DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
14 mars 2014 (*)
« Concurrence – Procédure administrative – Décision de demande de renseignements – Caractère nécessaire des renseignements demandés – Obligation de motivation – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑302/11,
HeidelbergCement AG, établie à Heidelberg (Allemagne), représentée par Mes U. Denzel, T. Holzmüller et P. Pichler, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. M. Kellerbauer, R. Sauer et C. Hödlmayr, en qualité d’agents, assistés de Me A. Böhlke, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2011) 2361 final de la Commission, du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes),
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. M. Prek (rapporteur), juges,
greffier : Mme C. Heeren, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 février 2013,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine du litige et procédure
1 Au cours des mois de novembre 2008 et de septembre 2009, la Commission des Communautés européennes a effectué, en application de l’article 20 du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), plusieurs inspections dans les locaux de sociétés actives dans le secteur cimentier, y compris dans ceux de la requérante, HeidelbergCement AG. Ces inspections ont été suivies par l’envoi de demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003. La requérante s’est ainsi vu adresser des demandes de renseignements le 30 septembre 2009, le 9 février et le 27 avril 2010.
2 Par lettre du 8 novembre 2010, la Commission a informé la requérante de son intention de lui adresser une décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire qu’elle envisageait d’annexer à cette décision.
3 Par lettre du 16 novembre 2010, la requérante a présenté ses observations sur ce projet de questionnaire.
4 Le 6 décembre 2010, la Commission a informé la requérante qu’elle avait décidé d’ouvrir une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement n° 1/2003 à son égard ainsi qu’à l’égard de sept autres sociétés actives dans le secteur cimentier, pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE visant « des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes » (ci-après la « décision d’ouverture de la procédure »).
5 Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision C (2011) 2361 final relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes) (ci-après la « décision attaquée »).
6 Dans la décision attaquée, la Commission indique que, conformément à l’article 18 du règlement n° 1/2003, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par ledit règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision attaquée). Après avoir rappelé que la requérante avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur un projet de questionnaire (considérants 4 et 5 de la décision attaquée), la Commission a demandé par voie de décision à la requérante ainsi qu’à ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle de répondre au questionnaire figurant en annexe I, comprenant 94 pages et constitué de onze séries de questions (considérant 6 de la décision attaquée).
7 La Commission a également rappelé la description des infractions présumées, figurant au point 4 ci-dessus (considérant 2 de la décision attaquée).
8 En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à la requérante un délai de réponse de douze semaines pour les dix premières séries de questions et de deux semaines pour la onzième, relative aux « Contacts et réunions » (considérant 8 de la décision attaquée).
9 Le dispositif de la décision attaquée se lit comme suit :
« Article premier
[La requérante], (avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle), fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines pour les questions 1-10 et de deux semaines pour la question 11, à compter de la date de notification de la présente décision. Toutes les annexes font partie intégrante de la présente décision.
Article 2
[La requérante] avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente décision. »
10 Le 18 avril 2011, la requérante a répondu à la onzième série de questions. Le 6 mai 2011, elle a complété sa réponse.
11 Par lettre du 26 mai 2011, la requérante a sollicité une prorogation du délai de réponse de 18 semaines s’agissant des dix premières séries de questions. Par lettre du 31 mai 2011, la requérante a été informée qu’il ne serait pas fait droit à cette demande. Dans ce courrier, la Commission a cependant souligné qu’une prorogation limitée serait éventuellement possible sur la base d’une demande motivée visant les questions concernées.
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 juin 2011, la requérante a introduit le présent recours, visant l’annulation de la décision attaquée.
13 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 17 juin 2011, la requérante a introduit une demande en référé, dans laquelle elle a conclu à ce qu’il plaise au président du Tribunal d’ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée.
14 Par lettre du 20 juin 2011, la requérante a réitéré sa demande d’octroi d’un délai de 18 semaines supplémentaires s’agissant des dix premières séries de questions.
15 Par lettre du 23 juin 2011, la Commission a informé la requérante que cinq semaines supplémentaires lui étaient accordées pour répondre aux dix premières séries de questions, soit jusqu’au 2 août 2011.
16 Par ordonnance du 29 juillet 2011, HeidelbergCement/Commission (T‑302/11 R, non publiée au Recueil), le président du Tribunal a rejeté la demande en référé.
17 Le 2 août 2011, la requérante a fourni sa réponse aux dix premières séries de questions.
18 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé une question écrite à la Commission, qui a répondu dans le délai imparti.
19 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 7 février 2013.
Conclusions des parties
20 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
21 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
22 À l’appui du recours, la requérante invoque cinq moyens, tirés, premièrement, de la violation de l’article 18 du règlement n° 1/2003, deuxièmement, de la violation du principe de proportionnalité, troisièmement, d’une insuffisance de motivation de la décision attaquée, quatrièmement, de la violation du principe de précision et, cinquièmement, d’une violation de ses droits de la défense.
Sur la contestation de la motivation de la décision attaquée, contenue dans les premier et troisième moyens
23 Dans le cadre de son premier moyen, la requérante fait, notamment, valoir que la Commission a violé l’article 18 du règlement n° 1/2003 dès lors que la décision attaquée ne spécifie pas suffisamment le but de la demande de renseignements.
24 Dans le cadre de son troisième moyen, la requérante allègue que la motivation de la décision attaquée est insuffisante, en violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La requérante reproche, ainsi, à la Commission de ne pas avoir indiqué le comportement concret qui lui est reproché et en déduit qu’il lui est impossible d’évaluer la nécessité des renseignements demandés. Elle souligne également que la Commission n’expose pas le motif pour lequel elle a décidé de recourir à une décision au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et fait valoir que le contrôle de la proportionnalité du choix de recourir à une telle décision implique que ce choix soit motivé. La référence dans les écritures de la Commission à des erreurs commises dans les réponses au questionnaire précédent constituerait une motivation a posteriori et incorrecte. Enfin, elle estime que la motivation du délai de réponse est insuffisante, incorrecte et contradictoire.
25 Dans sa réponse au premier moyen, la Commission souligne que l’expression du but de la demande de renseignements satisfait aux critères de l’article 18 du règlement n° 1/2003. Dans le cadre de sa réponse au troisième moyen, la Commission fait valoir que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit.
26 En application d’une jurisprudence bien établie, les éléments essentiels de la motivation d’une décision de demandes de renseignements sont définis par l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 lui-même (voir arrêt du Tribunal du 22 mars 2012, Slovak Telekom/Commission, T‑458/09 et T‑171/10, non encore publié au Recueil, points 76 et 77, et la jurisprudence citée).
27 Partant, le troisième moyen (insuffisance de motivation) et le premier moyen (violation de l’article 18 du règlement n° 1/2003) se recoupent partiellement, en ce que la critique d’un manque de précision dans l’explicitation par la Commission des présomptions d’infractions qu’elle entend vérifier, formellement présentée dans le cadre du premier moyen, peut s’apprécier comme une contestation de la motivation de la décision attaquée sur ce point.
