SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 29. marca 2012(*)
„Javna naročila – Direktiva 2004/18/ES – Postopki za oddajo naročil – Omejeni razpisni postopek – Ocenjevanje ponudbe – Zahteve javnega naročnika za pojasnitev ponudbe – Pogoji“
V zadevi C‑599/10,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovaška) z odločbo z dne 9. novembra 2010, ki je prispela na Sodišče 17. decembra 2010, v postopku
SAG ELV Slovensko a.s.,
FELA Management AG,
ASCOM (Schweiz) AG,
Asseco Central Europe a.s.,
TESLA Stropkov a.s.,
Autostrade per l’Italia SpA,
EFKON AG,
Stalexport Autostrady SA
proti
Úrad pre verejné obstarávanie,
ob udeležbi
Národná dial’ničná spoločnost’ a.s.,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi J.‑C. Bonichot (poročevalec), predsednik senata, A. Prechal, sodnica, K. Schiemann, sodnik, C. Toader, sodnica, in E. Jarašiūnas, sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: K. Malacek, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. decembra 2011,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. in TESLA Stropkov a.s. R. Gorej, L. Vojčík in O. Gajdošech, odvetniki,
– za Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG in Stalexport Autostrady SA L. Poloma in G. M. Roberti, odvetnika,
– za Úrad pre verejné obstarávanie B. Šimorová, zastopnica,
– za Národná diaľničná spoločnosť a.s. D. Nemčíková in J. Čorba, odvetnik,
– za slovaško vlado B. Ricziová, zastopnica,
– za Evropsko komisijo C. Zadra in A. Tokár, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 2, 51 in 55 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med Úrad pre verejné obstarávanie (urad za javna naročila, v nadaljevanju: Úrad) in podjetji, ki so bila izključena iz javnega razpisa, ki ga je leta 2007 objavila Národná diaľničná spoločnosť a.s. (v nadaljevanju: NDS), gospodarska družba v stoodstotni lasti države Slovaške, za opravljanje storitev cestninjenja na avtocestah in nekaterih cestah.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Člen 2 Direktive 2004/18 določa:
„Naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno.“
4 Člen 51 te direktive iz njenega oddelka 2, naslovljenega „Merila za priznanje sposobnosti“, naslova II poglavja VII določa:
„Naročnik lahko zahteva od gospodarskih subjektov, da predložijo dodatke k potrdilom, ki se zahtevajo v skladu s členoma 45 in 50 [členi od 45 do 50].“
5 Člen 55 navedene direktive iz oddelka 3, naslovljenega „Oddaja naročila“, določa:
„1. Če se za posamezno naročilo izkaže, da so ponudbe neobičajno nizke glede na blago, gradnje ali storitve, mora naročnik pisno zahtevati, preden zavrne takšne ponudbe, podrobne podatke o postavkah oziroma elementih ponudbe, ki so po njegovem mnenju pomembni.
Ti podrobni podatki se lahko nanašajo zlasti na:
(a) ekonomika gradnje, proizvodnega procesa ali ponujene storitve;
(b) izbrane tehnične rešitve in/ali izjemno ugodne pogoje, ki so na voljo ponudniku za izvedbo gradnje, dobavo blaga ali izvajanje storitev;
(c) izvirnost gradenj, blaga ali storitev, ki jih predlaga ponudnik;
(d) skladnost z določbami v zvezi z zaščito delovnega mesta in pogoji za delo, ki veljajo v kraju izvedbe gradenj, storitev ali dobav blaga;
(e) možnost, da ponudnik pridobi državno pomoč.
2. Naročnik mora preveriti te elemente ob posvetovanju s ponudnikom, upoštevajoč predložena dokazila.
[…]“
Nacionalno pravo
6 Predložitveno sodišče navaja, da člen 42, naslovljen „Postopek ocenjevanja ponudb“, zakona št. 25/2006 o javnih naročilih, v različici, ki se uporablja za postopek v glavni stvari, določa:
„1. Postopek ocenjevanja ponudb s strani komisije ni javen. Komisija oceni ponudbe na podlagi izpolnjevanja pogojev, ki jih javni naročnik ali naročnik določita za predmet naročila, in izključi ponudbe, ki ne izpolnjujejo navedenih pogojev iz objave javnega razpisa ali vabila k oddaji ponudb in razpisne dokumentacije. […]
Pri ocenjevanju ponudb, ki vsebujejo več različic, komisija ravna v skladu s členom 37(3).
