DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 20 juni 2013 (*)
”Fri rörlighet för personer – Likabehandling – Sociala förmåner – Förordning (EEG) nr 1612/68 – Artikel 7.2 – Studiestöd för högre utbildning – Villkor om bosättning i den medlemsstat som beviljar stödet – Beslut att inte bevilja stöd till studenter som är unionsmedborgare men som inte är bosatta i den berörda medlemsstaten, och vilkas far eller mor är gränsarbetare och arbetar i denna medlemsstat – Indirekt diskriminering – Skäl – Mål att öka andelen av den i landet bosatta befolkningen med examen från högre utbildning – Ändamålsenlighet – Proportionalitet”
I mål C‑20/12,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal administratif (Luxemburg) genom beslut av den 11 januari 2012, som inkom till domstolen den 16 januari 2012, i målet
Elodie Giersch,
Benjamin Marco Stemper,
Julien Taminiaux,
Xavier Renaud Hodin,
Joëlle Hodin
mot
État du Grand-Duché de Luxembourg,
ytterligare deltagare i rättegången:
Didier Taminiaux,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna A. Rosas (referent), E. Juhász, D. Šváby och C. Vajda,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 november 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Elodie Giersch, genom S. Coï, avocat,
– Benjamin Marco Stemper, genom S. Jacquet, avocate,
– Julien Taminiaux, genom P. Peuvrel och V. Wauthoz, avocats,
– Xavier Renaud Hodin och Joëlle Hodin, genom G. Thomas, avocat,
– Didier Taminiaux, genom P. Peuvrel och V. Wauthoz, avocats,
– Luxemburgs regering, genom P. Frantzen och C. Schiltz, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Kinsch, avocat,
– Danmarks regering, genom M. Wolff och C. Vang, båda i egenskap av ombud,
– Greklands regering, genom G. Papagianni, i egenskap av ombud,
– Österrikes regering, genom C. Pesendorfer och G. Eberhard, båda i egenskap av ombud,
– Sveriges regering, genom A. Falk, C. Stege och U. Persson, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom G. Rozet och M. Van Hoof, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 7 februari 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 (EUT L 158, s. 77, och rättelse i EUT L 229, 2004, s. 35, och rättelse till rättelsen i EUT L 197, 2005, s. 34) (nedan kallad förordning nr 1612/68).
2 Begäran har framställts i mål mellan ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (den luxemburgska ministern för högre utbildning och forskning, nedan kallad ministern) och studenter som ansökt om statligt studiemedel för högre utbildning, för att bedriva sådana studier i en annan medlemsstat än Storhertigdömet Luxemburg.
3 Parallellt inledde Europeiska kommissionen, under april månad 2011, ett fördragsbrottsförfarande – vilket ännu befinner sig i det administrativa skedet – mot Storhertigdömet Luxemburg. Genom ett motiverat yttrande av den 27 februari 2012 begärde kommissionen att denna medlemsstat ska upphöra med diskrimineringen av migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar vid beviljande av statligt studiemedel för högre utbildning, men även vid beviljande av månatligt stöd för unga volontärer och barnbidrag (boni pour enfant).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
4 Artikel 7 i förordning nr 1612/68 har följande lydelse:
”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om han eller hon skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2. Arbetstagaren skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.
…”
Luxemburgsk lagstiftning
5 Det statliga studiemedlet för högre utbildning regleras genom lagen av den 22 juni 2000 om statligt studiemedel för högre utbildning (loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures) (Mémorial A 2000, s. 1106), i dess lydelse enligt lagen av den 26 juli 2010 (Mémorial A 2010, s. 2040) (nedan kallad lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse).
6 Detta studiemedel beviljas i form av ett bidrag och ett lån och kan sökas oavsett i vilket land som sökanden har för avsikt att bedriva högre studier.
7 I ursprungsversionen av lagen av den 22 juni 2000 om statligt studiemedel för högre utbildning definierades de studiemedelsberättigade på följande sätt i artikel 2:
”En student som är antagen till en högre utbildning är berättigad till statligt studiemedel för högre utbildning om denne
a) är luxemburgsk medborgare, eller
b) är medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, har sitt hemvist i Storhertigdömet Luxemburg och omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 7 och 12 i förordning [nr 1612/68], …
…”
8 Genom lagen av den 4 april 2005 om ändring av lagen av den 22 juni 2000 om statligt studiemedel för högre utbildning (Mémorial A 2005, s. 786) ersattes artikel 2 a i den senare med följande text:
”a) är luxemburgsk medborgare och har sitt hemvist i Storhertigdömet Luxemburg, eller …”.