28 L’obligation de motiver une décision individuelle a pour but de permettre au juge d’exercer son contrôle sur la légalité de la décision et de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est éventuellement entachée d’un vice permettant d’en contester la validité, étant précisé que la portée de cette obligation dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt de la Cour du 25 octobre 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. p. 3623, point 38 ; arrêts du Tribunal du 15 juin 2005, Corsica Ferries France/Commission, T‑349/03, Rec. p. II‑2197, points 62 et 63, et du 12 juillet 2007, CB/Commission, T‑266/03, non publié au Recueil, point 35).
29 L’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 prévoit que la Commission « indique la base juridique et le but de la demande, précise les renseignements demandés et fixe le délai dans lequel ils doivent être fournis ». L’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 précise, en outre, que la Commission « indique également les sanctions prévues à l’article 23 », qu’elle « indique ou inflige les sanctions prévues à l’article 24 » et qu’« elle indique encore le droit de recours ouvert devant la Cour de justice contre la décision ».
30 Cette délimitation de l’obligation de motivation s’explique par le caractère de mesure d’instruction des décisions de demandes de renseignements.
31 Il convient, en effet, de garder à l’esprit que la procédure administrative au titre du règlement n° 1/2003, qui se déroule devant la Commission, se subdivise en deux phases distinctes et successives dont chacune répond à une logique interne propre, à savoir une phase d’instruction préliminaire, d’une part, et une phase contradictoire, d’autre part. La phase d’instruction préliminaire, durant laquelle la Commission fait usage des pouvoirs d’instruction prévus par le règlement n° 1/2003 et qui s’étend jusqu’à la communication des griefs, est destinée à permettre à la Commission de rassembler tous les éléments pertinents confirmant ou non l’existence d’une infraction aux règles de concurrence et de prendre une première position sur l’orientation ainsi que sur la suite ultérieure à réserver à la procédure. En revanche, la phase contradictoire, qui s’étend de la communication des griefs à l’adoption de la décision finale, doit permettre à la Commission de se prononcer définitivement sur l’infraction reprochée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 8 juillet 2008, AC-Treuhand/Commission, T‑99/04, Rec. p. II‑1501, point 47).
32 D’une part, s’agissant de la phase d’instruction préliminaire, elle a pour point de départ la date à laquelle la Commission, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par les articles 18 et 20 du règlement n° 1/2003, prend des mesures impliquant le reproche d’avoir commis une infraction et entraînant des répercussions importantes sur la situation des entreprises suspectées. D’autre part, ce n’est qu’au début de la phase contradictoire administrative que l’entreprise concernée est informée, moyennant la communication des griefs, de tous les éléments essentiels sur lesquels la Commission se fonde à ce stade de la procédure et que cette entreprise dispose d’un droit d’accès au dossier afin de garantir l’exercice effectif de ses droits de la défense. Par conséquent, c’est seulement après l’envoi de la communication des griefs que l’entreprise concernée peut pleinement se prévaloir de ses droits de la défense. En effet, si ces droits étaient étendus à la phase précédant l’envoi de la communication des griefs, l’efficacité de l’enquête de la Commission serait compromise, puisque l’entreprise concernée serait, déjà lors de la phase d’instruction préliminaire, en mesure d’identifier les informations qui sont connues de la Commission et, partant, celles qui peuvent encore lui être cachées (voir, en ce sens, arrêt AC-Treuhand/Commission, point 31 supra, point 48, et la jurisprudence citée).
33 Toutefois, les mesures d’instruction prises par la Commission au cours de la phase d’instruction préliminaire, notamment les mesures de vérification et les demandes de renseignements, impliquent par nature le reproche d’une infraction et sont susceptibles d’avoir des répercussions importantes sur la situation des entreprises suspectées. Partant, il importe d’éviter que les droits de la défense puissent être irrémédiablement compromis au cours de cette phase de la procédure administrative dès lors que les mesures d’instruction prises peuvent avoir un caractère déterminant pour l’établissement de preuves du caractère illégal de comportements d’entreprises de nature à engager leur responsabilité (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission, 46/87 et 227/88, Rec. p. 2859, point 15, et arrêt AC-Treuhand/Commission, point 31 supra, points 50 et 51).
34 Dans ce contexte, il convient de rappeler que l’obligation qui incombe à la Commission d’indiquer la base juridique et le but de la demande de renseignements constitue une exigence fondamentale en vue de faire apparaître le caractère justifié des informations sollicitées auprès des entreprises concernées, mais aussi de mettre celles-ci en mesure de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant en même temps leurs droits de la défense. Il en découle que seule peut être requise par la Commission la communication de renseignements susceptibles de lui permettre de vérifier les présomptions d’infractions qui justifient la conduite de l’enquête et qui sont indiquées dans la demande de renseignements (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du Tribunal du 12 décembre 1991, SEP/Commission, T-39/90, Rec. p. II‑1497, point 25, et du 8 mars 1995, Société Générale/Commission, T‑34/93, Rec. p. II‑545, point 40).
35 Ainsi que l’avocat général M. Jacobs l’a souligné au point 30 de ses conclusions sous l’arrêt de la Cour du 19 mai 1994, SEP/Commission (C‑36/92 P, Rec. p. I‑1911, I‑1914), l’obligation d’indiquer le but de la demande de renseignements signifie « évidemment [que la Commission] doit identifier l’infraction alléguée aux règles de concurrence », « [l]e caractère nécessaire du renseignement doit être apprécié par rapport au but mentionné dans la demande de renseignements » et « [l]e but doit être indiqué avec suffisamment de précision, sans quoi il serait impossible de déterminer si le renseignement est nécessaire et la Cour ne pourrait pas exercer son contrôle ».
36 Il résulte également d’une jurisprudence constante que la Commission n’est pas tenue de communiquer au destinataire d’une telle décision toutes les informations dont elle dispose à propos d’infractions présumées, ni de procéder à une qualification juridique rigoureuse de ces infractions, mais qu’elle doit indiquer clairement les présomptions qu’elle entend vérifier (arrêts Société Générale/Commission, point 34 supra, points 62 et 63, et Slovak Telekom/Commission, point 26 supra, point 77).
37 Il ne saurait cependant être imposé à la Commission d’indiquer, au stade de la phase d’instruction préliminaire, outre les présomptions d’infraction qu’elle entend vérifier, les indices, c’est-à-dire les éléments la conduisant à envisager l’hypothèse d’une violation de l’article 101 TFUE. En effet, une telle obligation remettrait en cause l’équilibre que la jurisprudence établit entre la préservation de l’efficacité de l’enquête et la préservation des droits de la défense de l’entreprise concernée.
