WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 26 marca 2009 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuły 43 WE i 56 WE – Statut przedsiębiorstw prywatyzowanych – Kryteria wykonywania niektórych szczególnych uprawnień państwa
W sprawie C‑326/07
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 13 lipca 2007 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez L. Pignataro-Nolin oraz H. Støvlbæka, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Włoskiej, reprezentowanej przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. Gentilego, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Rosas, prezes izby, J.N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (sprawozdawca) i A. Arabadjiev, sędziowie,
rzecznik generalny: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sekretarz: C. Strömholm, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 października 2008 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 listopada 2008 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że przyjmując przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474 (dekrecie prezesa rady ministrów z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie określenia kryteriów dotyczących wykonywania szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 dekretu z mocą ustawy nr 332 z dnia 31 maja 1994 r., przekształconego, po zmianach, ustawą nr 474 z dnia 10 czerwca 1994 r. (GURI nr 139 z dnia 16 czerwca 2004 r., s. 26, zwany dalej „dekretem z 2004 r.”), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE i 56 WE.
Ramy prawne
Dekret z mocą ustawy nr 332/1994
2 Decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni (dekret z mocą ustawy nr 332 z dnia 31 maja 1994 r. w sprawie przepisów dotyczących przyspieszenia procedur zbycia udziałów państwa i podmiotów publicznych w spółkach akcyjnych, GURI nr 126, z dnia 1 czerwca 1994 r., s. 38), został przekształcony, po zmianach, ustawą nr 474 z dnia 30 lipca 1994 r. (GURI nr 177 z dnia 30 lipca 1994 r., s. 5). Ten dekret z mocą ustawy został następnie zmieniony przez legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004) [ustawę nr 350 w sprawie przepisów dotyczących utworzenia rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawą budżetową 2004)] z dnia 24 grudnia 2003 r. (dodatek zwykły do GURI nr 196, z dnia 27 grudnia 2003 r., zwaną dalej „ustawą budżetową nr 350/2003”). Ten dekret z mocą ustawy, przekształcony i zmieniony (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 332/1994”) przewiduje, że państwo zachowuje szczególne uprawnienia w niektórych spółkach (zwane dalej „szczególnymi uprawnieniami”).
3 Na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 332/1994:
„Prezes rady ministrów określa na wniosek ministra ds. gospodarki i finansów, w porozumieniu z ministrem ds. działalności produkcyjnej oraz ministrami właściwymi dla poszczególnych sektorów, po powiadomieniu właściwych komisji parlamentarnych, w drodze dekretu te spośród spółek kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio przez państwo, działających w sektorach obrony, transportu, telekomunikacji, zasobów energii i innych sektorach publicznych, do których statutów należy wprowadzić przed podjęciem jakiejkolwiek czynności skutkującej utratą kontroli, w drodze uchwały nadzwyczajnego zgromadzenia akcjonariuszy spółki, postanowienie przyznające ministrowi ds. gospodarki i finansów co najmniej jedno z następujących szczególnych uprawnień, które będą wykonywane w porozumieniu z ministrem ds. działalności produkcyjnej […]”.
4 Te szczególne uprawnienia, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. a)–d), są następujące:
a) sprzeciw wobec nabycia przez inwestorów znaczących udziałów w tych spółkach, stanowiących co najmniej 5% praw głosu lub mniejszą część udziałową, którą ustali minister ds. gospodarki i finansów w drodze dekretu. Termin, jakim dysponuje organ do wyrażenia sprzeciwu, wynosi 10 dni od daty zawiadomienia, które powinno być dokonane przez zarząd danej spółki w chwili wniosku o wpis do księgi akcyjnej; natomiast zbywca ma 60 dni na zaskarżenie decyzji organu do właściwego sądu;
b) sprzeciw wobec umów lub porozumień pomiędzy akcjonariuszami reprezentującymi co najmniej 5% praw głosu lub mniejszą część udziałową, którą ustali minister ds. gospodarki i finansów w drodze dekretu. Terminy 10 i 60 dni, o których mowa w lit. a) stosuje się odpowiednio do sprzeciwu organu i skargi akcjonariuszy przystępujących do danych umów lub porozumień;
c) prawo weta wobec decyzji o rozwiązaniu spółki, przeniesieniu przedsiębiorstwa, połączeniu, podziale, przeniesieniu siedziby spółki za granicę, zmianie przedmiotu działalności lub statutu, które uchylałyby lub zmieniały uprawnienia szczególne. Na zaskarżenia weta jest przewidziany termin 60 dni;
d) wyznaczenie członka zarządu bez prawa głosu.
5 Ze skargi wynika, że klauzulę dotyczącą wykonywania szczególnych uprawnień wprowadzono między innymi do statutów spółek prawa włoskiego ENI, Telecom Italia, Enel i Finmeccanica, działających odpowiednio w sektorach petrochemii, energii, telekomunikacji, elektryczności i obrony.
