KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 16. mail 2013(1)
Kohtuasi C‑234/12
Sky Italia s.r.l.
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Itaalia))
Direktiiv 2010/13/EL – Audiovisuaalmeedia teenused – Telereklaami edastamisaja piiramine – Rangemad siseriiklikud eeskirjad tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele kui tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele – Liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõte – Euroopa siseturu põhivabadused – Massiteabevahendite vabadus ja mitmekesisus
I. Sissejuhatus
1. Enamikus Euroopa telekanalites edastatakse enam-vähem regulaarsete ajavahemike tagant reklaami. Telereklaam, mida vaatajad peavad üldjuhul ebamugavaks saatekatkestuseks, on juba ammu muutunud majandusteguriks, mida ei või alahinnata, ja teleringhäälinguorganisatsioonide märkimisväärseks sissetulekuallikaks. Seega ei ole üllatav, et telereklaam annab ikka ja jälle põhjust kohtuvaidlusteks.
2. Televaatajate huvide nõuetekohase tagamise ja Euroopas asutatud teleringhäälinguorganisatsioonidele võimalikult ühtsete konkurentsitingimuste loomise eesmärgil näeb liidu õigus ette, et telereklaami edastamisaja ülempiir on 20% tunnis. Kõnealust korda reguleerib audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv (edaspidi „direktiiv 2010/13”)(2), millega asendati varasem „piirideta televisiooni” direktiiv” (edaspidi „direktiiv 89/552”)(3).
3. Liidu õigusega ette nähtud piires on lubatud telereklaami käsitlevad rangemad siseriiklikud eeskirjad. Itaalia on kasutanud seda võimalust sel viisil, et ta kehtestas tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele ja tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele erinevad telereklaami edastamisaja ülempiirid. Nii võisid tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonid edastada Itaalias 2011. aastal ühes tunnis maksimaalselt 14% reklaami, tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikud organisatsioonid aga 18% reklaami.
4. Kui üks Sky Italia tasuline telekanal edastas ühel õhtul telereklaami pikema aja jooksul, kui siseriikliku õiguse alusel lubatud, määras pädev ametiasutus talle selle eest trahvi. Sky Italia pöördus seepeale kohtusse, väites eelkõige, et Itaalia asjassepuutuvad õigusnormid on vastuolus liidu õigusega. Põhikohtuasjas osaleb ka kontserni Mediaset kuuluv äriühing Reti Televisive Italiane (edaspidi „RTI”), kes on Itaalia suurim eraõiguslik tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioon.
5. Põhikohtuasja pooled vaidlevad eelkõige selle üle, kas telereklaami edastamisajale erinevate ülempiiride kehtestamine on kooskõlas liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõttega ja kas see võib kahjustada massiteabevahendite vabadust ja mitmekesisust.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
6. Käesolevas kohtuasjas moodustab liidu õiguse raamistiku teisese õiguse tasandil direktiiv 2010/13, mille VII peatükk „Telereklaam ja otsepakkumine” sisaldab artikli 23 lõiget 1:
„Telereklaamilõikude ja otsepakkumiste lõikude osakaal ühes tunnis ei tohi ületada 20%.”
7. Peale viidatud sätte on oluline ka direktiivi 2010/13 artikli 4 lõige 1, mis kuulub II peatükki „Üldsätted”:
„Liikmesriigid võivad nende jurisdiktsiooni alla kuuluvatelt meediateenuse osutajatelt nõuda käesoleva direktiiviga koordineeritud valdkondades üksikasjalikumate või rangemate eeskirjade järgimist, tingimusel et need eeskirjad on kooskõlas liidu õigusega.”
8. Peale selle on asjakohane viidata direktiivi 2010/13 preambuli põhjendustele 8, 10, 41, 83 ja 87, mis on sõnastatud järgmiselt:
„[…]
(8) On hädavajalik, et liikmesriigid tagavad kõigi selliste toimingute vältimise, mis võivad ohustada teleprogrammide vaba ringlust ja nendega kauplemist või mis võivad soodustada valitseva seisundi tekkimist, mis võib põhjustada televisiooni kaudu edastatava teabe ja kogu teabelevisektori mitmekesisuse ja vabaduse piiramist.
[…]
(10) […] Pidades silmas võrdsete konkurentsivõimaluste ja tõelise Euroopa audiovisuaalmeedia teenuste turu olulisust, tuleks järgida siseturu peamisi põhimõtteid, nagu vaba konkurents ja võrdne kohtlemine, et tagada audiovisuaalmeedia teenuste turgude läbipaistvus ja prognoositavus ning alandada tõkkeid turuletulekuks.
