JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
14 päivänä maaliskuuta 2013 (1)
Asia C‑509/11
ÖBB‑Personenverkehr AG
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgerichtshof (Itävalta))
Asetus (EY) N:o 1371/2007 rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista – 17 artikla – Matkalipun hinnan korvaamisen ehdot viivästymisten, junayhteyden menettämisen ja liikennepalvelun peruuttamisen tapauksessa – Korvauksen epääminen ylivoimaisen esteen aiheuttamista viivästymisistä – 30 artikla – Asetuksen N:o 1371/2007 täytäntöönpanosta vastaavan kansallisen elimen toimivalta – Kansallisen elimen toimivalta määrätä asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan nojalla rautatieyritykset muuttamaan korvausehtoja, jotka eivät ole asetuksen N:o 1371/2007 mukaisia – Euroopan unionin asetusten oikeusvaikutukset – Tehokkuusperiaate – SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ”tuomioistuin” – Unionin oikeuden yleiset periaatteet – Jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten velvollisuudet ja toimivalta antaa oikeussuojaa verrattuna jäsenvaltioiden tuomioistuinten velvollisuuksiin ja toimivaltaan
I Johdanto
1. Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista 23.10.2007 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1371/2007(2) (jäljempänä asetus N:o 1371/2007) säädetään muun muassa yhtenäistetyistä säännöistä, jotka koskevat rautatieyritysten vastuuta viivästymisistä, junayhteyden menettämisestä ja liikennepalvelun peruuttamisesta. Nyt käsiteltävä asia koskee konkreettisesti rautatieyrityksen väitettä, jonka mukaan sillä ei ole velvollisuutta korvata matkalipun hintaa, kun viivästyminen, junayhteyden menettäminen tai liikennepalvelun peruuttaminen aiheutuu ylivoimaisesta esteestä.
2. Asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa, joka on asetuksen keskeinen säännös matkalipun hinnan korvaamisesta, ei viitata ylivoimaiseen esteeseen. Verwaltungsgerichtshof (hallintotuomioistuin, Itävalta) tiedustelee kuitenkin, onko niiden olosuhteiden rajoitus, joissa matkustajat voivat vaatia matkalipun hinnan korvaamista, perusteltavissa jollakin muulla tavalla. Verwaltungsgerichtshof toteaa, että olosuhteista, jotka eivät ole kuljetusyritysten hallinnassa ja jotka siis rajoittavat näiden korvausvastuuta, säädetään i) yhtenäisten oikeussäännösten, jotka koskevat sopimusta matkustajien ja matkatavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIV), 32 artiklan 2 kohdassa ja ii) kolmen muun matkustajien oikeuksia koskevan muilla kuljetusaloilla sovellettavan asetuksen niissä säännöksissä, jotka saattavat olla sovellettavissa analogisesti, nimittäin asetuksen (EY) N:o 261/2004(3) 5 artiklan 3 kohdassa, asetuksen (EU) N:o 1177/2010(4) 20 artiklan 4 kohdassa ja asetuksen (EU) N:o 181/2011(5) 23 artiklan 2 kohdassa.
3. Jos ylivoimaiseen esteeseen perustuva vastuuvapaus hylätään, asiassa tulee merkitykselliseksi käsitellä monimutkaisempaa ja laajemmassa Euroopan unionin hallinto-oikeuden asiayhteydessä relevanttia kysymystä, nimittäin jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten toimivaltaa antaa määräyksiä asetuksen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi.
4. Asetusta N:o 1371/2007 soveltamaan nimetyn kansallisen viranomaisen toimivalta on nyt käsiteltävänä, koska Itävallan oikeuden asian kannalta merkityksellisten säännösten mukaan kyseinen viranomainen voi vain julistaa rautatieyrityksen tariffeihin sisältyvät korvausehdot tehottomiksi, jos ne ovat ristiriidassa asetuksen N:o 1371/2007 kanssa. Viranomaisella ei ole toimivaltaa tehdä enempää, kuten antaa määräystä, jossa rautatieyritys velvoitettaisiin muuttamaan sopimuksiaan sen varmistamiseksi, että matkalipun hinnan korvaus maksetaan asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan mukaisesti. Verwaltungsgerichtshof pohtii kuitenkin, voitaisiinko tällainen toimivalta johtaa asetuksen N:o 1371/2007 täytäntöönpanoa koskevasta 30 artiklasta. Tämän kysymyksen seurauksena on siis välttämättä tarkasteltava unionin tuomioistuimen vahvistamia yleisiä oikeusperiaatteita tehokkuudesta, kansallisista oikeussuojakeinoista ja siitä, minkätyyppisiä jäsenvaltioiden elimiä kyseiset periaatteet sitovat.
5. Lopuksi on tarpeen tehdä joitakin täydentäviä huomautuksia rautatieyrityksen asetukseen N:o 1371/2007 perustuvasta velvollisuudesta ja ennakkoratkaisua pyytäneen kansallisen hallintotuomioistuimen asemasta suhteessa unionin oikeuteen perustuvaan tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
6. Asetuksen N:o 1371/2007 johdanto-osan 6, 13 ja 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6) Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksien vahvistamisen olisi perustuttava jo voimassa olevaan kansainvälisen oikeuden järjestelmään, joka on sisällytetty kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevan 9 päivänä toukokuuta 1980 tehdyn yleissopimuksen (COTIF), sellaisena kuin se on muutettuna kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevan yleissopimuksen 3 päivänä kesäkuuta 1999 tehdyllä muutospöytäkirjalla (vuoden 1999 pöytäkirja), liitteeseen A – yhtenäiset oikeussäännökset sopimuksesta matkustajien ja matkatavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIV). Tämän asetuksen soveltamisalaa on kuitenkin syytä laajentaa niin, että matkustajia suojellaan kansainvälisen liikenteen lisäksi myös maiden sisäisessä liikenteessä.
– –
(13) Entistä varmemmista oikeuksista korvaukseen ja apuun junan viivästymisen, junayhteyden menettämisen tai matkan peruuttamisen yhteydessä olisi tultava suurempi kannustin rautatieliikenteen markkinoille, mikä hyödyttää matkustajia.
(14) On suotavaa, että tässä asetuksessa luodaan matkustajille tarkoitettu korvausjärjestelmä sellaisia tapauksia varten, joissa viivästymiseen liittyy rautatieyrityksen vastuu, samalta pohjalta kuin COTIF:n ja erityisesti sen matkustajien oikeuksia koskevan CIV-liitteen määräysten mukainen kansainvälinen järjestelmä.”
7. Asetuksen N:o 1371/2007 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Velvollisuuksista luopumista koskeva kielto ja rajojen määrääminen
1. Tämän asetuksen mukaisia matkustajiin kohdistuvia velvollisuuksia ei voida rajoittaa eikä niistä voida luopua esimerkiksi kuljetussopimukseen sisältyvällä vapauttavalla tai rajoittavalla lausekkeella.
2. Rautatieyritykset voivat tarjota sopimusehtoja, jotka ovat matkustajan kannalta suotuisampia kuin tässä asetuksessa asetetut ehdot.”
8. Asetuksen N:o 1371/2007 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Vastuu viivästymisistä, junayhteyden menettämisestä ja liikennepalvelun peruuttamisesta
Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, rautatieyritysten vastuuseen viivästymisen, junayhteyden menettämisen ja liikennepalvelun peruuttamisen osalta sovelletaan liitteessä I olevan IV osan II lukua.”
9. Asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Matkalipun hinnan korvaaminen
1. Matkustaja voi kuljetusoikeutta menettämättä vaatia rautatieyritykseltä korvausta häntä kohdanneesta, matkalipussa ilmoitetun lähtö- ja saapumispaikan välillä tapahtuvasta viivästymisestä, jonka osalta lipun hintaa ei ole palautettu 16 artiklan säännösten mukaisesti. Viivästymisistä maksettavat vähimmäiskorvaukset ovat seuraavat:
a) 25 prosenttia matkalipun hinnasta 60–119 minuutin viivästymisestä;
b) 50 prosenttia matkalipun hinnasta 120 minuutin tai sitä pidemmästä viivästymisestä.