6 Artykuł 4 ust. 230 ustawy budżetowej nr 350/2003 przewiduje, że dekret ad hoc prezesa rady ministrów, na wniosek ministrów ds. gospodarki i finansów oraz ds. działalności produkcyjnej, który powinien być przyjęty w terminie 90 dni po wejściu w życiu tej ustawy, określa kryteria wykonywania uprawnień szczególnych ograniczając ich wykorzystanie wyłącznie do przypadków szkody w zasadniczych interesach państwa.
Dekret z 2004 r.
7 Na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 dekretu z 2004 r.:
„1. Uprawnienia szczególne, o których mowa w art. 2 dekretu z mocą ustawy nr [332/1994] wykonuje się wyłącznie z ważnych, nadrzędnych względów interesu ogólnego dotyczących w szczególności porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego i obrony, w sposób odpowiedni i proporcjonalny do ochrony tych interesów, w tym w odpowiednich terminach, z poszanowaniem zasad wewnętrznego porządku prawnego i prawa wspólnotowego, a przede wszystkim, zasady niedyskryminacji.
2. Uprawienia szczególne, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a), b) i c) dekretu z mocą ustawy nr [332/1994], uwzględniając cele wskazane w ust. 1, wykonuje się, kiedy zachodzą następujące okoliczności:
a) poważne i rzeczywiste niebezpieczeństwo przerwy w minimalnym zaopatrzeniu na poziomie krajowym w produkty naftowe i energetyczne, jak również w świadczeniu usług powiązanych i pochodnych, oraz ogólnie w zaopatrzeniu w surowce, towary niezbędne dla społeczności lub w świadczeniu usług telekomunikacyjnych i transportowych na minimalnym poziomie;
b) poważne i rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ciągłości wykonywania wobec społeczności obowiązków w ramach usługi użyteczności publicznej, jak również dla wykonywania powierzonych spółce zadań leżących w interesie ogólnym;
c) poważne i rzeczywiste niebezpieczeństwo dla bezpieczeństwa instalacji i sieci istotnych usług użyteczności publicznej;
d) poważne i rzeczywiste niebezpieczeństwo dla obrony narodowej, bezpieczeństwa militarnego, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego;
e) nagłe przypadki zagrożeń sanitarnych”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
8 Komisja wszczęła postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia z tytułu naruszenia art. 43 WE i 56 WE w związku w warunkami wykonywania szczególnych uprawnień, kierując do Republiki Włoskiej wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 6 lutego 2003 r. Następnie to państwo członkowskie zmieniło swoje przepisy, przyjmując ustawę budżetową nr 350/2003 oraz dekret z 2004 r. Uznając jednak, że wprowadzone w ten sposób zmiany nie są wystarczające, Komisja skierowała do niego uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 22 grudnia 2004 r.
9 Po otrzymaniu odpowiedzi rządu włoskiego w dniu 20 maja 2005 r. Komisja, uznając, że nie może się ustosunkować do argumentów w niej zawartych, w dniu 18 października 2005 r. skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię dotyczącą wyłącznie kryteriów ustanowionych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., nakazując dostosowanie się do niej w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tej opinii. W odpowiedzi to państwo członkowskie przekazało notę co do zasady kwestionującą analizę Komisji.
10 Uznając, że sytuacja jest wciąż niezadowalająca, Komisja wniosła niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
11 Zdaniem Komisji naruszenie przez Republikę Włoską art. 43 WE i 56 WE wynika z tego, że dekret z 2004 r. niewystarczająco określa kryteria wykonywania szczególnych uprawnień. Zdaniem tej instytucji kryteria te nie pozwalają inwestorom na rozeznanie sytuacji, w jakich będą wykorzystywane te uprawnienia.
12 Komisja twierdzi bowiem, że konkretne sytuacje, które mogą być objęte pojęciem „poważne i rzeczywiste niebezpieczeństwo” zawartym w art. 1 ust. 2 lit. a)–d) dekretu z 2004 r., są potencjalnie liczne, nieokreślone i niemożliwe do określenia. Ten brak precyzji w określeniu szczególnych i obiektywnych okoliczności, które uzasadniają odwołanie się państwa do szczególnych uprawnień, przyznaje tym uprawnieniom charakter dyskrecjonalny, ze względu na zakres uznania, jakim dysponują włoskie organy. Skutkuje to ogólnym zniechęcaniem inwestorów, a szczególnie tych, którzy zamierzają się osiedlić we Włoszech w celu wywierania wpływu na zarządzanie przedsiębiorstwami, których dotyczy omawiana regulacja.
13 Komisja zauważa, że ponieważ art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r. dotyczy wprowadzenia szczególnych uprawnień przewidzianych przez dekret z mocą ustawy nr 332/1994, ocena proporcjonalności tego dekretu obejmuje analizę zgodności z prawem tych uprawnień w określonych sytuacjach.
14 Komisja przyznaje, że swoboda przedsiębiorczości i swobodny przepływ kapitału mogą zostać ograniczone na mocy uregulowań krajowych uzasadnionych na podstawie art. 46 WE i 58 WE lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego, tylko o ile nie istnieje wspólnotowy przepis harmonizacyjny przewidujący środki konieczne do zagwarantowania ochrony podstawowych interesów państwa.