9 Till följd av de ändringar som infördes genom artikel 1 punkt 2 i lagen av den 26 juli 2010, lyder artikel 2 i lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse som följer:
”Studiemedelsberättigade
En student som är antagen till en högre utbildning är berättigad till statligt studiemedel för högre utbildning om denne
a) är luxemburgsk medborgare eller är familjemedlem till en luxemburgsk medborgare och har sitt hemvist i Storhertigdömet Luxemburg, eller
b) är medborgare i en annan medlemsstat i Europeiska unionen eller i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiziska edsförbundet och i enlighet med kapitel 2 i lagen av den 29 augusti 2008 om fri rörlighet för personer och invandring, i dess ändrade lydelse, uppehåller sig i Storhertigdömet Luxemburg i egenskap av anställd, egenföretagare, person som fortfarande är att anse som anställd eller egenföretagare, eller familjemedlem till en av föregående personkategorier, eller har fått permanent uppehållsrätt …
…”
10 Genom lagen av den 29 augusti 2008 om fri rörlighet för personer och invandring (Mémorial A 2008, s. 2024) införlivades direktiv 2004/38 med luxemburgsk rätt. I artikel 6.1 i denna lag anges att en unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig inom det luxemburgska territoriet för en längre tid än tre månader om denne uppfyller antingen villkoret att vara anställd eller egenföretagare, eller villkoret att vara inskriven på en i Luxemburg erkänd statlig eller privat institution för att huvudsakligen bedriva studier, och denne försäkrar att han eller hon har en sjukförsäkring och tillräckliga medel för sig själv och sin familj för att inte ligga det sociala biståndssystemet till last.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
11 Elodie Giersch, Joëlle Hodin, Julien Taminiaux och Benjamin Marco Stemper ansökte i egenskap av studenter, medelst ett formulär från Centre de Documentation et d’Information sur l’Enseignement Supérieur (Dokumentations- och informationscentrum för högre utbildning) vid ministeriet för högre utbildning och forskning, om studiemedel för sina examensförberedande högre studier avseende läsåret 2010/2011.
12 Elodie Giersch, Joëlle Hodin och Julien Taminiaux, som är bosatta i Belgien, angav att de ville bedriva studier i Belgien under läsåret 2010/2011. Benjamin Marco Stemper, som är bosatt i Tyskland, angav att han ville bedriva studier i Förenade kungariket.
13 Ministern beviljade inte dessa ansökningar om studiemedel. Samtliga avslagsbeslut var grundade på samma skäl, nämligen att bosättningsvillkoret i artikel 2 b i lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse inte var uppfyllt.
14 Klagandena överklagade till Tribunal administratif (förvaltningsdomstol i första instans) för att få ministerns avslagsbeslut ändrade eller upphävda. Var och en av klagandena gjorde framför allt gällande att den ena av deras föräldrar arbetar i Luxemburg. Det bedömdes att dessa överklaganden kunde tas upp till sakprövning i den mån som de gällde yrkandet om att nämnda beslut skulle upphävas.
15 Med 600 liknande överklaganden anhängiga vid Tribunal administratif enbart för läsåret 2010/2011, beslutade denna domstol att förena klagandenas mål.
16 Vid Tribunal administratif har klagandena hävdat att det statliga studiemedlet för högre utbildning utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, vilket innebär att studiemedlet omfattas av den princip om likabehandling som föreskrivs i denna bestämmelse.
17 Bosättningsvillkoret som ministern har ställt utgör enligt klagandena om inte en direkt diskriminering, så åtminstone en indirekt diskriminering.
18 Vad gäller direkt diskriminering har det gjorts gällande att en luxemburgsk medborgare, eller en familjemedlem till en luxemburgsk medborgare, måste ha sitt hemvist i Luxemburg för att vara berättigad till det statliga studiemedlet för högre utbildning, medan en medborgare i en annan medlemsstat måste uppehålla sig där. För det fall det emellertid skulle anses att luxemburgska medborgare och medborgare i andra medlemsstater omfattas av samma krav på bosättning inom det luxemburgska territoriet, skulle detta bosättningskrav utgöra en indirekt diskriminering, eftersom ett sådant krav lättare uppfylls av luxemburgska medborgare än av medborgare i andra medlemsstater.
19 Den luxemburgska regeringen har vid Tribunal administratif bestridit att detta studiemedel utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, eftersom den som har rätt till detta studiemedel är en vuxen och självständig student, som har sitt eget hushåll och inte försörjs av sina föräldrar.
20 Den luxemburgska regeringen har gjort gällande att ändamålet med det luxemburgska regelverket om studiemedel motiverar en avgränsning av den krets personer som har rätt till studiemedlet till endast i landet bosatta. Syftet med lagen som inrättar detta studiemedel är att främja en ökning av andelen av den i landet bosatta befolkningen med en examen från högre utbildning, så att den når upp till 40 procent år 2020, då denna andel av befolkningen endast utgjorde 28 procent år 2010. Det senare är ett procenttal som klart understiger andelen personer med en liknande examen i länder som är jämförbara med Storhertigdömet Luxemburg.
21 Enligt den luxemburgska regeringen skulle, vid avsaknad av ett bosättningsvillkor, varje student, även utan någon som helst koppling till det luxemburgska samhället, kunna beviljas statligt studiemedel för att bedriva högre studier i vilket land som helst i världen, något som skulle vålla en ”studiebidragsturism” som inte skulle kunna bäras av statsbudgeten.
22 Enligt denna regering förligger varken direkt eller indirekt diskriminering. Bosättningsvillkoret, vilket är tillämpligt såväl för de som är medborgare som de som inte är medborgare i Luxemburg, utgör ett legitimt tilldelningskriterium för studiemedlet i fråga, med hänsyn till det allmänna intresse som eftersträvas med lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse.
23 Tribunal administratif avvisade för det första den luxemburgska regeringens argument att det statliga studiemedlet för högre utbildning inte utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, eftersom den som har rätt till detta studiemedel är en vuxen, självständig student, som inte försörjs av sina föräldrar.
