PRESUDA SUDA (treće vijeće)
10. rujna 2015.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš i zaštita zdravlja ljudi – Uredba (EZ) br. 1907/2006 (Uredba REACH) – Članak 7. stavak 2. i članak 33. – Prisutnost posebno zabrinjavajućih tvari u proizvodima – Obveze prijave i obavješćivanja – Izračun praga od 0,1 % masenog udjela“
U predmetu C‑106/14,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Conseil d’État (Francuska), odlukom od 26. veljače 2014., koju je Sud zaprimio 6. ožujka 2014., u postupku
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD),
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
protiv
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de lʼÉnergie,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, A. Ó Caoimh, C. Toader, E. Jarašiūnas i C. G. Fernlund (izvjestitelj), suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: V. Tourrès, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 8. siječnja 2015.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD) i Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB), A. Gossement i A.-L. Vigneron, odvjetnici,
– za francusku vladu, D. Colas i S. Menez kao i S. Ghiandoni, u svojstvu agenata,
– za belgijsku vladu, J. Van Holm i C. Pochet kao i T. Materne, u svojstvu agenata,
– za dansku vladu, C. Thorning i M. Wolff, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, T. Henze i K. Petersen, u svojstvu agenata,
– za grčku vladu, K. Paraskevopoulou i V. Stroumpouli, u svojstvu agenata,
– za Irsku, E. Creedon i G. Hodge kao i T. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Kennedyja, SC, i G. Gilmore, BL,
– za grčku vladu, K. Paraskevopoulou i V. Stroumpouli, u svojstvu agenata,
– za austrijsku vladu, C. Pesendorfer, u svojstvu agenta,
– za švedsku vladu, A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson i N. Otte Widgren kao i L. Swedenborg, E. Karlsson i F. Sjövall, u svojstvu agenata,
– za norvešku vladu, K. B. Moen i K. E. Bjørndal Kloster u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, J.-P. Keppenne i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 12. veljače 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 7. stavka 2. i članka 33. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ (SL L 396, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 23., str. 3.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 366/2011 od 14. travnja 2011. (SL L 101, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 60., str. 141.); u daljnjem tekstu: Uredba REACH).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD) i Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB) i Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie u vezi s valjanošću Obavijesti gospodarskim subjektima o obvezi prosljeđivanja informacija o tvarima u proizvodima na temelju članka 7. stavka 2. I članka 33. Uredbe br. 1907/2006 (Reach). – Tumačenje praga od 0,1 % (maseni udio) koji se navodi u članku 7. stavku 2. i članku 33. (JORF od 8. lipnja 2011., str. 9763., u daljnjem tekstu: obavijest od 8. lipnja 2011.).
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Uvodne izjave Uredbe REACH glase:
„(1) Ova bi Uredba trebala osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša kao i slobodu kretanja tvari pojedinačno, u pripravcima i proizvodima, uz istovremeno povećavanje konkurentnosti i inovativnosti. [...]
(2) Učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta tvari može se postići samo ako među državama članicama ne postoje značajne razlike u pogledu zahtjeva za tvari.
(3) Usklađivanjem zakonodavstva o tvarima trebalo bi osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša s ciljem postizanja održivog razvoja. To bi zakonodavstvo trebalo primjenjivati na nediskriminirajući način, bilo da se tvarima trguje na unutarnjem tržištu ili na međunarodnim tržištima u skladu s međunarodnim obvezama Zajednice.
[...]
(12) Važan cilj novog sustava koji se uspostavlja ovom Uredbom je potaknuti, a u pojedinim slučajevima i osigurati, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, zabrinjavajuće tvari postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama. [...]
[...]
(21) Iako bi informacije o tvarima dobivene evaluacijom trebali prvenstveno koristiti proizvođači i uvoznici za upravljanje rizicima vezanim uz njihove tvari, one se mogu koristiti i za pokretanje postupaka za autorizaciju ili uvođenje ograničenja na temelju ove Uredbe ili postupaka upravljanja rizicima na temelju drugog zakonodavstva Zajednice. Stoga se treba pobrinuti da te informacije budu dostupne nadležnim tijelima i da ih ona mogu koristiti za potrebe tih postupaka.
[...]
(29) Budući da bi proizvođači i uvoznici proizvoda trebali biti odgovorni za svoje proizvode, potrebno je uvesti zahtjev registracije za tvari za koje se zna da će se osloboditi iz proizvoda, a nisu registrirane za tu uporabu. [Europsku] agenciju [za kemikalije (ECHA)] bi trebalo obavijestiti ako su u proizvodima prisutne posebno zabrinjavajuće tvari u količinama iznad količinskih i koncentracijskih pragova i ako se izloženost tim tvarima ne može isključiti, a nitko nije registrirao tvar za tu uporabu. [...]
[...]
(34) Zahtjeve za dobivanje informacija o tvarima trebalo bi stupnjevati prema opsegu proizvodnje odnosno uvoza tvari – budući da on predstavlja pokazatelj potencijalne izloženosti čovjeka i okoliša tim tvarima – te detaljno opisati. Kako bi se smanjio mogući utjecaj na tvari u malim količinama, za tvari u rasponu od 1 do 10 tona ne bi trebalo zahtijevati nove toksikološke i ekotoksikološke informacije, osim kad su u pitanju prioritetne tvari. Što se tiče ostalih tvari u tom količinskom rasponu, proizvođačima i uvoznicima bi trebalo dati poticaje za dostavu tih informacija.
[...]
(56) Dio odgovornosti proizvođača i uvoznika u vezi s upravljanjem rizicima tvari odnosi se na priopćavanje informacija o tim tvarima drugim predstavnicima struke npr. daljnjim korisnicima i distributerima. Osim toga, proizvođači ili uvoznici proizvoda trebali bi na zahtjev dostaviti informacije o sigurnoj uporabi proizvoda industrijskim i profesionalnim korisnicima te potrošačima. Ova bi važna odgovornost trebala vrijediti za čitav lanac opskrbe kako bi se svim subjektima omogućilo da ispune svoju obvezu u vezi s upravljanjem rizicima koji proizlaze iz uporabe tvari.
[...]
(58) Da bi se stvorio lanac odgovornosti, daljnji korisnici trebali bi biti zaduženi za procjenu rizika koji proizlaze iz njihovih uporaba tvari koje nisu obuhvaćene sigurnosno‑tehničkim listom primljenim od dobavljača, osim ako daljnji korisnik provodi mjere koje sadrže višu razinu zaštite od onih koje preporučuje njegov dobavljač ili ako njegov dobavljač nije bio dužan procijeniti te rizike odnosno dostaviti mu informacije o tim rizicima. Daljnji korisnici bi iz istog razloga trebali upravljati rizicima koji proizlaze iz njihovih uporaba tvari. Osim toga, potrebno je da svi proizvođači i uvoznici proizvoda koji sadrži posebno zabrinjavajuću tvar pruže dovoljno informacija za sigurnu uporabu takvog proizvoda.
[...]
(63) Također bi trebalo osigurati da dobivanje informacija bude prilagođeno stvarnim potrebama obavješćivanja. U tu bi svrhu trebalo predvidjeti da Agencija pri evaluaciji donosi odluke o programima ispitivanja koje su predložili proizvođači i uvoznici. Agencija bi pritom, u suradnji s državama članicama, trebala dati prednost određenim tvarima, primjerice onima koje su posebno zabrinjavajuće.
[...]