Matkustajat, joilla on näyttölippu tai kausilippu ja jotka sen voimassaoloaikana kärsivät toistuvista myöhästymisistä tai peruuttamisista, voivat vaatia asianmukaista korvausta rautatieyritysten soveltamien korvausjärjestelmien mukaisesti. Näissä järjestelmissä on vahvistettava perusteet myöhästymisten ja korvauksen suuruuden laskemiselle.
Myöhästymisestä suoritettava korvaus on laskettava sen hinnan perusteella, jonka matkustaja on todellisuudessa suorittanut myöhässä olleesta palvelusta.
Jos kuljetussopimus on meno-paluumatkaa varten, korvaus viivästymisestä joko meno- tai paluumatkalla lasketaan suhteessa puoleen lipusta maksetusta hinnasta. Samaten viivästyneen liikennepalvelun hinta missä tahansa muussa kuljetussopimuksen muodossa, joka mahdollistaa matkustamisen useissa toisiaan seuraavissa jaksoissa, lasketaan osuutena koko hinnasta.
Viivästymisajan laskemisessa ei oteta huomioon viivästymistä, jonka rautatieyritys voi osoittaa tapahtuneen niiden alueiden ulkopuolella, joihin Euroopan yhteisön perustamissopimusta sovelletaan.
2. Korvaus matkalipun hinnasta on maksettava kuukauden kuluessa korvausvaatimuksen esittämisestä. Korvaus voidaan maksaa matkakuponkeina ja/tai muina palveluina, jos niiden ehdot ovat joustavat (erityisesti voimassaoloaika ja määräpaikka). Korvaus on matkustajan pyynnöstä maksettava rahana.
3. Matkalipun hinnasta maksettavasta korvauksesta ei saa vähentää rahoitustoimiin liittyviä kustannuksia, kuten maksuja tai puhelin- tai postimerkkikustannuksia. Rautatieyritykset voivat asettaa vähimmäisrajan, jonka alittuessa korvausta ei makseta. Tämä raja saa olla enintään neljä euroa.
4. Matkustajalla ei ole oikeutta korvaukseen, jos hänelle on ilmoitettu viivästymisestä ennen matkalipun ostamista tai jos viivästyminen eri liikennepalvelun käytön tai uudelleenreitityksen takia on edelleen alle 60 minuuttia.”
10. Asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Täytäntöönpano
1. Kunkin jäsenvaltion on nimettävä elin tai elimet, joka vastaa tai jotka vastaavat tämän asetuksen täytäntöönpanosta. Kunkin elimen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että matkustajien oikeuksia kunnioitetaan.
Kunkin elimen on oltava organisaatioltaan, rahoituspäätöksiltään, oikeudelliselta rakenteeltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton rataverkon haltijoista, maksujenperintäelimistä, käyttöoikeuksia myöntävistä elimistä sekä rautatieyrityksistä.
Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle tämän kohdan mukaisesti nimetystä elimestä tai elimistä sekä sen tai niiden vastuualueista.
2. Matkustaja voi valittaa 1 kohdan mukaisesti nimetylle asianmukaiselle elimelle tai muulle jäsenvaltion nimeämälle asianmukaiselle elimelle tämän asetuksen väitetystä rikkomisesta.”
11. Asetuksen N:o 1371/2007 32 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Seuraamukset
Jäsenvaltioiden on annettava säännökset tämän asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet niiden soveltamisen varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava näistä säännöksistä ja toimenpiteistä komissiolle viimeistään 3 päivänä kesäkuuta 2010 ja viipymättä kaikista säännöksiin myöhemmin tehdyistä muutoksista.”
12. Asetuksen liitteessä I on ote 9.5.1980 tehdyn COTIF-yleissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna kansainvälisiä rautatiekuljetuksia koskevan yleissopimuksen 3.6.1999 tehdyllä muutospöytäkirjalla, liitteenä A olevista CIV-oikeussäännöksistä.
13. Asetuksen N:o 1371/2007 liitteessä I olevassa CIV:n 32 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Vastuu junan peruuntumisesta tai myöhästymisestä tai jatkoyhteyden menettämisestä
1. Kuljettaja vastaa matkustajalle vahingosta, joka aiheutuu siitä, ettei junan peruuntumisen tai myöhästymisen tai jatkoyhteyden menettämisen johdosta matkaa voida jatkaa samana päivänä tai kyseisissä olosuhteissa matkan jatkamista samana päivänä ei voida kohtuudella vaatia. Vahingonkorvaus käsittää matkustajalle yöpymisestä sekä häntä odottaville henkilöille ilmoittamisesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset.
2. Kuljettaja on tästä vastuusta vapaa, jos peruutus, myöhästyminen tai jatkoyhteyden menetys johtuu jostakin seuraavasta syystä:
a) rautatien käytöstä riippumattomat seikat, joita kuljettaja ei tapauksen laadun edellyttämästä huolellisuudesta huolimatta ole voinut välttää eikä estää niiden seurauksia;
b) matkustajan virhe; tai
c) kolmannen henkilön käyttäytyminen, jota kuljettaja ei tapauksen laadun edellyttämästä huolellisuudesta huolimatta ole voinut välttää eikä estää sen seurauksia. Toista kuljetusyritystä, joka käyttää samaa rataverkkoa, ei katsota kolmanneksi henkilöksi; takautumisoikeudet säilyvät muuttumattomana.
3. Se, onko kuljettajan suoritettava korvausta muista kuin 1 kohdassa tarkoitetuista vahingoista ja missä määrin, määräytyy kansallisen oikeuden mukaan. Tätä määräystä ei sovelleta 44 artiklan tapauksessa.”
B Kansallinen oikeus
14. Vuoden 1957 rautatielain (Eisenbahngesetz, jäljempänä EisbG) 22a §:ssä, 78a §:n 2 ja 3 momentissa, 78b §:n 2 momentissa ja 167 §:n 1 momentissa, jotka lisättiin lakiin liittovaltion lailla BGB1. I nro 25/2010, säädetään nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisiltä osin seuraavaa:
”Korvausehdot
22a § (1) Rautatieliikenteen kuljetuspalveluihin pääradoilla ja verkostoon kuuluvilla sivuradoilla sovellettaviin tariffeihin on sisällyttävä myös rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista annetun asetuksen (EY) N:o 1371/2007 täytäntöön panemiseksi annetun liittovaltion lain (Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr; BGBl. I nro 25/2010) 2 §:n ja rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista annetun asetuksen (EY) N:o 1371/2007 (EUVL L 315, 3.12.2007, s. 14) 17 artiklan mukaisesti matkalipun hinnan korvaamista koskevien säännösten soveltamiseksi tarvittavat korvausehdot.
Sovitteluelin
78a § (1) – –
(2) Paikallis- ja alueyhteisöt, intressiryhmät ja matkustajat voivat tehdä valituksia väitetyistä asetuksen (EY) N:o 1371/2007 sovellettavien säännösten rikkomisista ja virheellisiksi tai matkustajille kohtuuttomiksi väitetyistä korvausehtojen määräyksistä Schienen-Control GmbH:lle 22a §:n mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yleisten tuomioistuinten tai viranomaisten toimivaltaa.
(3) Schienen-Control GmbH:n on sekä 1 momentissa että 2 momentissa tarkoitettujen valitusten yhteydessä pyrittävä osapuolten väliseen sovintoratkaisuun. Muussa tapauksessa sen on ilmoitettava osapuolille näkemyksestään, ja se voi antaa asian ratkaisemiseksi suosituksen, joka ei ole sitova eikä riitautettavissa. Schienen-Control GmbH:n on esitettävä suuntaviivoissa 1 ja 2 momentin mukainen menettelynsä ja julkaistava ne internetsivustollaan. Yritysten, joita asia koskee, on tehtävä asiassa yhteistyötä, ja niiden on Schienen-Control GmbH:n pyynnöstä toimitettava kaikki valitukseen liittyvien tosiseikkojen arvioimisen kannalta tarpeelliset tiedot ja asiakirjat.
– –
Korvausehtojen tehottomuus
78b § (1) – –
(2) Schienen-Control Kommission (rautatieverkon valvontalautakunta) on velvollinen omasta aloitteestaan
1. – –
2. julistamaan asetuksessa (EY) N:o 1371/2007 tarkoitetut korvausehdot kokonaan tai osittain tehottomiksi, jollei rautatieyritys vahvista niitä asetuksen (EY) N:o 1371/2007 17 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisiksi.
