JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. szeptember 6.(1)
C‑226/11. sz. ügy
Expedia Inc.
kontra
Autorité de la concurrence és társai
(A Cour de cassation [Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Verseny – EK 81. cikk – A verseny érzékelhető korlátozása – Az érzékelhetőség megítélése célzott versenykorlátozások esetén – A Bizottság »de minimis közleménye« (»a csekély jelentőségű megállapodásokról szóló közlemény«) – A de minimis közlemény szerinti piaci részesedés küszöbértékeinek el nem érése – A nemzeti versenyhatóságok arra irányuló hatásköre, hogy az EK 81. cikk alkalmazása mellett szankciókat is előírjanak – Az 1/2003/EK rendelet 3. cikkének (2) bekezdése”
I – Bevezetés
1. Kötelező erővel bírnak‑e a nemzeti versenyhatóságok és bíróságok számára az Európai Bizottság versenyjog területén kiadott közleményei? Ez áll annak a jogkérdésnek a középpontjában, amellyel a Bíróság a jelen előzetes döntéshozatali eljárás keretében szembesül. Ez a kérdés az úgynevezett „de minimis közlemény”(2) (olykor „csekély jelentőségű megállapodásokról szóló közleményként” is hivatkoznak rá) vonatkozásában merül fel, amelyben a Bizottság kifejti, hogy milyen körülmények között tekinti megvalósultnak az EK 81. cikk (jelenleg EUMSZ 101. cikk) értelmében vett érzékelhető versenykorlátozást.
2. Ezt a kérdést a francia Cour de cassation(3) terjesztette elő, amely az Expedia online utazási iroda és a francia versenyhatóság(4) között folyamatban lévő jogvitával foglalkozik. Az Expedia a francia állami vasúttársasággal, a Société nationale des chemins de ferrel (a továbbiakban: SNCF) közös vállalkozást hozott létre vonatjegyek és egyéb utazási szolgáltatások értékesítése céljából. Ezen együttműködés következtében az Expedia privilegizált hozzáférést kapott az SNCF által életre hívott „voyages‑sncf.com” internetes oldalhoz, és ezáltal olyan kedvezőbb bánásmódban részesült szolgáltatásai tekintetében, amely nem volt hozzáférhető más utazásközvetítők számára. A francia versenyhatóság ebben tiltott versenykorlátozást látott, és pénzbírság megfizetésére kötelezte az Expediát és az SNCF‑t, mivel álláspontja szerint megsértették az EK 81. cikket és a megfelelő nemzeti versenyjogi rendelkezést is.
3. Az alapeljárásban részt vevő felek mindenekelőtt abban nem értenek egyet, hogy az EK 81. cikk értelmében vett érzékelhető versenykorlátozást okozott‑e az Expedia és az SNCF közötti vitatott megállapodás. Az Expedia álláspontja szerint a jelen ügyben nem érték el a Bizottság által a de minimis közleményben meghatározott 10%‑os piaci részesedés küszöbértékét, ezért a francia versenyhatóság szerinte nem állapíthatta volna meg a verseny érzékelhető korlátozását.
4. Mindezek alapján a Cour de cassation azt szeretné tudni, hogy az 1/2003/EK rendelet(5) 3. cikkének (2) bekezdése értelmében a nemzeti hatóságok a hivatkozott 10%‑os piaci részesedés küszöbértékének el nem érése esetén is megállapíthatják‑e az érzékelhető versenykorlátozást. A francia legfelsőbb bírák különösen azt emelik ki ezzel kapcsolatban, hogy az Expedia és az SNCF közötti vitatott megállapodás az alapjogvitában megállapítottak értelmében nem csupán versenyellenes hatással járt, hanem versenyellenes célra is irányult.
5. A Bíróság a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemre adandó válaszával irányadó mértékben meg fogja határozni azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a nemzeti versenyhatóságok és bíróságok a jövőben az EUMSZ 101. cikk alkalmazása során rendelkeznek majd. Ez az ügy ezenkívül alkalmat kínál arra, hogy – uniós és nemzeti szinten egyaránt – tovább pontosítsák a célzott versenykorlátozás megállapításával szemben alkalmazandó követelményeket. A kartelljog‑végrehajtás 1/2003 rendelettel életre hívott decentralizált rendszerének működése szempontjából nem szabad alábecsülni e két pont jelentőségét.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
6. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem megválaszolása során a versenyellenes megállapodások tilalmának (a továbbiakban még: kartelltilalom) a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőző változatát kell alapul venni, mivel a francia versenytanács alapeljárásban vitatott döntése 2009 februárjában született. A jelen ügy uniós jogi hátterét ezért az EK 81. cikk (1) bekezdése és az ennek végrehajtására szolgáló 1/2003 rendelet adja. Az EUMSZ 101. cikknek a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott rendelkezése vonatkozásában mindazonáltal megfelelően alkalmazandók az EK 81. cikkel kapcsolatban tett megállapításaim.