15 W odniesieniu do sektorów regulowanych, jak energii, gazu ziemnego i telekomunikacji, Komisja jest zdania, że cel ochrony podstawowych interesów państwa można osiągnąć przyjmując mniej restrykcyjne uregulowania, takie jak te przewidziane przez prawodawcę europejskiego. Komisja przytacza w szczególności dyrektywę 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającą dyrektywę 96/92/WE (Dz.U. L 176, s. 37), dyrektywę 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. L 176, s. 57), jak również dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, s. 33). Komisja podkreśla, że dyrektywy te przewidują wprowadzenie uregulowań służących ochronie minimalnego zaopatrzenia na poziomie krajowym w tych działach gospodarki. Instytucja ta podnosi, że Republika Włoska nie wskazuje, dlaczego ochrona minimalnego zaopatrzenia na poziomie krajowym w tak regulowanych sektorach gospodarki nie może być zapewniona na podstawie tych dyrektyw.
16 W odniesieniu do sektorów nieregulowanych Komisja twierdzi, że Republika Włoska nie przedstawiła uzasadnienia stosowania spornych kryteriów.
17 Zauważa ona ponadto, że nie istnieje żaden związek przyczynowy pomiędzy koniecznością zagwarantowania zaopatrzenia energetycznego oraz usług użyteczności publicznej a kontrolą akcjonariatu i zarządzaniem przedsiębiorstwem.
18 Zdaniem Komisji dekret z 2004 r. stanowi zatem instrument, który wykracza ponad to, co jest konieczne do obrony interesu ogólnego, którego dotyczy.
19 Republika Włoska podnosi po pierwsze, że znaczna część analizy Komisji jest poświęcona domniemanej bezprawności szczególnych uprawnień, których system jest ustalony w dekrecie z mocą ustawy nr 332/1994. Uchybienie, którego dotyczą skarga i uzasadniona opinia, dotyczy wyłącznie dekretu z 2004 r., a nie dekretu z mocą ustawy nr 332/1994. W konsekwencji zarzucana Republice Włoskiej bezprawność systemu szczególnych uprawnień, jaki wynika z tego dekretu z mocą ustawy, nie jest objęta niniejszą skargą.
20 Zdaniem tego państwa członkowskiego wynika z tego, że nie można się zgodzić z istotą zarzutów przedstawionych przez Komisję w jej skardze. Odnosi się to również do zarzutów dotyczących ograniczeń nałożonych przez Republikę Włoską na nabycie akcji w omawianych spółkach, zarzutów, które dotyczą własności akcji, czyli struktury tych spółek. Komisja zasadniczo zarzuca Republice Włoskiej ustanowienie środków kontroli dotyczących tej struktury, a nie środków umożliwiających kontrolę konkretnych decyzji w sprawie zarządu. Zarzuty te dotyczą dekretu z mocą ustawy nr 332/1994, a nie dekretu z 1994 r.
21 Republika Włoska wnosi zatem o oddalenie zarzutów opartych na braku proporcjonalności przepisów dotyczących szczególnych uprawnień na tej podstawie, że ta część skargi w rzeczywistości dotyczy dekretu z mocą ustawy nr 332/1994.
22 Po drugie, Republika Włoska kwestionuje analizę Komisji, w zakresie w jakim opiera ona istotę swoich zarzutów na domniemanym naruszeniu art. 56 WE, dotyczącego swobodnego przepływu kapitału, dodając, że zarzuty te mogłyby równie dobrze być oparte na naruszeniu art. 43 WE, dotyczącego swobody przedsiębiorczości. Zdaniem tego państwa członkowskiego z orzecznictwa Trybunału, w szczególności z wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie C‑196/04 Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, Zb.Orz. s. I‑7995, wynika, że jeżeli można analizować pytanie z punktu widzenia swobody przedsiębiorczości, to wykluczone jest, aby dotyczyło ono swobodnego przepływu kapitału. Gdy sporne środki dotyczą działań mających na celu wywieranie decydującego wpływu na zarządzanie danymi spółkami, właściwe są art. 43 WE, 45 WE i 46 WE. Ten aspekt jest istotny, bowiem artykuły te zawierają przepisy mniej ograniczające niż art. 56 WE i 58 WE.
23 Po trzecie, Republika Włoska kwestionuje zasadność zarzutu dotyczącego dyskrecjonalnego charakteru, jaki przepisy dekretu z 2004 r. przyznają szczególnym uprawnieniom przyznanym administracji krajowej.