2. Komisija lahko pisno zahteva, naj ponudniki pojasnijo ponudbo. Ponudnika ne sme pozvati k spremembi ponudbe tako, da bi imela ta ponudba prednost, niti ne sme take spremembe ponudbe sprejeti.
3. Če ponudba vsebuje neobičajno nizko ceno, komisija od ponudnikov zahteva pojasnila v zvezi s predlagano ceno. Zahteva mora biti namenjena pridobitvi podrobnih podatkov o postavkah oziroma elementih ponudbe, ki so po mnenju komisije pomembni, in sicer zlasti:
(a) ekonomičnost metod gradnje, metod proizvodnje proizvodov ali opravljanja storitev;
(b) tehnična rešitev ali posebej ugodni pogoji, ki jih ima ponudnik pri dobavi blaga, izvedbi gradbenih del ali opravljanju storitev;
(c) izvirnost blaga, gradbenih del ali storitev ponudnika;
(d) spoštovanje zakonodaje o varstvu zaposlovanja in delovnih razmerah, veljavne v kraju, v katerem se blago dobavi, dela izvedejo in storitve opravijo;
(e) morebitna dodelitev državne pomoči ponudniku.
4. Komisija upošteva pojasnila glede ponudbe ali neobičajno nizke cene in argumente ponudnika. Komisija zavrne ponudbo, če:
(a) ponudnik ne predloži pisnih pojasnil v treh delovnih dneh od prejema zahteve za pojasnila ali v daljšem roku, ki ga določi komisija, ali
(b) predložena pojasnila ne izpolnjujejo zahtev iz odstavka 2 ali 3.
[…]
7. Komisija oceni ponudbe, ki niso bile izključene, na podlagi meril, določenih v objavi javnega razpisa, obvestilu k oddaji ponudb ali razpisni dokumentaciji, in na podlagi nediskriminacijskih pravil njihove uporabe, ki spodbujajo lojalno gospodarsko konkurenco, kakršna so opredeljena v razpisni dokumentaciji.
[…]“
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
7 Družba NDS je z obvestilom, objavljenim v Uradnem listu Evropske unije z dne 27. septembra 2007, uvedla omejeni razpisni postopek za sklenitev javnega naročila, ocenjenega na 600 milijonov EUR, za opravljanje storitev cestninjenja na avtocestah in nekaterih cestah.
8 Družba NDS je v tem postopku na dve skupini podjetij, ki sta kandidirali poleg drugih kandidatov, naslovila zahtevi za pojasnila glede njune ponudbe. Ta podjetja so bila SAG ELV Slovensko a.s., FELA Management AG, ASCOM (Schweiz) AG, Asseco Central Europe a.s. in TESLA Stropkov a.s. (v nadaljevanju: SAG ELV in drugi) na eni strani ter Autostrade per l’Italia SpA, EFKON AG in Stalexport Autostrady SA (v nadaljevanju: Slovakpass) na drugi strani. Poleg vprašanj v zvezi z vsako od ponudb, ki so se nanašala na tehnične vidike teh ponudb, so se od teh dveh skupin podjetij zahtevala pojasnila glede neobičajno nizkih predlaganih cen. Odgovori na ta vprašanja so bili predloženi.
9 Skupini SAG ELV in drugi ter Slovakpass sta bili nato izključeni iz postopka z odločbama z dne 29. aprila 2008.
10 Ti odločbi sta se izpodbijali pri družbi NDS, ki ju je potrdila, in nato pred pristojnim upravnim pritožbenim organom Úrad, ki je 2. julija 2008 zavrnil pritožbi, o katerih je odločal.
11 Úrad je menil, da čeprav eden od razlogov, na katere se je sklicevala družba NDS pri utemeljitvi izključitve zadevnih dveh skupin iz postopka javnega razpisa, in sicer neizdaja potrdil za inštalacije, ki še niso bile homologizirane, ni bil utemeljen, pa sta druga upoštevana razloga utemeljevala izključitev. Prvič, ti skupini nista podali zadostnega odgovora na zahtevo po pojasnilih v zvezi z neobičajno nizkimi cenami njunih ponudb. Drugič, ti ponudbi nista izpolnjevali nekaterih pogojev iz razpisne dokumentacije, in sicer v primeru skupine SAG ELV in drugi pogojev iz člena 11.1. P 1. 20 te dokumentacije, ki v bistvu določajo, da je treba parametre za izračunavanje cestnin določiti na podlagi cestninskih odsekov glede na sezono, dneve tedna in ure dneva, ter v primeru skupine Slovakpass pogojev iz člena 12. T 1.5 te dokumentacije, ki določajo, da je treba zagotoviti rezervni električni generator z dizelskim motorjem.
