. Trumpai tariant, manau, jog Sąjungos teisę reiškia aiškinti taip, kad ji nedraudžia nacionaliniam teismui prieš atsisakant taikyti nacionalinę nuostatą vertinti, ar Chartijos nuostata yra „aiški“, jeigu tik šiuo reikalavimu nacionaliniams teismams nekliudoma įgyvendinti jiems pagal Sąjungos teisę suteiktų aiškinimo ir netaikymo įgaliojimų.
VII – Išvada
116. Atsižvelgdamas į šios išvados 48–64 punktuose išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti, kad jis neturi jurisdikcijos atsakyti į Haparanda tingsrätt pateiktus klausimus.
117. Tačiau jeigu Teisingumo Teismas konstatuotų, kad turi jurisdikciją išnagrinėti bylą iš esmės, siūlau į pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1. Pagal dabartinę Europos integracijos proceso būklę Chartijos 50 straipsnį reikia aiškinti taip, kad juo valstybėms narėms nedraudžiama kelti baudžiamųjų bylų dėl faktinių aplinkybių, dėl kurių administracinėje byloje už tą patį elgesį jau buvo skirta galutinė sankcija, jeigu tik baudžiamųjų bylų teismas dėl savo skiriamos bausmės sušvelninimo gali atsižvelgti į tai, kad anksčiau buvo paskirta administracinė sankcija.
Nacionaliniam teismui reikia įvertinti, ar šioje byloje, atsižvelgiant į jai taikomas nacionalines nuostatas, reikia atsižvelgti į anksčiau skirtą administracinę sankciją, dėl kurios baudžiamųjų bylų teismas taikytų švelnesnę sankciją.
2. Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos priimti sprendimo dėl Švedijos teisės reikalavimo, pagal kurį nacionaliniams teismams turi būti „aiškus pagrindas“ netaikyti nacionalinės nuostatos, atitikties Europos žmogaus teisių konvencijai.
Europos Sąjungos teisę reiškia aiškinti taip, kad ji nedraudžia nacionaliniam teismui prieš atsisakant taikyti nacionalinę nuostatą vertinti, ar Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos nuostata yra „aiški“, jeigu tik šiuo reikalavimu nacionaliniams teismams nekliudoma įgyvendinti jiems pagal Europos Sąjungos teisę suteiktų aiškinimo ir netaikymo įgaliojimų.