– –
167 § Hallinnollisten sääntöjen rikkomiseen, josta aluehallintoviranomaisen on määrättävä rangaistukseksi enintään 2 180 euron suuruinen maksuseuraamus, syyllistyy
1. se, joka ei julkaise korvausehtoja 22a §:n 1 momentin mukaisesti
– –”
III – Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
15. ÖBB-Personenverkehr AG, joka on valittajana Verwaltungsgerichtshofissa, on asetuksen N:o 1371/2007 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu rautatieyritys.
16. ÖBB-Personenverkehr AG määrää rautatieliikenteen kuljetuspalveluihin sovellettavissa tariffeissaan yleisistä sopimusehdoista, joihin sisältyy määräyksiä matkalipun hinnan korvaamisesta asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa (jäljempänä korvausehdot).
17. Schienen-Control Kommission velvoitti 6.12.2010 tekemällään päätöksellä ÖBB-Personenverkehr AG:n muuttamaan matkalipun hinnan korvausehtojaan. Erityisesti se määräsi ÖBB-Personenverkehr AG:n poistamaan seuraavan määräyksen, jonka mukaan oikeutta korvaukseen tai kulujen korvaamiseen junan viivästymisen vuoksi ei ole seuraavissa tapauksissa:
– matkustajan virhe
– kolmannen henkilön käyttäytyminen, jota kuljettaja ei tapauksen laadun edellyttämästä huolellisuudesta huolimatta ole voinut välttää eikä estää sen seurauksia
– rautatien käytöstä riippumattomat seikat, joita kuljettaja ei tapauksen laadun edellyttämästä huolellisuudesta huolimatta ole voinut välttää eikä estää niiden seurauksia
– lakosta johtuvat liikennerajoitukset, jos matkustajalle on ilmoitettu niistä asianmukaisesti
– jos viivästyminen johtuu sellaisista liikennepalveluista, jotka eivät sisälly kuljetussopimukseen.
18. ÖBB-Personenverkehr AG riitautti Schienen-Control Kommissionin päätöksen Verwaltungsgerichtshofissa. Sen pääargumenttina on, ettei Schienen-Control Kommission ole EisbG:n 78b §:n 2 momentissa säädettyjen rajoitusten takia toimivaltainen määräämään sitä muuttamaan sopimusehtojaan. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan ÖBB-Personenverkehr AG väittää lisäksi, että korvausvelvollisuuden poissulkemiselle ylivoimaisen esteen tapauksissa on peruste asetuksessa N:o 1371/2007 ja että oikeus vedota ylivoimaiseen esteeseen on sitä paitsi unionin oikeudessa tunnustettu yleinen oikeusperiaate.
19. Asian ratkaisemiseksi Verwaltungsgerichtshofin on mielestään ensinnäkin selvitettävä asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan mukaisesti asetuksen täytäntöönpanoa varten perustetun elimen toimivallan laajuus ja toiseksi selvitettävä, voiko rautatieyritys ylivoimaisen esteen tapauksessa kieltäytyä maksamasta asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa tarkoitettua korvausta matkalipun hinnasta.
20. Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimelle on esitetty SEUT 267 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [asetuksen N:o 1371/2007] 30 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että jos rautatieyrityksen soveltamat matkalipun hinnan korvausehdot eivät ole asetuksen 17 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaiset, asetuksen täytäntöönpanosta vastaamaan nimetyllä kansallisella elimellä on toimivalta rautatieyritystä sitovasti vahvistaa konkreettinen sisältö korvausehdoille, joita rautatieyrityksen on noudatettava, vaikka kansallisessa oikeudessa tälle elimelle säädetään vain mahdollisuus julistaa tällaiset korvausehdot tehottomiksi?
2) Onko [asetuksen N:o 1371/2007] 17 artiklaa tulkittava siten, että rautatieyritys saa vapauttaa itsensä matkalipun hinnan korvaamista koskevasta velvollisuudestaan ylivoimaisen esteen tapauksissa joko soveltamalla analogisesti asetuksessa (EY) N:o 261/2004, asetuksessa (EU) N:o 1177/2010 tai asetuksessa (EU) N:o 181/2011 säädettyjä vastuuvapausperusteita taikka vetoamalla (asetuksen liitteenä I olevien) yhtenäisten oikeussäännösten, jotka koskevat sopimusta matkustajien ja matkatavaran kansainvälisestä rautatiekuljetuksesta (CIV), 32 artiklan 2 kohtaan sisältyviin vastuuvapausperusteisiin myös matkalipun hinnan korvaamista koskevissa tapauksissa?”
21. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet ÖBB-Personenverkehr AG, Schienen-Control-Kommission, Saksan, Itävallan ja Ruotsin hallitukset sekä komissio. ÖBB-Personenverkehr AG:n ja Schienen-Control-Kommissionin edustajat sekä Saksan ja Italian hallitusten ja komission asiamiehet osallistuivat 22.11.2012 pidettyyn istuntoon.
22. Vastaan ensiksi kysymykseen 2, koska vastaus siihen vaikuttaa kysymykseen 1 ja kysymyksellä 2 on laajempaa merkitystä unionin kuljetusoikeuden ja kuluttajansuojan kannalta. Kysymys 2 koskee ylivoimaisen esteen ongelmaa siltä osin kuin se edellyttää sen tarkastelua, onko ÖBB-Personenverkehr AG:llä asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan asianmukaisen tulkinnan perusteella oikeus määrätä mainittuun artiklaan perustuvan vastuun rajoituksesta rautatieliikenteen matkalippumyyntiä koskevissa yleisissä sopimusehdoissaan. Jos kysymykseen 2 vastattaisiin myöntävästi, kysymyksestä 1 tulisi hypoteettinen, koska toimenpide, jonka Schienen-Control Kommission on toteuttanut käyttämällä toimivaltaa, jonka se väittää perustuvan asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklaan, olisi väistämättä ristiriidassa asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan sellaisen tulkinnan kanssa, jonka mukaan rautatieyrityksillä ei olisi velvollisuutta maksaa korvausta matkalipun hinnasta ylivoimaisen esteen tapauksessa.
IV Asian arviointi
A Vastaus kysymykseen 2
23. Totean heti alkuun, että asetuksen N:o 1371/2007 sanamuodossa ei ole mitään, minkä nojalla rautatieyritysten 17 artiklaan perustuvaa vastuuta matkalipun hinnan korvaamisesta voitaisiin rajoittaa ylivoimaista estettä koskevilla perusteilla. Kuten kansallinen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kysymyksessä 2, tällainen mahdollisuus voisi kuitenkin perustua joko siihen, että sovelletaan analogisesti asetuksen N:o 261/2004 5 artiklan 3 kohdassa, asetuksen N:o 1177/2010 20 artiklan 4 kohdassa ja asetuksen N:o 181/2011 23 artiklan 2 kohdassa säädettyjä vastuuvapausperusteita, tai siihen, että otetaan huomioon vastuuvapausperusteet, joista säädetään CIV:n, joka on asetuksen N:o 1371/2007 liitteenä ja siis asetuksen osa, 32 artiklan 2 kohdassa, joka koskee myös korvausta rautatieliikenteen matkojen ennakoimattomista häiriöistä. Kuten jo olen maininnut, lisäksi on väitetty, että ylivoimainen este on unionin oikeudessa tunnustettu yleinen periaate.
1. CIV:n 32 artiklan 2 kohta
24. CIV:n 32 artiklan 2 kohdasta on mielestäni todettava, että – toisin kuin komissio, ÖBB-Personenverkehr AG ja Saksa kirjallisissa huomautuksissaan väittävät – asetuksessa N:o 1371/2007 ei yhdistetä rautatieyritysten 17 artiklaan perustuvaa vastuuta matkalipun hinnan korvaamisesta korvaussääntöihin, jotka ilmenevät CIV:n, sellaisena kuin se on asetuksen N:o 1371/2007 liitteenä, 32 artiklasta.