7. Az 1/2003 rendelet 3. cikke többek között a következő szabályozást tartalmazza „[az EK 81. cikk] […], valamint a nemzeti versenyjog viszony[ában]”:
„(1) Ha a tagállamok versenyhatóságai vagy a nemzeti bíróságok [az EK 81. cikk] szerinti [helyesen: olyan] megállapodásokra, vállalkozások társulásainak döntéseire vagy összehangolt magatartásokra, amelyek e rendelkezés értelmében befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, a nemzeti versenyjogot alkalmazzák, akkor az ilyen megállapodásokra, döntésekre vagy összehangolt magatartásokra [az EK 81. cikket] is alkalmazniuk kell. […]
(2) A nemzeti versenyjog alkalmazása nem vezethet az olyan megállapodásoknak, vállalkozások társulásai döntéseinek vagy összehangolt magatartásoknak a tilalmához, amelyek ugyan befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, viszont [az EK 81. cikk] (1) bekezdésének értelmében nem korlátozzák a versenyt, vagy amelyek megfelelnek [az EK 81. cikk] (3) bekezdésében foglalt feltételeknek, illetve amelyek valamelyik, [az EK 81. cikk] (3) bekezdésének alkalmazásáról szóló rendelet hatálya alá tartoznak. […]
[…]”
8. „A Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai közötti együttműködés[sel]” kapcsolatban az 1/2003 rendelet 11. cikkének (1) bekezdésében a következő olvasható:
„A Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai a közösségi versenyjog szabályait szoros együttműködésben alkalmazzák.”
9. Kiegészítésképpen hivatkozni kell az 1/2003 rendelet (1), (6), (8), (14), (15), (22) és (34) preambulumbekezdésében szereplő magyarázatokra is:
„(1) „[Az Unióban] hatékonyan és egységesen kell alkalmazni a Szerződés 81. és 82. cikkét egy olyan rendszer létrehozása érdekében, amely biztosítja, hogy a [belső] piacon a verseny ne torzuljon. […]
[…]
(6) [Az uniós] versenyszabályok hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében a tagállamok versenyhatóságainak az alkalmazásban fokozott mértékben részt kell venniük. E célból fel kell hatalmazni őket [az uniós] jog alkalmazására.
[…]
(8) Az [uniós] versenyszabályok hatékony érvényesítése és az e rendeletben foglalt együttműködési mechanizmusok helyes működésének biztosítása érdekében arra kell kötelezni a tagállamok versenyhatóságait és bíróságait, hogy a nemzeti versenyjognak a tagállamok közötti kereskedelmet érintő megállapodásokra és magatartásokra történő alkalmazásakor [az EK 81. cikket] és [az EK 82. cikket] is alkalmazzák. Annak érdekében, hogy a belső piacon belül a megállapodások, a vállalkozások társulásainak döntései és az összehangolt magatartások számára egyenlő feltételek alakuljanak ki, […] meg kell határozni a nemzeti jogszabályok és [az uniós] versenyjog viszonyát. E célból elő kell írni, hogy a nemzeti versenyjognak [az EK 81. cikk] (1) bekezdése alapján a megállapodásokra, döntésekre vagy összehangolt magatartásokra történő alkalmazása nem vezethet az ilyen megállapodások, döntések és összehangolt magatartások megtiltásához, ha ezeket [az uniós] versenyjog sem tiltja. […]
[…]
(14) Kivételes esetekben, ha [az Unió] közérdeke ezt megkívánja, célszerű lehet a Bizottság számára deklaratív jellegű határozatot hozni, amelyben megállapítja, hogy [az EK 81. cikkben] vagy [az EK 82. cikkben] foglalt tilalmat nem kell alkalmazni, abból a célból, hogy egyértelművé tegye a jogszabályt, és biztosítsa annak az egész [Unióban] történő következetes alkalmazását, különös tekintettel az olyan új típusú megállapodásokra vagy magatartásokra, amelyeknek megítélését a meglévő joggyakorlat és közigazgatási gyakorlat még nem rendezte.
(15) A Bizottságnak és a tagállamok versenyhatóságainak együttesen ki kell alakítaniuk [az uniós] versenyszabályokat szoros együttműködésben alkalmazó hatóságok hálózatát. […]
[…]
(22) A jogbiztonság elvének érvényesítése és [az uniós] versenyszabályok egységes alkalmazásának biztosítása érdekében párhuzamos jogkörök rendszerében el kell kerülni az ellentmondó határozatokat. […]
[…]
(34) [Az EK 81. cikkben] és [az EK 82. cikkben] meghatározott alapelvek […] alkalmazásában központi szerephez juttatták [az uniós] szervezeteket. E központi szerepet meg kell őrizni, ugyanakkor a tagállamokat közelebbi kapcsolatba kell hozni [az uniós] versenyszabályok alkalmazásával. […]
[…]”
10. A jelen ügy szempontjából jelentőséggel bír továbbá a Bizottság 2001. évi de minimis közleménye. Abban többek között a következő szerepel:
„[…]
2. E közleményben a Bizottság a piaci részesedés küszöbértékeinek segítségével számszerűsíti, hogy az [EK 81. cikk] szempontjából mi tekinthető a verseny nem érzékelhető korlátozásának. […]
[…]
4. Az e közlemény körébe tartozó esetekben a Bizottság sem kérelemre, sem saját kezdeményezésére nem indít eljárást. Ha a vállalkozások jóhiszeműen úgy vélik, hogy egy megállapodás e közlemény körébe tartozik, a Bizottság nem szab ki bírságot. Bár ez rájuk nézve nem kötelező, ez a közlemény útmutatást kíván adni a tagállamok bíróságainak és hatóságainak [az EK] 81. cikk alkalmazására vonatkozóan.