[…]
(41) Liikmesriigid peaksid olema siiski võimelised kohaldama käesoleva direktiiviga koordineeritud valdkondades oma jurisdiktsiooni alla kuuluvate meediateenuste osutajate suhtes üksikasjalikumaid või rangemaid eeskirju, tagades, et need eeskirjad oleksid kooskõlas liidu õiguse põhimõtetega. […]
[…]
(83) Tarbijate kui televaatajate huvide täielikuks ja nõuetekohaseks tagamiseks on hädavajalik, et telereklaami suhtes kohaldataks teatavat hulka miinimumnorme ja ‑nõudeid ning et liikmesriikidel oleks õigus kehtestada üksikasjalikumaid või rangemaid eeskirju ja teatavatel asjaoludel seada nende jurisdiktsiooni all olevatele teleringhäälinguorganisatsioonidele erinevaid tingimusi.
[…]
(87) Tuleks sätestada limiit 20% telereklaamilõike ja otsepakkumiste lõike tunnis, mis kehtivad samuti tipptunni kohta. […]
[…]”
B. Siseriiklik õigus
9. Itaalia õiguses on määrava tähtsusega Vabariigi presidendi 31. juuli 2005. aasta seadusandlik dekreet(4) nr 177 (edaspidi „seadusandlik dekreet nr 177/2005”), millega kehtestatakse audiovisuaalmeedia‑ ja raadioringhäälinguteenuseid käsitlevate sätete konsolideeritud redaktsioon(5) ja mille artikkel 38 („Reklaami edastamisaja ülempiir”) näeb alates 30. märtsist 2010 kehtivas muudetud sõnastuses(6) muu hulgas ette järgmist:
„1. Raadio‑ ja teleringhäälingu üldise avaliku teenuse kontsessionäärid ei tohi edastada reklaamsõnumeid üle 4% ulatuses iganädalasest eetriajast ega üle 12% ulatuses tunnist; selle kestuse võimalik ületamine – mis ei tohi siiski ületada 2% tunnis – tuleb kompenseerida eelneval või järgneval tunnil.
2. Telereklaamiklippide edastamine tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonide poolt − isegi kui nad pakuvad analoogtelevisiooni –, kes ei ole riigi piires raadio‑ ja teleringhäälingu üldise avaliku teenuse kontsessionäärid, ei tohi ületada 15% igapäevasest eetriajast ja 18% ühest konkreetsest tunnist; selle kestuse võimalik ületamine – mis ei tohi siiski ületada 2% tunnis – tuleb kompenseerida eelneval või järgneval tunnil [...].
[…]
5. Telereklaamiklippide edastamine tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide poolt – isegi kui nad pakuvad analoogtelevisiooni – ei tohi ületada 2010. aastal 16%, 2011. aastal 14% ja alates 2012. aastast 12% ühest konkreetsest tunnist; selle kestuse võimalik ületamine – mis ei tohi siiski ületada 2% tunnis – tuleb kompenseerida eelneval või järgneval tunnil [...].
[…]”
III. Asjaolud ja põhikohtuasi
10. Itaalia Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (edaspidi „AGCOM”)(7) määras 13. septembri 2011. aasta otsusega nr 233/11/CSP teleringhäälinguorganisatsioonile Sky Italia s.r.l. telereklaami edastamisaja ülempiiride ületamise eest 10 329 euro suuruse trahvi.(8)
11. AGCOM tuvastas, et Sky Italia edastas 5. märtsil 2011 ajavahemikul kella üheksast kümneni õhtul tasulises telekanalis Sky Sport 1 kokku 24 reklaamiklippi kogukestusega 10 minutit ja 4 sekundit, mis moodustab saateaja ühest tunnist enam kui 16%. Sky Italia ületas seega telereklaami edastamisajale seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 lõikega 5 kehtestatud ülempiiri, mis kõnealusel perioodil oli 14%, rohkem kui 2% võrra.
12. Sky Italia esitas vaidlusaluse otsuse peale kaebuse Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziole(9). Sky Italia väidab peamiselt, et vaidlusalune otsus on õigusvastane, sest selle õiguslikuks aluseks olev seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 lõige 5 on liidu õigusega vastuolus.(10)
IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus
13. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(11) kahtleb, kas siseriiklik õigusolukord on kooskõlas liidu õigusega. Ta peatas 7. märtsi 2012. aasta määrusega menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2010/13/EL artiklit 4, võrdsuse üldpõhimõtet ning teenuste osutamise vabadust, asutamisvabadust ja kapitali vaba liikumist käsitlevaid Euroopa Liidu toimimise lepingu sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 lõige 5, millega tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele kehtestatakse telereklaami edastamiseks lühem aeg kui tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele?
2. Kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 11, mida tõlgendatakse lähtudes Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklist 10 ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast, ning eelkõige teabe mitmekesisuse põhimõttega on vastuolus seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 lõige 5, millega tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele kehtestatakse telereklaami edastamiseks lühem aeg kui tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele ning moonutatakse konkurentsi ja soodustatakse turgu valitseva seisundi tekkimist või tugevnemist telereklaami valdkonnas?”