12 Skupini SAG ELV in drugi ter Slovakpass sta ti odločbi izpodbijali pred Krajský súd Bratislava (okrajno sodišče v Bratislavi). To je s sodbo z dne 6. maja 2009 zavrnilo tožbe skupine SAG ELV in drugi. Prav tako je s sodbo z dne 13. oktobra 2009 zavrnilo tožbe skupine Slovakpass, ki jih je združilo in so se nanašale, prvič, na razglasitev ničnosti odločbe Úrada z dne 2. julija 2008, in drugič, na razglasitev ničnosti odločbe, s katero je družba NDS potrdila utemeljenost svojega ukrepa ustanovitve komisije za ocenjevanje ponudb, ki ga je skupina Slovakpass prav tako izpodbijala.
13 Zoper ti sodbi je bila vložena pritožba pri Najvyšší súd Slovenskej republiky (vrhovno sodišče Slovaške republike). Glede na argumente, na katere sta se sklicevali skupini SAG ELV in drugi ter Slovakpass, in glede na razloge, ki jih je Evropska komisija navedla v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, uvedenem proti Slovaški republiki zaradi domnevnih nepravilnosti v postopku javnega razpisa v postopku v glavni stvari, predložitveno sodišče dvomi o tem, ali sta zadevni odločbi družbe NDS skladni z načeloma prava Unije o prepovedi diskriminacije in preglednosti pri oddaji javnih naročil. Zlasti se sprašuje, ali ti načeli nasprotujeta temu, da lahko javni naročnik zavrne ponudbo, ker naj ne bi bila skladna z razpisno dokumentacijo, ne da bi predhodno pozval kandidata, naj poda pojasnila v zvezi s to pomanjkljivostjo, ali ker naj bi bila cena v ponudbi neobičajno nizka, ne da bi kandidatu v zvezi s tem postavil dovolj jasna vprašanja.
14 V teh okoliščinah je Najvyšší súd Slovenskej republiky prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba Direktivo 2004/18[…] v različici, ki je veljala v zadevnem obdobju, razlagati tako, da je naročnik – v skladu s členom 51 v povezavi s členom 2 navedene direktive in ob upoštevanju načel prepovedi diskriminacije in preglednosti pri oddaji javnih naročil – dolžan zahtevati pojasnila glede ponudbe, ob upoštevanju subjektivne procesne pravice posameznika, da je pozvan k dopolnitvi ali pojasnitvi potrdil in dokumentov, predloženih v skladu s členoma 45 in 50 navedene direktive, če lahko zaradi spornosti ali nejasnega razumevanja ponudbe ponudnika pride do njegove izključitve iz tega postopka?
2. Ali je treba Direktivo 2004/18[…] v različici, ki je veljala v zadevnem obdobju, razlagati tako, da naročnik v skladu s členom 51 v povezavi s členom 2 navedene direktive in na podlagi načel prepovedi diskriminacije in preglednosti pri oddaji javnih naročil ni dolžan zahtevati pojasnil glede ponudbe, če utemeljeno meni, da niso izpolnjeni pogoji, povezani s predmetom naročila?
3. Ali je v skladu s členoma 51 in 2 Direktive 2004/18[…] v različici, ki je veljala v zadevnem obdobju, določba nacionalnega prava, da ima komisija, ustanovljena za ocenjevanje ponudb, zgolj možnost, da pisno zahteva od ponudnikov pojasnila glede ponudbe?