[…]
6. Ez a közlemény nem érinti [az EK] 81. cikk bármilyen, […] [a Bíróság vagy a Törvényszék] által adott értelmezését.
[…]
7. A Bizottság álláspontja az, hogy a vállalkozások közötti olyan megállapodások, melyek a tagállamok közötti kereskedelmet befolyásolják, [az EK] 81. cikk (1) bekezdése értelmében nem korlátozzák érzékelhetően a versenyt,
a) ha a megállapodás részes feleinek együttes piaci részesedése nem haladja meg a 10%‑ot a megállapodás által érintett piacok egyikén sem, amennyiben a megállapodás olyan vállalkozások között jött létre, melyek e piacok bármelyikén egymásnak tényleges vagy potenciális versenytársai (versenytársak közötti megállapodás) […]
[…]
[…]
11. A 7., 8. és 9. pont nem alkalmazandó azokra a megállapodásokra, melyek a következő nagyon súlyos korlátozások bármelyikét tartalmazzák […]
[…]”
B – A nemzeti jog
11. A francia jogból mindenekelőtt a code de commerce (kereskedelmi törvénykönyv) L. 420–1. cikke releváns, amely lényegében ugyanazt a kartellmegállapodásokra vonatkozó tilalmat szabályozza, amelyet uniós szinten az EK 81. cikk (jelenleg EUMSZ 101. cikk) tartalmaz.
12. A code de commerce L. 464–6‑1. cikke átvette továbbá a Bizottság de minimis közleménye szerinti küszöbértékeket is, és a csekély jelentőségű esetekben(6) a versenyhatóság mérlegelési jogkörébe utalja az eljárás lefolytatását. Következésképpen, ha a megállapodásban részes vállalkozások nem érik el a közleményben szereplő piaci részesedési küszöbértékeket, akkor a versenyhatóság úgy is határozhat, hogy nem folytatja le az eljárást.
III – A tényállás és az alapeljárás
13. A francia állami vasúttársaság, az SNCF ki akarta építeni a vonatjegyek és utazások internetes értékesítését, és tapasztalt partnert keresett ehhez. Választása az Expediára esett, az internetes utazásértékesítésre szakosodott, amerikai jog szerint működő társaságra. 2001 szeptemberében az SNCF és az Expedia több együttműködési megállapodást kötött, és GL Expedia néven közös leányvállalatot alapított, amelynek neve 2004‑ben Agence Voyages‑snfc.com‑ra (a továbbiakban: Agence VSC) változott. A korábban csak vonatjegyekhez kapcsolódó információt, azok foglalásának és megvásárlásának lehetőségét nyújtó honlap, a voyages‑sncf.com ettől kezdve a közös vállalkozás tevékenységi felületét alkotta, és átalakították, hogy eredeti szolgáltatásai mellett online utazási irodai szolgáltatásokat is nyújtson.
14. Több versenytárs által benyújtott panasz nyomán a francia versenyhatóság 2009. február 5‑i 09‑D‑06. sz. határozatában megállapította, hogy az SNCF és az Expedia társaság tiltott kartelltevékenységet valósított meg a code de commerce L. 420–1. cikke és az EK 81. cikk szerint. A kérdést előterjesztő bíróság tájékoztatása szerint megállapította, hogy az SNCF és az Expedia összehangolt magatartásának versenyellenes célja volt. Az Expediát szankcióként 500 000 euró pénzbírság, az SNCF‑t pedig 5 000 000 euró pénzbírság megfizetésére kötelezte.
15. A versenyhatóság előtt folyamatban lévő közigazgatási eljárás során az Expedia lényegében azzal érvelt, hogy egy állítólagos számítási hiba miatt nem érték el a Bizottság de minimis közleménye szerinti küszöbértékeket, valamint a code de commerce L. 464–6‑1. cikke szerinti megfelelő határokat.(7) Ezért a 10%‑os piaci részesedés fennállása hiányában a nemzeti hatóság az 1/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése értelmében nem indíthatott volna eljárást, mert a de minimis közlemény előírja, hogy mikor áll fenn az EK 81. cikk értelmében vett érzékelhető versenykorlátozás. Ebben a kérdésben a nemzeti versenyjog nem lehet szigorúbb az uniósnál.
16. A versenyhatóság az Expedia ezen érveit arra való hivatkozással utasította el, hogy az Expedia és az SNCF a szabadidős utazási irodák által nyújtott online szolgáltatások érintett piacán versenytársak, és a piaci részesedésük meghaladja a 10%‑ot. A versenyhatóság hangsúlyozta továbbá, hogy az Expedia és az SNCF között létrejött megállapodásnak versenyellenes célja van.