(69) Kako bi se osigurala dovoljno visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša, između ostalog uzimajući u obzir relevantne skupine ljudske populacije i eventualno određene ranjive podskupine, posebno zabrinjavajućim tvarima trebalo bi posvetiti osobitu pozornost, u skladu s načelom predostrožnosti. Autorizaciju bi trebalo dati ako fizičke i pravne osobe koje podnose zahtjev pruže dokaz tijelu zaduženom za davanje autorizacije da su rizici za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari podvrgnuti odgovarajućoj kontroli. U protivnom se uporaba tvari može odobriti ako se dokaže da socioekonomske koristi od uporabe tvari nadmašuju rizike vezane uz njezinu uporabu i da ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije koje bi bile ekonomski i tehnički održive. Sa stajališta dobrog funkcioniranja unutarnjega tržišta bilo bi prikladno da tijelo zaduženo za davanje autorizacije bude Komisija.
(70) Da bi se izbjegli štetni učinci posebno zabrinjavajućih tvari na zdravlje ljudi i okoliš, trebalo bi primijeniti odgovarajuće mjere upravljanja rizikom koje osiguravaju primjerenu kontrolu svih rizika uporabe tvari, s ciljem postupne zamjene tih tvari prikladnim, sigurnijim tvarima. Mjere upravljanja rizikom kod proizvodnje, stavljanja na tržište i uporabe proizvoda trebalo bi primjenjivati tako da se izloženost tim tvarima, uključujući ispuštanja, emisije i gubitke, tijekom čitavog životnog ciklusa zadrži ispod granične vrijednosti iznad koje mogu nastupiti štetni učinci. [...]
[...]
(117) Građani EU‑a trebali bi imati pristup informacijama o kemikalijama kojima bi mogli biti izloženi kako bi mogli donijeti informirane odluke o uporabi kemikalija. To se može postići na transparentan način tako da se osigura slobodan i jednostavan pristup osnovnim podacima iz baze podataka Agencije, uključujući kratki pregled opasnih svojstava, zahtjeve u pogledu označivanja i relevantno zakonodavstvo Zajednice s autoriziranim uporabama i mjerama upravljanja rizikom. [...]
[...]
(130) Budući da države članice ne mogu u potrebnoj mjeri ostvariti ciljeve ove Uredbe u pogledu utvrđivanja propisa za tvari i uspostave Europske agencije za kemikalije i budući da se ti ciljevi mogu bolje ostvariti na razini Zajednice, Zajednica može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora. U skladu s načelom proporcionalnosti, utvrđenim u istom članku, ova Uredba ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje tih ciljeva.“
4 Članak 1. Uredbe REACH, pod naslovom „Cilj i područje primjene“, u svom stavku 1. propisuje:
„Svrha je ove Uredbe osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša, uključujući promicanje alternativnih metoda za procjenu opasnosti tvari, kao i stavljanje u slobodan promet tvari na unutarnjem tržištu te istovremeno povećati konkurentnost i inovativnost.“
5 Članak 2. te Uredbe, pod naslovom „Primjena“, u svom stavku 2. navodi:
„Otpad prema definiciji iz [Direktive 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu (SL L 114, str. 9.)] nije tvar, pripravak niti proizvod u smislu članka 3. ove Uredbe.“
6 Članak 3. navedene uredbe, pod naslovom „Definicije“, sadržava sljedeće definicije:
„U smislu ove Uredbe:
1. tvar je kemijski element i njegovi spojevi u prirodnom stanju ili dobiveni proizvodnim postupkom, uključujući i dodatke (aditive) koji su nužni za održavanje stabilnosti te nečistoće koje proizlaze iz primijenjenog postupka, ali isključujući otapala koja se mogu izdvojiti bez utjecaja na stabilnost tvari i promjene njezinog sastava;
2. pripravak je smjesa ili otopina sastavljena od dvije ili više tvari;
3. ,proizvod‘ je predmet kojem se tijekom proizvodnje daje poseban oblik, površina ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav;
4. proizvođač proizvoda je fizička ili pravna osoba koja izrađuje ili sklapa proizvod u Zajednici;
[...]
7. ,podnositelj registracije‘ je proizvođač ili uvoznik tvari odnosno proizvođač ili uvoznik proizvoda koji podnosi registraciju za tvar;
[...]
10. ,uvoz‘ je fizičko uvođenje u carinsko područje Zajednice;
11. ,uvoznik‘ je fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Zajednici koja je odgovorna za uvoz;
12. ,stavljanje na tržište‘ je isporučivanje odnosno stavljanje na raspolaganje trećoj osobi bilo uz naknadu ili besplatno. Uvoz se smatra stavljanjem na tržište;
[...]
33. ,dobavljač proizvoda‘ je proizvođač ili uvoznik proizvoda, distributer ili drugi subjekt u lancu opskrbe koji stavlja na tržište proizvod;
[...]
35. ,primatelj proizvoda‘ je industrijski ili profesionalni korisnik ili distributer kojemu se isporučuje proizvod, isključujući potrošače;
[...]“
7 Članak 6. Uredbe REACH, pod naslovom „Opća obveza registracije tvari pojedinačno ili u pripravcima“, u svom stavku 1. propisuje:
„Ako u ovoj Uredbi nije predviđeno drukčije, svaki proizvođač odnosno uvoznik tvari pojedinačno ili u jednom ili više pripravaka u količinama od 1 tone godišnje i više dužan je Agenciji podnijeti registraciju.“
8 Članak 7. te uredbe, pod naslovom „Registracija i prijava tvari u proizvodima“, glasi:
„1. Svaki proizvođač odnosno uvoznik proizvoda podnosi Agenciji registraciju za sve tvari sadržane u proizvodima ako su ispunjena ova dva uvjeta:
(a) tvar je u proizvodima prisutna u ukupnim količinama iznad 1 tone godišnje po proizvođaču odnosno uvozniku,
(b) tvar se treba osloboditi iz proizvoda u uobičajenim odnosno razumno predvidivim uvjetima uporabe.
Kod dostave registracijske dokumentacije plaća se pristojba u skladu s glavom IX.
Agenciji prijavu s informacijama u skladu sa stavkom 4. ovog članka, ako tvar ispunjava kriterije iz članka 57. i identificirana je u skladu s člankom 59. stavkom 1., ako su ispunjena ova dva uvjeta:
(a) tvar je u tim proizvodima prisutna u ukupnim količinama iznad 1 tone godišnje po proizvođaču odnosno uvozniku,
(b) tvar je u tim proizvodima prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela.
3. Stavak 2. ne primjenjuje se ako proizvođač odnosno uvoznik može isključiti izloženost ljudi i okoliša u uobičajenim odnosno realno predvidivim uvjetima uporabe, uključujući zbrinjavanje. U tom slučaju proizvođač odnosno uvoznik dostavlja primatelju proizvoda odgovarajuće upute.
[...]
6. Stavci od 1. do 5. ne primjenjuju se na tvari koje su već registrirane za tu uporabu.
[...]“
9 Članak 10. spomenute uredbe navodi informacije koje se dostavljaju za potrebe registracije općenito.
10 U skladu s člankom 33. Uredbe REACH, pod naslovom „Obveza prosljeđivanja informacija o tvarima u proizvodima“:
„1. Dobavljač proizvoda koji sadrži tvar koja ispunjava kriterije iz članka 57. i određena je u skladu s člankom 59. stavkom 1. u koncentraciji većoj od 0,1 % masenog udjela dužan je primatelju proizvoda pružiti dovoljno informacija za sigurnu uporabu proizvoda, u mjeri u kojoj su mu te informacije dostupne, a najmanje naziv te tvari.
2. Dobavljač proizvoda koji sadrži tvar koja ispunjava kriterije iz članka 57. i određena je u skladu s člankom 59. stavkom 1. u koncentraciji većoj od 0,1 % masenog udjela dužan je potrošaču na njegov zahtjev pružiti dovoljno informacija za sigurnu uporabu proizvoda, u mjeri u kojoj su mu te informacije dostupne, a najmanje naziv te tvari.