24 Po czwarte, to państwo członkowskie odrzuca argumentację Komisji dotyczącą dyrektyw mających zastosowanie w sektorach regulowanych. Dyrektywy te są właściwe, tylko jeśli skarga dotyczy dekretu z mocą ustawy nr 332/1994, który przewiduje uregulowania strukturalne. Sam dekret z 2004 r. nie wprowadził żadnego uregulowania tego rodzaju, lecz ograniczył się do sprecyzowania przypadków i warunków przyjęcia środków przewidzianych przez ten dekret z mocą ustawy. Republika Włoska twierdzi, że w żadnym wypadku w podstawowych sektorach nic nie zakazuje państwom członkowskim przyjęcia uregulowań ustanawiających uprawnienia interwencyjne nawet wykraczające poza przepisy tych dyrektyw.
25 Republika Włoska dodaje, że należy zastosować zasadę subsydiarności. Przepisy krajowe są bardziej przystosowane niż przepisy wspólnotowe do regulowania sytuacji przedstawiających niebezpieczeństwo dla żywotnych interesów państwa, sytuacji, jakie tylko to państwo może ocenić we właściwym terminie i w odpowiedni sposób.
26 W innych sektorach służb publicznych, które nie są jeszcze przedmiotem harmonizacji, jak sektor obrony narodowej, państwo członkowskie ma prawo przyjmować regulacje w celu zaradzenia sytuacjom poważnie zagrażającym interesowi ogólnemu.
27 Zdaniem Republiki Włoskiej jedynym zasługującym na uwzględnienie argumentem skargi jest zarzucany jej brak przewidywalności konkretnych przypadków, w jakich można się odwołać do przepisów dekretu z mocą ustawy nr 332/1994. Jednakże to państwo członkowskie utrzymuje, że dopiero w chwili, gdy zgłosi się inwestor, wszystkie konkretne okoliczności zostaną zidentyfikowane i mogą podlegać ocenie. Wnioskuje ono zatem, że warunków wykonywania szczególnych uprawnień nie można określić bardziej precyzyjnie niż uczyniono to w dekrecie z 2004 r.
Ocena Trybunału
Przedmiot skargi
28 Zdaniem Republiki Włoskiej w znacznej części swych argumentów Komisja w rzeczywistości nie kwestionuje kryteriów zawartych w dekrecie z 2004 r., lecz szczególne uprawnienia ustanowione dekretem z mocą ustawy nr 332/1994, i dąży do uznania tych uprawnień za niezgodne z prawem wspólnotowym. Te argumenty rozszerzają więc przedmiot sporu, a zatem są niedopuszczalne.
29 W tym względzie należy przypomnieć, że przedmiot skargi o uchybienie zobowiązaniom jest zdefiniowany przez uzasadnioną opinię i skargę (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑350/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑6213, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo). Ze względu na to, że w niniejszej sprawie te dwa akty dotyczą wyłącznie kryteriów ustanowionych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., należy stwierdzić, iż Komisja nie rozszerzyła przedmiotu sporu, a zatem skarga jest dopuszczalna.
30 Komisja przedstawia wprawdzie argumenty krytyczne wobec szczególnych uprawnień ustanowionych dekretem z mocą ustawy nr 332/1994, lecz podważa i krytykuje tylko kryteria umożliwiające ich realizację.
31 Ponieważ zarzucane Republice Włoskiej uchybienie dotyczy jedynie kryteriów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., należy orzec tylko w przedmiocie zgodności tego przepisu z prawem wspólnotowym.
W przedmiocie stosowania art. 43 WE i 56 WE
32 Komisja jest zdania, że zgłoszone przez nią uchybienie należy przeanalizować w świetle art. 43 WE, dotyczącego swobody przedsiębiorczości, i art. 56 WE, dotyczącego swobodnego przepływu kapitału.
33 Jeśli chodzi o kwestię, czy ustawodawstwo krajowe objęte jest zakresem określonej swobody, to z ugruntowanego już orzecznictwa wynika, że należy wziąć pod uwagę przedmiot danego ustawodawstwa (zob. wyrok z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie C‑157/05 Holböck, Zb.Orz. s. I‑4051, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Do zakresu stosowania postanowień traktatu WE dotyczących swobody przedsiębiorczości należą przepisy krajowe, które znajdują zastosowanie, w przypadku gdy obywatel danego państwa członkowskiego posiada udział w kapitale spółki mającej siedzibę w innym państwie członkowskim, pozwalający mu wywierać niewątpliwy wpływ na decyzje tej spółki i określanie jej działalności (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C–251/98 Baars, Rec. s. I–2787, pkt 22; z dnia 23 października 2007 r. w sprawie C‑112/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑8995, pkt 13).