17. A versenyhatóság határozatával szemben az Expedia a Cour d’appel de Paris‑hoz fordult. Ez a bíróság nem adott közvetlen választ az Agence VSC érintett piacon fennálló részesedései számításának kérdésére. 2010. február 23‑i ítéletében a code de commerce L. 464–6‑1. cikkének mérlegelés alapján alkalmazható rendelkezésére hivatkozva sokkal inkább azt fejtette ki, hogy a piaci részesedés küszöbértékeinek el nem érése esetén is lehetőség van eljárást indítani és szankciókat alkalmazni a kartellekkel szemben. Amennyiben teljesülnek az EK 81. cikk szerinti feltételek – és a Cour d’appel a jelen ügyben erre igenlő választ adott –, a pénzbírság kiszabása nem ellentétes az 1/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésével sem.
18. Az Expedia által a Cour d’appel ítéletével szemben benyújtott felülvizsgálati kérelem nyomán az eljárás jelenleg a kérdést előterjesztő bíróság, a Cour de Cassation(8) előtt van folyamatban.
IV – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
19. 2011. május 10‑i ítéletében, amely 2011. május 16‑án érkezett a Bírósághoz, a francia Cour de cassation felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
Úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdését és az 1/2003/EK rendelet 3. cikkének (2) bekezdését, hogy azokkal ellentétes az, hogy valamely nemzeti versenyhatóság az EUMSZ 101. cikk (1) bekezdése és a nemzeti versenyjog alapján eljárást indítson és szankciókat alkalmazzon az olyan megállapodás, vállalkozások társulásai által hozott döntés vagy összehangolt magatartás esetén, amely hatással lehet a tagállamok közötti kereskedelemre, ám amely nem éri el az Európai Bizottság által a de minimis közleményben meghatározott küszöbértékeket?
20. A Bíróság előtti eljárásban az Expedia és a francia versenyhatóság, továbbá a francia, az olasz és a lengyel kormány, Írország, az Európai Bizottság, valamint az EFTA Felügyeleti Hatóság nyújtott be írásbeli észrevételeket. Írország, az olasz kormány és a lengyel kormány kivételével ugyanezen érintettek képviseltették magukat a 2012. június 27‑i tárgyaláson is.
V – Értékelés
21. A jelen ügy megoldását adó megfontolások kiindulópontja az 1/2003 rendelet 3. cikke. Ez a rendelkezés szoros kapcsolatot létesít az uniós és a nemzeti kartelljog között.(9) Amennyiben a nemzeti kartelltilalmat alkalmazzák valamely vállalkozások közötti olyan megállapodásra, amely hatással lehet a tagállamok közötti kereskedelemre, akkor az 1/2003 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében ezzel párhuzamosan alkalmazni kell az EK 81. cikket (EUMSZ 101. cikk) is.(10)
22. Amennyiben sor kerül az uniós kartelljog és a nemzeti kartelljog ilyen párhuzamos alkalmazására, az 1/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése ezenfelül biztosítja, hogy az uniós kartelljog elsőbbséget élvező értékelései érvényesüljenek. Röviden, a nemzeti kartelljogban csak akkor tiltható meg a vállalkozások közötti megállapodás, ha az az uniós jog szerint is tilos.(11) A nemzeti versenyjog tehát nem vezethet az EK 81. cikknél szigorúbb eredményekhez.
23. Mivel az EK 81. cikk keretében az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a vállalkozásoknak csak azon megállapodásaival(12) szemben lehet eljárást kezdeményezni és szankciókat alkalmazni, amelyek célja vagy hatása a verseny érzékelhető korlátozása(13), az 1/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése megkívánja, hogy abban az esetben is figyelembe vegyék az érzékelhetőségi mércét, ha – miként a jelen esetben – a nemzeti hatóságok vagy bíróságok párhuzamosan alkalmazzák az uniós és a nemzeti kartelljogot.
24. Ezzel összefüggésben a Cour de cassation azt szeretné tudni, hogy a versenykorlátozás érzékelhetőségének nemzeti hatóságok általi megítélése szükségszerűen azon kritériumok alapján történik‑e, amelyeket a Bizottság uniós szinten nyilvánosságra hozott a de minimis közleményében. A Cour de cassation különösen azt szeretné megtudni, hogy megállapíthatja‑e a nemzeti hatóság az érzékelhető versenykorlátozást abban az esetben, ha az általa vizsgált, vállalkozások közötti megállapodás ugyan nem éri el a de minimis közleményben meghatározott piaci részesedés küszöbértékeit, de versenyellenes célt követ.
25. Az eljárásban részt vevő és a Bírósághoz észrevételeket benyújtó felek közül csak az Expedia véli úgy, hogy a nemzeti versenyhatóságokat és bíróságokat kötelezik a de minimis közlemény szerinti piaci részesedési küszöbértékek, méghozzá versenyellenes cél fennállása esetén is. Ellenben az eljárásban részt vevő hatóságok és kormányok mindegyike azt az álláspontot képviseli, hogy a de minimis közlemény nem kötelező a nemzeti hatóságokra nézve. Néhányuk emellett kifejti, hogy a versenyellenes célra irányuló, vállalkozások közötti megállapodás elleni eljárás megindításához nincs szükség a versenykorlátozás érzékelhetőségének konkrét vizsgálatára.