Relevantne se informacije dostavljaju bez naknade u roku od 45 dana od primitka zahtjeva.“
11 Članak 55. te uredbe, pod naslovom „Cilj autorizacije i mogućnosti zamjene“, glasi:
„Cilj je ove glave osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i istovremeno osigurati primjerenu kontrolu rizika posebno zabrinjavajućih tvari te njihovu postupnu zamjenu prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama, ako su one ekonomski i tehnički održive. U tu svrhu svi proizvođači, uvoznici i daljnji korisnici koji podnose zahtjev za davanje autorizacije analiziraju raspoloživost alternativa i njihove rizike te tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene.“
12 Članak 57. navedene uredbe, pod naslovom „Tvari koje se uvrštavaju u Prilog XIV.“, propisuje:
„U Prilog XIV. mogu se uvrstiti sljedeće tvari, u skladu s postupkom predviđenim u članku 58.:
(a) tvari koje ispunjavaju kriterije za razvrstavanje u razred opasnosti ‚karcinogenost’, 1.A ili 1.B kategorija, u skladu s odjeljkom 3.6. Priloga I. Uredbi (EZ) br. 1272/2008 [Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o razvrstavanju, označivanju i pakiranju tvari i smjesa, o izmjeni i stavljanju izvan snage Direktive 67/548/EEZ i Direktive 1999/45/EZ i o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1907/2006. (SL L 353, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 20., str. 3.)];
(b) tvari koje ispunjavaju kriterije za razvrstavanje u razred opasnosti ‚mutageni učinak na zametne stanice’, 1.A ili 1.B kategorije, u skladu s odjeljkom 3.5. Priloga I. Uredbi […] br. 1272/2008;
(c) tvari koje ispunjavaju kriterije za razvrstavanje u razred opasnosti ‚reproduktivna toksičnost’, 1.A ili 1.B kategorija – ‚štetni učinci na spolnu funkciju i plodnost ili na razvoj’, u skladu s odjeljkom 3.7. Priloga I. Uredbi […] br. 1272/2008;
(d) tvari koje su postojane, bioakumulativne i toksične u skladu s kriterijima iz Priloga XIII. ovoj Uredbi;
(e) tvari koje su vrlo postojane i vrlo bioakumulativne u skladu s kriterijima iz Priloga XIII. ovoj Uredbi;
(f) tvari – kao što su tvari koje imaju svojstva endokrine disrupcije ili tvari koje imaju postojana, bioakumulativna i toksična svojstva ili vrlo postojana i vrlo bioakumulativna svojstva, a ne ispunjavaju kriterije iz točaka (d) i (e) – kod kojih postoje znanstveni dokazi o vjerojatnim ozbiljnim učincima na zdravlje ljudi ili okoliš koji su jednako zabrinjavajući kao učinci drugih tvari iz točaka od (a) do (e), i koje se određuju od slučaja do slučaja u skladu s postupkom iz članka 59.“
13 Člankom 59. iste uredbe propisan je postupak identifikacije tvari iz članka 57.
14 U skladu s člankom 77. Uredbe REACH, pod naslovom „Zadaće“:
„1. Agencija državama članicama i institucijama Zajednice pruža najbolje znanstvene i stručne savjete o pitanjima vezanim uz kemikalije iz njezinog djelokruga koja joj budu upućena u skladu s odredbama ove Uredbe.
2. Tajništvo provodi sljedeće zadaće:
[...]
(g) prema potrebi osigurava tehničke i znanstvene smjernice i alate za primjenu ove Uredbe, posebno kao pomoć industriji, a naročito malom i srednjem poduzetništvu, kod izrade izvješća o kemijskoj sigurnosti (u skladu s člankom 14., člankom 31. stavkom 1. i člankom 37. stavkom 4.) i primjene članka 10. točke (a) podtočke viii., članka 11. stavka 3. i članka 19. stavka 2.; osigurava tehničke i znanstvene smjernice za proizvođače i uvoznike proizvoda u vezi s primjenom članka 7.;
(h) osigurava tehničke i znanstvene smjernice u vezi s primjenom ove Uredbe za nadležna tijela država članica i osigurava potporu službama za pomoć koje države članice uspostavljaju na temelju glave XIII.;
(i) osigurava smjernice za dionike, uključujući nadležna tijela država članica, u vezi s priopćavanjem javnosti informacija o rizicima i sigurnoj uporabi tvari pojedinačno, u pripravcima ili proizvodima;
[...]
(k) priprema informacije za pojašnjenje u pogledu ove Uredbe za ostale dionike;
[...]
(m) vodi knjigu odluka i mišljenja na temelju zaključaka Odbora država članica u pogledu tumačenja i provedbe ove Uredbe;
[...]“
Obavijest Komisije od 4. veljače 2011.
15 Iz dokumenta CA/26/2011 službi Europske komisije od 4. veljače 2011. pod naslovom „Ažuriranje Komisijina mišljenja – Tvari u proizvodima“ upućenog nacionalnim nadležnim tijelima proizlazi da je
„Komisija […] došla do zaključka da predmeti koji, u određenoj fazi svojeg životnog ciklusa, odgovaraju definiciji proizvoda u smislu Uredbe REACH, prestaju biti pojedinačni proizvodi i postaju sastojci onog trenutka kad su sklopljeni u drugi proizvod. Zbog toga se obveze iz članka 7. stavka 2. i članka 33. primjenjuju samo u pogledu tako sklopljenih proizvoda a ne u pogledu njihovih pojedinačnih sastojaka.“
Smjernice ECHA‑e
16 Smjernice o zahtjevima za tvari u proizvodima koje je ECHA objavila 1. travnja 2011. (u daljnjem tekstu: Smjernice ECHA‑e), se u poglavlju 4. bave određivanjem koncentracije posebno zabrinjavajuće tvari na Popisu kandidata u proizvodima s različitim dijelovima.
17 Odjeljak 4.4. Smjernica ECHA‑a, pod naslovom „Određivanje koncentracije [posebno zabrinjavajuće] tvari na Popisu kandidata, u proizvodima s različitim dijelovima“, glasi:
„[Posebno zabrinjavajuća] [t]var može se nalaziti u različitim dijelovima istog proizvoda u različitim koncentracijama: primjerice jedna koncentracija u postolju prijenosnog računala, a druga koncentracija u pretvaraču. Za primjenu obveza iz članka 7. stavka 2. i 33., koncentracija ove [posebno zabrinjavajuće] tvari mora premašiti 0,1 % (masenog udjela) u cijelom proizvodu prema definiciji iz poglavlja 2. Kako biste provjerili ovo stanje prvo trebate znati sadrži li svaki dio više od 0,1 % (masenog udjela) [posebno zabrinjavajuće] tvari (ako još nisu dostupne, do tih se informacija može doći na različite načine opisane u poglavlju 5.).“
Francusko pravo
18 U skladu s obaviješću od 8. lipnja 2011.:
„S obzirom na objavu dana 1. travnja 2011., na internetskoj stranici [ECHA‑e] (http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/articles_en.pdf), izmijenjenih Smjernica o primjeni [Uredbe REACH] na tvari u proizvodima i, konkretnije, napomenu izvršnog direktora priloženu tim Smjernicama kojom se naznačuje da o tim Smjernicama nije postignut dogovor među svim državama članicama Europske unije/Europskog gospodarskog prostora, francuske vlasti ovom obaviješću izvješćuju gospodarske subjekta o tumačenju koje je Francuska usvojila u pogledu primjene članka 7. stavka 2. i članka 33. [Uredbe REACH].
Te vlasti navode da se pojmom proizvoda označava svaki predmet koji odgovara definiciji u smislu [Uredbe REACH], to jest ,kojem se tijekom proizvodnje daje poseban oblik, površina ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav‘ (članak 3. stavak 3.). Stoga proizvod može biti sastavljen od jednog ili više predmeta koji odgovaraju definiciji proizvoda, te se odredbe propisane člankom 7. stavkom 2. i člankom 33. primjenjuju na svakog od njih.