38 En l’espèce, il est clairement indiqué dans la décision attaquée qu’elle est adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 et que les pratiques sous investigation pourraient constituer une violation de l’article 101 TFUE. Ses considérants 10 et 11 se réfèrent expressément aux sanctions et au droit de recours visés au point 29 ci-dessus.
39 Le caractère suffisamment motivé ou non de la décision attaquée dépend donc exclusivement du point de savoir si les présomptions d’infractions que la Commission entend vérifier sont précisées avec suffisamment de clarté.
40 La motivation de la décision attaquée sur ce point est constituée par la mention figurant au considérant 2 de la décision attaquée selon laquelle « [l]es infractions présumées concernent des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes ».
41 Par ailleurs, la décision attaquée renvoie explicitement à la décision d’ouverture de la procédure mentionnée au point 4 ci-dessus, laquelle contient des informations supplémentaires sur l’étendue géographique des présomptions d’infraction ainsi que sur le type de produits visés.
42 Le Tribunal relève que la motivation de la décision attaquée est rédigée en des termes très généraux qui auraient mérité d’être précisés et encourt donc la critique à cet égard. Il peut néanmoins être considéré que la référence à des restrictions d’importations dans l’Espace économique européen (EEE), à des répartitions de marchés ainsi qu’à des coordinations des prix sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes, lue conjointement avec la décision d’ouverture de la procédure, équivaut au degré minimal de clarté permettant de conclure au respect des prescriptions de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003.
43 Il doit en être déduit que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit.
44 Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation de la requérante tirée de ce que la Commission n’a pas exposé le motif pour lequel elle a décidé de recourir à une décision plutôt qu’à une simple demande de renseignements. En effet, la Commission n’est pas tenue, en application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, de fournir une motivation sur ce point (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 26 juin 1980, National Panasonic/Commission, 136/79, Rec. p. 2033, points 24 à 27).
45 Il en va de même de la critique portant sur le caractère insuffisant de la motivation relative sur le délai de réponse, l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 imposant seulement à la Commission de fixer un délai et non de fournir une motivation quant au choix de celui-ci.
46 En toute hypothèse, il y a lieu de relever que la décision attaquée est motivée sur ce point, dès lors qu’il est souligné au considérant 8 de la décision attaquée que le délai de douze semaines accordé pour les dix premières séries de questions et de deux semaines pour la onzième série s’explique par la nature et la quantité des renseignements demandés ainsi que par la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence. Partant, la Commission peut être regardée comme ayant estimé que la quantité moindre de renseignements impliquée par la onzième série de questions justifiait un délai de réponse plus court.
47 Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le troisième moyen ainsi que la première branche du premier moyen.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 18 du règlement n° 1/2003
48 Le présent moyen est, en substance, constitué de trois branches. Il a déjà été répondu à la première branche, portant sur le caractère insuffisamment précis du but de la demande de renseignements, aux points 28 à 47 ci-dessus. Dans le cadre d’une deuxième branche, la requérante soutient que la décision attaquée vise des renseignements qui ne sont pas nécessaires au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003. Enfin, dans le cadre d’une troisième branche, la requérante fait valoir que la décision lui impose des obligations qui dépassent le cadre de la fourniture de renseignements.
Sur la branche du moyen relative à la nécessité des renseignements demandés
49 En substance, la requérante invoque deux griefs, selon qu’elle soutient que les renseignements demandés ne sauraient être considérés comme nécessaires au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003, aux motifs, d’une part, qu’ils n’ont aucun rapport avec l’infraction présumée ou, d’autre part, qu’ils sont déjà en possession de la Commission.
50 La Commission estime que les renseignements demandés sont nécessaires au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement n° 1/2003 dès lors qu’il existe un rapport avec l’infraction présumée et qu’elle est en droit de réclamer la fourniture de données en dépit d’une demande antérieure portant sur une partie de ces données.
– Sur la contestation de la nécessité de certains renseignements demandés au vu des présomptions que la Commission entend vérifier
51 Ainsi qu’il a déjà été souligné au point 34 ci-dessus, seule peut être requise par la Commission la communication de renseignements susceptibles de lui permettre de vérifier les présomptions d’infractions qui justifient la conduite de l’enquête et qui sont indiquées dans la demande de renseignements (arrêts du 12 décembre 1991, SEP/Commission, point 34 supra, point 25, et Société Générale/Commission, point 34 supra, point 40).
52 Eu égard au large pouvoir d’investigation et de vérification de la Commission, c’est à cette dernière qu’il appartient d’apprécier la nécessité des renseignements qu’elle demande aux entreprises concernées (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 18 mai 1982, AM & S Europe/Commission, 155/79, Rec. p. 1575, point 17, et du 18 octobre 1989, Orkem/Commission, 374/87, Rec. p. 3283, point 15). En ce qui concerne le contrôle que le Tribunal exerce sur cette appréciation de la Commission, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la notion de « renseignements nécessaires » doit être interprétée en fonction des finalités en vue desquelles les pouvoirs d’enquête en cause ont été conférés à la Commission. Ainsi, il est satisfait à l’exigence d’une corrélation entre la demande de renseignements et l’infraction présumée, dès lors que, à ce stade de la procédure, ladite demande peut être légitimement regardée comme présentant un rapport avec l’infraction présumée, en ce sens que la Commission puisse raisonnablement supposer que le document l’aidera à déterminer l’existence de l’infraction alléguée (arrêts du 12 décembre 1991, SEP/Commission, point 34 supra, point 29, et Slovak Telekom/Commission, point 26 supra, point 42).
53 Le Tribunal relève que les seuls exemples de questions à l’égard desquelles la requérante émet un doute quant à leur nécessité pour ce motif sont constitués par les questions 1A, 1B, 3 et 4.
54 Par ses questions 1A et 4, la Commission cherche à obtenir des informations sur les ventes de clincker, de ciment et de CEM I en vrac, respectivement, au sein de chaque pays ciblé par l’enquête et à l’exportation. Les questions 1B et 3 concernent les achats de ces produits effectués par la requérante, respectivement, au sein de chacun des pays ciblés par l’enquête et à l’importation.
55 Force est de constater que des informations permettant la comparaison des prix des transactions selon que celles-ci sont conclues dans un cadre national ou non apparaissent, de par leur nature même, comme présentant un rapport, au sens de la jurisprudence citée au point 52 ci-dessus, avec les présomptions d’infractions énoncées dans la décision attaquée et, notamment, avec celle portant sur l’éventuelle existence de restrictions des flux commerciaux dans l’EEE ainsi que sur des pratiques de répartitions de marchés.
56 Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation de la requérante contestant l’utilité des questions 1A, 1B, 3 et 4 en ce qu’elles ne permettraient pas d’établir une comparaison selon le prix facturé, à défaut pour la Commission d’avoir procédé à une ventilation au sein des catégories « Ciment » et « CEM I en vrac », lesquelles regrouperaient des produits très différents caractérisés par des écarts de prix importants.