Ali je v skladu s členom 55 Direktive 2004/18[…] pristop naročnika, v skladu s katerim ni dolžan od ponudnika zahtevati pojasnila glede neobičajno nizke cene, in ali sta tožeči stranki glede na besedilo vprašanja, ki ga je naročnik naslovil nanju v zvezi z neobičajno nizko ceno, imeli možnost, da zadostno pojasnita postavke oziroma elemente predložene ponudbe?“
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
15 V skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča postavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Predlog nacionalnega sodišča je mogoče zavrniti samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo elementov dejanskega stanja in pravnih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (glej med drugim sodbo z dne 22. junija 2010 v združenih zadevah Melki in Abdeli, C‑188/10 in C‑189/10, ZOdl., str. I‑5667, točka 27 in navedena sodna praksa).
16 Slovaška vlada se je ob upoštevanju teh načel v pisnih stališčih sklicevala na nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, prvič, ker naj v sporu, ki ga je pri predložitvenem sodišču sprožila skupina SAG ELV in drugi, ne bi bil naveden noben očitek glede pojasnitve ponudbe kandidatov v okviru javnega razpisa.
17 Vendar ni sporno, da je bil pri Sodišču vložen samo en predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo predložitveno sodišče v okviru dveh sporov, ki sta mu bila predložena sočasno in sta bila združena. Okoliščina, na katero se sklicuje slovaška vlada in se nanaša na tožbo, ki jo je vložila skupina SAG ELV in drugi, vsekakor lahko vpliva na dopustnost tega predloga le, če bi se ugotovilo, da v drugem sporu o glavni stvari ni bil naveden noben dodaten očitek glede pojasnitve ponudbe kandidatov v okviru javnega razpisa. Ker tak položaj ni bil niti ugotovljen niti zatrjevan, je treba prvi ugovor nedopustnosti zavrniti.
18 Drugič, slovaška vlada trdi, da del tretjega vprašanja predložitvenega sodišča, ki se nanaša na zahtevo za pojasnila v zvezi z neobičajno nizko ponudbo, kakršno je izrazil javni naročnik, ni povezan s sporom, ki ga je sprožila skupina Slovakpass in v okviru katerega se je pred pritožbenim sodiščem izpodbijala presoja te zahteve, ki jo je opravilo prvostopenjsko sodišče.
19 Čeprav slovaška vlada v zvezi s tem trdi, da sme predložitveno sodišče v skladu z nacionalnim postopkovnim pravom proučiti zgolj tisti pritožbeni razlog, ki je bil pred njim naveden, pa tak očitek, ki temelji na nacionalnem predpisu, vseeno ne pomeni, da postavljeno vprašanje očitno ni povezano z dejanskim stanjem ali predmetom zadevnih sporov.
20 Nazadnje ni sporno, da so bili v postopkih v glavni stvari kandidati izključeni po tem, ko je javni naročnik opravil presojo odgovorov na zahtevi po pojasnilih glede ponudb. V teh okoliščinah vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče in se nanašajo na okoliščine, v katerih glede na zahteve prava Unije morajo biti ali so lahko podane take zahteve, očitno niso nepovezana z dejanskim stanjem ali predmetom zadevnih sporov.
21 Sodišče je zato dolžno odločati.
Vprašanja za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
22 Kot sta poudarili slovaška vlada in Komisija, je treba navesti, prvič, da člen 51 Direktive 2004/18 spada med določbe iz oddelka 2 te direktive, ki se nanašajo na merila za priznanje sposobnosti kandidatov ali ponudnikov. Določbe tega člena torej ne vplivajo na presojo, ki jo mora opraviti Sodišče za odgovor na predložena vprašanja, ki se glede na okoliščine postopkov v glavni stvari nanašajo zgolj na fazo postopka, ki je povezana z omejenim razpisnim postopkom, v katerem po izbiri kandidatov, ki lahko predložijo ponudbo, javni naročnik oceni te ponudbe. Sodišču se torej ni treba izreči o razlagi člena 51 Direktive 2004/18.
23 Drugič, okoliščina, da je javni naročnik v obravnavanem primeru ustanovil komisijo, ki je zadolžena, da v njegovem imenu prouči ponudbe kandidatov, tega ne razbremeni odgovornosti spoštovanja zahtev prava Unije v zvezi z javnimi naročili. Čeprav se tako predložitveno sodišče sprašuje, ali je določba nacionalnega prava, v skladu s katero lahko komisija, ustanovljena za ocenjevanje ponudb, od udeležencev zgolj pisno zahteva, naj pojasnijo ponudbo, skladna s pravom Unije, je treba to vprašanje razumeti kot splošno vprašanje, kot če bi bil javni naročnik sam v tem položaju.