[...]
Francuske vlasti će na osnovi tih elemenata primjenjivati odredbe članka 7. stavka 2. i članka 33. Postupno će se provoditi kontrole radi provjere poštuju li se te odredbe s pristupom koji je pragmatičan i proporcionalan učincima na zdravlje i okoliš.“
Glavni postupak i prethodno pitanje
19 Zahtjevom od 5. prosinca 2011., FCD i FMB podnijeli su Conseil d’État tužbu protiv Obavijesti od 8. lipnja 2011. Ti su savezi tvrdili da se ta obavijest temelji na tumačenju pojma proizvoda koje nije u skladu ni s Napomenom Komisije od 4. veljače 2011. ni sa Smjernicama ECHA‑e. Taj sud smatra da odgovor na tužbene razloge koje su istaknuli FCD i FMB ovisi o odgovoru na pitanje primjenjuju li se obveze koje proizlaze iz odredbi članka 7. stavka 2. i članka 33. Uredbe REACH u slučaju proizvoda sastavljenog od više elemenata koji sami po sebi odgovaraju definiciji proizvoda iz te uredbe samo na sastavljeni proizvod ili se primjenjuju na svaki od tih elemenata.
20 U tim je okolnostima Conseil d’État odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Primjenjuju li se obveze propisane člankom 7. [stavkom] 2. i člankom 33. Uredbe [REACH] kada se ,proizvod‘ sastoji od više elemenata koji sami po sebi odgovaraju definiciji ,proizvoda‘ iz te uredbe samo na sastavljeni proizvod ili na svaki od elementa koji odgovara definiciji ,proizvoda‘?“
Uvodna očitovanja
Predmet ovog postupka
21 FCD i FMB naglašavaju da je glavni postupak posljedica činjenice da je Francuska Republika, u svojoj obavijesti od 8. lipnja 2011., izdvojeno tumačila Uredbu REACH. Nakon objave te obavijesti, Komisija je ispitala postojanje eventualne povrede obveze te države članice. Na završetku svoje analize, Komisija je 21. lipnja 2012. Francuskoj Republici u okviru postupka 2012/2019 uputila pismo opomene.
22 U srpnju 2013., francuska, belgijska, danska, njemačka, švedska i norveška vlada objavile su smjernice dobavljačima proizvodâ. Iz tih smjernica proizlazi da se ista obavijest o prisutnosti tvari na Popisu kandidata za autorizaciju treba dostaviti bilo da se radi o proizvodu koji se prodaje zasebno ili kao dio proizvoda sastavljenog od nekoliko proizvoda. U smjernicama se navodi (bilješka 3., str. 6.) da države, suautori kao i Republika Austrija, ne prihvaćaju tumačenje navedene uredbe koje je ECHA dala u svojim smjernicama.
23 FCD i FMB smatraju da je tumačenje iz Obavijesti od 8. lipnja 2011. očito suprotno onomu koje su, počevši od 2007., iznijele Komisija i ECHA. Međutim, pravila uvedena Uredbom REACH treba definirati i primjenjivati na razini Unije. Tom je uredbom Komisiji i ECHA‑i izričito povjerena zadaća djelovanja radi učinkovite provedbe odredaba koje se njome uvode. U tom pogledu, FCD i FMB podsjećaju da članak 77. navedene uredbe izričito propisuje da ECHA osigurava tehničke i znanstvene smjernice za proizvođače i uvoznike proizvoda u vezi s primjenom članka 7. te uredbe i priprema informacije za pojašnjenje u pogledu tog proizvoda za dionike. Izdvojeno tumačenje francuskih vlasti predstavlja prepreku jedinstvenoj provedbi Uredbe REACH i ugrožava pravnu sigurnost kao dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta i pošteno tržišno natjecanje između gospodarskih subjekata.
24 Komisija tvrdi da razlike u tumačenju i primjeni navedene uredbe od strane Francuske Republike i nekih drugih država članica ugrožavaju jedinstvo pravnog poretka Unije i krše načela pravne sigurnosti i legitimnog očekivanja kao i dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Komisija tako ističe da se člankom 33. te uredbe na razini Unije opširno usklađuje obveza prosljeđivanja informacija o tvarima u proizvodima. Kako bi mogle odstupiti od te odredbe, francuske vlasti bi morale pružiti dokaze o postojanju opravdanih razloga koji se odnose na zaštitu javnog zdravlja i/ili okoliša, u skladu s člankom 114. stavcima 4. do 9. UFEU‑a.
25 Iz tih očitovanja proizlazi da FCD i FMB kao i Komisija pozivaju Sud da donese odluku o usklađenosti Obavijesti od 8. lipnja 2011. s pravom Unije. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, na potonjem nije da u okviru postupka pokrenutog primjenom članka 267. UFEU‑a odluči o usklađenosti normi unutarnjeg prava s pravom Unije ni da tumači nacionalne zakonske odredbe ili podzakonske akte (vidjeti u tom smislu, osobito, presudu Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, t. 26. i navedenu sudsku praksu). Sud je nadležan sudu koji je uputio zahtjev pružiti sve odgovarajuće elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju da ocijeni tu sukladnost radi donošenja presude u predmetu koji se pred njim vodi (presuda Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, t. 23. i navedena sudska praksa).
26 U ovom slučaju, od Suda se ne traži da donese odluku o sukladnosti nacionalnog prava s pravom Unije, već da sudu koji je uputio zahtjev pruži sve elemente tumačenja Uredbe REACH, kako bi mu omogućio da ocijeni mora li, na temelju prava Unije, izuzeti iz primjene pravila nacionalnog prava koja se odnose na tumačenje te uredbe. Sudu, dakle nije upućeno pitanje jesu li, donošenjem Obavijesti od 8. lipnja 2011., francuske vlasti povrijedile svoje obveze s obzirom na pravo Unije.
27 Nadalje, činjenica da je tumačenje navedene odredbe koje su francuske vlasti dale u Obavijesti od 8. lipnja 2011. suprotno tumačenju ECHA‑e iz njezinih Smjernica kao i onomu koje je Komisija uputila državama članicama prvi put tijekom 2007., a zatim, drugi put, tijekom 2011., nije relevantna za ovaj postupak koji se vodi na temelju članka 267. UFEU‑a.
28 Točno je da je člankom 77. stavkom 2. Uredbe REACH tajništvu ECHA‑e povjerena zadaća da, osobito, „prema potrebi osigurava tehničke i znanstvene smjernice i alate za primjenu ove Uredbe, posebno [radi] [...] osigurava[nja] tehničk[ih] i znanstven[ih] smjernic[a] za proizvođače i uvoznike proizvoda u vezi s primjenom članka 7.“ i „priprema informacije za pojašnjenje u pogledu [navedene Uredbe] za ostale dionike“. S obzirom na ovako izraženu zakonodavčevu volju, dokument kao što su Smjernice ECHA‑e može biti jedan od elemenata koje se može uzeti u obzir za potrebe tumačenja te uredbe. Međutim, unatoč znanstvenom i tehničkom karakteru aspekata u vezi s kemijskim tvarima koji su uređeni Uredbom REACH, svrha takvog dokumenta je isključivo pružanje objašnjenja. Tumačenje odredaba te uredbe koje se pruža ovim smjernicama nema nikakav normativni učinak. Doista, taj dokument koji je sastavila ECHA ne nalazi se među pravnim aktima Unije spomenutima u članku 288. UFEU‑a i ne može imati pravno obvezujući karakter (vidjeti, po analogiji, presudu Chemische Fabrik Kreussler, C‑308/11, EU:C:2012:548, t. 23.).