14. Euroopa Kohtu menetluses esitasid Sky Italia, RTI, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon kirjalikud ja suulised seisukohad. Kohtuistung toimus 10. aprillil 2013.
V. Õiguslik hinnang
15. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio mõlema küsimuse eesmärk on selgitada, kas liidu õigus keelab liikmesriikidel siseriikliku õigusega ette näha telereklaami edastamisaja erinevaid ülempiire olenevalt sellest, kas reklaami edastab tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioon või tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslik organisatsioon.(12) Kui esimene küsimus on suunatud probleemi uurimisele teleringhäälinguorganisatsioonide võrdse kohtlemise seisukohalt ja tugineb Euroopa siseturu põhivabadustele, siis teine küsimus keskendub massiteabevahendite vabaduse ja mitmekesisuse aspektile.
16. Mõlema küsimuse puhul piirdun ma tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide vahelise suhte selgitamisega. Seevastu avalik‑õiguslike teleringhäälinguorganisatsioonide eriolukorra käsitlemine ei ole käesolevas asjas eelotsuse küsimustele vastamiseks vajalik.
A. Esimene küsimus
17. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas telereklaami edastamisaja erinevad ülempiirid, mis on Itaalia õigusega ette nähtud, on kooskõlas direktiivi 2010/13 artikliga 4, võrdse kohtlemise põhimõttega ja Euroopa siseturu mitmesuguste põhivabadustega.
1. Vastuvõetavus
18. RTI avaldab kahes mõttes kahtlust, kas esimene küsimus on vastuvõetav.
19. Esiteks ei ole RTI arvates algusest peale probleemi vaidlusaluse Itaalia õigusnormi kooskõlas direktiivi 2010/13 artikliga 4 ja liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõttega, sest Itaalia üksnes kasutas seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 kehtestamisega talle antud võimalust nõuda telereklaami edastamise osas rangemate siseriiklike eeskirjade järgimist. RTI viitab sellega seoses „kaalutlusruumile”, mille raames Itaalia riik tegutseb.
20. See argument ei ole veenev. Direktiivi 2010/13 artikli 4 lõige 1 määratleb kaalutlusruumi, mille liidu õigus annab siseriiklikule seadusandjale võimalike rangemate eeskirjade kehtestamiseks. Kui siseriiklik kohus peab lahendama küsimuse – nagu käesoleval juhul –, kas liikmesriigi õigus jääb direktiivi 2010/13 artikli 4 lõikega 1 ette nähtud piiridesse või ületab need, siis on direktiivi asjassepuutuva sätte tõlgendamiseks Euroopa Kohtule küsimuse esitamine lubatav.
21. Euroopa Kohtule võib esitada küsimuse ka seoses liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõttega.
22. Ühelt poolt nähtub eeltoodu juba direktiivi 2010/13 artikli 4 lõike 1 sõnastusest, mille kohaselt võivad liikmesriigid nõuda rangemate eeskirjade järgimist ainult „tingimusel, et need eeskirjad on kooskõlas liidu õigusega.” Liidu õiguse nõuded, millega siseriiklikud õigusnormid peavad direktiivi 2010/13 artikli 4 lõike 1 kohaselt kooskõlas olema, on lisaks Euroopa siseturu põhivabadustele(13) ka liidu õiguse üldpõhimõtted(14), mille hulka kuulub eelkõige võrdse kohtlemise põhimõte(15).
23. Teiselt poolt kujutab endast telereklaami edastamisaja ülempiiri kindlaksmääramine liidu õiguse kohaldamist Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi ka „põhiõiguste harta”) artikli 51 lõike 1 tähenduses. Seda seetõttu, et direktiiv 2010/13 nõuab liikmesriikidelt, et need sätestaksid reklaami edastamisaja ülempiiri liidu õigusega kindlaks määratud piirides kuni 20% ühe tunni kohta. Kui siseriiklik seadusandja võtab seda kohustust täites meetmed nii, nagu Itaalia õiguses kehtestati tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsiooni kaudu telereklaami edastamisaja ülempiiriks 14% (aastal 2011), peab ta seejuures arvesse võtma liidu õiguse üldpõhimõtteid, sealhulgas võrdse kohtlemise üldpõhimõtet.
24. Teiseks väidab RTI, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole piisavalt põhjendanud oma esimest küsimust Euroopa siseturu põhivabaduste võimaliku rikkumise kohta.
25. Ka see vastuväide ei pea siiski paika. RTI‑ga tuleb küll nõustuda selles osas, et põhivabadusi käsitlevad märkused eelotsusetaotluses on äärmiselt lakoonilised. Siiski nähtub eelotsusetaotlusest piisavalt selgelt eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukoht, et põhivabadusi on rikutud samadel põhjustel kui võrdse kohtlemise üldpõhimõtet. See, kas kõnealune rikkumine tõepoolest esineb, ei mõjuta eelotsusetaotluse vastuvõetavust, vaid puudutab küsimusele antavat sisulist hinnangut.
