NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 21. marca 2013 (1)
Vec C‑274/12 P
Telefónica SA
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Štátna pomoc – Rozhodnutie 2011/5/ES – Španielska právna úprava dane z príjmov právnických osôb – Právo fyzických a právnických osôb podať žalobu podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ – Právne akty s charakterom nariadenia, ktoré si nevyžadujú nijaké vykonávacie opatrenia – Osobná dotknutosť skutočného príjemcu vnútroštátnej schémy štátnej pomoci, na ktorého sa nevzťahuje povinnosť vrátiť peňažnú sumu“
I – Úvod
1. Lisabonskou zmluvou rozšírili členské štáty právo jednotlivcov podať žalobu proti právnym aktom Únie. Článok 263 ods. 4 ZFEÚ predstavuje teraz základ aj pre žaloby fyzickej a právnickej osoby „proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“. Prejednávané odvolanie prvýkrát poskytuje príležitosť vysvetliť, za akých okolností sa toto nové právo podať žalobu uplatní v prípade rozhodnutí Komisie o štátnej pomoci.
2. Okrem toho treba znova podrobnejšie vysvetliť pravidlo uvedené v rozsudku Súdneho dvora vo veci Plaumann, od vyhlásenia ktorého čoskoro uplynie 50 rokov a týka sa skutkového znaku osobnej dotknutosti v prípade tradičného práva na podanie žaloby podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ. Prejednávané odvolanie ponúka na tento účel špecifickú konšteláciu: subjekt, ktorý bol na základe vnútroštátnej daňovej úpravy skutočne zvýhodnený, reaguje na negatívne rozhodnutie Komisie vo veci štátnej pomoci, hoci sa mu priznala ochrana legitímnej dôvery a môže si udržať výhody vyplývajúce z daňovej úpravy.
II – Kontext právneho sporu
3. Článok 12 ods. 5 španielskeho zákona o dani z príjmov právnických osôb v znení z 5. marca 2004 (ďalej len „schéma štátnej pomoci“) stanovoval, že za určitých podmienok dochádza pri nadobudnutí podielu v zahraničnom podniku k vytvoreniu tzv. hodnoty goodwill, ktorá môže byť v nasledujúcich až 20 rokoch predmetom odpisov. Hodnota, z ktorej sa malo vychádzať, sa vypočítala z rozdielu medzi nákladmi na nákup podielu a pomernou trhovou hodnotou majetkových aktív podniku, ktorého podiel sa nadobudol. Odpisy viedli ku zníženiu splatnej dane na strane nadobúdateľa.
4. Keďže Komisia klasifikovala túto úpravu ako štátnu pomoc, pretože sa neuplatňuje pri nadobudnutí podielu v tuzemskom podniku, a preto je selektívna, začala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 88 ods. 2 Zmluvy o ES. Rozhodnutie o začatí konania bolo 21. decembra 2007 uverejnené v úradnom vestníku.
5. Komisia po ukončení konania vydala rozhodnutie 2011/5/ES(2) (ďalej len „sporné rozhodnutie“), ktorého článok 1 znie skrátene takto:
„1. Schéma pomoci… nie je zlučiteľná so spoločným trhom, pokiaľ ide o pomoc poskytnutú príjemcom v súvislosti s nadobudnutiami vnútri Spoločenstva.
2. Daňové úľavy využívané príjemcami… spĺňajúcich príslušné podmienky schémy pomoci do 21. decembra 2007… sa však môžu naďalej uplatňovať počas celej doby odpisovania ustanovenej schémou pomoci.
…“
6. Článok 4 ods. 1 sporného rozhodnutia stanovuje, že Španielsko bude požadovať vrátenie nezlučiteľnej pomoci, pokiaľ nie sú splnené podmienky uvedené v článku 1 ods. 2 tohto rozhodnutia. Podľa článku 6 ods. 2 rozhodnutia Španielsko informuje Komisiu „o pokroku vnútroštátnych opatrení prijatých s cieľom vykonať toto rozhodnutie“.
7. Spoločnosť Telefónica SA využila úpravu štátnej pomoci v prípade dvoch nadobudnutí podielov, v oboch prípadoch v čase, ktorý predchádzal času uvedenému v článku 1 ods. 2 sporného rozhodnutia. Vo svoje žalobe, ktorú proti Komisii napriek tomu podala 21. mája 2010, požadovala zrušenie článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia.
8. Všeobecný súd žalobu vo veci T‑228/10 uznesením z 21. marca 2012 (ďalej len „napadnuté uznesenie“), ktoré bolo spoločnosti Telefónica SA doručené 23. marca 2012, zamietol ako neprípustnú. Podľa odôvodnenia uznesenia sa sporné rozhodnutie nedotýka spoločnosti Telefónica SA ani osobne v zmysle druhého variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, ani v zmysle tretieho variantu tohto ustanovenia nepredstavuje regulačný právny akt, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia.
III – Konanie pred Súdnym dvorom
9. Dňa 1. júna 2012 podala spoločnosť Telefónica SA (ďalej len „odvolateľka“) proti uzneseniu Všeobecného súdu prejednávané odvolanie a požadovala
– zrušiť napadnuté uznesenie,
– vyhlásiť žalobu vo veci T‑228/10 za prípustnú a vrátiť ju Všeobecnému súdu, aby rozhodol o jej dôvodnosti,
– zaviazať Európsku komisiu na náhradu trov prvostupňového konania a konania o odvolaní.
10. Komisia požaduje
– zamietnuť odvolanie,
– zaviazať žalobkyňu na náhradu všetkých trov konania.