35 Do zakresu postanowień art. 56 WE, dotyczącego swobodnego przepływu kapitału, należą w szczególności inwestycje bezpośrednie, to znaczy wszelkiego rodzaju inwestycje dokonywane przez osoby fizyczne lub prawne, które służą ustanowieniu lub utrzymaniu trwałych i bezpośrednich powiązań między osobą, która wniosła kapitał, a przedsiębiorcą, któremu udostępnia ona kapitał w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Ten cel zakłada, że akcje znajdujące się w posiadaniu akcjonariusza pozwalają mu na aktywny udział w zarządzaniu tą spółką lub na sprawowanie nad nią kontroli (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Ustawodawstwo krajowe, które nie ma zastosowania tylko do takich udziałów kapitałowych, które pozwalają na wywieranie niewątpliwego wpływu na decyzje spółki i na określanie jej działalności, lecz które ma zastosowanie niezależnie od wielkości udziału posiadanego przez akcjonariusza w kapitale zakładowym spółki dokonującej wypłat, może wchodzić zarówno w zakres art. 43 WE, jak i art. 56 WE (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Holböck, pkt 23, 24). Wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, ww. wyrok w sprawie Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas nie pozwala na wniosek, że w takim przypadku właściwy jest tylko art. 43 WE. Jak bowiem wynika z jego pkt 32, wyrok ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której spółka posiada udziały przyznające jej kontrolę nad innymi spółkami (zob. wyrok z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C‑207/07 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 36).
37 W niniejszej sprawie należy ustanowić rozróżnienie, według którego są stosowane kryteria bądź do uprawnień do sprzeciwu państwa wobec nabycia udziałów i zawarcia umów akcjonariuszy reprezentujących określony procent praw głosu, bądź do uprawnień do zgłoszenia weta wobec niektórych decyzji spółki.
38 Po pierwsze, w odniesieniu do uprawnień do sprzeciwu, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994, z akt sprawy wynika, że co najmniej 5% praw głosu lub ewentualnie mniejsza część udziałowa, którą ustali właściwy minister, powinna umożliwić zainteresowanym skuteczne uczestnictwo w zarządzaniu daną spółką, co wchodzi w zakres postanowień art. 56 WE. W odniesieniu do spółek, w których akcjonariat jest generalnie silnie rozproszony, nie jest jednak wykluczone, że posiadacze udziałów odpowiadających tym procentom mają uprawnienie do wpływania w określony sposób na zarządzanie taką spółką i do określania jej działalności, co wchodzi w zakres postanowień art. 43 WE, jak podnosi Republika Włoska. Ponadto ponieważ dekret z mocą ustawy nr 332/1994 ustanawia minimalny procent, regulacja ta może mieć również zastosowanie do udziałów, które przekraczają ten procent i przyznają wyraźne uprawnienie do kontroli. Należy zatem zbadać kryteria odnoszące się do wykonywania tych uprawnień do sprzeciwu pod kątem tych dwóch postanowień traktatu.
39 Po drugie, w odniesieniu do uprawnienia do weta, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994, należy stwierdzić, że uprawnienie to dotyczy decyzji wchodzących w zakres zarządzania spółką, a zatem dotyczy wyłącznie akcjonariuszy mogących wywierać niewątpliwy wpływ na dane spółki, w ten sposób, iż kryteria dotyczące wykonywania tego uprawnienia należy analizować pod kątem art. 43 WE. Zresztą jeżeli kryteria te wywierałyby skutki ograniczające swobodny przepływ kapitału, skutki te byłyby nieuniknioną konsekwencją ewentualnego ograniczenia swobody przedsiębiorczości i w żadnym przypadku nie usprawiedliwiałyby odrębnej analizy powołanych przepisów w świetle art. 56 WE (zob. ww. wyrok w sprawie Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas, pkt 33). W konsekwencji analizę kryteriów dotyczących wykonywania uprawnień do weta należy przeprowadzić wyłącznie pod kątem art. 43 WE.
W przedmiocie kryteriów wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., w zakresie w jakim odnoszą się one do wykonywania uprawnień do sprzeciwu
– W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 56 WE
40 Tytułem wstępu należy podnieść, że analizowane tu kryteria określają okoliczności, w jakich mogą być realizowane uprawnienia państwa do sprzeciwu wobec nabycia niektórych udziałów lub zawarcia niektórych umów akcjonariuszy w danych spółkach. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że odwołanie się do takich uprawnień może być sprzeczne ze swobodnym przepływem kapitału gwarantowanym przez art. 56 WE (zob. w szczególności wyrok z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie C‑98/01 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. s. I‑4641, pkt 50; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 58). Spornym punktem w niniejszej sprawie jest to, czy kryteria te ustanawiają warunki pozwalające na uzasadnienie wykonywania takich uprawnień.
41 W tym zakresie należy przypomnieć, że swobodny przepływ kapitału może zostać ograniczony na mocy uregulowań krajowych uzasadnionych względami wymienionymi w art. 58 WE lub nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile nie istnieje wspólnotowy przepis harmonizujący przewidujący środki konieczne dla zagwarantowania ochrony tych interesów (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 W braku tego rodzaju harmonizacji wspólnotowej do państw członkowskich zasadniczo należy decyzja, na jakim poziomie chcą zapewnić ochronę określonych interesów prawnych oraz co do sposobu, w jaki ten poziom ochrony chcą osiągnąć. Są one jednak ograniczone ramami wyznaczonymi w traktacie, w szczególności koniecznością przestrzegania zasady proporcjonalności, która wymaga, aby podjęte środki były właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego przez nie celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Ponadto nawet w dziedzinach, które są przedmiotem harmonizacji, zasada proporcjonalności ma zastosowanie, w przypadku gdy prawodawca wspólnotowy pozostawił państwom członkowskim zakres uznania.