26. Eeltoodust tulenevalt on esimene küsimus vastuvõetav.
2. Sisuline hinnang
27. Direktiivi 2010/13 artikli 23 lõike 1 kohaselt ei või telereklaami osakaal ühes tunnis ületada 20%. Sama direktiivi põhjendus 87 selgitab, et kehtestatud piirmäär kehtib ka tipptunni kohta. Kõnealuse sätte eesmärk on tagada ühelt poolt teleringhäälinguorganisatsioonide ja reklaamijate finantshuvide ning teiselt poolt õigustatud isikute, s.o autorite ja loojate ning televaatajatest tarbijate huvide tasakaalustatud kaitsmine.(16)
28. Lisaks tuleneb direktiivi 2010/13 artikli 4 lõikest 1, et liikmesriigid võivad kehtestada eelviidatud telereklaami edastamisaja ülempiirist rangemaid eeskirju ja näha nende jurisdiktsiooni alla kuuluvatele meediateenuse osutajatele ette, et telereklaami osakaal ühes tunnis peab olema väiksem kui 20%.
29. Vastupidi Sky Italia seisukohale ei sätesta artikli 4 lõige 1 erandit, mida tuleks tõlgendada kitsalt, vaid see on kogu direktiivi 2010/13 rakendamisel määrava tähtsusega üldsäte, mis nähtub ainuüksi selle paigutusest direktiivi II peatükis („Üldsätted”). Direktiivi 2010/13 artikli 4 lõikes 1 väljendub audiovisuaalmeedia teenuste liidu õigusega minimaalse ühtlustamise põhimõte.(17) Öeldut kinnitab eelkõige direktiivi 2010/13 preambul, eriti selle põhjendused 41 ja 83.
30. Vastupidi Sky Italia seisukohale ei tulene direktiivist 2010/13 liikmesriikidele ka põhimõttelist keeldu reguleerida telereklaami edastamisaja ülempiiri diferentseeritult, see tähendab, eristada teleringhäälinguorganisatsioonide teatavaid kategooriaid. Nii võimaldab direktiivi 2010/13 artikli 4 lõige 1 liikmesriikidel sõnaselgelt kehtestada nende jurisdiktsiooni alla kuuluvate meediateenuse osutajate suhtes mitte ainult rangemaid, vaid ka üksikasjalikumaid eeskirju. Veelgi selgemalt nähtub see direktiivi põhjendusest 83, mis on artikli 4 lõike 1 tõlgendamise seisukohast määrava tähtsusega ja mille kohaselt peab just telereklaami osas olema liikmesriikidel õigus „teatavatel asjaoludel seada nende jurisdiktsiooni all olevatele teleringhäälinguorganisatsioonidele erinevaid tingimusi”(18).
31. Seda arvestades ei saa eeldada, et direktiiv 2010/13 välistab kategooriliselt telereklaami edastamisaja erinevate ülempiiride kehtestamise olenevalt teleringhäälinguorganisatsiooni tüübist.
32. Siiski tuleb täiendavalt kontrollida, kas selline õigusnorm nagu seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikkel 38 on kooskõlas muude liidu õiguse sätetega, mida sõnaselgelt nõuab direktiivi 2010/13 artikli 4 lõike 1 viimane lauseosa. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb tõsiselt, kas Itaalia õigusega ette nähtud kord on kooskõlas liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõttega (vt selle kohta allpool alapunkt a) ja siseturu teatavate põhivabadustega (vt selle kohta allpool alapunkt b).
a) Liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõte
33. Võrdse kohtlemise põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte, mida käsitlevad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 20 ja 21(19) ja mis on seega samaväärne liidu põhiõiguse sätetega.
34. Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et see põhimõte nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(20)
35. Eri olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus tuleb kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang, arvestades eeskätt selle akti eset ja eesmärki, mis kõnealuse vahetegemise sätestab.(21) Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav akt kuulub.(22)
36. Käesolevas kohtuasjas tuleb seega seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 eesmärke arvesse võttes selgitada, kas olukord, kus Itaalia seadusandja kohtleb tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioone ja tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioone telereklaami edastamisaja ülempiiri osas ebavõrdselt, rajaneb teleringhäälingu organisatsioonide ja nende poolt edastatavate telesaadete erinevusel või – kui see nii ei ole – kas ebavõrdseks kohtlemiseks esineb objektiivne õigustus.