11. Pred Súdnym dvorom sa odvolanie prejednalo písomne a ústne pojednávanie sa konalo 4. februára 2013.
IV – Posúdenie
12. Odvolateľka sa odvoláva na porušenie práva Únie Všeobecným súdom a opiera sa o tri odvolacie dôvody.
13. Prvý odvolací dôvod sa týka práva na efektívnu právnu ochranu, druhý a tretí odvolací dôvod sa týkajú práva podať žalobu podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ. Druhý odvolací dôvod sa vzťahuje na všeobecné právo podať žalobu napríklad proti úkonom Komisie, tretí odvolací dôvod sa zaoberá špecifickým právom podať žalobu proti regulačnému právnemu aktu. Keďže špeciálne právo má prednosť pred právom všeobecným, posúdim odvolacie dôvody v opačnom poradí.
A – O špecifickom práve podať žalobu v prípade regulačných právnych aktov (tretí odvolací dôvod)
14. Odvolateľka svojím tretím odvolacím dôvodom zastáva názor, že Všeobecný súd nevzal do úvahy právne požiadavky, pokiaľ ide o právo podať žalobu podľa tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ. Tento variant pripúšťa žaloby proti regulačným právnym aktom, ktoré sa priamo dotýkajú žalobcu a ktoré si nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
15. V bodoch 43 až 45 napadnutého uznesenia k tomu Všeobecný súd uvádza, že rozhodnutie o tom, či sporné rozhodnutie predstavuje regulačný právny akt, nie je relevantné, pretože si v každom prípade vyžaduje vykonávacie opatrenia. Právo podať žalobu podľa tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ je preto a priori vylúčené.
16. Keďže Súdny dvor môže prípadne nahradiť odôvodnenie napadnutého uznesenia,(3) považujem za vhodné venovať sa ďalej nielen otázke, či Všeobecný súd správne vykladal skutkový znak, ktorý sa týka vykonávacích opatrení, ale aj posúdeniu všetkých podmienok práva na podanie žaloby podľa tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ.
1. Regulačný právny akt
17. Na to, aby mohla odvolateľka odvodiť právo na podanie žaloby z tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, musí sporné rozhodnutie Komisie predstavovať regulačný právny akt.
18. Ako som už vysvetlila na inom mieste, k regulačným právnym aktom patria všetky právne akty so všeobecnou platnosťou s výnimkou legislatívnych aktov v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ.(4) Môže k nim patriť aj rozhodnutie(5) podľa článku 288 ods. 4 ZFEÚ, predovšetkým, ak nie je určené konkrétnym adresátom.(6)
19. Sporné rozhodnutie, ktoré bolo vydané ešte počas platnosti článku 249 ods. 4 Zmluvy o ES, nie je legislatívny akt, pretože nebolo prijaté v rámci legislatívneho procesu.
20. Treba teda posúdiť, či má všeobecnú platnosť.
21. Podľa definície, ktorá sa bežne používa v rámci judikatúry, o opatrenie so všeobecnou platnosťou ide vtedy, keď sa uplatňuje na objektívne určené situácie a pokiaľ vytvára právne účinky voči kategórii osôb vymedzenej všeobecným a abstraktným spôsobom.(7)
22. V neprospech existencie týchto podmienok v prípade sporného rozhodnutia svedčí predovšetkým to, že je určené len určitému adresátovi, a to podľa jeho článku 7 Španielskemu kráľovstvu. Komisia zastáva názor, že také nariadenie nemôže mať všeobecnú platnosť, pretože je záväzné len pre adresáta.
23. Na úvod treba objasniť, že záväznosť právneho aktu nemožno považovať za totožnú s jeho všeobecnou platnosťou. Článok 249 ods. 2 Zmluvy o ES, ako aj článok 288 ods. 2 ZFEÚ totiž rozlišujú v súvislosti s nariadeniami medzi ich všeobecnou platnosťou a otázkou, do akej miery sú záväzné.
24. V prospech názoru Komisie však svedčí, že Súdny dvor v súvislosti s článkom 173 ods. 2 Zmluvy o EHS opakovane konštatoval, že za rozhodujúci znak na účely rozlíšenia medzi normatívnym aktom a rozhodnutím v zmysle článku 189 Zmluvy o EHS treba považovať to, či má sporné opatrenie všeobecnú platnosť.(8) Súdny dvor tak za charakteristický znak rozhodnutia považoval práve to, že nemá všeobecnú platnosť.(9)
25. Rozhodnutia, ktoré sú, ako to, ktoré je predmetom sporu v tomto konaní, určené jednému alebo viacerým členským štátom, sa však vyznačujú istou osobitosťou. Každý členský štát totiž stelesňuje aj svoj vnútroštátny právny poriadok. Rozhodnutia, ktoré sú určené členskému štátu, sú okrem toho záväzné pre všetky orgány členského štátu vrátane jeho súdov.(10) To znamená, že rozhodnutia určené členskému štátu, aj keď majú len jediného adresáta, môžu formovať vnútroštátny právny poriadok a dosahovať tak všeobecnú platnosť. Dôkazom je aj judikatúra, podľa ktorej sa dotknuté osoby môžu odvolávať na ustanovenia určitého rozhodnutia, ktoré je určené len jednému členskému štátu.(11) Nie je teda prekvapujúce, že aj Súdny dvor priznal rozhodnutiam tohto druhu v konkrétnych prípadoch všeobecnú platnosť.(12)
26. Podľa ustálenej judikatúry okrem toho také rozhodnutie Komisie, aké je predmetom sporu v prejednávanom prípade, ktorým sa zakazuje schéma štátnej pomoci, predstavuje pre potenciálnych príjemcov štátnej pomoci všeobecnú právnu normu, ktorá sa uplatňuje na objektívne určené situácie a zahŕňa právne účinky vzhľadom na určitú kategóriu osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom.(13) Pre potenciálnych príjemcov pomoci má teda rozhodnutie Komisie povahu opatrenia „so všeobecnou platnosťou“.(14)
27. Zákaz schémy štátnej pomoci je teda adresovaný len príslušnému členskému štátu. Zároveň však na základe neho dochádza aj k úprave vnútroštátneho práva. Štátne inštitúcie totiž na základe rozhodnutia Komisie už ďalej nemôžu uplatňovať schému štátnej pomoci. Vznikajú tak právne účinky aj všetkým osobám, ktoré spadajú do pôsobnosti schémy štátnej pomoci. Pokiaľ je teda samotná schéma štátnej pomoci uplatniteľná na skutkové stavy, ktoré sú objektívne určené, a zahŕňa právne účinky vzhľadom na určitú kategóriu osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom, platí to isté aj pre rozhodnutie Komisie, ktoré ju zakazuje.