29 Taj nedostatak pravno obvezujućeg karaktera uostalom izričito proizlazi iz uvodne napomene Smjernica ECHA‑a pod naslovom „Pravna napomena“. U toj se napomeni navodi je „tekst Uredbe REACH jedina izvorna pravna referenca te da informacije sadržane u ovom dokumentu nisu pravni savjeti“ i da „[ECHA] ne prihvaća nikakvu odgovornost u vezi sadržaja ovog dokumenta“. Iz „napomene čitatelju“ usto proizlazi da te Smjernice „ni[su] dobi[le] punu potporu državnih institucija država članica [...] [konzultiranih] tijekom završnih konzultacija [i da] uslijed toga, tvrtke mogu naići na različite tehnike implementacije pojedinih vidova ovog dokumenta“.
30 U tim okolnostima, na Sudu je da u okviru suradnje sudova uvedene člankom 267. UFEU‑a, odgovori na zahtjev za prethodnu odluku radi osiguravanja ujednačene primjene i ujednačenog tumačenja relevantnih odredaba navedene uredbe.
Uredba REACH
31 Prije ispitivanja odredaba čije je tumačenje zatražio sud koji je uputio zahtjev, treba podsjetiti da iz članka 1. stavka 1. Uredbe REACH proizlazi da joj je svrha osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i okoliša, uključujući promicanje alternativnih metoda za evaluaciju opasnosti tvari, kao i stavljanje u slobodan promet tvari na unutarnjem tržištu te istovremeno povećati konkurentnost i inovativnost.
32 U tu se svrhu navedenom uredbom uvodi integrirani sustav kontrole kemijskih tvari koji uključuje njihovu registraciju, procjenu, kao i autorizaciju te eventualna ograničenja njihove uporabe. Osnovna načela koja uređuju te elemente Komisija je izložila u uvodu svojega prijedloga Uredbe COM(2003) 644 final od 29. listopada 2003., koji „sustav REACH“ opisuje na način da se, prije svega, sastoji od registracije na temelju koje se od „industrije zahtijeva da pribavi relevantne informacije o tvarima koje proizvodi i da te informacije koristi kako bi osigurala sigurno upravljanje navedenim tvarima“, zatim, „evaluacije, koja omogućuje provjeru poštuje li industrija svoje obveze“, i autorizacije, za posebno zabrinjavajuće tvari za koje se „opasnosti u vezi s uporabom [...] primjereno kontroliraju ili [čije] društveno‑ekonomske prednosti pretežu nad opasnostima [ako] ne postoje druge prikladne zamjenske tvari ili tehnologije“. Naposljetku, „postupak ograničenja pruža sigurnost koja omogućuje upravljanje rizicima koji nisu na odgovarajući način obuhvaćeni drugim odredbama sustava REACH“.
33 U skladu s ovim ciljevima, Uredba REACH teret analize kemijskih tvari stavlja na industriju. Njome se u tu svrhu uvode različiti mehanizmi obavješćivanja čija je svrha doprinijeti, uzduž lanca opskrbe, utvrđivanju njihovih opasnih svojstava i upravljanju rizikom radi izbjegavanja štetnih učinaka na zdravlje ljudi i okoliš.
34 Iz prijedloga Uredbe COM(2003) 644 final proizlazi da je 1981. postojalo više od 100.000 tvari i da je, nakon toga, 3000 novih tvari bilo stavljeno na tržište. Među svim tim tvarima, Uredba REACH posebnu pozornost posvećuje onima koje se smatraju posebno zabrinjavajućima, kao što proizlazi iz, osobito, uvodnih izjava 63., 69. i 70. te uredbe.
35 Posebno zabrinjavajuće tvari su one iz, s jedne strane, članka 57. točaka (a) do (e) navedene uredbe zbog njihove karcinogenosti, mutagenosti ili reproduktivne toksičnosti ili zbog činjenice da su postojane, bioakumulativne i otrovne ili vrlo postojane i vrlo bioakumulativne, i, s druge strane, članka 57. točke (f) te uredbe, to jest, sve druge tvari „kod kojih postoje znanstveni dokazi o vjerojatnim ozbiljnim učincima na zdravlje ljudi ili okoliš koji su jednako zabrinjavajući kao učinci drugih tvari iz točaka od (a) do (e)“.
36 Člankom 59. Uredbe REACH uvodi se postupak identifikacije posebno zabrinjavajućih tvari koji dovodi do utvrđivanja popisa takozvanih „kandidata“ namijenjenih, u konačnici, uvrštavanju u Prilog XIV. toj uredbi koji sadržava popis tvari koje podliježu autorizaciji. Kao što je utvrdila nezavisna odvjetnica u točki 22. svojega mišljenja, 16. lipnja 2014., 155 tvari bilo je na tom popisu tvari kandidata.
37 Na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe REACH, proizvođač odnosno uvoznik proizvoda dostavlja ECHA‑i prijavu ako je tvar s popisa kandidata prisutna u tim proizvodima u ukupnim količinama iznad jedne tone godišnje po proizvođaču odnosno uvozniku te kad je prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela.
38 Na temelju članka 7. stavka 3. Uredbe REACH, članak 7. stavak 2. te uredbe ne primjenjuje se „ako proizvođač odnosno uvoznik može isključiti izloženost ljudi i okoliša u uobičajenim odnosno realno predvidivim uvjetima uporabe, uključujući zbrinjavanje“. Potonja odredba također se ne primjenjuje, na temelju članka 7. stavka 6. navedene uredbe, „na tvari koje su već registrirane za tu uporabu“.
39 Iz ovih elemenata proizlazi da obveza prijave propisana člankom 7. stavkom 2. te uredbe zahtijeva ispunjenje četiri sljedeća kumulativna uvjeta:
– uporaba posebno zabrinjavajuće tvari još uvijek nije registrirana,
– potencijalna izloženost čovjeka i okoliša ne može se isključiti,
– količina tvari o kojoj je riječ premašuje tonu godišnje i po proizvođaču odnosno uvozniku, i
– koncentracija te tvari premašuje prag od 0,1 % masenog udjela u proizvodu o kojem je riječ.
40 Kad je riječ o članku 33. Uredbe REACH, on se nalazi u Glavi IV. koja nosi naziv „Obavješćivanje unutar lanca opskrbe“. Tim se člankom uvodi obveza prosljeđivanja informacija o tvarima u proizvodima. Njime se tako, u njegovu stavku 1., propisuje da „Dobavljač proizvoda koji sadrži [tvar za koju je utvrđeno da je posebno zabrinjavajuća] u koncentraciji većoj od 0,1 % masenog udjela, dužan je primatelju proizvoda pružiti dovoljno informacija za sigurnu uporabu proizvoda, u mjeri u kojoj su mu te informacije dostupne, a najmanje naziv te tvari“. Stavkom 2. navedenog članka uvodi se slična obveza prosljeđivanja informacija, na zahtjev potrošača, u pogledu dobavljača proizvoda koji ispunjava iste uvjete.
O prethodnom pitanju
41 Svojim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita trebaju li se za proizvod sastavljen od više proizvoda u smislu članka 3. točke 3. Uredbe REACH, članak 7. stavak 2. i članak 33. te uredbe tumačiti na način da prag koncentracije posebno zabrinjavajuće tvari od 0,1 % masenog udjela propisan ovim odredbama treba utvrditi u odnosu na ukupnu masu tog proizvoda.
42 FCD, FMB, Irska, grčka vlada kao i Komisija smatraju da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno. Francuska, belgijska, danska, njemačka, austrijska, švedska i norveška vlada smatraju da na to pitanje treba odgovoriti niječno.
43 Kako bi se odgovorilo na ovo pitanje, potrebno je ispitati pojam „proizvod“ kako je definiran u članku 3. točki 3. Uredbe REACH, obveze prijave i obavješćivanja redom propisane člankom 7. stavkom 2. i člankom 33. ove uredbe.