37. Teadaolevalt ei ole seadusandlikus dekreedis nr 177/2005 täpsustatud artikliga 38 taotletavaid eesmärke. Siiski võimaldab asjaomase meetme kontekst tuvastada meetme aluseks olevad eesmärgid.(23)
38. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel tuleb seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artiklis 38 sätestatud korra puhul kõne alla kaks võimalikku eesmärki: esiteks tarbijakaitse (vt selle kohta allpool alapunkt i), millele viitab eelkõige AGCOM vaidlusaluses otsuses, ja teiseks tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide võimalik tahtlik eelistamine tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele (vt selle kohta allpool alapunkt ii). Mõlemat seisukohta arvestades tuleb seetõttu uurida, kas tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonid ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikud organisatsioonid on võrreldavas olukorras ja kas nende ebavõrdset kohtlemist sellise õigusnormi alusel nagu näeb ette kõnealune Itaalia kord, võib pidada liidu õigusest tuleneva võrdse kohtlemise üldpõhimõtte rikkumiseks.
i) Võrdse kohtlemise põhimõte tarbijakaitse seisukohalt
39. Televaatajatest tarbijate kaitse liigse reklaami eest on oluline osa direktiivi 2010/13 nagu ka juba sellele eelnenud direktiivi 89/552 eesmärgist.(24)
40. Nagu eelkõige Itaalia valitsus ja RTI õigustatult märkisid, on ühelt poolt tarbijate ning teiselt poolt teleringhäälinguorganisatsioonide ja reklaami tellijate huvide vahel loodav tasakaal tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide puhul erinev. Seda seetõttu, et tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioon pakub televaatajatele üldjuhul sellist teleprogrammi, eriti teatavaid filme, meelelahutussaateid ja spordiülekandeid, mida tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikud organisatsioonid ei edasta üldse või samaväärselt. Tasu eest edastatava programmi vastuvõtmise eest tasub televaataja asjaomase organisatsiooniga juba sõlmitud lepingu alusel. Seega on televaatajal mõistlik ootus, et tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioon edastab oluliselt vähem reklaami kui tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslik organisatsioon, kelle edastatava programmi vastuvõtmise eest ei ole üldjuhul vaja maksta ja kelle peamine – kui mitte ainus – rahastamisallikas on reklaam.
41. Selline objektiivne erinevus tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide vahel võib olla telereklaami edastamisaja erineva ülempiiri kehtestamise legitiimne põhjus siseriiklikus õiguses.
42. Sky Italia ja komisjon väidavad küll, et televaatajad ei vaja eraldi kaitset tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide edastatava liigse reklaami eest. Kui asjaomased televaatajad leiavad, et edastatav reklaam on koormav, siis saavad nad komisjoni arvates oma huve ise piisavalt kaitsta, lõpetades lepingu tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsiooniga või jättes tema edastatavad saated vaatamata.
43. Eeltoodud väide ei ole käesoleva kohtuasja kontekstis siiski asjakohane. Seda seetõttu, et liikmesriikidele on antud võimalus otsustada, kas ja mil viisil nad lähtuvad vabast pakkumisest ja nõudlusest, või võtavad tarbijakaitse eesmärgil täiendavaid, direktiiviga 2010/13 ette nähtud miinimumnõuete ühtlustamisest kaugemale ulatuvaid meetmeid. Seejuures määrab iga liikmesriik ise kindlaks soovitud kaitsetaseme ja endastmõistetavalt võib kõnealune tase olla liikmesriigiti erinev.(25)
44. Kui liikmesriik otsustab kehtestada televaatajatest tarbijate kaitseks direktiivi 2010/13 artikli 4 lõike 1 alusel rangemad reklaami edastamisaja ülempiirid, kui seda näeb ette liidu seadusandja, kes kehtestas 20% ülempiiri, võib liikmesriik tõepoolest arvesse võtta televaatajate erinevate gruppide huve.
45. Asjaolu, et tõenäoliselt moodustavad tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide teleprogrammi vaatajad televaatajate hulgas vähemuse, ei oma käesolevas asjas tähtsust. Seda seetõttu, et oluline on üksnes vajadus kaitsta asjaomaseid televaatajatest tarbijaid, olenemata sellest, kas nad moodustavad arvuliselt suure või väikese grupi, vähemuse või enamuse.
46. Kokkuvõttes on seega – tarbijakaitse seisukohalt – tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide poolt telereklaami edastamise puhul tegemist erinevate olukordadega. Kui selliste erinevate olukordade suhtes nähakse tarbijakaitse eesmärgil ette erinev kord, siis ei ole see võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus, vaid sellega kooskõlas.
ii) Võrdse kohtlemise põhimõte tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide võimaliku tahtliku eelistamise seisukohalt
47. Tuleb kontrollida, kas liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõtet on järgitud ka Itaalia eeskirja teist võimalikku eesmärki arvesse võttes. See eesmärk, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus nimetab kohati isegi „kõnealuste siseriiklike sätete peamiseks eesmärgiks”, seisneb „tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele suurema reklaamitulu tagamises”.