28. Úprava španielskej dane z príjmov právnických osôb, ktorá bola v prejednávanom prípade sporným rozhodnutím čiastočne zakázaná, sa uplatňovala na objektívne určené skutkové stavy realizácie nadobudnutia podielov v rámci Spoločenstva a bola adresovaná kategórii osôb vymedzených všeobecným a abstraktným spôsobom, a to osobám podliehajúcim dani. Pokiaľ teda sporné rozhodnutie konštatuje prinajmenšom čiastočnú nezlučiteľnosť schémy štátnej pomoci so spoločným trhom, má všeobecnú platnosť.
29. Odporkyňa napadla rozhodnutie len v tejto súvislosti. Jej žaloba preto smerovala proti regulačnému právnemu aktu v zmysle tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ.
2. Právny akt, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia
30. V súvislosti s právom podať žalobu podľa tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ je ďalej nevyhnutné, aby si napadnutý právny akt nevyžadoval nijaké vykonávacie opatrenia.
31. Všeobecný súd v bodoch 43 až 45 napadnutého uznesenia zastáva názor, že táto podmienka nie je splnená. Už z článku 6 ods. 2 sporného rozhodnutia totiž vyplýva, že na vrátenie štátnej pomoci sú potrebné vykonávacie opatrenia. Okrem toho si konštatovanie nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom tiež vyžaduje vykonateľnosť, predovšetkým v podobe zamietnutia využitia daňových výhod tejto úpravy.
32. Odvolateľka naproti tomu uvádza, že stanovenie nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom vyvoláva priamu účinnosť a nevyžaduje si vykonávacie opatrenia. Ak Všeobecný súd vychádza v napadnutom uznesení z toho, že rozhodnutie vyžaduje vykonávacie opatrenia len preto, že také opatrenia sú potrebné v súvislosti s vrátením štátnej pomoci, ide o nesprávne právne posúdenie. Vrátenie má totiž vedľajší význam v porovnaní so zákazom schémy štátnej pomoci na základe konštatovania jej nezlučiteľnosti so spoločným trhom, ktoré predstavuje hlavný predmet rozhodnutia.
33. Na základe týchto tvrdení treba najprv konštatovať, že posúdenie, či si napadnutý právny akt vyžaduje vykonávacie opatrenia, sa musí riadiť predmetom žaloby. Predmetom žaloby je výlučne stanovenie čiastočnej nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom podľa článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia, a nie vrátenie štátnej pomoci, ktoré sa nariaďuje v článku 4 ods. 1. Ďalej teda treba vysvetliť iba to, či si stanovenie čiastočnej nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom vyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ.
34. Zároveň nie je a priori vylúčené, že vrátenie štátnej pomoci nepredstavuje vykonávacie opatrenie na účely stanovenia jej nezlučiteľnosti so spoločným trhom. Závisí to od chápania podmienky práva na podanie žaloby, ktorú tu treba preskúmať.
a) Znenie
35. S ohľadom na znenie tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ nie je toto chápanie jednoduché.
36. Najprv by sa spolu s účastníkmi prejednávaného právneho sporu dalo predpokladať, že vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 ods. 4 ZFEÚ označujú výlučne uplatnenie právneho aktu na konkrétny prípad. Proti tomu však svedčí skutočnosť, že pojem „vykonávacie opatrenie“ sa používa aj v článku 311 ods. 4 prvej vete ZFEÚ, kde označuje nariadenie, ktoré má podľa článku 288 ods. 2 prvej vety ZFEÚ práve všeobecnú platnosť. Ďalší významový variant ponúka ešte francúzske znenie ZFEÚ, ktoré pojem „mésures d’exécution“ používa dodatočne v článku 299 ods. 4 druhej vete ZFEÚ, a to v zmysle opatrení na vymáhanie, to znamená na skutočné presadenie právneho aktu.
37. Ešte nejasnejší obraz vzniká v súvislosti s otázkou, kedy si regulačný právny akt „vyžaduje“ uvedené vykonávacie opatrenie. Nemecké a anglické(15) znenie článku 263 ods. 4 ZFEÚ opisujú logickú a časovú následnosť: právny akt vedie k (neskorším) vykonávacím opatreniam. Teraz však právny akt vyvoláva pri svojom uplatnení na konkrétne prípady vždy vykonávacie opatrenia, či už právnej alebo skutkovej povahy, rovnako ako v prípade jeho núteného výkonu. Iba právny akt, ktorý nemá nijakú pôsobnosť, by si v zmysle uvedeného nikdy nevyžadoval opatrenia na svoje vykonanie.