Pojam „proizvod“, u smislu članka 3. točke 3. Uredbe REACH
44 FCD i FMB tvrde da se kvalifikacija „proizvod“, u smislu članka 3. točke 3. Uredbe REACH isključivo primjenjuje na finalni proizvod sastavljen od proizvoda. Suprotno tumačenje imalo bi za posljedicu tegobne obveze, osobito:
– obvezu dobavljača i uvoznika da utvrde koncentraciju posebno zabrinjavajućih tvari sadržanih u finalnom proizvodu proizvedenom, uvezenom ili stavljenom na tržište, uz pomoć testova ili na osnovi informacija koje su dostavili njihovi vlastiti dobavljači, što bi dovelo do složenog i tegobnog procesa, i
– veliku poteškoću za uvoznike da pribave detaljne informacije o posebno zabrinjavajućim tvarima prisutnima u svim sastojcima složenih proizvoda od proizvođača sa sjedištem izvan Unije.
45 Francuska vlada smatra da je člankom 3. točkom 3. Uredbe REACH proizvod definiran kao proizvedeni predmet čiji je oblik za određivanje njegove funkcije od veće važnosti nego što je to njegov kemijski sastav. Nijedan predmet nije izuzet od te definicije kada mu je tijekom njegove proizvodnje dan poseban oblik, površina ili obličje i koji u većoj mjeri određuju funkciju tog predmeta nego njegov kemijski sastav. Člankom 7. stavkom 2. i člankom 33. te uredbe nije propisano restriktivnije tumačenje pojma proizvod od onoga koje je propisano člankom 3. točkom 3. navedene uredbe.
46 U tom pogledu treba istaknuti da je pojam proizvod potonjom odredbom definiran kao „predmet kojem se tijekom proizvodnje daje poseban oblik, površina ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav“.
47 Iz te definicije proizlazi da kvalifikacija predmeta kao proizvoda u smislu Uredbe REACH ovisi o trima elementima. Kao prvo, pojam proizvoda odnosi se samo na predmete koji su „proizv[edeni]“. Taj se pojam stoga odnosi samo na proizvedene predmete, za razliku od onih koji postoje u prirodnom stanju. Kao drugo, tom se proizvodnjom predmetu o kojem je riječ treba dati „poseban oblik, površina ili obličje“, osim drugih svojstava, osobito fizikalnih ili kemijskih. Kao treće, taj oblik, ta površina ili to obličje, koji proistječu iz proizvodnje, moraju u većoj mjeri određivati funkciju predmeta o kojem je riječ nego što to čini njegov kemijski sastav.
48 Situacija koju navodi sud koji je uputio zahtjev odnosi se na takozvani „složeni“ proizvod zbog činjenice da je sastavljen od nekoliko proizvedenih predmeta koji ispunjavaju kriterije iz članka 3. točke 3. Uredbe REACH. Takva situacija otvara pitanje treba li se kvalifikacija proizvoda primijeniti na razini proizvoda u cjelini kao i, usporedno s tim, na svaki od proizvoda od kojih je sastavljen.
49 U tom pogledu treba istaknuti da Uredba REACH ne sadržava nijednu odredbu koja na specifičan način uređuje situaciju složenog proizvoda koji sadržava nekoliko proizvoda. Tu šutnju treba tumačiti s obzirom na glavni cilj koji se želi postići navedenom uredbom, koji nije taj da njome budu uređeni svi proizvedeni proizvodi, već kontrola kemijskih tvari kad se pojavljuju kao takve ili u smjesi, kao i, u određenim slučajevima, osobito onima taksativno navedenima u članku 7. te uredbe, kada su u proizvodima.
50 Posljedično, kada ne postoji posebna odredba, ne treba praviti razliku koja nije propisana Uredbom REACH između situacije proizvoda ugrađenih kao sastojak složenog proizvoda i situacije proizvoda koji se pojavljuju pojedinačno. Pitanje može li se složeni proizvod sam kvalificirati kao proizvod stoga isključivo ovisi o provjeri kriterija i članka 3. točke 3. te uredbe.
51 Stoga se samo ako se proizvodnjom predmeta sastavljanjem od nekoliko proizvoda tom predmetu daje poseban oblik, površina ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav taj predmet može kvalificirati kao proizvod. Za razliku od običnog sastavljanja, ta proizvodnja stoga mora dovesti do oblika, površine ili obličja proizvoda koji su upotrijebljeni kao sastojci.
52 Međutim, to ne znači da proizvodi upotrijebljeni tijekom proizvodnje time gube svoje svojstvo proizvoda. U tom pogledu treba istaknuti da je člankom 2. stavkom 2. Uredbe REACH propisano da „[o]tpad prema definiciji iz Direktive [2006/112] nije tvar, pripravak niti proizvod u smislu članka 3. [navedene uredbe]“. Iz toga slijedi da predmet koji odgovara kriterijima iz članka 2. stavka 2. te uredbe prestaje biti „proizvod“ za potrebe Uredbe REACH kada postane otpad, u smislu prava Unije. (presuda Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, t. 40.). Osim te odredbe, ta uredba ne sadržava nijednu odredbu na temelju koje predmet koji odgovara definiciji proizvoda u smislu članka 3. točke 3. navedene uredbe kasnije može izgubiti to svojstvo.
53 Iz prethodno navedenih elemenata proizlazi, kao što je nezavisna odvjetnica istaknula u točki 31. svojega mišljenja, da proizvedeni predmet koji odgovara kriterijima iz članka 3. točke 3. Uredbe REACH ne gubi svoje svojstvo proizvoda kada je sastavljen ili pridružen drugim predmetima kako bi s potonjim tvorio složeni proizvod. U takvoj situaciji, taj proizvedeni predmet ostaje „proizvod“ u smislu te odredbe. On to svojstvo zadržava sve dok ima poseban oblik, površinu ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav ili sve dok ne postane otpad u smislu Direktive 2006/12.
54 Posljedično, kvalifikacija proizvoda i dalje se primjenjuje na svaki predmet koji odgovara kriterijima iz članka 3. točke 3. Uredbe REACH koji ulazi u sastav složenog proizvoda, osim ako, nakon proizvodnje, taj predmet postane otpad ili izgubi oblik, površinu ili obličje koji određuju njegovu funkciju u većoj mjeri nego njegov kemijski sastav.
Članak 7. stavak 2. Uredbe REACH
55 Obveza prijave propisana člankom 7. stavkom 2. Uredbe REACH odnosi se i na uvoznike i na proizvođače proizvoda, pri čemu su potonji u članku 3. točki 4. te uredbe definirani kao „fizička ili pravna osoba koja izrađuje ili sklapa proizvod u [Uniji]“. Iz te definicije proizlazi da se pojam proizvođača proizvoda isključivo odnosi na fizičke ili prave osobe koje same obavljaju proizvodnju ili sastavljanje proizvoda na području Unije. Stoga će samo ako neka osoba na području Unije proizvodi ili sastavlja predmet koji odgovara definiciji proizvoda u smislu članka 3. točke 3. navedene uredbe na nju, u svojstvu proizvođača, primjenjivati pravila iz članka 7. stavka 2. te uredbe. Stoga iz članka 3. točke 4. u vezi s člankom 7. stavkom 2. Uredbe REACH proizlazi da se obveza prijave kojoj podliježe proizvođač odnosi samo na proizvode koje sam proizvodi ili sastavlja.