48. Selle kohta tuleb kõigepealt märkida, et telereklaami edastamise eetriaja müük toimub eraldiseisval turul. Seda turgu tuleb eristada jaeturust, kus edastatakse telesaateid. Seetõttu ei saa üksnes tõigast, et televaatajate arvates esinevad jaeturul teleringhäälinguorganisatsioonide vahel objektiivsed erinevused(26), automaatselt järeldada, et samasugused erinevused esinevad ka jaeturust eelneval astmel asuval telereklaami edastamise eetriaja müügiturul. Vastupidi, selliste erisuste kohta puuduvad käesolevas kohtuasjas tõendid nii teleringhäälinguorganisatsioonide kui ka reklaami tellijate vaatekohast.
49. Mis puudutab teleringhäälinguorganisatsioone, siis konkureerivad nad telereklaami eetriaega müües üksteisega otseselt klientide pärast ja seega lõppkokkuvõttes teleprogrammide rahastamise sissetulekute pärast. See on nii olenemata sellest, kas telereklaam on nende ainus sissetulekuallikas või mitte. Seega on kõik teleringhäälinguorganisatsioonid telereklaami eetriaja müümist silmas pidades võrreldavas olukorras.
50. Mis puudutab reklaami tellijaid, siis ei ole ka nende jaoks otseselt määrava tähtsusega, kas nende reklaamiklippe edastab tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioon või tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslik organisatsioon. Reklaami tellijatele on eelkõige tähtis eetriaja maksumus ja see, kas reklaam jõuab sihtgrupini ja vaatajate osakaal oleks võimalikult suur.
51. Seega on teleringhäälinguorganisatsioonide olukord telereklaami eetriaja müümist silmas pidades nii asjaomaste organisatsioonide endi kui ka reklaami tellijate seisukohalt põhimõtteliselt võrreldav. Sellest lähtudes vajab Itaalia seadusandja poolt telereklaami edastamisaja erinevate ülempiiride kehtestamisega tekitatud ebavõrdne kohtlemine objektiivset õigustust.
52. Reklaami edastamisaja erinevate ülempiiride õigustus ei saa seisneda ainult Itaalia seadusandja eesmärgis „tagada tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele suurem reklaamitulu”.
53. Võib küll esineda olukordi, kus liikmesriik võib õiguspäraselt võtta toetusmeetmeid ebasoodsas olukorras olevate teleringhäälinguorganisatsioonide jaoks, et tagada teleprogrammide mitmekesisus ja eelkõige tasuta edastatavate telesaadete kõrge tase.
54. Selliste toetusmeetmete võtmise vajadus ei ole käesolevas kohtuasjas ilmne. Eelotsusetaotluses esitatud andmete kohaselt ei ole Itaalias tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikud organisatsioonid praegu seatud halvemasse konkurentsiolukorda. Vastupidi, eelotsusetaotluse esitanud kohus väidab, et suurimal tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikul organisatsioonil on niigi Itaalia telereklaamiturul valitsev seisund.
55. Kui siseriiklik seadusandja soovib sellises olukorras tagada tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele suurema reklaamitulu, siis on see kavatsus vastuolus direktiivi 2010/13 peamiste eesmärkidega tagada vaba konkurents ja teleringhäälinguorganisatsioonide võrdne kohtlemine ning võrdsed konkurentsivõimalused.(27) Asjaomaste liidu õiguses ette nähtud eesmärkidega ei ole kooskõlas seada teatav teleringhäälinguorganisatsioonide kategooria võrreldes teistega telereklaami kaudu rahastamise suhtes – ilma objektiivse aluseta – soodsamasse olukorda.(28)
iii) Vahekokkuvõte
56. Eeltoodust nähtub, et kui hinnata Itaalia õigusnormi liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttest lähtuvalt, on tulemus olenevalt kõnealuse korra eesmärgist erinev.
57. Kui kesksel kohal on tarbijate kaitse liigse telereklaami eest, siis on tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikele organisatsioonidele reklaami edastamisaja erinevate ülempiiride kehtestamine võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas. Kui aga peamine eesmärk on tagada tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele suurem reklaamitulu ja seeläbi tõhusam rahastamine, siis keelab võrdse kohtlemise põhimõte kehtestada selleks tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikele organisatsioonidele reklaami edastamisaja erinevad ülempiirid.
58. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kumb seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 võimalikest seadusandlikest eesmärkidest on tähtsam, ning teha sellest võrdse kohtlemise üldpõhimõtet arvesse võttes vajalikud järeldused.
b) Euroopa siseturu põhivabadused
59. Lisaks liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõttele puudutab Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio esimene eelotsuseküsimus ka Euroopa siseturu erinevaid põhivabadusi, nimelt teenuste osutamise vabadust (ELTL artikkel 56), asutamisvabadust (ELTL artikkel 49) ja kapitali vaba liikumist (ELTL artikli 63 lõige 1). Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates viib võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine „paratamatult” loetletud põhivabaduste piiramiseni ja konkurentsi moonutamiseni.