57 Il convient, en effet, de rappeler que l’objectif de la phase d’instruction préliminaire dans laquelle la décision attaquée s’inscrit est de permettre à la Commission de rassembler tous les éléments pertinents confirmant ou non l’existence d’une infraction aux règles de concurrence et de prendre une première position sur l’orientation ainsi que sur la suite ultérieure à réserver à la procédure. En revanche, la phase contradictoire, qui s’étend de la communication des griefs à l’adoption de la décision finale, doit permettre à la Commission de se prononcer définitivement sur l’infraction reprochée (voir, en ce sens, arrêt AC-Treuhand/Commission, point 32 supra, point 46).
58 Ainsi, dès lors que les renseignements demandés, pour les raisons mentionnées aux points 54 et 55 ci-dessus, doivent être considérés comme nécessaires à l’examen des présomptions d’infractions qui justifient la conduite de l’enquête, la critique tirée d’une absence de distinction entre les types de ciments et CEM I en vrac est sans incidence sur la légalité de la demande de renseignements. Il relève de la responsabilité de la Commission d’apprécier si les informations recueillies lui permettent de retenir à l’encontre de la requérante l’existence d’une ou plusieurs desdites présomptions d’infractions, la possibilité étant ouverte, le cas échéant, à la requérante de contester le caractère probant de la comparaison effectuée dans le cadre de sa réponse à une éventuelle communication des griefs ou à l’appui d’un recours en annulation diligenté à l’encontre de la décision finale.
59 Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le premier grief.
– Sur la contestation de la nécessité de certains renseignements demandés au motif qu’ils seraient déjà en possession de la Commission
60 La requérante soutient que plusieurs questions de la décision attaquée impliquent la fourniture de renseignements qui ont déjà été transmis dans le cadre de réponses à des demandes de renseignements antérieures. Elle met également en avant l’hypothèse que la décision vise, en réalité, à obtenir sous un autre format des renseignements déjà fournis.
61 La Commission conclut au rejet du présent grief.
62 Le Tribunal relève qu’il est précisé au considérant 6 de la décision attaquée : « [Le questionnaire] prend en compte dans la mesure nécessaire les réponses aux lettres mentionnées au [considérant 4] de la présente décision et les soumissions effectuées par les entreprises sous investigation tout au long de l’enquête. Certains renseignements ont déjà été réclamés à [la requérante] en vertu de l’article 18, paragraphe 2, mais le sont à nouveau dans l’annexe I en vue d’obtenir une réponse exhaustive, cohérente et consolidée. En outre, dans l’annexe I sont demandés des renseignements supplémentaires également nécessaires pour pouvoir apprécier la compatibilité des pratiques sous investigation avec les règles de concurrence de l’UE en ayant pleinement connaissance des faits et de leur contexte économique exact. »
63 Il en découle que la Commission avance essentiellement deux justifications au soutien de sa demande de renseignements, d’une part, la volonté « d’obtenir une réponse exhaustive, cohérente et consolidée » et, d’autre part, la recherche de renseignements supplémentaires par rapport à ceux fournis antérieurement.
64 En ce qui concerne la première justification avancée par la Commission, force est de constater que la décision attaquée semble effectivement avoir été, au moins en partie, adoptée aux fins d’obtenir, notamment, de la requérante une version consolidée de ses réponses antérieures. Outre la mention au considérant 6 de la décision attaquée, cet objectif recherché par la Commission transparaît également à plusieurs égards.
65 Premièrement, cet objectif ressort de la comparaison des différentes demandes de renseignements adressées à la requérante au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement n° 1/2003 avec la décision attaquée.
66 Dans le second questionnaire annexé à la demande de renseignements du 30 septembre 2009, la Commission a adressé à la requérante une liste initiale de 57 questions (ci-après les « questions initiales » Par ailleurs, le 9 février 2010, la Commission a adressé à la requérante un questionnaire composé de 39 questions visant à obtenir des clarifications concernant ses réponses à certaines questions initiales. À ce stade, les réponses de la requérante à 19 questions initiales (questions 6, 8, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 26, 28, 32, 40, 41, 43, 48, 49, 54, 55 et 57) étaient concernées. Enfin, le 27 avril 2010, la Commission a adressé à la requérante un questionnaire constitué de 77 questions visant également à obtenir des clarifications concernant ses réponses à certaines questions initiales. Seules les réponses de la requérante à quatre questions initiales (questions 8, 16, 17, 28) étaient concernées.
67 Il se dégage de cette comparaison que, antérieurement à la décision attaquée, les demandes de renseignements s’inscrivaient dans une démarche de concrétisation croissante, la Commission se focalisant sur les seules réponses aux questions initiales demeurant problématiques. Or, force est de constater que la décision attaquée s’écarte de cette démarche en demandant la fourniture de renseignements dont l’objet apparaît proche de celui de nombreuses questions initiales.
68 Deuxièmement, il convient de souligner que la Commission ne fournit qu’une seule illustration des prétendues « nombreuses erreurs » qui auraient figuré dans les réponses antérieures de la requérante, exemple tiré de la qualification et du traitement erronés de certaines ventes de ciment à destination de pays tiers, comme étant des ventes intérieures.
69 Troisièmement, ainsi que la Commission l’a admis en réponse à la question que le Tribunal lui a adressée au titre des mesures d’organisation de la procédure, les dix premières questions du questionnaire figurant à l’annexe I de la décision attaquée sont identiques à celles figurant en annexe aux décisions adressées aux sept autres entreprises concernées par la procédure mentionnée au point 4 ci-dessus. Il ne peut qu’en être déduit que la Commission n’a pas procédé à une individualisation des questions adressées à chacun des destinataires concernés, en fonction du degré de précision et de la qualité des réponses antérieures.
70 Partant, il pourrait être considéré que la décision attaquée a, au moins en partie, pour objectif d’obtenir une version consolidée des renseignements antérieurement fournis. Cette impression est renforcée par le caractère excessivement précis des prescriptions du questionnaire susmentionné quant à la forme sous laquelle les réponses doivent être présentées, lequel vise à obtenir des réponses sous un format permettant une plus grande facilité dans la comparaison des données recueillies auprès des entreprises concernées.
71 Il convient cependant de rappeler que le Tribunal, dans son arrêt du 30 septembre 2003, Atlantic Container Line e.a./Commission (T‑191/98, T‑212/98 à T‑214/98, Rec. p. II‑3275, point 425), a souligné que des demandes de renseignements visant à obtenir des informations sur un document déjà en possession de la Commission ne pouvaient être considérées comme justifiées par les nécessités de l’enquête.