24 I detta hänseende angav Tribunal administratif att det studiemedel som inrättas genom lagen för att underlätta tillgången till högre utbildning består av ett grundbelopp och, i förekommande fall, av tillägg som kan variera i förhållande till dels studentens ekonomiska och sociala situation, dels de inskrivningsavgifter studenten behöver betala. Tribunal administratif ansåg emellertid att vid bedömningen av studentens ekonomiska och sociala situation behöver det undersökas om denne, på grundval av det antagande som lagstiftaren gjort, verkligen är självständig eller tvärtom är försörjd av sina föräldrar.
25 Genom att konstatera att samtliga klagande var heltidsstudenter, att de inte hade någon inkomst under läsåret 2010/2011 och att de fortfarande tillhörde sina respektive föräldrars hushåll, drog Tribunal administratif slutsatsen att de skulle anses vara försörjda av sina respektive föräldrar, som är migrerande egenföretagare eller arbetstagare. Tribunal administratif angav även att samtliga klaganden grundade sin talan på att antingen deras far eller deras mor arbetade i Luxemburg.
26 Med hänvisning till punkt 23 i dom av den 26 februari 1992 i mål C‑3/90, Bernini (REG 1992, s. I‑1071), erinrade Tribunal administratif dessutom om att det följer av EU-domstolens rättspraxis att stöd som beviljas för uppehälle och utbildning för att kunna bedriva yrkeskvalificerande universitetsstudier utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 för den student som beviljas stödet.
27 Enligt Tribunal administratif, som nämnde punkt 24 i dom av den 18 juli 2007 i mål C‑212/05, Hartmann (REG 2007, s. I‑6303), utgör en medlemsstats finansiering av studierna för en arbetstagares barn, när det gäller en migrerande arbetstagare eller en gränsarbetare, en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, när arbetstagaren fortsätter att försörja barnet. Tribunal administratif angav att i enlighet med punkt 28 i domen i det ovannämnda målet Bernini kan barnet i ett sådant fall åberopa artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 för att beviljas studiestöd på samma villkor som barn till nationella arbetstagare, eftersom den likabehandling som anges i artikel 7 i förordning nr 1612/68 likaledes syftar till att förhindra diskriminering av de barn som försörjs av arbetstagaren.
28 Enligt Tribunal administratif kunde följaktligen klagandena grunda sig på artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 för att erhålla studiestöd på samma villkor som barn till nationella arbetstagare.
29 Tribunal administratif avvisade för det andra förekomsten av direkt diskriminering. Enligt denna domstol omfattar begreppen ”hemvist” och ”vistelse” i den mening som avses i artikel 2 i lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse samma faktiska begrepp, det vill säga den ort där den berördas egentliga, lagenliga och fasta bostad finns. Denna innehållsmässiga överensstämmelse bekräftas av artikel 3 i den luxemburgska förordningen av den 12 november 2010 om ändring av den luxemburgska förordningen av den 5 oktober 2000 om statligt studiemedel för högre utbildning (Mémorial A 2010, s. 3430), som preciserar att de studenter som omfattas av artikel 2 i lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse, det vill säga både luxemburgska medborgare eller familjemedlemmar till en luxemburgsk medborgare, och medborgare i en annan medlemsstat, måste uppvisa ett intyg på bosättning i Luxemburg för att ha rätt till detta studiemedel.
30 För det tredje, gällande den påstådda förekomsten av indirekt diskriminering, erinrade Tribunal administratif om att principen om likabehandling förbjuder alla former av dold diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljande kriterier än sådana grundade på nationalitet, i praktiken leder till samma resultat. Med hänvisning till punkt 53 i dom av den 15 mars 2005 i mål C‑209/03, Bidar (REG 2005, s. I‑2119), preciserade Tribunal administratif att ett bosättningsvillkor i det här sammanhanget kan anses vara diskriminerande, därför att ett sådant krav riskerar att huvudsakligen missgynna medborgare i andra medlemsstater, eftersom statens egna medborgare lättare kan uppfylla kravet.
31 En särbehandling kan emellertid motiveras om den är grundad på sakliga skäl, som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna.
32 Mot bakgrund av att Tribunal administratif ansåg att det var av vikt att med hänsyn till principen om likabehandling utröna om en sådan indirekt diskriminering kan anses vara legitim, beslutade rätten att vilandeförklara målen och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Mot bakgrund av den gemenskapsrättsliga principen om likabehandling som stadgas i artikel 7 i förordning nr 1612/68, ska de utbildningspolitiska och budgetpolitiska hänsyn som framförts av luxemburgska staten, nämligen strävan att öka befolkningsandelen med en examen från högre utbildning, som för närvarande i en internationell jämförelse är otillräcklig vad gäller den i Luxemburg bosatta befolkningen – hänsyn som allvarligt skulle hotas om luxemburgska staten skulle vara tvungen att bevilja studiemedel för högre utbildning till varje student som inte har någon som helst koppling till det luxemburgska samhället för bedrivande av högre studier i vilket land som helst i världen, något som skulle medföra en orimlig budgetbörda för luxemburgska staten – betraktas som hänsyn i den mening som avses i ovannämnd gemenskapsrättslig rättspraxis på så sätt att de kan motivera den särbehandling som följer av det krav på bosättning som gäller för att få studiemedel för högre utbildning både för luxemburgska medborgare och för medborgare i andra medlemsstater?”