44 W niniejszej sprawie punkty widzenia Republiki Włoskiej i Komisji różnią się w kwestii, czy kryteria mające zastosowanie do wykonywania uprawnień do sprzeciwu wobec nabycia udziałów lub zawarcia umów akcjonariuszy reprezentujących przynajmniej 5% praw głosu, a nawet w niektórych przypadkach mniejszą część udziałową są takie, że to wykonywanie jest proporcjonalne do celów, którym służy, a zatem zgodne ze swobodą gwarantowaną przez art. 56 WE.
45 W tym zakresie należy stwierdzić, że sporne kryteria odnoszą się do interesów ogólnych dotyczących w szczególności minimalnego zaopatrzenia w zasoby energetyczne i towary niezbędne dla społeczności, ciągłości usług użyteczności publicznej, bezpieczeństwa instalacji wykorzystywanych w ramach istotnych usług użyteczności publicznej, obrony narodowej, ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, jak i nagłych przypadków zagrożeń sanitarnych. Podążanie za tymi interesami może, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności, uzasadniać niektóre ograniczenia wykonywania tych swobód podstawowych (zob. w szczególności wyrok z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie C‑274/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 38).
46 Jednakże, jak przypomniano w pkt 42 i 43 niniejszego wyroku, poszanowanie zasady proporcjonalności wymaga przede wszystkim, aby podjęte środki były właściwe dla osiągnięcia zamierzonych celów.
47 Zastosowanie spornych kryteriów, w zakresie w jakim dotyczą one wykonywania uprawnień do sprzeciwu, nie jest właściwe dla osiągnięcia celów zamierzonych w niniejszej sprawie z powodu braku związku między tymi kryteriami i tymi uprawnieniami.
48 Trybunał orzekł wcześniej, że zwykłe nabycie udziału wynoszącego ponad 10% kapitału zakładowego spółki działającej w sektorze energii lub jakiekolwiek inne nabycie przyznające znaczny wpływ na taką spółkę co do zasady samo w sobie nie może być uważane za rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa zaopatrzenia (zob. ww. wyrok z dnia 17 lipca 2008 r. Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 38 i 51).
49 W swoich pismach Republika Włoska nie przedstawiła żadnego dowodu ani nawet wskazówki, że zastosowanie spornych kryteriów w celu realizacji uprawnień do sprzeciwu pozwoli na osiągnięcie zamierzonych celów. Na rozprawie to państwo członkowskie rzeczywiście przytoczyło kilka przykładów. Wspomniało także ewentualność, gdy zagraniczny podmiot powiązany z organizacją terrorystyczną stara się nabyć znaczne udziały w krajowych spółkach z dziedziny strategicznej. Przywołało również możliwość, że spółka zagraniczna kontrolująca międzynarodowe sieci przesyłu energii, która w przeszłości wykorzystywała tę pozycję do tworzenia znacznych trudności z zaopatrzeniem krajów przygranicznych, nabywa akcje w spółce krajowej. Zdaniem tego państwa członkowskiego istnienie precedensów tego rodzaju może uzasadniać sprzeciw wobec nabycia przez takich inwestorów znacznych udziałów w danych spółkach krajowych.
50 Należy jednak stwierdzić, że takie względy nie figurują w dekrecie z 2004 r., który nie wymienia żadnej szczególnej i obiektywnej okoliczności.
51 Trybunał orzekł wcześniej, że uprawnienia interwencyjne państwa członkowskiego, takie jak uprawnienie do sprzeciwu, których przesłanki wykonywania określają omawiane kryteria, a które nie podlegają żadnemu warunkowi z wyjątkiem odwołania do ochrony interesów krajowych sformułowanych w sposób ogólny i bez dokładnego określenia szczególnych i obiektywnych okoliczności, w jakich są wykonywane te uprawnienia, stanowią poważne naruszenie swobody przepływu kapitału (zob. podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C‑483/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑4781, pkt 50, 51).
52 Rozważania te mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Nawet jeśli omawiane kryteria dotyczą różnych rodzajów interesów ogólnych, są one sformułowane w sposób ogólny i niedokładny. Ponadto brak związku między tymi kryteriami i szczególnymi uprawnieniami, których dotyczą, zwiększa niepewność co do okoliczności, w jakich te uprawnienia mogą być wykonywane, i przyznaje tym uprawnieniom charakter dyskrecjonalny ze względu na zakres uznania, jakim dysponują władze krajowe w celu ich realizacji. Taki zakres uznania jest nieproporcjonalny w odniesieniu do zamierzonych celów.
53 Ponadto zwykłe stwierdzenie w art. 1 ust. 1 dekretu z 2004 r., że szczególne uprawnienia powinny być wykonywane tylko zgodnie z prawem wspólnotowym, nie może uczynić wykonywania tych uprawnień zgodnym z tym prawem. Ogólny i abstrakcyjny charakter kryteriów nie może gwarantować bowiem, że wykonanie szczególnych uprawnień będzie realizowane zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego (zob. podobnie wyrok z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie C‑463/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑4581, pkt 63, 64).