25. Kuten Ruotsi totesi kirjallisissa huomautuksissaan, CIV:n 32 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että olosuhteet, jotka eivät ole kuljettajien hallinnassa, vapauttavat nämä vastuusta korvata mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kaltainen vahinko ja ainoastaan tällainen vahinko. Tämä käsittää ”matkustajalle yöpymisestä sekä häntä odottaville henkilöille ilmoittamisesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset” tapauksissa, joissa vahinko aiheutuu siitä, ettei matkustaja voi junan peruuntumisen tai myöhästymisen tai jatkoyhteyden menettämisen johdosta jatkaa matkaansa samana päivänä tai sen jatkamista ei voida kohtuudella vaatia.
26. Niinpä CIV:n 32 artiklan 2 kohdassa olevaa ylivoimaisen esteen lauseketta sovelletaan rajoituksena velvollisuuteen korvata rautatieliikenteen matkustajille 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vahinko, johon ei sisälly matkalipun hintaa, joka on maksettu sittemmin myöhästyneestä tai peruuntuneesta palvelusta. Kyseinen 32 artiklan 1 kohta koskee ainoastaan yöpymis- ja ilmoittamiskustannuksia.
27. Olen siksi samaa mieltä lähestymistavasta, jonka Ruotsi esitti kirjallisissa huomautuksissaan ja jonka mukaan kaikki rajoitukset matkalipun hinnan korvaamiselle asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa säädetyn kaltaisessa viivästymistapauksessa mainitaan tyhjentävästi tuossa samassa artiklassa. Mainitun 17 artiklan 1 kohdassa rajoitetaan rautatieyrityksen vastuuta toteamalla, että ”viivästymisajan laskemisessa ei oteta huomioon viivästymistä, jonka rautatieyritys voi osoittaa tapahtuneen niiden alueiden ulkopuolella, joihin Euroopan yhteisön perustamissopimusta sovelletaan”. Asetuksen 17 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi, ettei korvausta ole maksettava olosuhteissa, joissa matkustajalle on ”ilmoitettu viivästymisestä ennen matkalipun ostamista tai jos viivästyminen eri liikennepalvelun käytön tai uudelleenreitityksen takia on edelleen alle 60 minuuttia”.
28. Olen eri mieltä Saksan, ÖBB-Personenverkehr AG:n ja komission argumenteista, joiden mukaan CIV ja tarkemmin sanottuna sen 32 artiklan 2 kohta ovat asian kannalta relevantteja asetuksen N:o 1371/2007 johdanto-osan 14 perustelukappaleen ja 15 artiklan johdosta. Sen 15 artiklassa, jonka otsikko on ”vastuu viivästymisistä, junayhteyden menettämisestä ja liikennepalvelun peruuttamisesta”, säädetään, että ”jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, rautatieyritysten vastuuseen viivästymisen, junayhteyden menettämisen ja liikennepalvelun peruuttamisen osalta sovelletaan liitteessä I olevan IV osan II lukua”, kun taas 14 perustelukappaleessa todetaan olevan ”suotavaa”, että asetuksessa N:o 1371/2007 luodaan korvausjärjestelmä samalta pohjalta kuin muun muassa CIV. Ilmaisu ”jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu” tekee kuitenkin 15 artiklan ja siis CIV:n riippuvaisiksi 17 artiklan nimenomaisista säännöistä. En myöskään voi hyväksyä sellaista 14 perustelukappaleen tulkintaa, jolla heikennettäisiin CIV:hen turvautumalla asetuksessa N:o 1371/2007 – joko sen 17 artiklassa tai muissa säännöksissä – annetun suojan tasoa.
29. Lisäksi CIV:n 32 artiklan 3 kohdassa viitataan matkalipun hinnan korvaamista koskevan kysymyksen osalta kansalliseen oikeuteen, mikä on nyt käsiteltävässä asiassa ymmärrettävä viittaukseksi asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklaan. CIV:n 32 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ”se, onko kuljettajan suoritettava korvausta muista kuin 1 kohdassa tarkoitetuista vahingoista ja missä määrin, määräytyy kansallisen oikeuden mukaan. Tätä määräystä ei sovelleta 44 artiklan tapauksessa”.(6)
30. Muu kuin CIV:n 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu vahinko sisältää selvästi korvauksen matkalipun hinnasta. Tämä myönnetään epäsuorasti CIV:n selittävissä huomautuksissa.(7) CIV:n 32 artiklan selitysten 3 kohdassa todetaan, että 32 artiklan 1 kohdassa tehty ratkaisu on edelleen epätyydyttävä asiakkaiden kannalta, koska matkustajaliikenteen viivästymiset ovat tyyppiesimerkki kuljetussopimuksen virheellisestä täyttämisestä. Siinä mainitaan myös se, että lukuisissa oikeusjärjestelmissä sopimuksen virheellinen täyttäminen on palkkion alentamisperuste eli rautatieliikenteen matkustajien kuljetusta koskevissa sopimuksissa kuljetusmaksun alentamisperuste. Toisin sanoen CIV:ssä jätetään matkalipun hinnan korvausta koskeva kysymys käsiteltäväksi kansallisessa oikeudessa, mikä tarkoittaa sitä, ettei se kuulu CIV:n 32 artiklan 2 kohdassa määrätyn ylivoimaista estettä koskevan poikkeuksen soveltamisalaan.
2. Ylivoimainen este yleisenä oikeusperiaatteena
31. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että erityisen lainsäädännöllisen määritelmän puuttuessa, mistä on kyse nyt käsiteltävässä asiassa, ”ylivoimaisen esteen olemassaolon tunnustaminen edellyttää, että jollain ulkoisella seikalla, johon oikeussubjekti vetoaa, on vastustamattomia ja väistämättömiä seurauksia, minkä vuoksi kyseisen henkilön on objektiivisesti arvioiden mahdotonta noudattaa velvollisuuksiaan – – Ylivoimaisen esteen käsitteen on katsottava tarkoittavan kyseisestä toimijasta riippumattomia, epätavallisia ja ennakoimattomia olosuhteita, joiden vaikutuksia ei olisi voitu välttää, vaikka olisi noudatettu mahdollisimman suurta huolellisuutta, joten viranomaisten toiminnassa voi olosuhteiden mukaan olla kyse ylivoimaisesta esteestä”.(8)
32. On kuitenkin tärkeää muistuttaa asiayhteydestä, jossa ylivoimaiseen esteeseen vedotaan nyt käsiteltävässä asiassa, ennen kuin arvioidaan edellä mainittua yleistä periaatetta nyt käsiteltävinä olevien tosiseikkojen kannalta. Ylivoimainen este ei ole pääasian kannalta merkityksellinen missään niistä ”klassisista” asiayhteyksistä, joissa se on esiintynyt unionin tuomioistuimen tähänastisessa oikeuskäytännössä, kuten esimerkiksi silloin, kun siihen on vedottu unionin tuomioistuimen perussäännön 45 artiklan nojalla sovellettavan, asian vireille saattamista koskevan määräajan pidentämiseksi(9) tai sopimusvelvoitteen täyttämättä jättämisen laillisena perusteena(10) tai tulkittaessa unionin lainsäädännön erityissäännöksiä ylivoimaisesta esteestä tai vastaavista olosuhteista. Tässä viimeksi mainitussa asiayhteydessä unionin tuomioistuin on todennut vakiintuneesti, että ”ylivoimaisen esteen käsitteen sisältö ei ole samanlainen kaikilla unionin oikeuden soveltamisaloilla vaan sen merkitys on määritettävä sen oikeudellisen yhteyden mukaan, jota sen vaikutusten on tarkoitettu koskevan”.(11)
33. Nyt käsiteltävässä asiassa näyttää olevan kyseessä jokseenkin uudenlainen turvautuminen unionin oikeudessa vallitsevaan käsitykseen ylivoimaisesta esteestä. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee, tarkoittaako ylivoimaista estettä koskeva unionin oikeuden yleinen periaate sitä, että asetusta N:o 1371/2007 tai ainakin sen 17 artiklaa on tulkittava siten, että ÖBB-Personenverkehr AG:llä on oikeus evätä korvaus matkalipun hinnasta ylivoimaisen esteen tilanteessa. Tällainen argumentti on esitetty, vaikkei ylivoimaista estettä eikä myöskään sitä vastaavia olosuhteita mainita 17 artiklassa tai, kuten jo olen selittänyt, missään niissä muissakaan asetuksen N:o 1371/2007 säännöksissä, jotka ovat merkityksellisiä 17 artiklan tulkinnan kannalta.