60. Põhimõtteliselt on nende siseturgu käsitlevate sätetega vastuolus niisugune siseriiklik meede, mis ka juhul, kui see on kohaldatav ilma kodakondsusest lähtuva diskrimineerimiseta, võib takistada asutamislepinguga tagatud põhivabaduste teostamist või muuta selle neile vähem atraktiivseks.(29) Kõnealust piirangut ei esine aga siis, kui asjaomase meetme mõju on liialt juhuslik ja kaudne selleks, et takistada nimetatud põhivabaduste teostamist.(30)
61. Mis puudutab kõigepealt asutamisvabadust ja kapitali vaba liikumist, siis tuleb märkida, et seos nende kahe põhivabaduse ja Itaalias telereklaami edastamisajale kehtestatud ülempiiri vahel on raskesti hoomatav. Reklaami edastamisaja ülempiir on tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide puhul küll madalam kui tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslikel organisatsioonidel. Siiski näib reklaami edastamisaja erinevuse mõju – vähemalt Euroopa Kohtule esitatud teabe põhjal – liialt juhuslik ja kaudne selleks, et see võiks sisuliselt mõjutada välisriigi teleringhäälinguorganisatsiooni otsustusi kapitalipaigutuste kohta Itaalia teleringhäälingu turul. Seetõttu ei ole alust lähtuda asutamisvabaduse ega kapitali vaba liikumise piirangutest.
62. Seevastu võib riiklik kord nagu Itaalias telereklaami edastamisajale kehtestatud ülempiir osutuda teenuse osutamise vabaduse piiranguks, sest see piirab kõigi Itaalia teleringhäälinguorganisatsioonide ja eelkõige tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide võimalusi reklaami edastamiseks teistes liikmesriikides asuvate reklaami tellijate tellimusel.(31)
63. Euroopa Kohtu praktikast(32) tuleneb, et asutamislepingutega tagatud põhivabadusi piirav meede on lubatud üksnes juhul, kui see järgib asutamislepinguga kooskõlas olevat õiguspärast eesmärki ja kui seda õigustab ülekaalukas avalik huvi. Lisaks peab piirav meede olema sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks ega tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.
64. Siinkohal uuritava põhivabaduse osas tuleb lähtuda samadest kaalutlustest, mille ma tõin välja eespool seoses võrdse kohtlemise üldpõhimõttega. Nii ei saa seadusandja võimalikku eesmärki „tagada tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele suurem reklaamitulu”, mis on üksnes majanduslik kaalutlus, üldjuhul pidada õiguspäraseks eesmärgiks, mis oleks kohane õigustus teenuse osutamise vabaduse piiramiseks telereklaami valdkonnas.(33) Seevastu on televaatajatest tarbijate kaitse liigse reklaami eest üldiselt tunnustatud kui ülekaalukas avalik huvi, mis võib õigustada teenuste osutamise vabaduse piirangut.(34) Seda, millist eesmärki järgib Itaalias kehtestatud kord, saab hinnata ainult eelotsusetaotluse esitanud kohus.
65. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab samamoodi kui AGCOM, kelle seisukoht on väljendatud vaidlusaluses otsuses, järeldusele, et seadusandliku dekreedi nr 177/2005 artikli 38 eesmärk on kaitsta televaatajatest tarbijaid liigse reklaami eest, siis tuleb uurida, kas tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele 2011. aastal kehtinud telereklaami edastamisaja ülempiir 14% tunnis oli kohane ja vajalik selle eesmärgi saavutamiseks.
66. Lähtudes käesolevas asjas Euroopa Kohtu käsutuses olevast teabest ei takista miski pidamast tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele telereklaami edastamisajale kehtestatud ülempiiri tarbijakaitse eesmärgi suhtes proportsionaalseks. Eelkõige ei saa üksnes asjaolust, et telereklaami edastamisajale kehtestatud ülempiir on tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonide ja tasuta levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonide puhul erinev, järeldada, et Itaalias ette nähtud kord ei ole järjekindel. Seda seetõttu, et nagu juba eespool märgitud(35), lähtub kõnealune erinevus objektiivsetest tunnustest.
B. Teine küsimus
67. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas sellised telereklaami edastamisajale kehtestatud erinevad ülempiirid, mis on ette nähtud Itaalia õiguses, on kooskõlas massiteabevahendite vabaduse ja mitmekesisuse põhimõttega, kui need moonutavad konkurentsi ja põhjustavad või soodustavad valitseva seisundi tekkimist telereklaami turul.