54 Wreszcie nawet jeśli okoliczność, że wykonywanie szczególnych uprawnień może podlegać kontroli sądu krajowego na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a)–c) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994 jest konieczna do ochrony osób ze względu na stosowanie zasad dotyczących swobodnego przepływu kapitału, sama nie może jednak wystarczyć do zapobieżenia niezgodności z tymi zasadami kryteriów stosowania szczególnych uprawnień.
55 W konsekwencji należy stwierdzić, że przyjmując przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 56 WE, o ile przepisy te mają zastosowanie do szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994.
– W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 43 WE
56 Ponieważ wykonywanie uprawnień do sprzeciwu dotyczy także udziałów przyznających ich posiadaczom kompetencję do wywierania niewątpliwego wpływu na zarządzanie danymi spółkami oraz określanie ich działalności, a zatem może ograniczyć swobodę przedsiębiorczości, należy uznać, z tych samych powodów, co przedstawione wcześniej w ramach analizy dotyczącej zgodności kryteriów zawartych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r. z art. 56 WE, że kryteria te przyznają władzom włoskim nieproporcjonalny zakres uznania przy wykonywaniu uprawnień do sprzeciwu.
57 W konsekwencji należy stwierdzić, że przyjmując przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 43 WE, o ile przepisy te mają zastosowanie do szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994.
W przedmiocie kryteriów wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r., w zakresie w jakim dotyczą one wykonywania uprawnień do weta
58 Jak wspomniano w pkt 39 niniejszego wyroku, zastosowanie kryteriów zawartych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r. do uprawnienia do weta wobec niektórych decyzji należy przeanalizować wyłącznie pod kątem art. 43 WE.
59 Komisja jest zdania, że te kryteria, w zakresie w jakim mają zastosowanie do tego uprawnienia do weta, są nieproporcjonalne wobec zamierzonego celu, a zatem sprzeczne z art. 43 WE. Republika Włoska kwestionuje tę analizę.
60 Należy stwierdzić, że w odniesieniu do omawianych spółek decyzje o ich rozwiązaniu, przeniesieniu przedsiębiorstwa, łączeniu, podziale, przeniesieniu siedziby spółki za granicę, zmianie przedmiotu działalności oraz zmianach statutu, które uchylają lub zmieniają szczególne uprawnienia, dotyczą istotnych aspektów zarządzania tymi spółkami.
61 Możliwe, że takie decyzje, które mogą dotyczyć samego istnienia tych spółek, wpływają w szczególności na ciągłość usług użyteczności publicznej lub utrzymanie minimalnego zaopatrzenia na poziomie krajowym w towary niezbędne dla społeczności, które stanowią interesy ogólne określone w dekrecie z 2004 r.
62 Istnieje zatem związek pomiędzy szczególnym uprawnieniem do weta i kryteriami określonymi w dekrecie z 2004 r.
63 Jednakże niejasne są okoliczności, w jakich uprawnienie to może być wykonywane.
64 W odniesieniu do prawa sprzeciwu wobec niektórych decyzji o zbyciu lub obciążeniu tytułem zabezpieczenia majątku spółek prowadzących działalność w sektorze paliwowym Trybunał orzekł, że ponieważ wykonywanie tego prawa nie podlega żadnemu warunkowi ograniczającemu uprawnienia dyskrecjonalne ministra w odniesieniu do kontroli tożsamości posiadaczy majątku tych spółek, dany mechanizm wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia powoływanego celu, tj. zapobiegania zagrożeniu minimalnego zaopatrzenia w produkty paliwowe w przypadku rzeczywistego zagrożenia. Trybunał dodał, że w braku obiektywnych i dokładnych kryteriów w strukturze tego mechanizmu, omawiane uregulowanie jest nieproporcjonalne do wskazanego celu (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 52, 53).
65 Należy zbadać, czy podobne rozważania mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
66 Dekret z 2004 r. nie zawiera uściśleń co do okoliczności, w jakich mogą znaleźć zastosowanie kryteria wykonywania uprawnień do weta przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994. Nawet jeśli uprawnienie to może być wykonywane tylko w sytuacjach poważnego i rzeczywistego niebezpieczeństwa lub nagłych przypadków zagrożeń sanitarnych, zgodnie z art. 1 ust. 2 tego dekretu i z poszanowaniem warunków określonych w jego art. 1 ust. 1, tj. w szczególności z powodów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego i obrony, w braku uściślenia konkretnych okoliczności umożliwiających wykonywanie omawianych uprawnień inwestorzy nie wiedzą, kiedy to uprawnienie do weta może znajdować zastosowanie. W konsekwencji należy uznać, jak podnosi Komisja, że sytuacje umożliwiające wykonywanie uprawnienia do weta są potencjalnie liczne, nieokreślone i niemożliwe do określenia oraz że pozostawiają szeroki zakres uznania władzom włoskim.