24 V teh okoliščinah mora Sodišče vprašanja, ki so mu predložena, razumeti tako, da skupaj pomenijo vprašanje, koliko smejo ali morajo javni naročniki ob upoštevanju določb členov 2 in 55 Direktive 2004/18 – kadar v omejenem razpisnem postopku menijo, da je ponudba kandidata neobičajno nizka, nenatančna ali neskladna s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije – od zadevnega kandidata zahtevati pojasnila.
25 Glede člena 2 Direktive 2004/18 je treba opozoriti, da je eden od glavnih ciljev pravil prava Unije o javnih naročilih zagotoviti prosti pretok storitev in vzpostaviti neizkrivljeno konkurenco v vseh državah članicah. Pravo Unije za izpolnitev tega dvojnega cilja uporablja zlasti načelo enakega obravnavanja ponudnikov ali kandidatov in zahtevo po preglednosti, ki iz njega izhaja (glej v tem smislu sodbo z dne 19. junija 2008 v zadevi Pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, ZOdl., str. I‑4401, točki 31 in 32 in navedena sodna praksa). Bistveni namen zahteve po preglednosti je zagotoviti neobstoj tveganja favoriziranja in samovolje javnega naročnika (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, Recueil, str. I‑3801, točka 111). Člen 2 Direktive 2004/18 določa, da javni naročniki pri oddaji javnih naročil spoštujejo enaka načela in obveznosti.
26 Na vprašanja, predložena Sodišču, je torej treba odgovoriti ob upoštevanju teh ugotovitev, pri tem pa je treba zaporedoma proučiti položaj, v katerem javni naročnik meni, da je ponudba neobičajno nizka, in položaj, v katerem meni, da je ponudba nenatančna ali neskladna s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije.
Neobičajno nizka ponudba
27 Opozoriti je treba, da člen 55 Direktive 2004/18 določa, da če se za posamezno naročilo izkaže, da so ponudbe neobičajno nizke glede na storitve, mora naročnik, preden zavrne takšne ponudbe, „pisno zahtevati podrobne podatke o postavkah oziroma elementih ponudbe, ki so po njegovem mnenju pomembni“.
28 Iz teh določb, katerih besedilo je zavezujoče, je jasno razvidno, da je zakonodajalec Unije želel od javnega naročnika zahtevati, naj preveri postavke oziroma elemente ponudb, ki so neobičajno nizki, in mu je zato naložil obveznost od kandidatov zahtevati, naj predložijo potrebne utemeljitve, da bi dokazali resnost ponudb (glej v tem smislu sodbo z dne 27. novembra 2001 v združenih zadevah Lombardini in Mantovani, C‑285/99 in C‑286/99, Recueil, str. I‑9233, točke od 46 do 49).
29 Obstoj učinkovite kontradiktorne razprave med javnim naročnikom in kandidatom v primernem trenutku v postopku pregleda ponudb, zato da bi kandidat lahko dokazal, da je njegova ponudba resna, pomeni zahtevo iz Direktive 2004/18, s katero naj bi se preprečilo samovoljno ravnanje naročnika in bi se zagotovila zdrava konkurenca med podjetji (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Lombardini in Mantovani, točka 57).
30 V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da čeprav seznam iz člena 55(1), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 ni izčrpen, ni zgolj okviren in torej javnim naročnikom ne dovoljuje, da prosto določijo, katere upoštevne elemente je treba presojati, preden se zavrne ponudba, ki se zdi neobičajno nizka (sodba z dne 23. aprila 2009 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑292/07, točka 159).
31 Drugič, polni učinek člena 55(1) Direktive 2004/18 pomeni, da mora javni naročnik jasno izraziti zahtevo, naslovljeno na zadevne kandidate, da bi jim omogočil, da v celoti in učinkovito utemeljijo resnost svojih ponudb.
32 Vendar je zgolj nacionalno sodišče pristojno za preverjanje, ali je glede na vse listine iz spisa, ki so mu predložene, zahteva po pojasnilih zadevnim kandidatom omogočila, da so dovolj pojasnili postavke oziroma elemente svoje ponudbe.