72 En outre, il y a lieu de souligner que, pour qu’une décision de demande de renseignements respecte le principe de proportionnalité, il ne suffit pas que l’information demandée soit liée à l’objet de l’enquête. Il importe également que l’obligation de fournir un renseignement, imposée à une entreprise, ne représente pas pour cette dernière une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête (arrêts du 12 décembre 1991, SEP/Commission, point 34 supra, point 51 ; Atlantic Container Line e.a./Commission, point 71 supra, point 418, et Slovak Telekom/Commission, point 26 supra, point 81).
73 Il doit en être déduit qu’une décision imposant au destinataire de fournir à nouveau des renseignements antérieurement demandés au motif que certains d’entre eux seulement seraient, de l’avis de la Commission, incorrects pourrait apparaître comme représentant une charge démesurée par rapport aux nécessités de l’enquête et ne serait conforme, dès lors, ni au principe de proportionnalité ni à l’exigence de nécessité. Il est en effet loisible à la Commission, dans une telle configuration, de cerner avec précision les informations qu’elle estime devoir être corrigées par l’entreprise concernée.
74 De même, la recherche d’une facilité de traitement des réponses fournies par les entreprises ne saurait justifier qu’il soit imposé auxdites entreprises de fournir sous un nouveau format des renseignements déjà en possession de la Commission. Si les entreprises sont sous une obligation de collaboration active, qui implique qu’elles tiennent à la disposition de la Commission tous les éléments d’information relatifs à l’objet de l’enquête (arrêts Orkem/Commission, point 52 supra, point 27, et Société Générale/Commission, point 34 supra, point 72), cette obligation de collaboration active ne saurait aller jusqu’à la mise en forme de renseignements déjà en possession de la Commission.
75 Il y a donc lieu, dans les circonstances de l’espèce, de vérifier le bien-fondé de la seconde justification avancée par la Commission, tirée de la nécessité d’obtenir des renseignements supplémentaires.
76 Au vu de la jurisprudence citée aux points 51 et 52 ci-dessus, il convient de considérer qu’une décision de la Commission demandant la fourniture de renseignements plus précis que ceux qui l’ont été jusqu’alors doit être considérée comme justifiée par les nécessités de l’enquête. En effet, la recherche de tous les éléments pertinents confirmant ou infirmant l’existence d’une infraction aux règles de concurrence peut impliquer que la Commission demande aux entreprises de préciser ou de détailler certains renseignements d’ordre factuel qui lui ont été précédemment communiqués.
77 À cet égard, il convient de relever que certaines questions concernent des renseignements non demandés au titre des demandes de renseignements antérieures. Il en est ainsi des séries de questions 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A à 8C, 9C et 11.
78 En outre, en ce qui concerne les questions 1A, 1Ei) à 1Eiii), 1F, 2 à 5, 9A, 9B et 10 et dont l’objet est proche, respectivement, de celui des questions initiales 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, de la question initiale 40 sous a) et b), et de la question initiale 7, force est de constater qu’elles impliquent, en réalité, la fourniture d’informations supplémentaires par rapport à celles fournies au titre des demandes de renseignements antérieures, en ce qu’elles présentent un niveau de précision supérieur, en raison de la modification de leur champ d’application ou de l’ajout de variables supplémentaires.
79 Partant, il convient de conclure que la circonstance que le questionnaire constituant l’annexe I de la décision attaquée vise à obtenir soit de nouveaux renseignements, soit des renseignements plus détaillés est à même de justifier le caractère nécessaire des renseignements demandés.
80 Il convient, dès lors, de rejeter le second grief et, partant, la présente branche du moyen.
Sur la branche du moyen portant sur la nature des renseignements demandés
81 Dans le cadre de cette branche du moyen, la requérante relève que l’obligation de fournir des renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003 ne peut recouvrir que des renseignements, c’est-à-dire des faits, des situations factuelles ou des circonstances, et non des opinions, des jugements de valeur, des suppositions ou des conclusions. Plus précisément, la requérante met en exergue la charge de travail que représente la mise en forme des données demandées dans le format imposé par la Commission et souligne que la réponse au questionnaire peut l’amener à participer à sa propre incrimination, en violation de son droit au silence.
82 La Commission conclut au rejet de cette branche du moyen, au motif que la décision attaquée imposerait seulement à la requérante l’obligation de collecter et de regrouper sous un format précis des informations en sa possession, et non de les évaluer ou de les analyser.
83 En substance, la présente branche du moyen comprend trois griefs. Le premier porte sur le point de savoir si la Commission était en droit de demander à la requérante non seulement la communication de données sous un format « brut », mais également de lui imposer de participer à la mise en forme de ces données, notamment, en procédant à des opérations statistiques. Les deuxième et troisième griefs concernent les limites à l’exercice de ce pouvoir liées, d’une part, à la charge de travail que peut représenter pour la requérante la mise en forme desdites données et, d’autre part, au respect de son droit au silence.
84 En ce qui concerne le premier grief, il y a lieu de rappeler que, selon le considérant 23 du règlement n° 1/2003, la « Commission doit disposer dans toute [l’Union] du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] ainsi que l’exploitation abusive d’une position dominante interdite par l’article [102 TFUE] ». Il ajoute que, « [l]orsqu’elles se conforment à une décision de la Commission, les entreprises ne peuvent être contraintes d’admettre qu’elles ont commis une infraction, mais elles sont en tout cas obligées de répondre à des questions factuelles et de produire des documents, même si ces informations peuvent servir à établir à leur encontre ou à l’encontre d’une autre entreprise l’existence d’une infraction ».
85 Partant, dès lors qu’il convient d’entendre par la fourniture de « renseignements » au sens de l’article 18 du règlement n° 1/2003 non seulement la production de documents, mais également l’obligation de répondre à des questions portant sur lesdits documents, la Commission n’est pas limitée à la seule demande de production de données existant indépendamment de toute intervention de l’entreprise concernée. Il lui est, dès lors, loisible d’adresser à une entreprise des questions impliquant la formalisation des données demandées (voir, en ce sens et par analogie, conclusions de l’avocat général M. Darmon sous l’arrêt Orkem/Commission, point 52 supra, Rec. p. 3301, point 55).
86 Il convient, cependant, de souligner que l’exercice de cette prérogative est encadré par le respect d’au moins deux principes, dont la prétendue violation par la Commission en l’espèce constitue les deuxième et troisième griefs invoqués par la requérante. D’une part, ainsi qu’il est rappelé au considérant 23 du règlement n° 1/2003, les questions adressées à une entreprise ne peuvent la contraindre à admettre qu’elle a commis une infraction. D’autre part, en application de la jurisprudence citée au point 72 ci-dessus, la fourniture des réponses auxdites questions ne doit pas représenter une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête.
87 Ces griefs étant équivalents, respectivement, au cinquième moyen et à la première branche du deuxième moyen, c’est dans ce cadre qu’ils seront étudiés (voir, respectivement, les points 115 à 138 et 90 à 100 ciaprès).