Prövning av tolkningsfrågan
33 Tribunal administratif har ställt tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning, som den i de nationella målen, enligt vilken studentens bosättning utgör ett villkor för beviljande av studiemedel för högre utbildning, vilket leder till en särbehandling av dem som, utan att de bor i den berörda medlemsstaten, är barn till gränsarbetare som arbetar i denna medlemsstat jämfört med dem som bor i den berörda medlemsstaten, varvid syftet med lagstiftningen är att öka befolkningsandelen med en examen från högre utbildning och samtidigt undvika den alltför betungande ekonomiska börda som beviljande av studiemedel till samtliga studenter skulle medföra.
Huruvida diskriminering föreligger
34 Enligt artikel 45.2 FEUF innebär den fria rörligheten för arbetstagare att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.
35 I artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ges, på det särskilda området för beviljande av sociala förmåner, ett särskilt uttryck för den bestämmelse om likabehandling som följer av artikel 45.2 FEUF, och denna artikel 7.2 ska tolkas på samma sätt som artikel 45.2 FEUF (dom av den 11 september 2007 i mål C‑287/05, Hendrix, REG 2007, s. I‑6909, punkt 53).
36 Enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ska en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.
37 Denna bestämmelse kan åberopas – utan åtskillnad – såväl av migrerande arbetstagare som bor i en värdmedlemsstat som av gränsarbetare som bor i en annan medlemsstat men arbetar i värdmedlemsstaten (dom av den 18 juli 2007 i mål C‑213/05, Geven, REG 2007, s. I‑6347, punkt 15, och av den 14 juni 2012 i mål C‑542/09, kommissionen mot Nederländerna, punkt 33).
38 Enligt fast rättspraxis utgör bistånd till uppehälle och utbildning som beviljas för genomförande av universitetsstudier, vilka leder till en yrkesbehörighet, en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 (dom av den 21 juni 1988 i mål 39/86, Lair, REG 1988, s. 3161, punkt 24; svensk specialutgåva, volym 9, s. 475, och domarna i de ovannämnda målen Bernini, punkt 23, och kommissionen mot Nederländerna, punkt 34).
39 Domstolen har även fastställt att studiestöd som en medlemsstat beviljar barn till arbetstagare utgör en social förmån, i den mening som avses i artikel 7.2 i nämnda förordning, för en migrerande arbetstagare, om arbetstagaren alltjämt svarar för barnets underhåll (domen i det ovannämnda målet Bernini, punkterna 25 och 29, dom av den 8 juni 1999 i mål C‑337/97, Meeusen, REG 1999, s. I‑3289, punkt 19, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 35).
40 Den migrerande arbetstagarens familjemedlemmar åtnjuter indirekt den rätt till likabehandling som arbetstagaren tillerkänns genom artikel 7.2 i förordning nr 1612/68. Då studiestödet till den migrerande arbetstagarens barn utgör en social förmån för den migrerande arbetstagaren, kan barnet självt åberopa denna bestämmelse för att få studiestödet, förutsatt att detta beviljas studenten direkt enligt nationell rätt (dom av den 18 juni 1987 i mål 316/85, Lebon, REG 1987, s. 2811, punkterna 12 och 13, och domarna i de ovannämnda målen Bernini, punkt 26, och kommissionen mot Nederländerna, punkt 48).
41 Det följer även av fast rättspraxis att principen om likabehandling i såväl artikel 45 FEUF som artikel 7 i förordning nr 1612/68 inte bara innebär ett förbud mot öppen diskriminering på grund av nationalitet utan också mot varje form av dold diskriminering som, med tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat (se dom av den 27 november 1997 i mål C‑57/96, Meints, REG 1997, s. I‑6689, punkt 44, av den 7 juli 2005 i mål C‑147/03, kommissionen mot Österrike, REG 2005, s. I‑5969, punkt 41, av den 10 september 2009 i mål C‑269/07, kommissionen mot Tyskland, REG 2009, s. I‑7811, punkt 53, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 37).
42 I målen vid den nationella domstolen ansåg nämnda domstol, genom tolkning av den nationella rätten, att kraven på hemvist och vistelse i lagen av de 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse är likvärdiga, vilket innebär att bosättningsvillkoret är tillämpligt på såväl luxemburgska medborgare som på medborgare i andra medlemsstater.
43 Mot denna bakgrund utgör, med avseende på medborgare i andra medlemsstater, kravet på bosättning i Luxemburg inte någon direkt diskriminering.
44 Däremot finns det en risk att en sådan åtgärd som den i förevarande mål, i den mån det föreskrivs en åtskillnad på grund av bosättning, i första hand missgynnar medborgare i andra medlemsstater, eftersom personer som inte är bosatta i medlemsstaten oftast inte heller är medborgare i medlemsstaten (se, bland annat, dom av den 29 april 1999 i mål C‑224/97, Ciola, REG 1999, s. I‑2517, punkt 14, av den 25 januari 2011 i mål C‑382/08, Neukirchinger, REU 2011, s. I‑139, punkt 34, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 38).
45 I detta sammanhang saknar det betydelse att åtgärden i fråga kan påverka såväl nationella medborgare, vilka inte uppfyller ett sådant krav, som medborgare i andra medlemsstater. För att en åtgärd ska kunna anses vara indirekt diskriminerande krävs det inte att den gynnar alla nationella medborgare eller endast missgynnar medborgare i andra medlemsstater med uteslutande av nationella medborgare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 januari 2003 i mål C‑388/01, kommissionen mot Italien, REG 2003, s. I‑721, punkt 14, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 38, samt dom av den 28 juni 2012 i mål C‑172/11, Erny, punkt 41).