56 Takvo tumačenje potvrđuje uvodna izjava 29. navedene uredbe, prema kojoj „[b]udući da bi proizvođači i uvoznici proizvoda trebali biti odgovorni za svoje proizvode, potrebno je uvesti zahtjev registracije za tvari za koje se zna da će se osloboditi iz proizvoda, a nisu registrirane za tu uporabu“, i kojom se dodaje da bi trebalo obavijestiti „[ECHA‑u] […]ako su u proizvodima prisutne posebno zabrinjavajuće tvari u količinama iznad količinskih i koncentracijskih pragova i ako se izloženost tim tvarima ne može isključiti, a nitko nije registrirao tvar za tu uporabu“. Upotrijebivši posvojni pridjev „svoje“, zakonodavac je na taj način iskazao svoju namjeru da područje obveza registracije i prijave redom propisanih u članku 7. stavku 1. i u članku 7. stavku 2. te uredbe ograniči samo na proizvode koje proizvođači osobno proizvode ili sastavljaju.
57 Iz tih elemenata proizlazi da se obveza prijave na teret proizvođača proizvoda na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe REACH ne primjenjuje na proizvod koji je, iako ga je taj proizvođač upotrijebio kao input, proizvela treća osoba.
58 Takvo doslovno tumačenje članka 7. stavka 2. Uredbe REACH u skladu je s ciljem koji se želi postići obvezom prijave i, u širem smislu općom strukturom uredbe čiji je dio. Treba naime podsjetiti da iz uvodne izjave 21. te uredbe, u biti, proizlazi da registracija i evaluacija za cilj imaju dopuniti informaciju o tvarima i, prema potrebi, „pokre[nuti] postup[ke] za autorizaciju ili uvođenje ograničenja na temelju [navedene uredbe] ili postup[ke] upravljanja rizicima na temelju drugog zakonodavstva Zajednice“.
59 U skladu s ovim općim ciljem, obveza prijave propisana člankom 7. stavkom 2. Uredbe REACH za cilj ima izvijestiti ECHA‑u o nekim posebno zabrinjavajućim tvarima koje nisu bile registrirane. Kada se nalaze u proizvodima, takve tvari ne podliježu općoj obvezi registracije tvari kao takvih ili u smjesama propisanoj člankom 6. te uredbe i suodnosne obveze, za opće svrhe registracije, prosljeđivanja informacija navedenih u članku 10. navedene uredbe.
60 Stoga se radi izbjegavanja manjka informacija o uporabi posebno zabrinjavajućih tvari u proizvodima člankom 7. stavkom 2. te uredbe proizvođačima i uvoznicima tih proizvoda nalaže da dostave određene informacije ECHA‑i. Na temelju članka 7. stavka 4. točke (e) Uredbe REACH, ta prijava uključuje „kratak opis uporabe odnosno uporaba tvari u proizvodu, kako je predviđeno u odjeljku 3.5. Priloga VI., i uporaba proizvoda“.
61 U slučajevima na koje se odnosi članak 7. stavak 2. Uredbe REACH, proizvođač je dakle dužan ECHA‑i dostaviti prijavu o prisutnosti posebno zabrinjavajuće tvari u proizvodu koji proizvodi ili sklapa. Kada taj proizvod zatim dalje koristi drugi proizvođač kao input u proizvodnji složenog proizvoda, taj drugi proizvođač nije sa svoje strane dužan ECHA‑i dostaviti prijavu o tvari o kojoj je riječ u tom proizvodu. Takva bi se prijava, naime, preklapala s onom koju je izvršio proizvođač tog proizvoda. Takav suvišan i nepotreban teret teško bi se moglo pomiriti s načelom proporcionalnosti na čije poštovanje se međutim podsjeća u uvodnoj izjavi 130. navedene uredbe.
62 Iz toga slijedi da je, za potrebe primjene članka 7. stavka 2. te uredbe, na proizvođaču da utvrdi je li posebno zabrinjavajuća tvar prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela svakog proizvoda koji proizvodi.
63 Prethodna razmatranja se, mutatis mutandis, mogu primijeniti na obvezu prijave koju imaju uvoznici na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe REACH.
64 Pojam „uvoznik“ definiran je u članku 3. točki 11. navedene uredbe kao „fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u [Uniji] koja je odgovorna za uvoz“, pri čemu je sam taj postupak u članku 3. točki 10. te uredbe definiran kao „fizičko uvođenje u carinsko područje [Unije]“.
65 S obzirom na ovu definiciju, uvoznika proizvoda u čiji sastav ulazi jedan od predmeta koji odgovara definiciji pojma „proizvod“, u smislu članka 3. točke 3. Uredbe REACH, također treba smatrati uvoznikom tog ili tih proizvoda za potrebe primjene članka 7. stavka 2. te uredbe.
66 Treba naglasiti, kao što proizlazi iz točke 49. mišljenja nezavisne odvjetnice, da obveza prijave iz članka 7. stavka 2. Uredbe REACH propisana proizvođačima i uvoznicima ima za cilj osigurati da ECHA dobije najkvalitetnije informacije o uporabi posebno zabrinjavajućih tvari u proizvodima. Obveza prijave koju imaju uvoznici također omogućuje da se ECHA‑i prijavi opseg proizvodnje u kojem su posebno zabrinjavajuće tvari bile stavljene na tržište. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 34. te uredbe, „[…] on predstavlja pokazatelj potencijalne izloženosti čovjeka i okoliša tim tvarima».
67 Kao što je nezavisna odvjetnica istaknula u točki 68. svojega mišljenja, suprotno tumačenje dovelo bi do opasnosti stvaranja situacije u kojoj ECHA‑i ne bi bila prijavljena uporaba i opseg proizvodnje posebno zabrinjavajućih tvari stavljenih na unutarnje tržište. Takva situacija ne bi bila u skladu s ciljem navedene uredbe koji je jamčenje visoke razine zaštite zdravlja ljudi i okoliša.
68 U svojim očitovanjima, Komisija se pozvala na činjenicu da uvoznicima može biti teško pribaviti potrebne informacije od njihovih dobavljača s poslovnim nastanom u trećim zemljama. Međutim te poteškoće nisu takve naravi da bi se njima izmijenilo tumačenje članka 7. stavka 2. te uredbe.
69 Iz toga slijedi da je, za potrebe primjene članka 7. stavka 2. Uredbe REACH, na proizvođaču proizvoda sastavljenog od više proizvoda da za svaki proizvod utvrdi je li posebno zabrinjavajuća tvar prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u tom proizvodu.
Članak 33. Uredbe REACH
70 Članak 33. stavak 1. Uredbe REACH propisuje da je „[d]obavljač proizvoda koji sadrži tvar [koja se identificirana kao posebno zabrinjavajuća] u koncentraciji većoj od 0,1 % masenog udjela, dužan […] primatelju proizvoda pružiti dovoljno informacija za sigurnu uporabu proizvoda, u mjeri u kojoj su mu te informacije dostupne, a najmanje naziv te tvari“. Člankom 33. stavkom 2. te uredbe istovjetna obveza propisana je za dobavljača proizvoda koji ispunjava iste uvjete, na zahtjev potrošača.
71 Pojam „dobavljač proizvoda“ definiran je u članku 3. točki 33. navedene uredbe kao „proizvođač ili uvoznik proizvoda, distributer ili drugi subjekt u lancu opskrbe koji stavlja na tržište proizvod“.
72 Pojam stavljanje na tržište definiran je u članku 3. točki 12. te uredbe na sljedeći način, to jest, kao „isporučivanje odnosno stavljanje na raspolaganje trećoj osobi bilo uz naknadu ili besplatno. Uvoz se smatra stavljanjem na tržište“.
73 Iz ovih elemenata proizlazi da se obveza propisana člankom 33. Uredbe REACH primjenjuje na svaku osobu u lancu opskrbe kada ta osoba stavlja proizvod na raspolaganje trećoj osobi.