88 Sous cette réserve, il y a lieu de rejeter la présente branche et, partant, le moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
89 En substance, le présent moyen comprend deux branches, selon que la requérante critique le caractère disproportionné de la charge de travail impliquée par la réponse au questionnaire de la Commission ou la brièveté des délais de réponse.
Sur la première branche du moyen, portant sur le caractère disproportionné de la charge de travail impliquée par la réponse au questionnaire de la Commission
90 Selon la requérante, l’importance du travail impliqué par le rassemblement, la préparation et l’évaluation des renseignements demandés revêt un caractère sans précédent et équivaut à une charge disproportionnée de travail.
91 La Commission conclut au rejet de la présente branche du moyen.
92 Ainsi qu’il a déjà été souligné au point 72 ci-dessus, l’obligation imposée à une entreprise de fournir un renseignement ne doit pas représenter pour cette dernière une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête.
93 Il ressort des écritures de la requérante que le caractère disproportionné de la charge de travail impliquée par la décision attaquée est critiqué sous deux angles.
94 En premier lieu, le caractère disproportionné de la charge de travail est critiqué au motif que la décision attaquée impliquerait de fournir des renseignements qui ont, en partie, déjà été communiqués à la Commission dans le cadre des réponses de la requérante aux demandes de renseignements en date du 30 septembre 2009, du 9 février et du 27 avril 2010. Pour des raisons analogues à celles déjà exposées aux points 72 à 80 ci-dessus, cette critique ne saurait prospérer, dès lors que le questionnaire constituant l’annexe I de la décision attaquée vise à obtenir soit de nouveaux renseignements, soit des renseignements plus détaillés que ceux antérieurement fournis.
95 En second lieu, le caractère disproportionné de la charge de travail est critiqué au regard de la quantité de renseignements demandés et de la nécessité de les fournir sous un format particulièrement contraignant.
96 Certes, ne sauraient être valablement contestés l’importance des renseignements demandés au titre du questionnaire ainsi que son degré très élevé de précision. Il en résulte indéniablement que la réponse à ce questionnaire a impliqué une charge de travail particulièrement importante.
97 Toutefois, il ne saurait être conclu que cette charge revêt un caractère disproportionné aux vues des nécessités de l’enquête liées notamment aux présomptions d’infraction que la Commission entend vérifier et aux circonstances de la présente procédure.
98 À cet égard, premièrement, il convient de rappeler que la décision attaquée s’inscrit dans une procédure visant « des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes ». Force est de constater que le champ d’application large ainsi que la gravité des présomptions d’infraction sur lesquelles la Commission enquête sont à même de justifier la fourniture d’un nombre élevé de renseignements.
99 Deuxièmement, il importe également de rappeler que la décision attaquée s’inscrit dans le cadre d’une enquête portant sur des pratiques restrictives de concurrence impliquant, outre la requérante, sept autres entreprises actives dans le secteur cimentier. Ainsi, au vu de la quantité des renseignements à recouper, il n’apparaît pas disproportionné de la part de la Commission d’imposer que les réponses soient fournies sous un format permettant leur comparaison.
100 Partant, il y a lieu de rejeter la première branche du présent moyen.
Sur la seconde branche du moyen, critiquant la brièveté du délai de réponse
101 La requérante soutient qu’il n’était pas matériellement possible de répondre dans les délais imposés par la Commission. Elle en déduit que la fixation de délais de réponse aussi brefs constitue une violation du principe de proportionnalité et que ladite violation demeure en dépit de la décision ultérieure de proroger le délai de réponse pour les dix premières séries de questions. La requérante note, en outre, que la Commission ne peut invoquer aucune urgence particulière.
102 La Commission rappelle que le délai de réponse auxdix premières séries de questions a été prolongé de cinq semaines, et fait valoir que la requérante ne démontre pas que le respect du délai prescrit impliquait une charge de travail disproportionnée.
103 Le Tribunal relève, de manière liminaire, que, si la requérante a, au cours de la procédure administrative, sollicité de la Commission une prorogation du délai de réponse de douze semaines imparti pour les dix premières séries de questions, elle n’a pas effectué une telle demande s’agissant de la onzième série de questions, ce qui suffit à établir le caractère suffisant de ce délai à son égard (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, Finnboard/Commission, T‑338/94, Rec. p. II‑1617, point 54).
104 Aux fins d’apprécier le caractère éventuellement disproportionné de la charge impliquée par l’obligation de répondre aux dix premières séries de questions dans un délai de douze semaines, il convient de prendre en compte la circonstance que la requérante, en tant que destinataire d’une décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003, encourait le risque de se voir infliger non seulement une amende ou une astreinte en cas de fourniture de renseignements incomplets ou tardifs ou en l’absence de fourniture de renseignements, en application, respectivement, de l’article 23, paragraphe 1, sous b), et de l’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1/2003, mais également une amende en cas de communication d’un renseignement qualifié par la Commission d’inexact ou de « dénaturé », en application de l’article 23, paragraphe 1, sous b), dudit règlement.
105 Il s’en déduit que l’examen de l’adéquation du délai prescrit par une décision de demande de renseignements revêt une importance particulière. Il convient, en effet, que ledit délai puisse permettre au destinataire non seulement de fournir matériellement une réponse, mais également de s’assurer du caractère complet, exact et non dénaturé des renseignements fournis.
106 Certes, ainsi qu’il a déjà été exposé au point 96 ci-dessus, il ne peut être nié que le nombre de renseignements demandés, ainsi que le format particulièrement exigeant dans lequel les réponses devaient être transmises représentaient une charge de travail particulièrement importante.
107 Toutefois, le Tribunal estime que la requérante, au vu des moyens à sa disposition liés à son envergure économique, pouvait raisonnablement être considérée à même de fournir une réponse satisfaisant aux exigences précisées au point 105 ci-dessus dans le délai imparti, lequel a, au demeurant, été finalement porté à 17 semaines par la Commission.
108 Il convient, dès lors, de rejeter la présente branche et, partant, le deuxième moyen dans son entièreté.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe de précision
109 La requérante considère que la décision attaquée manque aux exigences de précision découlant de l’application du principe de sécurité juridique, exigences d’autant plus élevées qu’une mauvaise exécution de la décision attaquée est passible d’amendes. Elle fournit un certain nombre d’illustrations de ce qu’elle considère comme des manquements à cette obligation. Elle rappelle avoir posé une centaine de questions de clarification à la Commission et ne pas avoir reçu de réponses.
110 La Commission conclut au rejet du présent moyen.
111 Il est, certes, exact que le principe de sécurité juridique exige que tout acte de l’administration produisant des effets juridiques soit clair et précis, afin que l’intéressé puisse connaître sans ambiguïté ses droits et obligations et prendre ses dispositions en conséquence (voir arrêt de la Cour du 1er octobre 1998, Langnese-Iglo/Commission, C‑279/95 P, Rec. p. I‑5609, point 78, et la jurisprudence citée).