A – A de minimis közlemény kötelező joghatásainak hiánya
26. Ahogyan azt a Bíróság már más összefüggésben megállapította, az európai versenyjog területén a bizottsági közlemények nem fejtenek ki kötelező joghatásokat a nemzeti hatóságokkal és bíróságokkal szemben.(14) Ez vonatkozik a jelen ügyre is a de minimis közlemény és az abban szereplő piaci részesedési küszöbértékek tekintetében. Ez nem csupán e közlemény szövegéből következik, hanem annak céljaiból és meghozatalának összefüggéseiből is.
27. Már a de minimis közlemény szövegéből is kétségtelenül az következik, hogy ez csupán a Bizottság jogi álláspontját fejezi ki(15), és „nem kötelező” a tagállamok hatóságai és bíróságai számára(16). Az uniós bíróságokkal szembeni kötelező erő is eleve kizárt egyébként, hiszen a közlemény kifejezetten tisztázza, hogy tartalma „nem érinti” az EK 81. cikknek a Bíróság és a Törvényszék által adott értelmezését(17).
28. A de minimis közleménnyel követett célkitűzés ugyancsak az abban szereplő kijelentések kötelező jellege ellen szól. E közleménnyel ugyanis a Bizottság csupán azt kívánta elérni, hogy átláthatóvá váljon az EK 81. cikk alkalmazása során általa követett igazgatási gyakorlat(18), valamint hogy hasznos értelmezési utalásokat tartalmazó iránymutatást adjon a belső piacon működő vállalkozások, valamint a tagállamok hatóságai és bíróságai részére(19).
29. Ez a benyomás megerősödik, ha belegondolunk abba az összefüggésbe, amelybe a de minimis közlemény illeszkedik. A Bizottság ezt a közleményt nem a jogalkotási hatáskörének gyakorlása során, hanem sokkal inkább az Európai Unió versenyhatóságaként eljárva adta ki. E közlemény esetében egyrészt a Bizottság saját igazgatási gyakorlatának magyarázatáról van szó, másrészt a Bizottság abban általános versenypolitikai véleményt vagy ajánlást fogalmaz meg az európai belső piac torzításmentes versenyt biztosító rendszerének fenntartása és fejlesztése érdekében ráruházott felelősség keretében.(20) Erre az EK 211. cikk második francia bekezdésével összefüggésben értelmezett EK 85. cikk (jelenleg az EUMSZ 292. cikk negyedik mondatával összefüggésben értelmezett EUMSZ 105. cikk) értelmében rendelkezik hatáskörrel.(21)
30. Az ilyen vélemények vagy ajánlások azonban nem kötelezőek (az EK 249. cikk ötödik bekezdése, jelenleg az EUMSZ 288. cikk ötödik bekezdése). Az európai szerződésekben szereplő versenyszabályok megvalósítását szolgáló, jogilag kötelező előírásokat csak a Tanács adhatja ki rendeletek vagy irányelvek formájában (EK 83. cikk, jelenleg EUMSZ 103. cikk(22)). A Bizottság csupán csoportmentességi rendeleteket fogadhat el, és ezeket is csak a Tanács felhatalmazása alapján (az EK 85. cikk (3) bekezdése, jelenleg az EUMSZ 105. cikk (3) bekezdése).
31. Ettől eltekintve a Bizottság az 1/2003 rendelet 10. cikke értelmében hatáskörrel rendelkezik ugyan arra, hogy kivételes esetekben deklaratív jellegű határozatban megállapítsa, hogy az EK 81. cikk nem alkalmazható. De az ilyen döntések csak egyedi eseteket („egy adott megállapodás”) érinthetnek, továbbá kifejezetten új típusú megállapodásokra vagy magatartásokra irányulnak.(23) A versenykorlátozások érzékelhetőségével kapcsolatban a de minimis közleményben szereplőhöz hasonló, ezen túlmenő, általános típusú versenypolitikai kijelentések szétfeszítenék az 1/2003 rendelet 10. cikkének kereteit.
32. A de minimis közleménynek az Európai Közösségek Hivatalos Lapjának C sorozatában való közzététele ezen túlmenően azt mutatja, hogy általa nem kötelező joghatású jogszabályt kívántak kiadni. Márpedig, a Hivatalos Lap „L” sorozatával ellentétben, a „C” sorozat nem a jogilag kötelező jogi aktusok, hanem csupán az Uniót érintő tájékoztatások, ajánlások és vélemények közzétételét szolgálja.(24)
33. Végül a büntetések törvényességének uniós szinten elismert elve (nulla poena sine lege)(25) sem követeli meg azt, hogy kötelezően alkalmazandó jogszabálynak tekintsük a de minimis közleményt. Az Expedia véleményétől eltérően ugyanis a versenyhatóságok vállalkozások közötti versenyellenes megállapodásokkal szembeni eljárásának jogalapja nem a de minimis közleményben mint olyanban rejlik. Az uniós jogi kartelltilalmat sokkal inkább már az elsődleges jog szintjén, az EK 81. cikkben rögzítették, tehát a Szerződés egy olyan rendelkezésében, amely közvetlen hatállyal rendelkezik mind a vállalkozások javára, mind azok terhére.(26) Ami pedig a francia versenyhatóság által alkalmazott szankciókat illeti, ezek a nemzeti törvényből fakadnak.(27)
34. Mindent egybevetve tehát abból kell kiindulni, hogy a de minimis közlemény önmagában véve nem kötelező joghatások kiváltására szolgál.