33 Poleg tega člen 55 Direktive 2004/18 nikakor ne nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 42(3) zakona št. 25/2006, ki v bistvu določa, da če kandidat predlaga neobičajno nizko ceno, javni naročnik od njega pisno zahteva, naj pojasni predlagano ceno, temveč nalaga, da mora nacionalna zakonodaja v zvezi z javnimi naročili vsebovati tako določbo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Belgiji, točka 161).
34 Člen 55 Direktive 2004/18 torej nasprotuje zlasti pristopu javnega naročnika, v skladu s katerim ta – kot predložitveno sodišče opisuje v tretjem vprašanju – od kandidata ni dolžan zahtevati pojasnil glede neobičajno nizke cene.
Ponudba, ki ni natančna ali skladna s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije
35 Glede tega je treba poudariti, da Direktiva 2004/18 – drugače kot v zvezi z neobičajno nizkimi ponudbami – ne vsebuje nobene določbe, ki bi izrecno določala posledico, ki jo je treba v omejenem razpisnem postopku pripisati ugotovitvi javnega naročnika, da ponudba kandidata ni natančna ali skladna s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije.
36 Omejeni razpisni postopek po svoji naravi pomeni, da potem ko so kandidati izbrani in potem ko je njihova ponudba predložena, te ponudbe načeloma ni več mogoče spreminjati niti na pobudo javnega naročnika niti na pobudo kandidata. Načelo enakega obravnavanja kandidatov in zahteva po preglednosti, ki iz njega izhaja, namreč v tem postopku nasprotujeta kakršnim koli pogajanjem med javnim naročnikom in katerim koli kandidatom.
37 Če bi se javnemu naročniku dovolilo, da od kandidata zahteva pojasnila glede ponudbe, ki po mnenju tega javnega naročnika ni natančna ali skladna s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije, bi namreč to lahko dajalo vtis, da se je ta javni naročnik – če bi bila ponudba tega kandidata nazadnje izbrana – v nasprotju z načelom enakega obravnavanja zaupno pogajal o tej ponudbi v škodo drugih kandidatov.
38 Poleg tega niti iz člena 2, niti iz nobene druge določbe Direktive 2004/18, niti iz načela enakega obravnavanja in niti iz zahteve po preglednosti ni razvidno, da bi moral v takem položaju javni naročnik navezati stik z zadevnimi kandidati. Ti se niti ne morejo pritoževati, da javnega naročnika glede tega ne zavezuje nobena obveznost, saj je nejasnost ponudbe zgolj posledica njihove neizpolnitve dolžnosti skrbnega ravnanja pri pripravi ponudbe, ki jih zavezuje tako kot preostale kandidate.
39 Člen 2 Direktive 2004/18 torej ne nasprotuje okoliščini, da v nacionalni zakonodaji ni določbe, ki bi javnemu naročniku nalagala, naj od kandidatov v omejenem razpisnem postopku zahteva, naj pojasnijo svoje ponudbe glede na tehnične specifikacije iz razpisne dokumentacije, preden te ponudbe zavrne zaradi njihove nenatančnosti ali neskladnosti s temi specifikacijami.
40 Vendar ta člen 2 ne nasprotuje posebej temu, da je mogoče podatke v zvezi s ponudbo v nekaterih točkah izjemoma popraviti ali dopolniti, zlasti če očitno potrebujejo zgolj pojasnitev ali zaradi odprave očitnih materialnih napak, če zaradi te spremembe ni dejansko predlagana nova ponudba. Ta člen torej prav tako ne nasprotuje temu, da nacionalna zakonodaja vsebuje določbo, kot je člen 42(2) zakona št. 25/2006, ki v bistvu določa, da lahko javni naročnik od kandidatov pisno zahteva, naj pojasnijo svojo ponudbo, vendar ne da bi predlagal oziroma sprejel kakršno koli spremembo ponudbe.
41 Javni naročnik mora pri izvajanju diskrecijske pravice različne kandidate obravnavati enako in lojalno, tako da zahteva po pojasnilih na koncu postopka izbire ponudb glede na izid tega postopka ne bi dajala vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več kandidatom, na katere je bila naslovljena.
42 Da bi predložitveno sodiščo dobilo uporaben odgovor, je treba dodati, da je zahteva po pojasnilih glede ponudbe lahko podana šele po tem, ko se je javni naročnik seznanil z vsemi ponudbami (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Lombardini in Mantovani, točki 51 in 53).