38. Okrem toho možno francúzske znenie(16) článku 263 ods. 4 ZFEÚ chápať aj v tom zmysle, že právny akt nesmie obsahovať nijaké vykonávacie opatrenia. Porovnateľná nemecká formulácia sa dá nájsť v histórii vzniku.(17) Len ťažko by sa však dalo pochopiť, že by nebolo možné napadnúť práve právny akt, ktorý už obsahuje vykonávacie opatrenia a ďalšie si teda nevyžaduje.
b) História vzniku
39. Z uvedeného vyplýva, že význam skutkového znaku, ktorý sa týka vykonávacích opatrení, možno stanoviť výlučne na základe histórie vzniku tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ.
40. Ako som už podrobnejšie vysvetlila v inej súvislosti, tretí variant článku 263 ods. 4 ZFEÚ vychádza z návrhu Zmluvy o ústave pre Európu, ktorú predložil Európsky konvent.(18) Dodatkom, ktorý sa týkal „vykonávacích ustanovení“, sa rozšírenie práva podať žalobu malo obmedziť na tie prípady, keď jednotlivec „najprv musí porušiť právo, aby sa potom mohol obrátiť na súd“.(19) Túto myšlienku už predtým vyjadril generálny advokát Jacobs vo veci Unión de Pequeños Agricultores/Rada. Za vhodný prostriedok na dosiahnutie súdnej ochrany nepovažoval, ak jednotlivec môže platnosť právneho aktu Únie napadnúť pred vnútroštátnymi súdmi len v prípade, že poruší predpisy, ktoré stanovuje, aby sa potom na svoju obhajobu v rámci trestného alebo občianskeho konania, ktoré sa proti nemu vedie, mohol odvolávať na neplatnosť právneho aktu.(20)
41. Na základe tohto uznaného cieľa(21) tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ treba požiadavku, ktorá sa týka vykonávacích opatrení regulačného právneho aktu, chápať tým spôsobom, že právny akt – ako si zhodne myslia aj účastníci prejednávaného právneho sporu – vyvoláva účinky priamo voči jednotlivcovi, bez toho, aby si vyžadoval vykonávacie opatrenia.(22) Toto chápanie nevyhnutnosti vykonávacích opatrení spĺňa zmysel a účel práva podať žalobu: iba v prípade, keď jednotlivcovi vznikajú na základe regulačného právneho aktu právne účinky konečnej povahy, musí byť poskytnutá aj priama právna ochrana.
42. Treba pritom rozlišovať medzi abstraktnými a konkrétnymi právnymi účinkami právneho aktu. Ako sa totiž ukázalo, obsahom definície právneho aktu so všeobecnou platnosťou je, že vyvoláva právne účinky pre skupiny osôb, ktoré sú charakterizované všeobecne a abstraktne.(23) Uvedené abstraktné právne účinky, ktoré vznikajú na základe uplatniteľnosti právnej normy, však ešte nemôžu viesť k predpokladu, že právny akt si už nevyžaduje nijaké ďalšie vykonávacie opatrenia. Inak by dodatočná podmienka, podľa ktorej si regulačný právny akt nemôže vyžadovať nijaké vykonávacie opatrenia, už nemala význam. Právne účinky, ktoré treba na tento účel stanoviť, musia byť teda také konkrétne, že si v súvislosti s konkrétnymi osobami už nevyžadujú ďalšiu individualizáciu. Inými slovami, regulačný právny akt musí pre jednotlivca stanoviť svoje právne účinky s konečnou platnosťou.
c) Nevyhnutnosť vykonávacích opatrení pre sporné rozhodnutie
43. Kým na abstraktnej úrovni existuje medzi účastníkmi konania pravdepodobne zhoda, existuje medzi nimi nejednotnosť, pokiaľ ide o otázku, či si rozhodnutie, ktoré je predmetom sporu v prejednávanom prípade, vyžaduje vykonávacie opatrenia.
44. Komisia zastáva názor, že pre sporné rozhodnutie sú vykonávacie opatrenia nevyhnutné, pretože sú záväzné iba pre svojho adresáta, Španielske kráľovstvo. Platí to predovšetkým v súvislosti s vrátením štátnej pomoci, ktoré si vyžaduje ďalšie právne akty zo strany Španielska.
45. Odvolateľka naproti tomu uvádza, že sporné rozhodnutie vyvoláva priame právne účinky z viacerých hľadísk. Tie sa nedotýkajú len Španielskeho kráľovstva. Zákaz schémy štátnej pomoci s priamou platnosťou, ktorý sa uvádza v článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia, bráni aj skutočným a potenciálnym príjemcom priamo v tom, aby ďalej využívali schému štátnej pomoci.
46. Na úvod treba v neprospech odôvodnenia napadnutého uznesenia a názoru Komisie konštatovať, že žiadosť o vrátenie štátnej pomoci nepredstavuje nevyhnutné vykonávacie opatrenie na účely stanovenia čiastočnej nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom v článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia. Toto určenie síce predstavuje nevyhnutnú – alebo „logickú“(24) – podmienku žiadosti o vrátenie štátnej pomoci. Ako však poukazuje článok 14 ods. 1 nariadenia (ES) č. 659/1999(25) a situácia odvolateľky, vrátenie nepredstavuje nevyhnutný dôsledok konštatovania nezlučiteľnosti, ale je založené na samostatnom rozhodnutí Komisie. Nariadenie v článku 4 ods. 1 sporného rozhodnutia, podľa ktorého je Španielsko povinné požadovať vrátenie určitých druhov pomoci, je teda samostatnou súčasťou rozhodnutia a keďže nebolo napadnuté, nie je jeho vykonanie v prípade prejednávaného predmetu žaloby relevantné.