46 Den särbehandling som i praktiken blir resultatet av att ett bosättningsvillkor är uppställt för studenter som är barn till gränsarbetare utgör sålunda indirekt diskriminering, vilken i princip är förbjuden om det inte finns sakliga skäl för den. Sakliga skäl föreligger om särbehandlingen är ägnad att säkerställa att ett legitimt mål uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 april 2010 i mål C‑73/08, Bressol m.fl., REU 2010, s. I‑2735, punkterna 47 och 48, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 55).
Huruvida det eftersträvade målet är legitimt
47 För att rättfärdiga särbehandlingen av gränsarbetare vid beviljandet av det statliga studiemedlet för högre utbildning har den luxemburgska regeringen anfört två argument, dels sociala hänsyn, dels budgetära hänsyn. Den luxemburgska regeringen har därvid hävdat att dessa båda hänsyn är oskiljaktigt kopplade till varandra.
48 Regeringens ”sociala” mål består i att man på ett betydande sätt vill öka andelen av befolkningen i Luxemburg med en examen från högre utbildning. Den nuvarande andelen är 28 procent, vilket är märkbart lägre än motsvarande andel av befolkningen i länder som är jämförbara med Storhertigdömet Luxemburg. Den luxemburgska regeringen anser att det är nödvändigt att nå upp till en andel på 66 procent av den i landet bosatta befolkningen med examen från högre utbildning, för att kunna svara mot kravet, som blir alltmer angeläget, att säkerställa övergången av den luxemburgska ekonomin till en kunskapsekonomi.
49 Den luxemburgska regeringen har gjort gällande att rätten till statligt studiemedel för högre utbildning är begränsad till personer bosatta i Luxemburg, eftersom det, enligt denna regering, endast är dessa som har sådan en koppling till det luxemburgska samhället att det går att anta att de – efter att ha åtnjutit möjligheten som erbjuds genom systemet med studiemedel för att finansiera deras studier som i förekommande fall har bedrivits utomlands – återvänder till Luxemburg för att bidra med de kunskaper de har förvärvat till utvecklingen av landets ekonomi.
50 Enligt denna regering är det, på grund av budgetära hänsyn, inte möjligt att vara mer generös mot studenter som inte är bosatta i Luxemburg, utan att finansieringen av hela studiemedelssystemet äventyras. Det budgetära målet består i att man ska undvika de orimliga kostnader för statsbudgeten som en utvidgning av rätten till studiemedel till de studenter som är barn till gränsarbetare och som inte är bosatta i landet skulle leda till.
51 Vad gäller det skäl som grundar sig på att ytterligare kostnader skulle uppkomma om bosättningsvillkoret inte tillämpades, erinrar domstolen om följande. Även om budgethänsyn i och för sig kan vara avgörande för en medlemsstats socialpolitiska val och påverka karaktären och omfattningen av de sociala trygghetsåtgärder som staten önskar vidta, kan de emellertid inte i sig utgöra ett mål för socialpolitiken och därför inte heller motivera en diskriminering till nackdel för migrerande arbetstagare (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
52 Om det medgavs att budgethänsyn kan utgöra skäl till särbehandling av migrerande arbetstagare i förhållande till nationella arbetstagare, skulle det innebära att tillämpningen och räckvidden av en så grundläggande unionsrättslig bestämmelse som principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet skulle kunna variera i tid och rum beroende på medlemsstaternas finansiella situation (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
53 Vad gäller det sociala målet anger domstolen att främjandet av högre studier är ett mål av allmänintresse som erkänns på unionsnivå, vilket bland annat den luxemburgska och den österrikiska regeringen har anfört.
54 I kommissionens meddelande av den 3 mars 2010 med rubriken ”Europa 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla” (KOM(2010) 2020 slutlig) anges att en ökning av andelen av befolkningen i åldrarna 30–34 år som har en avslutad högre utbildning från 31 procent till minst 40 procent år 2020 är ett av de huvudsakliga mål som man enats om på unionsnivå. I detta dokument uppmuntras varje medlemsstat att genomföra dessa huvudsakliga mål på nationell nivå genom konkreta åtgärder.
55 Europeiska unionens råd har dessutom redan inom ramen för dess slutsatser av den 12 maj 2009 om en strategisk ram för europeiskt utbildningssamarbete (”Utbildning 2020”) (EUT C 119, s. 2) uppställt som mål att öka antalet personer med en examen från högre utbildning. I rådets slutsatser av den 11 maj 2010 om utbildningens sociala dimension (EUT C 135, s. 2) uppmanas medlemsstaterna att, vad gäller högre utbildning, utarbeta strategier som syftar till att höja andelen personer som genomgår en sådan utbildning.
56 Härav följer att en åtgärd som vidtas av en medlemsstat för att säkerställa en hög utbildningsnivå hos den i landet bosatta befolkningen och för att främja utvecklingen av sin ekonomi är ett legitimt mål som kan utgöra ett skäl för indirekt diskriminering på grund av nationalitet.
Huruvida bosättningsvillkoret är ändamålsenligt
57 Den luxemburgska regeringen har hävdat att bestämmelsen om att studiemedel är begränsat till personer som är bosatta i Luxemburg är ägnad att säkerställa ett legitimt socialt mål, nämligen att öka andelen av den i landet bosatta befolkningen med en examen från högre utbildning.