112 Cependant, la circonstance que certaines questions fassent usage de termes relativement vagues ne saurait être considérée comme la source d’une ambiguïté telle que le Tribunal doive conclure à une violation du principe de sécurité juridique viciant la légalité de la décision attaquée.
113 Il n’en demeure pas moins que la Commission ne saurait valablement reprocher à la requérante une insuffisance dans ses réponses qui pourrait avoir pour origine une imprécision de ses propres questions. Il s’agit là d’un élément qui devrait être pris en compte dans le cadre d’un éventuel recours à l’encontre d’une décision infligeant une amende ou une astreinte en application, respectivement, de l’article 23, paragraphe 1, sous b), ou de l’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement n° 1/2003.
114 Il convient dès lors de rejeter le quatrième moyen.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation des droits de la défense de la requérante
115 La requérante fait valoir que la décision attaquée viole l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), et l’article 48, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux en ce qu’elle dépasse la communication d’éléments d’ordre factuel et lui impose un travail d’évaluation de ces éléments, en contrariété avec son droit au silence.
116 La Commission réfute le bien-fondé du présent moyen.
117 Il ressort d’une jurisprudence constante que la Commission ne saurait imposer à une entreprise l’obligation d’apporter des réponses par lesquelles celle-ci serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve (arrêt Orkem/Commission, point 52 supra, points 34 et 35, et arrêt du Tribunal du 28 avril 2010, Amann & Söhne et Cousin Filterie/Commission, T‑446/05, Rec. p. II‑1255, point 325).
118 Il est également rappelé par une jurisprudence constante qu’un droit au silence absolu ne peut être reconnu à une entreprise destinataire d’une décision de demande de renseignements au sens de l’article 18, paragraphe 3, du règlement n° 1/2003. En effet, la reconnaissance d’un tel droit irait au-delà de ce qui est nécessaire pour préserver les droits de la défense des entreprises et constituerait une entrave injustifiée à l’accomplissement, par la Commission, de la mission de veiller au respect des règles de concurrence dans le marché intérieur. Un droit au silence ne peut être reconnu que dans la mesure où l’entreprise concernée serait obligée de fournir des réponses par lesquelles elle serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Amann & Söhne et Cousin Filterie/Commission, point 117 supra, point 326).
119 Pour préserver l’effet utile de l’article 18 du règlement n° 1/2003, la Commission est, dès lors, en droit d’obliger les entreprises à fournir tous les renseignements nécessaires portant sur des faits dont elles peuvent avoir connaissance et à lui communiquer, au besoin, les documents y afférents qui sont en leur possession, même si ceux-ci peuvent servir à établir l’existence d’un comportement anticoncurrentiel. Ce pouvoir de renseignements de la Commission ne se heurte ni à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la CEDH ni à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Il n’est pas non plus contraire aux articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Amann & Söhne et Cousin Filterie/Commission, point 117 supra, point 327).
120 Le fait d’être obligé de répondre aux questions purement factuelles posées par la Commission et de satisfaire à sa demande de production de documents préexistants n’est pas susceptible de violer le principe fondamental du respect des droits de la défense énoncé à l’article 48, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux ainsi que celui d’un droit à un procès équitable, énoncé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, qui offrent, dans le domaine du droit de la concurrence, une protection équivalente à celle garantie par l’article 6 de la CEDH. Rien n’empêche, en effet, le destinataire d’une demande de renseignements de démontrer, plus tard dans le cadre de la procédure administrative ou lors d’une procédure devant le juge de l’Union, que les faits exposés dans ses réponses ou les documents communiqués ont une autre signification que celle retenue par la Commission (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Amann & Söhne et Cousin Filterie/Commission, point 117 supra, point 328).
121 Ainsi, une entreprise ne saurait se soustraire à une demande de production de documents au motif que, en y donnant suite, elle serait contrainte de témoigner contre elle-même (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 29 juin 2006, Commission/SGL Carbon, C‑301/04 P, Rec. p. I‑5915, point 48). S’agissant des réponses aux questions que la Commission est susceptible d’adresser aux entreprises, il convient de distinguer selon qu’elles peuvent être qualifiées de purement factuelles ou non. Ce n’est que dans l’éventualité où une question ne saurait être qualifiée de purement factuelle qu’il convient de vérifier si elle implique une réponse par laquelle l’entreprise concernée serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve.
122 Force est de constater que la requérante n’avance que deux exemples précis de questions impliquant des réponses qui violeraient son droit au silence, à savoir les questions 1D et 2.
123 La question 2 indique à la requérante que, « [p]our chaque trimestre entre [le premier trimestre] de 2001 et [quatrième trimestre] de 2010, [elle doit] fournir des indices ou des statistiques trimestriels élaborés en interne ou diffusés publiquement sur le marché du ciment pour chaque pays cible, que [l’]entreprise utilise systématiquement pour établir des prévisions de ventes et de coûts à communiquer à la direction de l’entreprise ». Une liste indicative d’indices et statistiques est également fournie par la Commission, ainsi qu’une description précise de la manière dont les renseignements doivent être fournis.
124 Dans la mesure où la Commission demande seulement à la requérante, par cette question, de compiler des données de nature factuelle, sans que cette opération lui impose l’obligation d’exprimer une quelconque opinion sur lesdites données, il convient de rejeter l’allégation tirée d’une violation de ses droits de la défense.
125 La question 1D est rédigée de la manière suivante :
« Sur la base des données fournies dans les réponses aux différentes questions du questionnaire, veuillez décrire la méthode que votre entreprise jugerait appropriée pour calculer les marges brutes trimestrielles :
a) pour les opérations individuelles ;
b) pour les opérations réparties selon la subdivision appliquée dans les questions portant sur les ventes intérieures et les ventes à l’exportation ;
c) par site d’approvisionnement. »
126 Force est de constater que, par cette question, la Commission impose à la requérante de prendre position sur la méthode qu’il conviendrait de suivre pour calculer les marges brutes trimestrielles. Partant, elle ne peut être qualifiée de purement factuelle en ce qu’elle demande à la requérante de se livrer à une appréciation. En cela elle se distingue de la question 1C qui la précède, laquelle possède une dimension exclusivement factuelle en ce qu’il est demandé la communication de « toutes les marges calculées par votre entreprise dans le cadre de ses activités commerciales pour chaque pays cible ».
127 Il convient donc de vérifier si la réponse à la question 1D pourrait amener la requérante à admettre l’existence d’une infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve.
128 De manière liminaire, le Tribunal relève que c’est à tort que la Commission affirme qu’il était loisible à la requérante de ne pas fournir de réponse à cette question au motif que l’annexe II, sous a), paragraphe 4, de la décision attaquée concernant les instructions à respecter pour répondre au questionnaire de l’annexe I, prévoit la possibilité de répondre par la mention « UNK », désignant le terme anglais « unknown » (inconnu).