47. Pokiaľ ide o právo odvolateľky podať žalobu, rozhodujúce je teda jedine to, či vykonávacie opatrenia predstavujú nevyhnutnú podmienku na samotné stanovenie čiastočnej nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom.
48. V tejto súvislosti je síce správne tvrdenie odvolateľky, že toto stanovenie vyvoláva konkrétne priame právne účinky. Platí to však v prvom rade len vo vzťahu k členskému štátu, ktorému je rozhodnutie určené. V tejto súvislosti Komisia oprávnene poukazuje na to, že vo vzťahu k iným osobám nie je toto rozhodnutie podľa článku 249 ods. 4 Zmluvy o ES záväzné.
49. Ako je zrejmé, účinkom rozhodnutia určeného iba členskému štátu je však zmena vnútroštátneho právneho poriadku.(26) V tejto súvislosti vznikajú neuplatnením schémy štátnej pomoci právne účinky aj vo vzťahu k osobám, ktoré spadajú do pôsobnosti schémy štátnej pomoci. Nevyhnutnosť vykonávacích opatrení treba preto preskúmať aj na základe týchto účinkov.
50. S ohľadom na to treba konštatovať, že požadovaný konkrétny a konečný právny účinok pre príjemcov schémy štátnej podpory neexistuje. Článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia totiž ešte neupravuje, aké účinky má neuplatniteľnosť schémy štátnej pomoci na príslušnú osobu podliehajúcu dani. Tieto účinky vyplynú až z daňového výmeru, pretože pre osoby podliehajúce dani z neuplatniteľnosti schémy štátnej pomoci nevyplýva zákaz ani príkaz. Okrem toho, následky neuplatniteľnosti schémy štátnej pomoci, pokiaľ ide o výsledok daňového výmeru, nie sú rovnaké pre každú osobu, ktorá spadá do pôsobnosti tejto úpravy. Počas zdaňovacieho obdobia musí predovšetkým vôbec dôjsť k nadobudnutiu podielu. Jeho konkrétne účinky pre každú osobu, ktorej sa to abstraktným spôsobom týka, sa potom líšia v závislosti od hodnoty obchodu alebo podniku, ktorá vznikne v zmysle schémy štátnej pomoci, a výšky ďalšieho stanoveného zisku alebo straty.
51. V dôsledku toho teda pre osoby podliehajúce dani treba prostredníctvom daňového výmeru individualizovať právne účinky neuplatniteľnosti schémy štátnej pomoci. To znamená, že daňový výmer predstavuje vykonávacie opatrenie, ktoré článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia „vyžaduje“ v zmysle článku 263 ods. 4 ZFEÚ.
52. Rozhodujúce teda nemôže byť ani to, či ide o vykonávacie opatrenie Únie, alebo – ako v prejednávanom prípade – členského štátu. Právna ochrana, rovnako ako správny systém Únie, sa totiž zakladá na súčinnosti inštitúcií Únie a členských štátov.
53. Čiastočná neuplatniteľnosť španielskej schémy štátnej pomoci podľa právnej úpravy dane z príjmov nepredstavuje ani zákaz, ktorý by osoby podliehajúce dani mohli porušiť, v nadväznosti na čo by mohli predpokladať, že budú vystavené sankciám. Z hľadiska právnej techniky vyplýva z neuplatniteľnosti zrušenie možnosti využitia daňovej výhody. Nie je zrejmé, prečo by v prípade osôb podliehajúcich dani nemalo byť možné a prijateľné, aby vo svojom daňovom priznaní uplatnili odpis v súlade so schémou štátnej pomoci a aby v tejto súvislosti na zamietavý daňový výmer reagovali konaním pred vnútroštátnym súdom. Vnútroštátny súd môže incidenčne preskúmať zákonnosť článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia a prípadne podľa článku 267 ZFEÚ predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania o otázke týkajúcej sa jeho platnosti.
54. Z tohto hľadiska nemôže zohrávať nijakú úlohu ani okolnosť, že odvolateľka sa v dôsledku nedostatočnej plánovacej istoty zriekla využitia schémy štátnej pomoci. Podľa svojich tvrdení z obozretnosti po dni, ktorý bol podľa článku 1 ods. 2 sporného rozhodnutia relevantný pre ochranu legitímnej dôvery, štruktúrovala dva prípady nadobudnutia podielov takým spôsobom, že schéma štátnej pomoci sa aj tak neuplatnila, takže v tejto súvislosti by vôbec nebolo možné vykonať incidenčné skúmanie. Tento dôsledok však vyplýva výlučne z jej posúdenia pravdepodobnosti toho, že sporné rozhodnutie je platné, ako aj z jej súvisiaceho konania, nie však z absencie priamej možnosti podať žalobu pred súdom. Aj v prípade existencie takejto možnosti podať žalobu by odvolateľka pri nadobudnutiach podielov nedisponovala právnou istotou.
55. Všeobecný súd tak v konečnom dôsledku v bode 44 napadnutého uznesenia oprávnene rozhodol, že odopretie daňovej výhody upravenej v schéme štátnej pomoci predstavuje opatrenie na vykonanie sporného rozhodnutia.
56. Článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia si teda vyžaduje vykonávacie opatrenia v zmysle článku 263 ods. 4 ZFEÚ. Z toho vyplýva, že žaloba odporkyne nesmerovala proti regulačnému právnemu aktu, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenie.