58 Denna regering har i detta hänseende gjort gällande att det är troligt att de berörda studenterna, efter sina högre studier utomlands, återvänder till bosättningsstaten för att etablera sig och arbeta där. Regeringen menar att studenter som är bosatta utomlands, även om de är barn till gränsarbetare som arbetar i Luxemburg, inte har någon särskild anledning till att personligen vara tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden efter sina studier, och inte heller till att integrera sig i det luxemburgska samhället. Denna regering anser att det finns skäl för att begränsa rätten till det aktuella studiemedlet till studenter som är bosatta i Luxemburg när de ska inleda sina högre studier, eftersom dessa studenter redan är integrerade i det luxemburgska samhället och oftast kommer att vara tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden efter studierna.
59 Den luxemburgska regeringen har tillagt att det dessutom är hög ”omsättning” på personer som utövar sin yrkesverksamhet som gränsarbetare. Dessa arbetar endast som gränsarbetare under en begränsad tid, vilket gör det omöjligt att se gränsarbete som en faktor för integration i anställningsstaten som liknar den vid bosättning i denna stat och som är tillräckligt viktig för att påverka valet av bosättning för barn till gränsarbetare, när de har avslutat sina studier.
60 Klagandena har ifrågasatt huruvida bosättningsvillkoret är ändamålsenligt. Ett sådant villkor säkerställer inte uppnåendet av målet om att öka andelen av den i landet bosatta befolkningen med en examen från högre utbildning för att täcka behovet för den luxemburgska arbetsmarknaden. Att de aktuella studiemedlen endast beviljades studenter som var bosatta i Luxemburg när de ansökte om detta studiemedel, innebär inte att dessa kommer att vara långvarigt och definitivt tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden efter studierna. Eftersom Luxemburgs universitet inte är en högskola med allmän inriktning, kommer många av de studenter som är bosatta i Luxemburg dessutom att bedriva sina studier utanför landet och integreras i den stat där de studerar, snarare än i Luxemburg. De kommer också att ha karriärmöjligheter som sträcker sig utanför denna stat.
61 Klagandena har, i motsats till den luxemburgska regeringen, gjort gällande att de studenter som inte är bosatta i Luxemburg, och som är barn till gränsarbetare, har särskild anledning att vara tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden efter studierna. Dels innebär den omständigheten att den ena av studentens föräldrar arbetar i Luxemburg att det finns en viss geografisk närhet mellan det hushåll studenten tillhör och Luxemburg. Dels kommer barn till gränsarbetare, på grund av den ekonomiska krisen som har slagit hårt mot de medlemsstater som gränsar till Storhertigdömet Luxemburg, att vara benägna att efter studierna söka en trygg yrkesmässig situation i likhet med den deras föräldrar har, vilka arbetar i denna medlemsstat sedan många år.
62 Enligt kommissionen har gränsarbetare inte bara en koppling till, utan de är integrerade i, det luxemburgska samhället på grund av deras arbete i Luxemburg. Eftersom en sådan koppling finns, är ett bosättningsvillkor varken nödvändigt eller ändamålsenligt för att säkerställa att barnen till dessa gränsarbetare, vilkas högre utbildning skulle finansieras med det aktuella studiemedlet, har en nära koppling till den medlemsstat som beviljar detta studiemedel.
63 I detta hänseende ska det erinras om att domstolen redan har slagit fast att migrerande arbetstagare och gränsarbetare genom sitt tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad i princip har blivit tillräckligt integrerade i samhället i denna stat för att kunna åberopa principen om likabehandling med arbetstagare som är medborgare respektive bosatta i den medlemsstaten. Anknytningen genom integration uppstår bland annat genom att migrerande arbetstagare och gränsarbetare – genom den skatt som de betalar i värdmedlemsstaten till följd av det förvärvsarbete som utförs där – också bidrar till finansieringen av socialpolitiken i denna stat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2012 i mål C‑379/11, Caves Krier Frères, punkt 53).
64 Det ska emellertid påpekas att domstolen, särskilt vad gäller gränsarbetare, har godtagit vissa sakliga skäl för regleringar som gör skillnad mellan de arbetstagare som är bosatta i och de arbetstagare som inte är bosatta i den berörda staten, beroende på graden av integration i eller deras anknytning till samhället i denna medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Hartmann, punkterna 35 och 36, Geven, punkt 26, och Hendrix, punkterna 54 och 55).
65 I detta hänseende påpekar domstolen att en gränsarbetare inte alltid är integrerad i anställningsstaten på samma sätt som en arbetstagare som är bosatt där.
66 I målen vid den nationella domstolen ska det, så som generaladvokaten har angett i punkt 59 i sitt förslag till avgörande, prövas huruvida det i lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse föreskrivna bosättningsvillkoret för att barn till gränsarbetare ska ha rätt till statligt studiemedel för högre utbildning är ägnat att ge upphov till skälig sannolikhet för att studenten återvänder till Luxemburg efter studierna, vilket den luxemburgska regeringen har ansett vara nödvändigt för att uppnå det legitima mål som eftersträvas.
67 I detta avseende medger domstolen att det är möjligt att anta att sannolikheten för att studenten etablerar sig i Luxemburg och integreras på den luxemburgska arbetsmarknaden efter högre studier, även om dessa studier har bedrivits i utlandet, är högre för studenter som är bosatta i Luxemburg när de ska inleda sina högre studier, än för de studenter som inte är bosatta i landet.