34. Tällainen asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan tulkinta on mielestäni mahdoton asetuksen N:o 1371/2007 tavoitteiden valossa, kun asetusta tarkastellaan kuluttajansuojatoimena.
35. Esimerkiksi asetuksen N:o 1371/2007 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan muun muassa olevan tärkeää turvata rautatieliikenteen matkustajien käyttäjänoikeudet, kun toisessa perustelukappaleessa puolestaan viitataan siihen, että komission tiedonannossa ”Kuluttajapoliittinen strategia vuosiksi 2002–2006” asetetaan tavoitteeksi saavuttaa korkeatasoinen kuluttajansuoja liikenteen alalla. Johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että koska rautatiematkustajat ovat kuljetussopimuksen heikompi osapuoli, matkustajien oikeudet olisi turvattava tässä suhteessa, ja kuudennessa perustelukappaleessa taas vaaditaan muun muassa rautatieliikenteen matkustajien oikeuksien vahvistamista. Sama oikeusperiaate on perustana asetuksen 6 artiklassa, jossa säädetään asetuksen mukaisten matkustajiin kohdistuvien velvollisuuksien pakottavasta luonteesta.
36. Koska asetus N:o 1371/2007 on kuluttajansuojan parantamiseen tarkoitettu toimi, sen säännöksiä on mahdollisen moniselitteisyyden tilanteessa tulkittava mainitun tavoitteen mukaisesti. Tämä edellyttää sitä, että rautatieyritysten vastuun rajoituksia on sovellettava suppeasti eikä niiden soveltamisalaa voida laajentaa kuluttajille haitallisella tulkinnalla.(12) Tämä sama välttämättömyys estää muuten myös rinnastukset ylivoimaisen esteen asemaan CIV:n 32 artiklan 2 kohdassa, mitä olen käsitellyt edellä 24–30 kohdassa.
37. Katson lisäksi, että ensisijaisesti lainsäätäjän on määritettävä se, mitä on pidettävä ylivoimaisena esteenä, ja sen vaikutukset kuluttajien oikeuksia koskevan lainsäädännön yhteydessä. Kuten edellä totesin, ylivoimaisen esteen käsitteen merkitys unionin oikeudessa on määritettävä sen oikeudellisen yhteyden mukaan, jota sen vaikutusten on tarkoitettu koskevan. Niinpä siinä ei ole mitään epätavallista, että unionin lainsäädännössä on toisistaan poikkeavia säännöksiä ylivoimaisen esteen seurauksista; tämä siis selittää asetuksessa N:o 1371/2007 tehdyn erottelun yhtäältä 17 artiklaan perustuvan matkalipun hinnan korvaamisen ja toisaalta asetuksen liitteenä oleviin CIV:n määräyksiin perustuvan, matkustajien kuljetusta koskevan sopimuksen virheellisen täyttämisen aiheuttamien vahinkojen korvaamisen välillä. On toisin sanoen niin, että jos unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut rajoittaa asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan sovellettavuutta ylivoimaista estettä koskevilla perusteilla, tämä olisi todettu selvästi asetuksen sanamuodossa.
38. Katson erotuksena Saksan istunnossa esittämistä argumenteista, ettei siinä ole mitään ristiriitaista, ettei matkustajilla ole oikeutta korvaukseen yöpymiskustannuksista pitkän viivästymisen aiheuttavan ylivoimaisen esteen tapauksessa mutta heillä on oikeus matkalipun hinnan palauttamiseen jopa lyhyempien viivästysten tilanteessa. Lainsäätäjä on voinut pitää asianmukaisena suojata rautatieyrityksiä siltä, että ne olisivat vastuussa ennakoimattomista korvausvaatimuksista ylivoimaisen esteen tilanteessa, samalla kun se estää niitä pysyttämästä täyttä palkkiota palvelusta, jota ne eivät ole voineet toteuttaa asianmukaisesti. Tässä on kyse harjoitettavasta politiikasta eikä oikeudellisesta logiikasta.
3. Asetuksiin N:o 261/2004, N:o 1177/2010 ja N:o 181/2011 sisältyvien ylivoimaista estettä koskevien sääntöjen analoginen soveltaminen
39. En myöskään voi kannattaa komission ja ÖBB-Personenverkehr AG:n niitä argumentteja, joiden mukaan rautatieyritykset voivat sulkea pois velvollisuutensa maksaa korvausta matkalipun hinnasta ylivoimaisen esteen tapauksissa soveltamalla analogisesti lentomatkoja koskevan asetuksen N:o 261/2004 5 artiklan 3 kohdassa, laivamatkoja koskevan asetuksen N:o 1177/2010 20 artiklan 4 kohdassa ja linja-automatkoja koskevan asetuksen N:o 181/2011 23 artiklan 2 kohdassa säädettyjä vastuuvapausperusteita.
40. Myönnän, että – kuten edellä 31 kohdassa mainitsin – ylivoimaisen esteen käsite unionin oikeudessa sisältää ”epätavallisia ja ennakoimattomia olosuhteita”. Rautatieliikenteen matkustajien kuljetusta koskevien sopimusten yhteydessä on kuitenkin niin, että tavallisimpien ylivoimaisen esteen aiheuttavien seikkojen, nimittäin vaikeiden sääolojen, rautatieinfrastruktuurin vahinkojen ja työmarkkinakiistojen, esiintymistiheys on itse asiassa tilastollisesti ennakoitavissa, vaikkei niiden yksittäisiä esiintymisiä voidakaan ennakoida varmasti. Tämä tarkoittaa sitä, että niiden esiintymismahdollisuus on etukäteen rautatieyritysten tiedossa.(13) Tämä tarkoittaa siksi myös sitä, että ne voidaan ottaa huomioon matkalippujen hinnoittelussa.
41. Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi aikaisemmin tänä vuonna, että unionin lainsäätäjä on voinut ottaa käyttöön sääntöjä, joissa säädetään kyseessä olevan kuljetusalan mukaan vaihtelevasta kuluttajansuojan tasosta. Asiassa McDonagh antamassaan tuomiossa, jossa menestyksellisesti riitautettiin lentoyhtiön kieltäytyminen tarjoamasta asetuksen N:o 261/2004 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa edellytettyä apua islantilaisen Eyjafjallajökull-tulivuoren purkautumisen aiheuttaman lennon peruuttamisen perusteella, unionin tuomioistuin hylkäsi argumentit, joiden mukaan lentoliikenteen harjoittajille asetettu huolenpitovelvollisuus on vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, koska tällainen velvollisuus ei rasita muita kuljetustapoja, nimittäin asetuksessa N:o 1371/2007 kyseessä olevia rautatieliikenteen matkoja, asetuksessa N:o 1177/2010 kyseessä olevia meri- ja sisävesiliikenteen matkoja sekä asetuksessa N:o 181/2011 kyseessä olevia linja-autoliikenteen matkoja.(14) Unionin tuomioistuin perusteli erilaisen kohtelun sillä, että ”eri liikennemuotoja koskevilla toimialoilla toimivien yritysten tilanne ei ole vertailukelpoinen, koska kun otetaan huomioon erityisesti eri liikennemuotojen toimintatavat, saatavuuden edellytykset ja verkostojen jakautuminen, eri liikennemuodot eivät ole niiden käyttämistä koskevien edellytysten osalta toisensa korvaavia”.(15)
42. Tämän valossa on todettava, että oikeudenmukainen riskin jakautuminen(16) voi estää sopimusehdon, jonka mukaan matkustajan olisi maksettava täysi hinta rautatieliikennepalvelusta, jota ei toteutettu asianmukaisesti ylivoimaisen esteen takia.
43. Näistä syistä ehdotan kysymykseen 2 sellaista vastausta, että asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklaa on tulkittava siten, ettei rautatieyritys voi vapauttaa itseään velvollisuudesta maksaa korvaus matkalipun hinnasta ylivoimaisen esteen tapauksissa.