1. Vastuvõetavus
68. Komisjon ja RTI kahtlevad selle küsimuse vastuvõetavuses. Minu hinnangul on kahtlused põhjendatud.
69. Vastupidi RTI arvamusele ei saa küll jätta teisele eelotsuse küsimusele vastamata põhjendusega, et see puudutab ainult siseriiklikku õigust. Seda seetõttu, et massiteabevahendite vabadus ja mitmekesisus on ka liidu õigusest tulenev põhimõte, mis praegu on eelkõige sätestatud põhiõiguste harta artikli 11 lõikes 2. Selle põhimõtte tõlgendamiseks on põhimõtteliselt võimalik esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimus.
70. Nagu aga komisjon õigesti rõhutab, peab iga eelotsusetaotlus sisaldama minimaalset vajalikku teavet põhikohtuasja asjaolude kohta selleks, et võimaldada eelotsusemenetluses osalevatel isikutel võtta seisukoht ja selleks, et Euroopa Kohus saaks anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse.(36) See on eriti oluline juhul, kui põhikohtuasja lahendamiseks tuleb hinnata ettevõtjate konkurentsiolukorda.
71. Käesolevas kohtuasjas sisaldab eelotsusetaotlus liiga vähe teavet asjaomaste turgude kohta ja neil turgudel esinevate juhtumite kohta selleks, et Euroopa Kohus saaks anda tarviliku vastuse teisele küsimusele.
72. Neil kaalutlustel peaks Euroopa Kohus tunnistama teise küsimuse vastuvõetamatuks.
2. Sisuline hinnang
73. Teise võimalusena esitan ma teise küsimuse kohta siiski järgmised üldised märkused.
74. Massiteabevahendite vabaduse ja mitmekesisuse põhimõte, mis on sätestatud põhiõiguste harta artikli 11 lõikes 2, on demokraatlikus ühiskonnas kesksel kohal.(37) Ka direktiivi 2010/13 eesmärk on takistada televisiooni kaudu edastatava teabe mitmekesisuse ja vabaduse piiramist.(38)
75. Arvestades telereklaami tähtsust teleringhäälingutegevuse rahastamisel, ei saa asjaomaste organisatsioonide puhul juba ette välistada konkurentsi moonutamise võimalust, kui mõni nende hulgast saab kehtestatud erinevate piirangute tõttu võrreldes teistega kõnealust rahastamisallikat vähem tõhusalt kasutada.
76. See, kas telereklaami edastamisajale kehtestatud erinevad ülempiirid viivad erinevat liiki teleringhäälinguorganisatsioonide puhul tegelikkuses konkurentsi moonutamiseni, oleneb paljudest teguritest ja eelkõige sellest, kui suurel määral sõltub teatava organisatsiooni tegevus reklaamist kui rahastamisallikast ja milliste muude vahendite abil saab ta veel oma teleprogrammi rahastada.
77. Pelgalt asjaolu, et ühel teleringhäälinguorganisatsioonil on telereklaami edastamiseks eetriaega müües eriti tugev seisund, ei tähenda veel, et teised teleringhäälinguorganisatsioonid ei suuda nende edastatavate telesaadetega talle televaatajate osas tõhusat konkurentsi pakkuda.
78. Peale selle ei tarvitse teleringhäälinguorganisatsioonide konkurentsitingimuste mis tahes muudatus veel kaasa tuua massiteabevahendite vabaduse ja mitmekesisuse piirangut.
79. Põhiõiguste harta artikli 11 lõikega 2 on aga vastuolus teleringhäälingut puudutav siseriiklik kord, mis võib oluliselt moonutada teleringhäälinguorganisatsioonide vahelist konkurentsi ja tekitada seeläbi massiteabevahendite vabaduse ja mitmekesisuse piirangu tõsise ohu.
VI. Ettepanek
80. Eeltoodud kaalutlustele tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Siseriiklik õigusnorm, mis näeb direktiivi 2010/13/EL artikli 23 lõikega 1 telereklaami osakaalule ühes tunnis kehtestatud 20% ülempiirist rangemalt ette tasu eest levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele lühema reklaami edastamise aja võrreldes tasu eest levitatava teleringhäälingu eraõiguslike organisatsioonidega, on direktiivi artikli 4 lõikega 1 koostoimes liidu õiguses sätestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõttega ja ELTL artikliga 56
– vastuolus, kui selle eesmärk on tagada tasuta levitatava teleringhäälingu organisatsioonidele suurem reklaamitulu, olenemata sellest, et nad ei ole ilmselgelt ebasoodsamas konkurentsiolukorras;
– kooskõlas, kui see järgib proportsionaalselt eesmärki kaitsta televaatajatest tarbijaid liigse telereklaami eest.
Siseriikliku kohtu ülesanne on kontrollida, kumba kõnealustest eesmärkidest järgib asjaomane siseriiklik õigusnorm, ja juhul kui see järgib mõlemat eesmärki, siis kumb neist on esmatähtis.
2. Kõnealune siseriiklik õigusnorm ei ole vastuolus ELTL artikliga 49 ja artikli 63 lõikega 1.