68 Domstolen konstaterar följaktligen att det bosättningsvillkor som föreskrivs i lagen av den 22 juni 2000 i dess ändrade lydelse är ägnat att uppnå målet att främja högre studier och att på ett betydande sätt öka andelen bosatta i Luxemburg med examen från en högre utbildning.
69 Det återstår emellertid att pröva huruvida detta villkor går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå nämnda mål.
Huruvida bosättningsvillkoret är nödvändigt
70 Enligt den luxemburgska regeringen går inte bosättningsvillkoret utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Detta villkor motiveras av budgetära skäl och är direkt kopplat till det ekonomiska mål som åberopats. På grund av budgethänsyn är det inte möjligt att vara mer generös mot studenter som inte är bosatta i Luxemburg, utan att finansieringen av hela studiemedelssystemet äventyras. Dessutom skulle ett annat tilldelningskriterium för studiemedlet, nämligen ett sådant som grundar sig på att den ena föräldern till studenten som inte är bosatt i Luxemburg har ett arbete i denna stat, stå i direkt motsats till de två förenade målen med den aktuella bestämmelsen om studiemedel.
71 Domstolen ska i detta hänseende pröva huruvida endast ett bosättningsvillkor kan säkerställa för luxemburgska staten en skälig sannolikhet för att de som mottagit studiemedlet kommer att återvända och etablera sig i Luxemburg och vara tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden för att bidra till denna stats ekonomiska utveckling, eller om det finns andra kriterier som gör det möjligt att säkerställa en sådan sannolikhet, utan att samtliga barn till gränsarbetare som inte är bosatta i Luxemburg därvid utesluts.
72 Domstolen har redan medgett att ett bosättningsvillkor kan vara oproportionerligt om det är alltför kategoriskt, så att otillbörligt stor vikt läggs vid en omständighet som inte nödvändigtvis är representativ för den faktiska och verkliga graden av anknytning, varvid övriga representativa omständigheter inte beaktas alls (se dom av den 23 oktober 2007 i de förenade målen C‑11/06 och C‑12/06, Morgan och Bucher, REG 2007, s. I‑9161, punkt 46 och där angiven rättspraxis, och av den 21 juli 2011 i mål C‑503/09, Stewart, REU 2011, s. I‑6497, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
73 I punkterna 86 och 87 i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna fann domstolen således att den berörda medlemsstaten inte hade visat på ett övertygande sätt varför det eftersträvade målet inte kunde uppnås på ett mindre restriktivt sätt, antingen genom en mer flexibel bestämmelse än ”tre år av sex-regeln” eller genom beaktande av andra omständigheter som uttryckte en liknande grad av anknytning, såsom arbete. Domstolen fastställde således att denna regel, genom att det uppställs krav på bosättning i den berörda medlemsstaten under vissa särskilda perioder, innebar att alltför stor vikt lades vid en omständighet som inte nödvändigtvis är den enda som är representativ för den berördes verkliga grad av anknytning till nämnda medlemsstat, samt att regeln var alltför kategorisk. ”Tre år av sex-regeln” gick följaktligen utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvades.
74 Det luxemburgska systemet med statligt studiemedel för högre utbildning utesluter samtliga som inte är bosatta Luxemburg från rätten till detta studiemedel, och detta berör bara studenter som inte är bosatta i landet.
75 Följaktligen har det barn till en migrerande arbetstagare som bor med sina föräldrar i en medlemsstat som gränsar till Storhertigdömet Luxemburg och som vill studera i Luxemburg inte rätt till statligt studiemedel för högre utbildning. Även om föräldrarna bor i Luxemburg, har studenter som inte är bosatta i Luxemburg vid tiden för ansökan om studiemedel inte heller rätt till detta studiemedel, trots att deras föräldrar fortsätter att försörja dem. Det aktuella studiemedelssystemet får dessutom till följd att barn till arbetstagare som inte är bosatta i Luxemburg men som arbetar där sedan lång tid utesluts från rätten till detta studiemedel.
76 Domstolen finner härvid att det aktuella studiemedelssystemet är alltför kategoriskt. Genom att det i lagen uppställs ett villkor om att studenten ska vara bosatt i den berörda medlemsstaten, läggs nämligen stor vikt vid en omständighet som inte nödvändigtvis är den enda som är representativ för studentens verkliga grad av anknytning till denna medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 86).
77 I den del det statliga studiemedlet för högre utbildning särskilt är avsett att främja att högre studier bedrivs i såväl Luxemburg som vilket annat land som helst, kan det skapas en rimlig sannolikhet för att de som mottagit studiemedlet återvänder och etablerar sig i Luxemburg och blir tillgängliga på den luxemburgska arbetsmarknaden för att bidra till landets ekonomiska utveckling, utifrån andra omständigheter än ett krav på att den berörda studenten är bosatt i Luxemburg.
78 Det är nämligen möjligt att en tillräcklig anknytning mellan studenten och Storhertigdömet Luxemburg, vilket gör det möjligt att dra en sådan slutsats, även följer av att studenten bor ensam eller med sina föräldrar i en medlemsstat som gränsar till Storhertigdömet Luxemburg och att föräldrarna, sedan lång tid, arbetar i Luxemburg och bor i närheten av denna medlemsstat.