B Vastaus kysymykseen 1
44. Kysymyksessä 1 Verwaltungsgerichtshof tiedustelee, onko asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jos rautatieyrityksen soveltamat korvausehdot eivät ole asetuksen 17 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaiset, asetuksen täytäntöönpanosta vastaamaan nimetty kansallinen elin voi rautatieyritystä sitovasti vahvistaa konkreettisen sisällön korvausehdoille, joita rautatieyrityksen on noudatettava, silloin, kun kansallisen oikeuden mukaan kyseinen elin voi ainoastaan julistaa tällaiset korvausehdot tehottomiksi.
45. Muistutan, että asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin tämän asetuksen täytäntöönpanosta vastaavan kansallisen elimen on varmistettava, että matkustajien oikeuksia kunnioitetaan.
46. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että vaikka unionin asetukset ovat välittömästi sovellettavia ja niillä yleensä on välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestelmissä, unionin tuomioistuin on rajoittanut niiden vaikutuksia silloin, kun jäsenvaltion viranomaisille on jätetty harkintavaltaa täytäntöönpanotoimien antamisessa.
47. Asiassa C-367/09, SGS Belgium ym., 28.10.2010 annetussa tuomiossa(17) todettiin, etteivät Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95(18) 5 ja 7 artikla voineet olla ainoa perusta hallinnollisten seuraamusten määräämiselle jäsenvaltioiden oikeudessa, koska niissä tyydyttiin vahvistamaan ”valvontaa ja seuraamuksia koskevat yleiset säännöt unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi”.(19) Unionin tuomioistuin muistutti myös unionin oikeuden yleisestä periaatteesta, jota nullum crimen, nulla poena sine lege -periaatetta koskeva Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artikla nykyisin ilmentää, ”ettei hallinnollista seuraamusta voida määrätä, jos siitä ei ole ennen väärinkäyttöä säädetty unionin säännöksillä”,(20) ja että ”seuraamus – myös muu kuin rikosoikeudellinen – voidaan määrätä vain siinä tapauksessa, että sillä on selvä ja yksiselitteinen oikeudellinen perusta”.(21) Tämä siis antaa ymmärtää, että unionin tuomioistuimen tulisi olla varovainen sellaisen päätelmän tekemisessä, että Schienen-Control Kommissionilla on asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan nojalla riittävä oikeusperusta antaa määräys, joka kansallisessa tuomioistuimessa on riitautettu, koska tällaisesta toimivallasta ei säädetä kansallisessa oikeudessa.
48. On totta, että unionin tuomioistuin on katsonut vakiintuneesti niin sanotun Costanzo-oikeuskäytännön mukaisesti, että jos kansallista lainsäädäntöä ei voida tulkita tai soveltaa unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti, ”kansallisilla tuomioistuimilla ja julkishallinnon elimillä on – – velvollisuus soveltaa unionin oikeutta kokonaisuudessaan ja suojata siinä yksityisille annettuja oikeuksia jättämällä tarvittaessa kaikki unionin oikeuden vastaiset kansalliset oikeussäännöt soveltamatta”.(22)
49. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että asia on tullut käsiteltäväksi Verwaltungsgerichtshofiin sellaisen hallintomenettelyn päätteeksi, jossa Schienen-Control Kommissionin tarkoituksena on ollut muuttaa ÖBB-Personenverkehr AG:n korvausehtoja rautatieliikenteen matkalippumyynnin osalta. Kuten unionin tuomioistuimen istunnossa esittämillä kysymyksillä saatiin selvitetyksi, Schienen-Control Kommissionilla on kahdenlaisia tehtäviä.
50. Ensinnäkin asiassa Westbahn Management annetussa tuomiossa(23) kyseessä olleiden kaltaisissa tilanteissa se toimi tuomioistuimen kaltaisena hallinnollisena lainkäyttöelimenä kahden asianosaisen välisen riita-asian yhteydessä. Kuten unionin tuomioistuin vahvisti mainitussa asiassa, Schienen-Control Kommissionilla on tarvittavat riippumattomuutta ja kokoonpanoa koskevat ominaisuudet täyttääkseen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tässä yhteydessä asetetut kriteerit.
51. Nyt käsiteltävässä asiassa Schienen-Control Kommission on kuitenkin hallintoviranomaisen asemassa, koska sille on annettu toimivaltaisen kansallisen elimen tehtävät asetuksen N:o 1371/2007 täytäntöönpanon yhteydessä.
52. Tarkemmin sanottuna on niin, että EisbG:n 78a §:n mukaan Schienen-Control GmbH, joka on Itävallan rautatietoiminnan valvontaelin ja muodoltaan yksityinen osakeyhtiö, toimii sovittelijana matkustajien ja rautatieyhtiöiden välillä asetusta N:o 1371/2007 sovellettaessa.
53. EisbG:n 78a §:n 2 momentissa säädetään, että asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut matkustajien valitukset tehdään Schienen-Control GmbH:lle. Valituksia voivat tehdä myös yhteisöt ja tietyt julkiset elimet. Schienen-Control GmbH voi antaa asiasta ei-sitovia suosituksia. Schienen-Control GmbH:n toimivalta ei vaikuta yleisten tuomioistuinten ja viranomaisten toimivaltaan. Tämä tarkoittaa sitä, että matkustaja voi panna vireille siviiliprosessin rautatieyritystä vastaan ja hakea muutosta korvausehtojen, joita matkustaja pitää unionin oikeuden vastaisina, soveltamiseen.
54. EisbG:n 78b §:n 1 momentissa säädetään, että jos sovittelu ei johda sovintoratkaisuun, Schienen-Control GmbH ilmoittaa asiasta Schienen-Control Kommissionille.
55. Schienen-Control Kommission voi EisbG:n 78b §:n 2 momentin nojalla omasta aloitteestaan julistaa kokonaan tai osittain tehottomiksi rautatieyrityksen sopimuksen sisältämät korvausehdot asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklaa sovellettaessa.
56. Rautatieyritys voi hakea tähän päätökseen muutosta Verwaltungsgerichtshofilta. Tällaisessa tilanteessa Schienen-Control Kommissionista tulee oikeudenkäynnin vastaaja. Niinpä tällaisessa yhteydessä Schienen-Control Kommissionia ei voida pitää tuomioistuimena, koska se on riita-asiassa ÖBB-Personenverkehr AG:n vastapuoli.(24)
57. Siksi on niin, että riippumatta siitä, mikä soveltamisala voi olla Costanzo-oikeuskäytäntöön perustuvalla hallintoviranomaisten velvollisuudella ”soveltaa unionin oikeutta kokonaisuudessaan ja suojata siinä yksityisille annettuja oikeuksia jättämällä tarvittaessa kaikki unionin oikeuden vastaiset kansalliset oikeussäännöt soveltamatta”,(25) sitä ei voida laajentaa siten, että tällaiset viranomaiset velvoitettaisiin noudattamaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee tehokkaiden oikeussuojakeinojen tarjoamista unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien täytäntöönpanon varmistamiseksi.
58. Nyt käsiteltävässä asiassa Schienen-Control Kommission ei myöskään olisi velvollinen ”jättämään soveltamatta” jäsenvaltion oikeussääntöjä vaan se tosiasiassa olisi velvollinen käyttämään toimivaltaa, josta ei säädetä Itävallan oikeudessa. Toisin sanoen määräys, jonka Schienen-Control Kommission haluaa antaa, ei korvaisi EisbG:n 78b §:ssä tarkoitettua julistusta vaan täydentäisi sitä rautatieyritykselle asetettavalla lisävelvoitteella.
59. Edellä mainittujen periaatteiden ja asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan 1 kohdan sanamuodon valossa on mielestäni mahdotonta tulkita mainittua säännöstä siten, että Schienen-Control Kommissionilla olisi sen nojalla toimivalta antaa ÖBB-Personenverkehr AG:n kaltaisille rautatieyrityksille nimenomaisia määräyksiä korvausehtojen muuttamisesta. Tällainen toimivalta edellyttäisi nimenomaisen hallinnollisen toimivallan antamista viranomaiselle, pitkälti samaan tapaan kuin edellytetään säännössä, jonka mukaan hallinnollisilla seuraamuksilla on oltava selvät ja nimenomaiset oikeusperustat. Asetuksen N:o 1371/2007 30 artikla nimittäin on vieläkin väljempi kuin asetuksen N:o 2988/95 5 ja 7 artikla eli toimet, joita unionin tuomioistuin tarkasteli asiassa SGS Belgium ym. antamassaan tuomiossa ja joita se piti, kuten jo mainitsin, riittämättömänä perustana hallinnollisen seuraamuksen määräämiselle.