3. Predbežný záver
57. Odvolateľka teda nemala právo podať žalobu na základe tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, pretože článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia síce predstavuje regulačný právny akt, ale vyžaduje si vykonávacie opatrenia. Tretí odvolací dôvod je teda nedôvodný.
4. Priama dotknutosť
58. Pokiaľ by Súdny dvor dospel v tejto súvislosti k inému záveru, na účely práva odvolateľky podať žalobu podľa tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ by bolo ešte potrebné preskúmať, či je článkom 1 ods. 1 sporného rozhodnutia priamo dotknutá.
59. Keďže neexistuje dôvod, aby sa skutkový znak priamej dotknutosti vykladal v tomto prípade inak ako v prípade druhého variantu,(27) priamu dotknutosť žalobcu treba v zmysle ustálenej judikatúry predpokladať vtedy, keď po prvé napadnuté opatrenie priamo ovplyvňuje právne postavenie jednotlivca, a po druhé, ak neponecháva žiaden priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia ďalších sprostredkujúcich predpisov.(28)
60. Druhá podmienka vychádza z toho, že napadnuté rozhodnutie si vyžaduje ešte vykonanie. To však nie je prípad právneho aktu, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia. Také právne akty pôsobia vždy automaticky a ich právne účinky vyplývajú výlučne z úpravy na úrovni Únie.
61. V prípade tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ je preto relevantná iba otázka, či má napadnutý právny akt priamy účinok na právne postavenie žalobcu. Vytvára sa tak vzťah ku konkrétnemu žalobcovi. Prvé dve podmienky sa totiž vzťahujú iba na napadnutý právny akt bez ohľadu na situáciu žalobcu. Ak by to tak ostalo, každá osoba by mohla podať žalobu proti regulačnému právnemu aktu, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia, a to bez ohľadu na to, či vôbec spadá do pôsobnosti tohto právneho aktu. Podmienka priamej dotknutosti žalobcu teda na tomto mieste slúži, rovnako ako v prípade druhého variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, na vylúčenie žaloby vo verejnom záujme.
62. Ak však žalobca spadá do pôsobnosti takého právneho aktu, potom má naňho tento právny akt nevyhnutne priame účinky. V prípade odvolateľky je to tak vtedy, keď spadá do pôsobnosti schémy štátnej pomoci, ktorá sa na základe článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia neuplatnila. Keďže v Španielskom kráľovstve podlieha daňovej povinnosti v oblasti dane z príjmov právnických osôb, bola by v prípade, ak by Súdny dvor považoval rozhodnutie v tejto súvislosti za regulačný právny akt, ktorý si nevyžaduje vykonávacie opatrenia, tiež priamo dotknutá.
B – O všeobecnom práve podať žalobu proti akýmkoľvek úkonom (druhý žalobný dôvod)
63. Odvolateľka druhým žalobným dôvodom vytýka Všeobecnému súdu, že nesprávne uplatnil judikatúru o prípustnosti žalôb proti rozhodnutiam vo veci štátnej pomoci podľa druhého variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ. Podľa tohto variantu môže akákoľvek osoba podať žalobu proti ľubovoľným úkonom Komisie, ktoré jej síce nie sú určené, ale priamo a osobne sa jej týkajú.
64. Všeobecný súd v napadnutom uznesení neuznal, že odvolateľka je sporným rozhodnutím osobne dotknutá. V bodoch 23 až 26 preukázal, že rozhodnutím Komisie, ktorým sa zakazuje schéma štátnej pomoci, je podnik osobne dotknutý len vtedy, ak je skutočne príjemcom tejto schémy štátnej pomoci a Komisia nariadila vrátenie štátnej pomoci. Odvolateľka je síce skutočne príjemcom schémy štátnej pomoci. V tejto súvislosti však podľa článku 1 ods. 2 sporného rozhodnutia využíva ochranu legitímnej dôvery a vrátenie štátnej pomoci sa jej netýka.
65. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že iné osoby ako tie, ktorým je rozhodnutie určené, môžu tvrdiť, že sa ich rozhodnutie osobne týka, iba vtedy, keď sa ich dotýka na základe ich určitých osobitných vlastností alebo na základe skutkovej okolnosti, ktorá ich charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je rozhodnutie určené.(29) Ako som už preukázala na inom mieste, túto judikatúru treba naďalej zohľadňovať, aj pokiaľ ide o právo podať žalobu podľa nového znenia článku 263 ods. 4 ZFEÚ.(30)
66. Súdny dvor uznal uvedené individualizovanie osoby v prípade skutočných príjemcov individuálnej pomoci poskytnutej na základe schémy štátnej pomoci, v prípade ktorej Komisia nariadila vrátenie.(31) V súvislosti s tým konkrétne uviedol, že príkaz na vrátenie vystavuje príjemcov schémy štátnej pomoci nebezpečenstvu opätovného vymáhania výhod, ktoré využili, a zhoršuje tak ich právne postavenie. Okrem toho možnosť, že zvýhodnenia, ktoré boli vyhlásené za protiprávne, nebudú od ich príjemcov neskôr vymáhané, nevylučuje, že títo príjemcovia sú považovaní za osobne dotknuté subjekty.(32)
67. Odvolateľka sa domnieva, že uvedená judikatúra je na jej situáciu uplatniteľná. Hoci podľa článku 1 ods. 2 sporného rozhodnutia nie je povinná vrátiť štátnu pomoc, ktorú prijala, je tiež vystavená riziku vrátenia. Uvedené riziko vyplýva jednak z toho, že konkurent podal na Všeobecnom súde žalobu proti tomuto ustanoveniu.(33) Na druhej strane, na základe stanovenia čiastočnej nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom prichádzajú na vnútroštátnej úrovni do úvahy žaloby tretích osôb.