79 Vad gäller de möjligheter som står till buds för den luxemburgska lagstiftaren, anger domstolen, vilket kommissionen även gjort gällande vid förhandlingen, att i den del studiemedlet till exempel består av ett lån, skulle ett finansieringssystem som innebär att detta lån, till och med återstoden av detta, endast beviljas eller inte behöver betalas tillbaka om den student som har rätt till detta återvänder till Luxemburg efter avslutade utlandsstudier för att bo och arbeta där kunna göra det möjligt att uppnå det eftersträvade målet utan att barn till gränsarbetare förfördelas. Vidare kan risken för att studiemedlet läggs ihop med ett motsvarande studiestöd från den medlemsstat där studenten är bosatt, ensam eller med sina föräldrar, undvikas genom att ett sådant stöd tas i beaktande vid beviljandet av studiemedel från Storhertigdömet Luxemburg.
80 För att motverka risken för ”studiebidragsturism”, vilken anförts av samtliga regeringar som avgett yttranden vid domstolen, och för att säkerställa att den gränsarbetare som är skattskyldig och som betalar skatt och avgifter i Luxemburg har tillräcklig anknytning till det luxemburgska samhället, skulle det vara möjligt att uppställa som villkor för studiemedel att den gränsarbetare som är förälder till en student som inte är bosatt i Luxemburg har arbetat i denna medlemsstat under en viss minimiperiod. I ett annat sammanhang föreskrivs i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 att som undantag till att det i artikel 24.1 i samma direktiv anges att alla unionsmedborgare som enligt detta direktiv uppehåller sig i en medlemsstat ska åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medborgare, är medlemsstaten inte skyldig att bevilja bistånd till uppehälle för studier innan permanent uppehållsrätt beviljats. Permanent upphållsrätt är enligt artikel 16.1 i direktivet underkastat ett villkor på bosättning i fem år i den berörda medlemsstaten.
81 I målen vid den nationella domstolen finns ingen sådan risk, eftersom det är utrett att var och en av Elodie Giersch, Benjamin Marco Stemper, Julien Taminiaux och Joëlle Hodin har en mor eller en far som arbetar i Luxemburg sedan 23 år, 32 år, 28 år respektive 23 år.
82 En lagstiftning som den i målen vid den nationella domstolen – som föreskriver att studentens bosättningsort utgör ett villkor för studiemedel för högre utbildning, vilket leder till att de som inte bor i den berörda medlemsstaten men är barn till gränsarbetare som arbetar i denna medlemstat särbehandlas i förhållande till dem som bor i medlemsstaten – går följaktligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima målet, nämligen att öka antalet personer med examen från högre utbildning bland landets befolkning, för att på så sätt främja utvecklingen av landets ekonomi.
83 Av samtliga ovan anförda skäl ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande:
– Artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 ska tolkas på så sätt att den i princip utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning, som den i målen vid den nationella domstolen, som föreskriver att studentens bosättning i medlemsstaten utgör ett villkor för studiemedel för högre utbildning, vilket leder till att de som inte bor i den berörda medlemsstaten men är barn till gränsarbetare som arbetar i denna medlemsstat särbehandlas – och därmed indirekt diskrimineras – i förhållande till dem som bor i medlemsstaten.
– Även om målet att öka befolkningsandelen med examen från högre utbildning för att på så sätt främja utvecklingen av medlemsstatens ekonomi är ett legitimt mål som kan motivera en sådan särbehandling, och även om ett sådant bosättningsvillkor som det i den aktuella nationella lagstiftningen är ägnat att säkerställa att detta mål uppnås, så går ett sådant villkor emellertid utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det med lagstiftningen eftersträvade målet, eftersom det därigenom inte blir möjligt att beakta andra omständigheter som kan visa på den verkliga graden av anknytning mellan den som ansöker om sådant studiemedel och samhället eller arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten, såsom att en av föräldrarna som fortsätter att försörja studenten är en gränsarbetare som har ett varaktigt arbete i denna medlemsstat och redan har arbetat där under lång tid.
Rättegångskostnader
84 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
Artikel 7.2 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004, ska tolkas på så sätt att den i princip utgör hinder mot en medlemsstats lagstiftning, som den i målen vid den nationella domstolen, som föreskriver att studentens bosättning i medlemsstaten utgör ett villkor för studiemedel för högre utbildning, vilket leder till att de som inte bor i den berörda medlemsstaten men är barn till gränsarbetare som arbetar i denna medlemsstat särbehandlas – och därmed indirekt diskrimineras – i förhållande till dem som bor i medlemsstaten.
Även om målet att öka befolkningsandelen med examen från högre utbildning för att på så sätt främja utvecklingen av medlemsstatens ekonomi är ett legitimt mål som kan motivera en sådan särbehandling, och även om ett sådant bosättningsvillkor som det i den aktuella nationella lagstiftningen är ägnat att säkerställa att detta mål uppnås, så går ett sådant villkor emellertid utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det med lagstiftningen eftersträvade målet, eftersom det därigenom inte blir möjligt att beakta andra omständigheter som kan visa på den verkliga graden av anknytning mellan den som ansöker om sådant studiemedel och samhället eller arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten, såsom att en av föräldrarna som fortsätter att försörja studenten är en gränsarbetare som har ett varaktigt arbete i denna medlemsstat och redan har arbetat där under lång tid.
Underskrifter