60. Siksi ehdotan kysymykseen 1 sellaista vastausta, että asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jos rautatieyrityksen soveltamat korvausehdot eivät ole kyseisen asetuksen 17 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaiset, asetuksen täytäntöönpanosta vastaamaan nimetty kansallinen elin ei voi rautatieyritystä sitovasti vahvistaa konkreettista sisältöä korvausehdoille, joita rautatieyrityksen on noudatettava, silloin, kun kansallisen oikeuden mukaan kyseinen elin voi ainoastaan julistaa tällaiset korvausehdot tehottomiksi.
C Täydentävät huomautukset
61. Vastausta kysymykseen 1 on kuitenkin mielestäni täydennettävä, jotta kyseessä olevia oikeusperiaatteita voidaan arvioida kattavasti. Tämä on mahdollista vasta, kun on analysoitu perusteellisemmin ÖBB-Personenverkehr AG:n asetukseen N:o 1371/2007 perustuvia velvollisuuksia ja Verwaltungsgerichtshofin asemaa.
62. Lyhyesti sanottuna todellisena ongelmana nyt käsiteltävässä asiassa on sellaisten kansallisten lakien ilmeinen puute, jotka olisivat riittävän ”purevia” varmistamaan asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan tehokkaan täytäntöönpanon. Ennakkoratkaisupyynnön ja Schienen-Control Kommissionin huomautusten mukaan on niin, että kun viimeksi mainittu julistaa ÖBB Personenverkehr AG:n korvausehdot tehottomiksi, tämä yksinkertaisesti antaa uudelleen samankaltaiset ehdot. Tämä johtaa sääntelyviranomaisen ja rautatieyrityksen väliseen ”pallotteluun”.
63. On kuitenkin todettava, että vaikka tällainen tilanne antaa ymmärtää, ettei asetuksen N:o 1371/2007 asianmukaista täytäntöönpanoa ole varmistettu Itävallassa, koska Schienen-Control Kommissionille Itävallan oikeudessa annetussa toimivallassa on heikkouksia ja asianmukaiset seuraamuksetkin puuttuvat, tilanteen korjaamiseen nyt käsiteltävässä asiassa on vain rajalliset keinot. Koska nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyseessä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely, jonka komissio olisi saattanut vireille Itävaltaa vastaan, ja koska näyttöön liittyy ilmeisiä ongelmia, en voi käsitellä kysymystä tämän enempää. Tästä huolimatta joitakin ÖBB Personenverkehr AG:tä ja Verwaltnungsgerichtshofia sitovia unionin oikeuden periaatteita kannattaa tarkastella. Ne ovat merkityksellisiä myös asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan täytäntöönpanon kannalta.
1. ÖBB Personenverkehr AG:n velvollisuudet
64. Ensinnäkin ÖBB Personenverkehr AG on asetusten oikeusvaikutuksia jäsenvaltioiden oikeudessa koskevien unionin sääntöjen nojalla velvollinen noudattamaan asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa säädettyjä velvollisuuksia, koska – toisin kuin saman asetuksen 30 artiklassa – siinä ei jätetä jäsenvaltioille mitään harkintavaltaa eikä siis sallita mitään kansallisia täytäntöönpanotoimia.(26) Toisin sanoen se, että ÖBB Personenverkehr AG:llä on rautatieliikenteen matkustajiin kohdistuvia laillisia velvoitteita asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan nojalla, ei mitenkään riipu kansallisen tason seuraamusten tai oikeussuojakeinojen olemassaolosta.
65. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan samoin, että asetusten välittömästi sovellettavat säännökset, kuten asetuksen N:o 1371/2007 17 artikla, ovat pantavissa täytäntöön horisontaalisesti yksityissektorin toimijoiden välisissä asioissa.(27)
66. Tämä tarkoittaa sitä, että asetuksen N:o 1371/2007 17 artikla on ÖBB-Personenverkehr AG:tä oikeudellisesti sitova ja että matkustajilla olisi oikeus vedota siihen mahdollisissa ÖBB-Personenverkehr AG:tä vastaan vireille saatetuissa siviiliprosesseissa matkalipun hinnan korvaamiseksi. Huomautan, että EisbG:n 78a §:n 2 momentin mukaan Schienen Control GmbH:ta ja viime kädessä Schienen Control Kommissionia koskeva erityismenettely ei vaikuta yleisten tuomioistuinten toimivaltaan.
67. Olen tietoinen siitä, ettei turvautuminen siviiliprosessiin välttämättä tarjoa käyttökelpoista vaihtoehtoa kuluttajille, jotka haluaisivat saada takaisin matkalipun hinnan ylivoimaisen esteen keskeyttämiltä matkoilta. Tämä johtuu myös muun muassa siitä, että kyseessä olevat rahamäärät ovat pieniä ja riita-asioiden oikeudenkäynnit ovat melko kalliita. Katson kuitenkin, että mahdolliset tarkistukset käytettävissä oleviin siviiliprosesseihin asetuksen N:o 1371/2007 panemiseksi täytäntöön ovat Itävallan lainsäätäjän tehtävänä. Niinpä ei näytä voitavan väittää, ettei Itävallan oikeus tarjoaisi mahdollisuutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa niiden unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien puolustamiseksi, jotka matkustajilla on asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklan nojalla.(28)
2. Verwaltungsgerichtshofin asema
68. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että silloin, kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on sisäisessä oikeusjärjestyksessään määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä unionin oikeuden perusteella olevat oikeudet.(29) Epäilemättä Verwaltungsgerichtshof on unionin oikeudessa tarkoitettu ”tuomioistuin” ja sitä sitovat kaikki tästä johtuvat jäsenvaltioiden tuomioistuimiin kohdistuvat velvollisuudet. Tämä tarkoittaa siksi sitä, että SEU 4 artiklan 3 kohdan (entinen EY 10 artikla) mukaan sen on toteutettava ”kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa” sen perussopimuksista johtuvien velvoitteiden ”täyttäminen”, mukaan lukien asetuksista johtuvien yksityisten oikeuksien suojaaminen. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan samoin, että Verwaltungsgerichtshofin kaltaisen tuomioistuimen tehtävänä on ”varmistaa, että yksityiset oikeussubjektit saavat sen oikeusturvan, joka heille yhteisön oikeuden säännöksillä myönnetään, ja taata mainittujen säännösten täysi vaikutus”.(30)
69. Komissio toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että jos edellä 62 kohdassa kuvatun kaltainen kansallisen täytäntöönpanoelimen ja rautatieyrityksen välinen ”pallottelutilanne” vaarantaa asetuksen N:o 1371/2007 korvausperiaatteiden soveltamisen, Itävallan tuomioistuinten tehtävänä on päättää, olisiko EisbG:n asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä jätettävä soveltamatta.
70. Olen tietoinen siitä, ettei Verwaltungsgerichtshof ole esittänyt unionin tuomioistuimelle kysymyksiä omista velvollisuuksistaan seuraamusten yhteydessä. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, ettei unionin tuomioistuinta ole pyydetty ratkaisemaan asiassa Comet tai asiassa Rewe kyseessä olleen kaltaista ongelmaa, jossa kansallinen menettelysääntö on unionin toimen, jolla on välitön oikeusvaikutus, täytäntöönpanon esteenä.(31) Unionin tuomioistuinta ei myöskään ole pyydetty tarkastelemaan asiassa Unibet käsitellyn kaltaista ennakkoratkaisukysymystä, joka koski muun muassa sitä, onko kansallisilla tuomioistuimilla velvollisuus luoda kansallisessa oikeudessa säädettyjen seuraamusten täydennykseksi uusi oikeussuojakeino unionin toimen, jolla on välitön oikeusvaikutus, panemiseksi täytäntöön.(32) Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisukysymys on rajattu koskemaan sitä, mikä toimivalta on Schienen-Control Kommissionilla eli elimellä, jonka olen katsonut olevan hallinnollinen elin niiden tehtävien kannalta, joita se on toteuttanut nyt käsiteltävässä asiassa. On kuitenkin niin, että koska Verwaltungsgerichtshofin on ratkaistava asia hallintotuomioistuimen ominaisuudessaan, kysymys oikeussuojakeinoista, jotka sen on unionin oikeuden nojalla varmistettava, vaikuttaa väistämättä merkitykselliseltä.