129 Il est, certes, exact que la circonstance qu’une entreprise soit libre de répondre ou de ne pas répondre à une question posée, empêche que la Commission soit considérée comme imposant à celle-ci l’obligation de fournir des réponses par lesquelles elle serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 20 avril 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission, T‑305/94 à T‑307/94, T‑313/94 à T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 et T‑335/94, Rec. p. II‑931, points 455 et 456).
130 Il convient cependant de rappeler que cette jurisprudence concernait une question figurant dans une simple demande de renseignements, acte dépourvu de force contraignante, pour lequel il n’existe aucune ambiguïté quant à la liberté de l’entreprise concernée de ne pas répondre.
131 Or, une telle absence d’ambiguïté ne se retrouve pas dans le cas d’espèce. D’une part, la question 1D est rédigée sur un mode impératif, laissant entendre que la requérante est tenue d’y répondre. D’autre part, il ne peut être déduit de la lecture de l’annexe II, sous a), paragraphe 4, de la décision attaquée que la possibilité était clairement offerte à la requérante de ne pas répondre à la question 1D. En effet, ce paragraphe souligne que le « principe général est qu’il faut fournir tous les renseignements détenus par [l’]entreprise » et que ce n’est que « si les renseignements demandés ne sont pas détenus sous quelque forme que ce soit par [l’]entreprise [qu’elle doit] signaler clairement et de façon systématique les données manquantes dans les fichiers Excel en utilisant l’abréviation ‘UNK’ (non disponible/inconnu) ». Il ne recouvre pas, dès lors, la situation d’une entreprise ne souhaitant pas répondre à une question qui lui est posée.
132 En ce qui concerne le point de savoir si la question 1D s’apparente à une violation des droits de la défense de la requérante, il convient, certes, de relever que, dans un contexte où il est également requis de la requérante la production des données factuelles portant sur ses marges bénéficiaires, l’appréciation qu’elle doit fournir au titre de la question 1D revient à commenter le niveau de ses marges bénéficiaires, alors même que celui-ci peut constituer un indice révélateur de l’existence de pratiques restrictives de concurrence.
133 Cependant, il y a également lieu de prendre en compte la possibilité offerte à la requérante, à un stade ultérieur de la procédure administrative ou dans le cadre d’un recours contre la décision finale de la Commission, de faire valoir une autre interprétation de sa réponse à la question 1D que celle que pourrait retenir la Commission.
134 À cet égard, il convient d’effectuer une distinction entre deux types de situations.
135 D’une part, lorsque la Commission constate une infraction aux règles de la concurrence en se fondant sur la supposition que les faits établis ne peuvent pas être expliqués autrement qu’en fonction de l’existence d’un comportement anticoncurrentiel, le juge de l’Union sera amené à annuler la décision en question lorsque les entreprises concernées avancent une argumentation qui donne un éclairage différent aux faits établis par la Commission et qui permet ainsi de substituer une autre explication plausible des faits à celle retenue par la Commission pour conclure à l’existence d’une infraction. En effet, dans un tel cas, il ne saurait être considéré que la Commission a apporté la preuve de l’existence d’une infraction au droit de la concurrence (voir arrêt de la Cour du 22 novembre 2012, E.ON Energie/Commission, C‑89/11 P, non encore publié au Recueil, point 74, et la jurisprudence citée). Des questions qui, sans pour autant pouvoir être qualifiées de purement factuelles, impliquent une réponse dont l’interprétation retenue par la Commission pourra être contestée par l’entreprise concernée selon de telles modalités ne créent pas à son profit un droit au silence.
136 D’autre part, lorsque la Commission a pu établir qu’une entreprise a participé à des réunions entre entreprises à caractère manifestement anticoncurrentiel, il incombe alors à l’entreprise concernée de fournir une autre explication du contenu de ces réunions. De même, lorsque la Commission se fonde sur des éléments de preuve qui sont, en principe, suffisants pour démontrer l’existence de l’infraction, il ne suffit pas à l’entreprise concernée d’évoquer la possibilité qu’une circonstance s’est produite pouvant affecter la valeur probante de ces éléments de preuve pour que la Commission supporte la charge de prouver que cette circonstance n’a pas pu affecter la valeur probante de ceux-ci. Au contraire, sauf dans les cas où une telle preuve ne pourrait pas être fournie par l’entreprise concernée en raison du comportement de la Commission elle-même, il appartient à l’entreprise concernée d’établir à suffisance de droit, d’une part, l’existence de la circonstance qu’elle invoque et, d’autre part, que cette circonstance met en cause la valeur probante des éléments de preuve sur lesquels se fonde la Commission (voir arrêt E.ON Energie/Commission, point 135 supra, points 75 et 76, et la jurisprudence citée). À l’égard de questions qui auraient pour objet ou effet de l’amener à fournir à la Commission de tels éléments, une entreprise dispose nécessairement d’un droit au silence. En effet, dans le cas contraire elle serait amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartient à la Commission d’établir la preuve au sens de la jurisprudence citée au point 118 ci-dessus.
137 Force est de constater que la question 1D n’appelle pas une réponse qui pourrait être considérée comme suffisante pour démontrer l’existence d’une ou plusieurs des présomptions d’infraction sur lesquelles la Commission enquête, au sens de la jurisprudence citée au point 136 ci-dessus. Ainsi, dans l’éventualité où la Commission invoquerait à l’encontre de la requérante l’appréciation émise au titre de sa réponse à la question 1D, il lui serait, le cas échéant, loisible de faire valoir une autre interprétation de sa réponse que celle retenue par la Commission.
138 Il en découle que la Commission, en imposant à la requérante de répondre à la question 1D, n’a pas violé ses droits de la défense.
139 Le cinquième moyen doit donc être rejeté et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
140 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) HeidelbergCement AG est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 mars 2014.
Signatures
Table des matières
Faits à l’origine du litige et procédure
Conclusions des parties
En droit
Sur la contestation de la motivation de la décision attaquée, contenue dans les premier et troisième moyens
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 18 du règlement n° 1/2003
Sur la branche du moyen relative à la nécessité des renseignements demandés
– Sur la contestation de la nécessité de certains renseignements demandés au vu des présomptions que la Commission entend vérifier
– Sur la contestation de la nécessité de certains renseignements demandés au motif qu’ils seraient déjà en possession de la Commission
Sur la branche du moyen portant sur la nature des renseignements demandés
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
Sur la première branche du moyen, portant sur le caractère disproportionné de la charge de travail impliquée par la réponse au questionnaire de la Commission
Sur la seconde branche du moyen, critiquant la brièveté du délai de réponse
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe de précision
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation des droits de la défense de la requérante
Sur les dépens