67 Republika Włoska podnosi natomiast, że zasada subsydiarności ma zastosowanie w omawianych dziedzinach strategicznych i że państwa członkowskie powinny zachowywać szeroki zakres uznania, ponieważ są one w najlepszym położeniu do zajmowania się nagłymi sytuacjami mającymi wpływ na żywotne interesy państwa. Dyrektywy wprowadzone w dziedzinach regulowanych, takich jak dziedzina energii, zawierają wyłącznie minimalne zasady dotyczące przestrzegania wymogów użyteczności publicznej.
68 W tym względzie, jak zostało stwierdzone w pkt 43 niniejszego wyroku, nawet jeśli dyrektywy te pozostawiają państwom członkowskim zakres uznania, w szczególności w celu przyjęcia uregulowań na wypadek nagłych okoliczności, przepisy, które przyjmują, powinny respektować ograniczenia wytyczone przez traktat, a w szczególności zasadę proporcjonalności.
69 W odniesieniu do podmiotów działających w sektorach paliwowym, telekomunikacji i elektryczności Trybunał przyznał w szczególności, że cel zagwarantowania bezpieczeństwa zaopatrzenia w takie produkty lub świadczenia takich usług w przypadku kryzysu na terytorium danego państwa członkowskiego może stanowić przyczynę bezpieczeństwa publicznego, a zatem uzasadniać ograniczenie swobody podstawowej (zob. ww. wyrok z dnia 13 maja 2003 r. Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 71).
70 Jednakże Trybunał orzekł też, że jeśli w zasadzie państwom członkowskim pozostawia się swobodę, zgodnie z ich potrzebami krajowymi, ustalenia wymogów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego jako przyczyn odstępstwa od swobody podstawowej, wymogi te należy rozumieć ściśle, w ten sposób, że ich zakres nie może być ustalany jednostronnie bez kontroli instytucji Wspólnoty Europejskiej. Bowiem na porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne można się powoływać tylko w przypadku rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia mającego wpływ na podstawowe interesy społeczeństwa (zob. w szczególności wyroki: z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C‑355/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑1221, pkt 28; z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie C‑54/99 Église de scientologie, Rec. s. I‑1335, pkt 17; ww. wyrok z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 47).
71 Trybunał zastosował tę analizę do mechanizmu sprzeciwu, jaki obowiązywał w Belgii w dziedzinie energii, który dotyczył określonych decyzji w sprawie strategicznych aktywów spółek krajowych, w szczególności sieci energetycznych oraz konkretnych decyzji z zakresu zarządzania dotyczących tych spółek, ponieważ państwo może podjąć interwencję wyłącznie w przypadku naruszenia celów polityki energetycznej. Trybunał uznał, że system ten opierał się na obiektywnych i podlegających sądowej kontroli kryteriach oraz że Komisja nie wykazała, iż do osiągnięcia zamierzonego celu można było posłużyć się mniej restrykcyjnymi środkami (zob. wyrok z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C‑503/99 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑4809, pkt 50–53).
72 Jednakże w niniejszej sprawie, jak zostało stwierdzone w pkt 66 niniejszego wyroku, dekret z 2004 r. nie zawiera uściśleń co do konkretnych okoliczności, w jakich może być wykonywane uprawnienie do weta, a zatem kryteria, które wymienia, nie są oparte na obiektywnych i możliwych do skontrolowania przesłankach.
73 Jak bowiem przypomniano w pkt 53 i 54 niniejszego wyroku, stwierdzenie, że uprawnienie do weta powinno być wykonywane tylko zgodnie z prawem wspólnotowym, i okoliczność, że jego wykonanie może podlegać kontroli sądu krajowego, nie mogą uczynić dekretu z 2004 r. zgodnym z prawem wspólnotowym.
74 Należy zatem stwierdzić, że z powodu przyjęcia przepisów zawartych w art. 1 ust. 2 dekretu z 2004 r. Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 43 WE, o ile przepisy te mają zastosowanie do szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu z mocą ustawy nr 332/1994.
W przedmiocie kosztów
75 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a Republika Włoska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Przyjmując przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474 (dekretu prezesa rady ministrów z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie określenia kryteriów dotyczących wykonywania szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 dekretu z mocą ustawy nr 332 z dnia 31 maja 1994 r., przekształconego, po zmianach, ustawą nr 474 z dnia 10 czerwca 1994 r.), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą:
– na mocy art. 43 WE i 56 WE, o ile przepisy te mają zastosowanie do szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004) [ustawy nr 350 w sprawie przepisów dotyczących utworzenia rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawa budżetowa 2004)] z dnia 24 grudnia 2003 r. oraz
– na mocy art. 43 WE, o ile przepisy te mają zastosowanie do szczególnych uprawnień przewidzianych w art. 2 ust. 1 lit. c) tej ustawy.
2) Republika Włoska zostaje obciążona kosztami.
Podpisy