71. Kuten jo olen maininnut, nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyseessä sellainen Itävallan menettelysääntö, joka olisi ristiriidassa Comet- tai Rewe-oikeuskäytännön kanssa, tai väliaikaisen oikeussuojan saatavuuteen liittyvä ongelma,(33) joten Verwaltungsgerichtshofilla ei mielestäni ole unionin oikeuden nojalla mitään velvollisuutta tarjota oikeussuojakeinoja siten, että se ylittäisi Itävallan oikeuteen perustuvan toimivaltansa.(34) Verwaltungsgerichtshofin ei ole ylitettävä tällaista toimivaltaansa tehokasta oikeussuojaa koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön eikä myöskään perusoikeuskirjan 47 artiklaan perustuvien velvollisuuksiensa nojalla.(35) Näin on kahdesta syystä.
72. Ensinnäkään pääasiassa ei ole asianosaisena yhtäkään rautatieliikenteen matkustajaa. Asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklassa annettujen oikeuksien täytäntöönpanoa vaatii hallintoviranomainen eli Schienen-Control Kommission yritystä eli ÖBB Personenverkehr AG:tä vastaan. Oikeussuojaa vaatii viimeksi mainittu sellaista hallintopäätöstä vastaan, joka sen mielestä ylittää viranomaisen toimivallan ja on asiasisällöltään virheellinen.
73. Vaikka asetuksen N:o 1371/2007 30 artiklan 2 kohdassa annetaan matkustajille oikeus tehdä sen 1 kohdan mukaisesti nimetylle asianmukaiselle elimelle valitus, jollainen on Itävallassa tehty Schienen-Control GmbH:n välityksellä, asetuksessa ei mennä tämän pidemmälle lukuun ottamatta sen 32 artiklassa säädettyä jäsenvaltioiden velvollisuutta säätää tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista.(36)
74. Tämä tarkoittaa mielestäni sitä, että asetuksen N:o 1371/2007 hallinnollisella täytäntöönpanolla suojataan matkustajien oikeuksia vain välillisesti, mikä herättää epäilyn siitä, onko yksityisten oikeuksia ja niistä tehokkaalle oikeussuojalle aiheutuvia seurauksia koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sovellettavissa Schienen-Control Kommissionin kaltaisen hallintoviranomaisen ja sen valvonnan alaisuuteen kuuluvan ÖBB Personenverkehr AG:n kaltaisen yksikön väliseen menettelyyn.
75. Toiseksi on niin, ettei tehokkaita oikeussuojakeinoja koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö missään tapauksessa sisällä hallintotuomioistuimille vaatimusta toimia reformatio in peius -periaatteen vastaisesti tai vaatimusta antaa määräyksiä, joita ne eivät kansallisen oikeuden mukaan ole toimivaltaisia antamaan,(37) paitsi turvaamistoimia unionin toimien täytäntöönpanon suojaamiseksi, kunnes lopullinen ratkaisu on annettu.(38) Viittaisin tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen asiassa Unibet antamansa tuomion 40 ja 41 kohdassa tekemiin seuraaviin toteamuksiin:
”Vaikka EY:n perustamissopimuksessa on otettu käyttöön tiettyjä suoria kanteita, joita yksityishenkilöt voivat tarvittaessa nostaa yhteisöjen tuomioistuimissa, tarkoitus ei ole ollut perustaa kansallisissa tuomioistuimissa yhteisön oikeussääntöjen noudattamisen varmistamiseksi muita oikeussuojakeinoja kuin ne, jotka on otettu käyttöön kansallisessa oikeudessa (asia 158/80, Rewe, tuomio 7.7.1981, Kok., s. 1805, Kok. Ep. VI, s. 157, 44 kohta).
Asia olisi toisin ainoastaan, jos kyseisen kansallisen oikeusjärjestyksen rakenteesta ilmen[isi], ettei ole olemassa mitään sellaista oikeussuojakeinoa, jolla voidaan [edes liitännäisesti] varmistaa yksityisillä oikeussubjekteilla yhteisön oikeuden perusteella olevien oikeuksien kunnioittaminen (ks. vastaavasti em. asia Rewe, tuomio 16.12.1976, 5 kohta; em. asia Comet, tuomion 16 kohta ja em. asia Factortame ym., tuomion 19–23 kohta).”
76. Itävallan oikeudessa näyttäisi mielestäni olevan sekä suoria että liitännäisiä oikeussuojakeinoja, joiden avulla rautatieliikenteen matkustajat voivat riitauttaa sen, noudattaako Itävalta asetusta N:o 1371/2007.(39) Nyt käsiteltävässä asiassa ei myöskään ole ilmennyt, että rautatieliikenteen matkustajilta tai Schienen-Control Kommissionilta olisi evätty oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa, oikeus, joka on keskeisellä sijalla periaatteissa, jotka unionin tuomioistuin on vahvistanut tehokkaan oikeussuojan osalta.
77. Lisäksi vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että kun jäsenvaltio käyttäessään harkintavaltaansa ”määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yksityisillä oikeussubjekteilla yhteisön oikeuden perusteella olevat oikeudet”,(40) on antanut aihetta väittää, ettei tehokkuusperiaatetta ole noudatettu, kansallisten tuomioistuinten on unionin oikeuden nojalla vain ”tulkittava sisäisiä toimivaltasääntöjä niin pitkälle kuin mahdollista siten, että ne mahdollistavat sen tavoitteen toteutumisen, joka koskee tehokkaan oikeussuojan takaamista yksityisille oikeussubjekteille yhteisön oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien osalta” (kursivointi tässä).(41)
78. On lisättävä, että tuomioistuinten toimivallan kohdistaa hallintoviranomaisiin muita määräyksiä kuin turvaamistoimia koskevia määräyksiä ei toisestakaan tärkeästä syystä voida katsoa kuuluvan tehokasta oikeussuojaa koskevaan unionin oikeuden yleiseen periaatteeseen. Tällaista toimivaltaa ei ole koskaan annettu unionin tuomioistuimille suhteessa muihin unionin toimielimiin.(42) Siksi on vaikea argumentoida, että jäsenvaltioiden tuomioistuimilta olisi vaadittava enemmän kuin unionin tuomioistuimilta.(43)
V Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että Verwaltungsgerichtshofin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin vastattaisiin seuraavasti:
Kysymys 1
Rautatieliikenteen matkustajien oikeuksista ja velvollisuuksista 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1371/2007 30 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jos rautatieyrityksen soveltamat korvausehdot eivät ole kyseisen asetuksen 17 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaiset, asetuksen täytäntöönpanosta vastaamaan nimetty kansallinen elin ei voi rautatieyritystä sitovasti vahvistaa konkreettista sisältöä korvausehdoille, joita rautatieyrityksen on noudatettava, silloin, kun kansallisen oikeuden mukaan kyseinen elin voi ainoastaan julistaa tällaiset korvausehdot tehottomiksi. Rautatieyrityksen laillinen velvollisuus noudattaa asetuksen 17 artiklaa, sellaisena kuin toimivaltaiset kansalliset tuomioistuimet ja unionin tuomioistuin sitä tulkitsevat, ei kuitenkaan riipu kansallisen elimen toimivallasta tai sen käytettävissä olevista seuraamuksista.
Kysymys 2
Asetuksen N:o 1371/2007 17 artiklaa on tulkittava siten, ettei rautatieyritys voi vapauttaa itseään kyseiseen säännökseen perustuvasta velvollisuudesta maksaa korvaus matkalipun hinnasta ylivoimaisen esteen tapauksissa.