74 Ta se obveza u više pogleda razlikuje od obveze prijave propisane člankom 7. stavkom 2. te uredbe.
75 Prije svega, njezino područje primjene ratione personae puno je šire od onog članka 7. stavka 2. navedene uredbe. Dok se potonja odredba odnosi samo na proizvođače i uvoznike, člankom 33. iste uredbe propisana je obveza obavješćivanja svih subjekata u lancu opskrbe. Iako je jedino u korist ECHA‑e uvedena obveza prijave propisana člankom 7. stavkom 2. Uredbe REACH, postoje brojne osobe u čiju korist je uvedena obveza obavješćivanja propisana tim člankom 33. Tako na temelju navedenog članka 33. stavka 1., informacija mora biti dostavljena svakom „primatelju proizvoda“, to jest, u skladu s člankom 3. točkom 35. te uredbe, svakomu tko je „industrijski ili profesionalni korisnik ili distributer kojemu se isporučuje proizvod, isključujući potrošače“. Informacija iz članka 33. stavka 2. Uredbe REACH mora biti dostavljena svakom potrošaču koji je zatraži.
76 Zatim, obveza propisana člankom 33. Uredbe REACH razlikuje se od one propisane člankom 7. stavkom 2. te uredbe kad je riječ o uvjetima za njezinu primjenu. Kao što je istaknuto u točki 39. ove presude, primjena obveze prijave zahtijeva ispunjenje četiri kumulativna uvjeta, među kojima je onaj koji se odnosi na prag koncentracije posebno zabrinjavajuće tvari od 0,1 % masenog udjela. S druge strane, taj je uvjet jedini koji se zahtijeva člankom 33. navedene uredbe.
77 Naposljetku, mehanizmi prijave i obavješćivanja razlikuju se u pogledu njihovih ciljeva. Obveza prijave ima za cilj izvijestiti ECHA‑u o uporabi posebno zabrinjavajućih tvari u proizvodima kako bi nadležna tijela pripremila donošenja eventualnih mjera upravljanja rizicima u skladu s postupcima autorizacije i postupcima za uvođenje ograničenja uspostavljenima Uredbom REACH. Obveza obavješćivanja propisana člankom 33. te uredbe, iako je također sastavni dio općeg cilja izbjegavanja štetnih učinaka na zdravlje ljudi i okoliš, ima za cilj, kao što, u biti, proizlazi iz uvodnih izjava 56. i 58. navedene uredbe, omogućiti svim subjektima u lancu opskrbe da, na svojoj razini, poduzmu mjere upravljanja rizicima koje su posljedica prisutnosti posebno zabrinjavajućih tvari u proizvodima kako bi se zajamčila sigurna uporaba tih proizvoda.
78 Obveza obavješćivanja, neizravno, ima za cilj omogućiti ovim subjektima kao i potrošačima da odaberu svoj način opskrbe s punim znanjem o karakteristikama proizvoda, uključujući i proizvode koji ulaze u njihov sastav. U tom pogledu treba podsjetiti da iz uvodne izjave 12. Uredbe REACH proizlazi da je „važan cilj novog sustava koji se uspostavlja [tom] Uredbom […] potaknuti, a u pojedinim slučajevima i osigurati, da se tamo gdje su raspoložive prikladne i ekonomski i tehnički održive alternative, zabrinjavajuće tvari postupno zamijene manje opasnim tvarima i tehnologijama“, pri čemu se na taj cilj poziva u članku 55. navedene uredbe, koji izričito propisuje da će posebno zabrinjavajuće tvari biti „postupn[o] zam[i]je[njene] prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama, ako su one ekonomski i tehnički održive“.
79 Spoj ovih različitih karakteristika stoga govori u prilog tumačenju kojim se jamči učinkovitost obveze obavješćivanja propisane člankom 33. te uredbe uzduž čitavog lanca opskrbe do krajnjeg potrošača. Obveza obavješćivanja koju imaju subjekti koji se smjenjuju uzduž čitavog lanca opskrbe stoga ima za svrhu slijediti proizvod na koji se odnosi do krajnjeg potrošača.
80 Ne bi bilo u skladu s takvom obvezom smatrati da unošenje proizvoda kao inputa u složeni proizvod može prekinuti prijenos takve obveze obavješćivanja na svakog od subjekata u lancu opskrbe, budući da se navedena obveza izravno odnosi na prisutnost posebno zabrinjavajuće tvari u tom proizvodu.
81 Kad je riječ o bojazni koju su izrazile neke stranke koje su podnijele očitovanja Sudu o spojivosti takvog sustava s načelom proporcionalnosti, treba naglasiti da se obveza obavješćivanja temelji na obvezi prijave propisanoj člankom 7. stavkom 2. Uredbe REACH, istovremeno je dopunjujući određivanjem prijenosa bitnih informacija o prisutnosti posebno zabrinjavajuće tvari u korist svih subjekata u lancu opskrbe do krajnjeg potrošača. Međutim, njezin je doseg ograničen člankom 33. te uredbe koji određuje da „dovoljno informacija u mjeri u kojoj su […] [dobavljaču] dostupne […] za sigurnu uporabu [proizvoda o kojem je riječ]“ moraju, najmanje, uključivati naziv te tvari. Zbog svoje minimalnosti, ne može se smatrati da se tim zahtjevom nameće preveliki teret.
82 Iz toga slijedi da članak 33. Uredbe REACH treba tumačiti na način da je, za potrebe primjene te odredbe, na dobavljaču proizvoda, čiji jedan ili više proizvoda od kojih je sastavljen sadržava posebno zabrinjavajuću tvar identificiranu u skladu s člankom 59. stavkom 1. te uredbe u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u proizvodu, da obavijesti primatelja i, na zahtjev, potrošača, o prisutnosti te tvari tako da im barem priopći naziv proizvoda o kojem je riječ.
83 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da na postavljeno pitanje valja odgovoriti na sljedeći način:
– Članak 7. stavak 2. Uredbe REACH treba tumačiti na način da je, za potrebe primjene te odredbe, na proizvođaču da utvrdi je li posebno zabrinjavajuća tvar identificirana u skladu s člankom 59. stavkom 1. te uredbe prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u svakom proizvodu koji proizvodi, a na uvozniku proizvoda koji se sastoji od više proizvoda da za svaki proizvod utvrdi je li takva tvar prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u tom proizvodu.
– Članak 33. Uredbe REACH treba tumačiti na način da je, za potrebe primjene te odredbe, na dobavljaču proizvoda, čiji jedan ili više proizvoda od kojih je sastavljen, sadržava posebno zabrinjavajuću tvar identificiranu u skladu s člankom 59. stavkom 1. te uredbe u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u proizvodu, da obavijesti primatelja i, na zahtjev, potrošača, o prisutnosti te tvari tako da im barem priopći naziv tvari o kojoj je riječ.
Troškovi
84 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Članak 7. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 366/2011 od 14. travnja 2011., treba tumačiti na način da je, za potrebe primjene te odredbe, na proizvođaču da utvrdi je li posebno zabrinjavajuća tvar identificirana u skladu s člankom 59. stavkom 1. te uredbe, kako je izmijenjena, prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u svakom proizvodu koji proizvodi, a na uvozniku proizvoda koji se sastoji od više proizvoda da za svaki proizvod utvrdi je li takva tvar prisutna u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u tom proizvodu.
Članak 33. Uredbe br. 1907/2006, kako je izmijenjena, treba tumačiti na način da je, za potrebe primjene te odredbe, na dobavljaču proizvoda, čiji jedan ili više proizvoda od kojih je sastavljen, sadržava posebno zabrinjavajuću tvar identificiranu u skladu s člankom 59. stavkom 1. te uredbe u koncentraciji iznad 0,1 % masenog udjela u proizvodu, da obavijesti primatelja i, na zahtjev, potrošača, o prisutnosti te tvari dostavljajući im barem naziv tvari o kojoj je riječ.
Potpisi