68. Komisia zastáva názor, že na účely posúdenia osobnej dotknutosti žalobcu nie je relevantné, čo sa udeje po prijatí sporného rozhodnutia. Uvedené platí predovšetkým pre prípadné súdne rozhodnutia vydané v súvislosti so sporným rozhodnutím.
69. Aj v rámci posúdenia druhého variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ treba vziať do úvahy predovšetkým prejednávaný predmet žaloby. Odvolateľka napadla svojou žalobou iba článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia, ktorý konštatuje čiastočnú nezlučiteľnosť schémy štátnej pomoci so spoločným trhom. To znamená, že týmto ustanovením musí byť odvolateľka osobne dotknutá.
70. Bez zohľadnenia príkazu na vrátenie, ktorý nie je predmetom žaloby, spôsobí článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia v prípade odvolateľky v prvom rade len to, že v budúcnosti už nebude môcť profitovať zo schémy štátnej pomoci. Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že podnik v zásade nemôže napadnúť rozhodnutie Komisie, ktorým zakazuje schému odvetvovej pomoci, ak je týmto rozhodnutím dotknutý len z dôvodu svojej príslušnosti k predmetnému odvetviu a z dôvodu svojho postavenia potenciálneho príjemcu tejto schémy.(34) To znamená, že odvolateľka nemôže byť ako potenciálny príjemca schémy štátnej pomoci osobne dotknutá. Skutočné zvýhodnenie v minulosti ju nevylučuje ani z okruhu tých osôb, ktoré v budúcnosti už nemôžu využiť zvýhodnenie.
71. Pokiaľ však odvolateľka ako skutočný príjemca uplatní riziko vrátenia výhod zo schémy štátnej pomoci, ktoré už prijala, treba konštatovať, že uvedené riziko musí v každom prípade vyplývať zo samotného sporného rozhodnutia. Uvedeného rizika sa týkala aj judikatúra, ktorú odvolateľka citovala a ktorá je založená iba na riziku vrátenia. Z rozhodnutia Komisie totiž nebolo možné jasne odvodiť, či v konkrétnom prípade išlo o neprípustnú štátnu pomoc, a preto bolo treba požadovať vrátenie štátnej pomoci.(35)
72. Z prejednávaného sporného rozhodnutia však jednoznačne vyplýva, že odvolateľka nepochybne nie je povinná vrátiť štátnu pomoc. Riziko teda neexistuje na základe sporného rozhodnutia, ale len v prípade, že sporné rozhodnutie sa na podnet tretej osoby musí zmeniť. Odvolateľka potom prípadne môže reagovať na také nové rozhodnutie bez toho, aby musela čeliť účinkom platnosti vyplývajúcim z iného konania.
73. Sporné stanovenie čiastočnej nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom v spornom rozhodnutí nevyvoláva nebezpečenstvo straty získaných výhod ani prostredníctvom prípadných žalôb tretích osôb na vnútroštátnej úrovni. Komisia v tejto súvislosti správne poukázala, že vnútroštátne súdy sú viazané sporným rozhodnutím a zárukou ochrany legitímnej dôvery, ktorá je jeho obsahom. Aj čo sa týka ďalších nárokov, ktorým sa odvolateľka cíti vystavená, platí ochrana legitímnej dôvery v súvislosti s článkom 1 ods. 2 sporného rozhodnutia.
74. Z uvedeného vyplýva, že Všeobecný súd v napadnutom uznesení oprávnene predpokladal, že článok 1 ods. 1 sporného rozhodnutia sa v zmysle druhého variantu článku 263 ZFEÚ odvolateľky osobne netýka. Druhý žalobný dôvod je teda rovnako nedôvodný.
C – O porušení práva na účinnú právnu ochranu (prvý žalobný dôvod)
75. Odvolateľka napokon vo svojom prvom žalobnom dôvode tvrdí, že napadnutým uznesením sa porušilo aj jej právo na účinnú právnu ochranu. Toto právo vyplýva z článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“), ako aj z článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
76. Všeobecný súd v tejto súvislosti v bode 38 napadnutého uznesenia vysvetlil, že žalobcovi nič nebráni v konaní pred vnútroštátnym súdom navrhnúť predloženie návrhu na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, aby týmto spôsobom v prípade potreby spochybnil platnosť napadnutého rozhodnutia.
77. Odvolateľka naproti tomu nepovažuje túto možnosť za účinnú, pretože sa jej týmto spôsobom nezaručuje prístup k súdom Únie. Na jednej strane nie je isté, či na vnútroštátnej úrovni vôbec môže vzniknúť právny spor.(36) Po druhé, postup prostredníctvom prejudiciálneho konania nie je z dôvodu neistoty podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj v dôsledku dĺžky trvania a postupov takéhoto konania rovnocenný s konaním vo veci žaloby podľa článku 263 ZFEÚ.