43 Ta zahteva mora biti enako naslovljena na vsa podjetja, ki so v enakem položaju, če ne obstaja objektivno preverljiv razlog, ki bi upravičeval različno obravnavanje kandidatov v zvezi s tem, zlasti če je treba ponudbo glede na druge dejavnike vsekakor zavrniti.
44 Poleg tega se mora navedena zahteva nanašati na vse točke ponudbe, ki niso natančne ali skladne s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije, ne da bi smel javni naročnik ponudbo zavrniti zaradi nejasnosti nekega vidika te ponudbe, ki ni bil predmet te zahteve.
45 Glede na vse zgoraj navedeno je treba na vprašanja predložitvenega sodišča odgovoriti, da:
– je treba člen 55 Direktive 2004/18 razlagati tako, da zahteva, da nacionalna zakonodaja vsebuje določbo, kot je člen 42(3) zakona št. 25/2006 o javnih naročilih, ki v bistvu določa, da če kandidat predlaga neobičajno nizko ceno, javni naročnik od njega pisno zahteva, naj predlagano ceno pojasni. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali je glede na vse listine iz spisa, ki so mu predložene, zahteva po pojasnilih zadevnemu kandidatu omogočila, da je dovolj pojasnil postavke oziroma elemente svoje ponudbe;
– člen 55 Direktive 2004/18 nasprotuje pristopu javnega naročnika, v skladu s katerim ta od kandidata ni dolžan zahtevati pojasnil glede neobičajno nizke cene;
– člen 2 Direktive 2004/18 ne nasprotuje določbi nacionalnega prava, kot je člen 42(2) zakona št. 25/2006, ki v bistvu določa, da lahko javni naročnik od kandidatov pisno zahteva, naj pojasnijo svojo ponudbo, vendar ne da bi predlagal oziroma sprejel kakršno koli spremembo ponudbe. Javni naročnik mora pri izvajanju diskrecijske pravice različne kandidate obravnavati enako in lojalno, tako da zahteva po pojasnilih na koncu postopka izbire ponudb glede na izid tega postopka ne more dajati vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več kandidatom, na katere je bila naslovljena.
Predlog za odlog učinkov sodbe
46 Slovaška vlada je Sodišču predlagala, naj časovno omeji učinke te sodbe, če bi to splošna načela iz člena 2 Direktive 2004/18 razlagalo tako, da bi iz njih izpeljalo obveznost javnega naročnika, da od kandidata pri presoji skladnosti ponudbe z zahtevami glede predmeta naročila, kot so opredeljene v razpisni dokumentaciji, zahteva pojasnila glede ponudbe.
47 Vendar razlaga člena 2 Direktive 2004/18, določena s to sodbo, ne vsebuje takega razlogovanja. Predlog slovaške vlade je zato vsekakor brezpredmeten.
Stroški
48 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Člen 55 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da zahteva, da nacionalna zakonodaja vsebuje določbo, kot je člen 42(3) zakona št. 25/2006 o javnih naročilih v različici, ki se uporablja za postopek v glavni stvari, ki v bistvu določa, da če kandidat predlaga neobičajno nizko ceno, javni naročnik od njega pisno zahteva, naj predlagano ceno pojasni. Nacionalno sodišče mora preveriti, ali je glede na vse listine iz spisa, ki so mu predložene, zahteva po pojasnilih zadevnemu kandidatu omogočila, da je dovolj pojasnil postavke oziroma elemente svoje ponudbe.
Člen 55 Direktive 2004/18 nasprotuje pristopu javnega naročnika, v skladu s katerim ta od kandidata ni dolžan zahtevati pojasnil glede neobičajno nizke cene.
Člen 2 Direktive 2004/18 ne nasprotuje določbi nacionalnega prava, kot je člen 42(2) navedenega zakona št. 25/2006, ki v bistvu določa, da lahko javni naročnik od kandidatov pisno zahteva, naj pojasnijo svojo ponudbo, vendar ne da bi predlagal oziroma sprejel kakršno koli spremembo ponudbe. Javni naročnik mora pri izvajanju diskrecijske pravice različne kandidate obravnavati enako in lojalno, tako da zahteva po pojasnilih na koncu postopka izbire ponudb glede na izid tega postopka ne more dajati vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več kandidatom, na katere je bila naslovljena.
Podpisi