B – A de minimis közlemény mint az EK 81. cikk (EUMSZ 101. cikk) alkalmazásának irányadó jellegű útmutatója
35. Bár, ahogyan fent bemutattam, a de minimis közleménynek tehát nincsen kötelező joghatása, tévedés lenne vitatni a kartelleljárásokra gyakorolt mindennemű jogi jelentőségét.(28) A de minimis közleményhez hasonló közleményeknek ugyanis „soft law” jellegük van, amelynek értékét nem szabad lebecsülni – sem az európai, sem a nemzeti szintű – kartelleljárásokban.
36. Az uniós szintű kartelljogi igazgatási eljárásokat tekintve az ítélkezési gyakorlat elismeri, hogy a Bizottság saját magát kötelezi az igazgatási gyakorlatára vonatkozó közlemények elfogadásával. Olyan magatartási szabályokról van szó, amelyektől a Bizottság egyes esetekre nézve nem térhet el indokolás, és az egyenlő bánásmód elvének figyelembevétele nélkül.(29) Hasonló, saját közléshez való kötöttség következik a jelen ügyben érdeklődésre számot tartó de minimis közleményből is, amelyben a Bizottság kifejezetten kifejti, hogy a csekély jelentőségű esetekben a Bizottság „sem kérelemre, sem saját kezdeményezésére nem indít eljárást”(30). A Bizottság közzéteszi továbbá, hogy ha a vállalkozások jóhiszeműen úgy vélik, hogy egy megállapodás a de minimis közlemény körébe tartozik, a Bizottság nem szab ki bírságot.(31)
37. Ami a tagállami szintű kartelljogi igazgatási eljárásokat illeti, a de minimis közlemény kifejezetten azt az igényt támasztja, hogy a közlemény „útmutatásul” szolgáljon a nemzeti bíróságok és hatóságok számára az EK 81. cikk alkalmazásakor, „bár ez rájuk nézve nem kötelező”(32). Az ilyen útmutatásnak döntő jelentősége van a kartelljog végrehajtásának az 1/2003 rendelettel életre hívott decentralizált rendszerének működését tekintve.(33) Ahhoz az alapvető célhoz járul hozzá, amely az EK 81. cikk és EK 82. cikk (jelenleg EUMSZ 101. és EUMSZ 102. cikk) lehető leghatékonyabb és legegységesebb alkalmazására irányul az Unió egészében.(34) Ugyanakkor támogatja a belső piacon az egyenlő versenyfeltételek („level playing field”) kialakítását(35), és egyben növeli az érintett vállalkozások számára a jogbiztonságot(36). Erre a körülményre helyesen utalt nem utolsósorban az Expedia is.
38. A Bizottságnak az európai versenypolitika kialakítása során az 1/2003 rendelet rendszerében szilárdan rögzített vezető szerepét(37) ásná alá az, ha a tagállamok hatóságai és bíróságai egyszerűen csak figyelmen kívül hagynák a Bizottság versenypolitikai közleményét. A valamennyi tagállami hatóságra vonatkozó jóhiszemű együttműködési kötelezettségből (EK 10. cikk, jelenleg az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése)(38) következően ezért a nemzeti hatóságoknak és bíróságoknak az 1/2003 rendeletben biztosított hatásköreik gyakorlása során kellő mértékben figyelembe kell venniük a Bizottság versenypolitikai közleményeit, például a de minimis közleményt(39).
39. Tehát, még ha a Bizottság de minimis közleményéből nem is következik a nemzeti versenyhatóságok és bíróságok számára kötelező előírás a vállalkozások közötti megállapodások versenyjogi megítéléséhez, e hatóságoknak és bíróságoknak mégis foglalkozniuk kell a Bizottságnak a versenykorlátozások érzékelhetősége tekintetében e közleményben kifejezésre jutó értékelésével, és bíróság által felülvizsgálható módon indokolniuk kell az esetleges eltéréseket.(40)
40. Ebből persze nem következik általános tilalom a nemzeti versenyhatóságok és bíróságok számára arra vonatkozóan, hogy eljárást kezdeményezzenek a vállalkozásoknak a Bizottság által meghatározott de minimis piaci részesedési küszöbértékeket el nem érő megállapodásai esetében.
41. Egyrészt ugyanis a piaci részesedések csupán azon különböző mennyiségi és minőségi jellegű szempontok egyikét jelentik, amelyek alapján megítélhető, hogy a vállalkozások közötti megállapodás érzékelhető versenykorlátozásra irányul‑e, vagy sem. Ahogyan azt az olasz kormány helyesen előadja, az érintett vállalkozás mindenkori piaci részesedésein túlmenően azon gazdasági és jogi összefüggések teljességétől függ a kérdés, amelyekbe az adott megállapodás illeszkedik .(41)
42. Másrészt a tagállamok különböző piacain létezhetnek olyan különös nemzeti vagy regionális versenyproblémák, amelyekre az adott hatóságnak és az adott bíróságnak hatékonyan kell reagálnia. A Bíróság előtti eljárásban a francia versenyhatóság helyesen érvelt továbbá azzal, hogy a versenyhatóságok eljárási gyakorlatában akkor is fennállhatnak objektív különbségek, ha valamennyi hatóság része az Európai Versenyhatóságok Hálózatának (EVH)(42), és szorosan együttműködnek(43).