78. Vo svojich návrhoch vo veci C‑583/11 P som už podrobne vysvetlila, že právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces si podľa článku 47 Charty s ohľadom na články 6 a 13 EDĽP nevyžaduje priamu možnosť podať žalobu proti legislatívnym aktom.(37) To isté platí aj pre rozhodnutie so všeobecnou platnosťou, ktoré je predmetom sporu v tomto prípade. Systém právnej ochrany Zmlúv, ktorý sa opiera o súdy Únie a vnútroštátne súdy, poskytuje aj tu účinnú právnu ochranu na základe námietky nezákonnosti.(38)
79. Pokiaľ ide o právo na účinný prostriedok nápravy, bolo by síce nedostatočné, keby nevyhnutnosť protiprávneho konania jednotlivca a vystavenia sa sankcii bola predpokladom toho, aby mohol vyvolať preskúmateľnosť právneho aktu v rámci napadnutia sankcie.(39) Nie je však zrejmé, že by v prejednávanom prípade išlo o uvedenú situáciu.(40)
80. Keďže teda napadnuté uznesenie neporušuje ani článok 47 Charty, ani nie je v rozpore s článkom 6 a článkom 13 EDĽP, je aj prvý žalobný dôvod nedôvodný.
D – O záujme na právnej ochrane
81. Keďže sú všetky tri žalobné dôvody odvolateľky nedôvodné, treba zamietnuť odvolanie ako nedôvodné. Pokiaľ by sa Súdny dvor domnieval, že ide o právo podať žalobu podľa druhého alebo tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, bolo by ešte potrebné preskúmať záujem odvolateľky na právnej ochrane.
82. Komisia v konaní pred Všeobecným súdom odôvodnila námietku neprípustnosti aj absenciou záujmu odvolateľky na právnej ochrane. Všeobecný súd ponechal v bode 46 napadnutého uznesenia túto otázku otvorenú.
83. Komisia sa v prejednávanom konaní opakovane odvoláva na absenciu záujmu na právnej ochrane v súvislosti so žalobou a žiada Súdny dvor, aby uznesenie ponechal v platnosti prípadne s tým, že nahradí jeho odôvodnenia.
84. Odvolateľka proti tomu uvádza, že na zrušení článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia má právny záujem. Na jednej strane by tým zaniklo riziko, že jej v dôsledku stanovenia nezlučiteľnosti schémy štátnej pomoci so spoločným trhom vzniknú nevýhody v dôsledku prípadného neuznania jej legitímnej dôvery. Na druhej strane by odvolateľka mohla v budúcnosti zase využívať schému štátnej pomoci. Španielske kráľovstvo síce medzičasom uvedenú úpravu na základe sporného rozhodnutia zrušilo. Zrušenie článku 1 ods. 1 tohto rozhodnutia by však vytvorilo možnosť opätovne ho zaviesť alebo uplatniť vo vzťahu k Španielskemu kráľovstvu náhradu škody.
85. Žaloba je prípustná len vtedy, keď v súvislosti s predmetom žaloby existuje u žalobcu záujem na konaní. To si vyžaduje, aby žaloba mohla účastníkovi konania, ktorý ju podal, v konečnom dôsledku priniesť prospech.(41)
86. Podľa môjho názoru by sa na konštatovanie uvedenej výhody nemali klásť príliš prísne požiadavky. Platí to predovšetkým vtedy, ak sú už splnené reštriktívne podmienky druhého a tretieho variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, z čoho treba vychádzať v rámci tohto subsidiárneho posudzovania. Požiadavka záujmu na konaní má všetkých účastníkov konania chrániť pred tým, aby viedli právny spor, ktorý žalobcovi nemôže priniesť nijaký prospech. V tomto prípade to však tak nie je.
87. Pokiaľ ide o nadobudnutia podielov, ktoré už boli uskutočnené, nie sú mi síce zrejmé nijaké výhody, pre ktoré by článok 1 ods. 2 sporného rozhodnutia mohol odvolateľke zaručiť ochranu legitímnej dôvery. Zrušenie napadnutého článku 1 ods. 1 by v tejto súvislosti neviedlo k zmene jej právneho postavenia.(42) Iný pohľad by však bol možný v tom prípade, keby sa Súdny dvor domnieval, že právo podať žalobu existuje výlučne podľa druhého variantu článku 263 ods. 4 ZFEÚ, a to s odôvodnením, že odvolateľka je na základe sporného rozhodnutia vystavená riziku vrátenia štátnej pomoci.
88. V každom prípade by odvolateľka mohla svojou žalobou vytvoriť výhodu, len pokiaľ by sa na španielsky právny poriadok v prípade zrušenia článku 1 ods. 1 sporného rozhodnutia už nevzťahoval zákaz uplatňovať schému štátnej pomoci, ktorá je pre odvolateľku výhodná.
89. Bola by teda možná domnienka, že odvolateľka má vo veci svojej žaloby záujem na konaní. Ak by teda Súdny dvor právo odvolateľky podať žalobu podľa článku 263 ods. 4 ZFEÚ potvrdil, žaloba by bola prípustná. Nebolo by možné zachovať platnosť napadnutého uznesenia nahradením jeho odôvodnení na základe tvrdenia, že na strane odvolateľky chýbal záujem na konaní. Išlo by skôr o dôvodné odvolanie a napadnuté uznesenie by sa muselo zrušiť.
E – Zhrnutie
90. Keďže sú podľa môjho názoru všetky žalobné dôvody odvolateľky nedôvodné, odvolanie treba v súlade s návrhom Komisie zamietnuť.
V – O trovách
91. Článok 184 ods. 2 rokovacieho poriadku stanovuje, že ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne aj o trovách konania. Na základe návrhu Komisie preto podľa článku 138 ods. 1 v spojení s článkom 184 ods. 1 rokovacieho poriadku treba odvolateľku ako účastníka, ktorý v konaní neuspel, zaviazať na náhradu trov konania.
VI – Návrh
92. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Odvolanie sa zamieta.
2. Odvolateľka je povinná nahradiť trovy konania.