43. Ennek megfelelően a nemzeti versenyhatóságok és bíróságok szabadon dönthetnek arról, hogy a vállalkozások közötti megállapodásokkal szemben eljárást indítanak‑e a de minimis közlemény szerinti küszöbértékek el nem érése esetében is, amennyiben kellőképpen foglalkoztak a Bizottság e közleményben szereplő iránymutatásaival, és az adott egyedi esetben az érintett vállalkozások piaci részesedésein kívül fennállnak a verseny korlátozásának érzékelhetőségére következtetni engedő egyéb támpontok is.
C – A vállalkozások közötti, versenyellenes célú megállapodások megítélése során a de minimis piaci részesedési küszöbértékek jelentéktelensége
44. Már csak azt kell megvizsgálni, hogy versenyellenes célú vállalkozások közötti megállapodások esetén milyen meggyőző ereje van a nemzeti hatóságok és bíróságok számára a de minimis közleményben mint útmutatásban foglalt piaci részesedési küszöbértékeknek. A kérdést előterjesztő bíróság tájékoztatása szerint ugyanis biztos, hogy az Expedia és az SNCF közötti, a vita tárgyát képező megállapodásnak versenyellenes célja volt(44), még ha az Expedia, a francia kormány és a Bizottság kétségbe is vonja ezt a Bíróság előtt.
45. Mindezek alapján tisztázandó, hogy a de minimis közlemény értelmében megállapítható‑e a verseny érzékelhető korlátozása akkor, ha ugyan nem érik el a Bizottság de minimis piaci részesedési küszöbértékeit, azonban versenyellenes célt követnek. Ahogyan az mindenekelőtt a tárgyaláson kiderült, e kérdésben különösen kívánatos lenne a Bíróság ítélkezési gyakorlatának magyarázata.
46. Először is meg kell jegyezni, hogy a Bizottság de minimis közleményhez hasonló aktusainak hiányzó kötelező joghatása nem hátráltatja a Bíróságot abban, hogy értelmezze azt az EUMSZ 267. cikk első bekezdésének b) pontja szerinti előzetes döntéshozatali eljárás keretében.(45)
47. A de minimis közlemény tartalmilag a Bíróság ítélkezési gyakorlatára épít, amelynek értelmében az EK 81. cikk (jelenleg EUMSZ 101. cikk) szerinti kartelltilalom csak a verseny érzékelhető korlátozásaira vonatkozik.(46) Ezt az alapvető megállapítást a Bíróság kimondta a vállalkozások versenykorlátozó célú és versenyellenes hatású megállapodásai tekintetében is.(47) Más szóval az érzékelhetőség követelménye alapvetően érvényes a versenykorlátozó célra és hatásra is.
48. Ez mindazonáltal nem jelenti azt, hogy mindkét esetben azonosak lennének az érzékelhetőség bizonyításával szemben támasztott követelmények. Ellenkezőleg, e követelmények különböznek egymástól aszerint, hogy a vállalkozások közötti megállapodás célja vagy csupán hatása versenyellenes‑e.
49. Ugyanis az EK 81. cikk (1) bekezdésének alkalmazása csak abban az esetben teszi szükségessé a megállapodás konkrét versenyellenes hatásainak bizonyítását, ha nem utal elegendő jel a versenyellenes cél fennállására. Ha azonban megállapítható, hogy az érintett megállapodás versenyellenes célt követ, akkor az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében feleslegessé válik e megállapodás versenyre gyakorolt hátrányos hatásainak konkrét bizonyítása. Ebben az esetben elegendő bemutatni azt, hogy ez a megállapodás ténylegesen alkalmas arra, hogy a belső piacon megakadályozza, korlátozza vagy torzítsa a versenyt.(48)
50. Ezek az eltérő bizonyítási követelmények azon a körülményen alapulnak, hogy a célzott versenykorlátozások már természetüknél fogva úgy tekinthetők, hogy károsak a rendes verseny megfelelő működésére.(49) A versenyellenes célú megállapodások elismerten szociálisan károsak.(50) Nehezen tekinthetők kis súlyú jogsértéseknek. Ellenkezőleg, abból kell kiindulni, hogy a versenyellenes célú megállapodást megkötő vállalkozások ezzel mindenképpen a verseny érzékelhető korlátozását célozzák meg, bármekkora is legyen az adott piaci részesedésük és forgalmuk.
51. Ezeknek a közvetlenül az EK 81. cikkből következő előírásoknak a Bizottság nem mondhat ellent de minimis közleményében.(51) Ennek megfelelően a de minimis közlemény is kifejezetten kivesz a piaci részesedési küszöbértékek hatálya alól bizonyos „nagyon súlyos korlátozásokat”(52). Ahogyan maga a Bizottság kifejtette a Bíróság előtti tárgyaláson, ehhez természetesen nem kapcsolódik valamennyi versenyellenes célú megállapodás taxatív felsorolása(53).
52. A de minimis piaci részesedési küszöbértékek versenyellenes célú megállapodásokra való alkalmazásának hiánya nem csupán jogi, de versenypolitikai szempontból is értelmet nyer: a de minimis közleményben szereplőhöz hasonló piaci részesedési küszöbértékek célja a jogbiztonság megteremtése. Olyan biztonsági zónát (angolul: „safe harbour”) alkotnak, amelyen belül egy megállapodásban részes vállalkozásoknak nem kell attól tartaniuk, hogy megsértik a kartelltilalmat. Hasonló előnyös bánásmód aligha jár olyan vállalkozásoknak, amelyek versenyellenes céllal kötnek megállapodásokat. Különben a de minimis közlemény küszöbértékeit el nem érő piaci részesedéssel rendelkező vállalkozásokat egyenesen felhívnák arra, hogy tekintsenek el egymás között a hatékony versenytől, és a belső piac alapelveinek megsértésével tömörüljenek kartellekbe. Erre nem utolsósorban Lengyelország utalt helyesen.
53. Összességében ezzel továbbra is megállapítható, hogy a vállalkozások versenyellenes célú megállapodásaiból fakadó versenykorlátozások érzékelhetőségének megítélése esetén nem kell figyelembe venni a de minimis közlemény piaci részesedési küszöbértékeit. Ezt helyesen jelezte a francia versenyhatóság, a francia és az olasz kormány, valamint Írország. Lényegében a Bizottság is csatlakozott ehhez az állásponthoz a Bíróság előtti tárgyalás során.
54. Igaz ugyan, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában van néhány ítélet, amely nem tekinti alkalmazhatónak a kartelltilalmat vállalkozások versenyellenes célú megállapodásai esetében sem, amennyiben ezek a megállapodások „csak jelentéktelen hatással vannak a piacra, tekintettel az érdekelteknek az érintett piacon elfoglalt gyenge helyzetére”(54). Ezt mindazonáltal nem lehet oly módon félreértelmezni, hogy a célzott versenykorlátozások érzékelhetőségét a piaci részesedési küszöbértékek alapján kellene megítélni, és főleg nem ugyanazon küszöbértékek alapján, amelyek a versenykorlátozó hatás érzékelhetősége vizsgálatának alapját képezik.(55) Máskülönben meg nem engedhető módon elmosódna a versenykorlátozó cél és hatás közötti alapvető különbség.
55. Ennek megfelelően a Bíróság még a jelen ügyben szóban forgó 10%‑os „de minimis küszöbértéket” egyértelműen el nem érő, viszonylag alacsony piaci részesedések esetében sem habozott megállapítani a versenykorlátozások érzékelhetőségét, amennyiben az érintett vállalkozások magatartása versenyellenes célt követett.(56) Sőt, az uniós bíróságok néhány ítélete egyáltalán nem követelt meg konkrét támpontokat a versenykorlátozás érzékelhetősége tekintetében akkor, ha megállapítható volt, hogy a vállalkozások megállapodása versenyellenes célt követett.(57)
56. Mindez arra enged következtetni, hogy a célzott versenykorlátozás érzékelhetőségének bizonyítása tekintetében semmi esetre sem lehet nagyobb követelményeket támasztani annál, mint amilyen az EK 81. cikk (1) bekezdésében (jelenleg EUMSZ 101. cikk (1) bekezdése) szereplő, úgynevezett „határon átnyúló hatásra vonatkozó feltétel” keretében a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás érzékelhetőségének bizonyítása tekintetében fennáll.(58)
57. Amennyiben tehát – a jelen ügyhöz hasonlóan – megállapítható, hogy valamely vállalkozások közötti versenyellenes célú megállapodás alkalmas arra, hogy érzékelhető hatással legyen a tagállamok közötti kereskedelemre(59), akkor ebből minden további nélkül következik az is, hogy ez a megállapodás alkalmas arra is, hogy a belső piacon korlátozza, torzítsa, vagy akár megakadályozza a versenyt.
VI – Végkövetkeztetések
58. A fenti megállapításokra tekintettel a Bíróságnak azt javaslom, hogy a francia Cour de cassation által előterjesztett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
1) Úgy kell értelmezni az EK 81. cikk (1) bekezdését és az 1/2003 rendelet 3. cikkének (2) bekezdését, hogy valamely tagállam versenyhatósága versenyellenesség miatt abban az esetben is eljárást indíthat és szankciókat alkalmazhat valamely vállalkozások közötti megállapodás esetén, ha az nem éri el az Európai Bizottság „de minimis közleményében” meghatározott piaci részesedési küszöbértékeket, feltéve hogy a nemzeti hatóság megfelelően figyelembe vette ezt a közleményt, és más módon bizonyítja, hogy a verseny érzékelhető korlátozására irányuló cél vagy ilyen hatás áll fenn.
2) Úgy kell értelmezni a Bizottság „de minimis közleményét”, hogy a vállalkozások közötti versenyellenes célú megállapodásokból fakadó versenykorlátozások érzékelhetőségének megítélése esetén nem kell figyelembe venni az abban meghatározott piaci részesedési küszöbértékeket.