FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 10 maj 2016(1)
Mål C‑182/15
Aleksei Petruhhin
(begäran om förhandsavgörande från Augstākā tiesa (Lettland))
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 18 första stycket och artikel 21.1 FEUF – Begäran om utlämning till Ryssland av en medborgare i en medlemsstat som befinner sig i en annan medlemsstat – En medlemsstats vägran att utlämna landets egna medborgare – Olika behandling beroende på nationalitet – Motivering – Förhindrande av att straff undgås – Kontroll av de garantier som föreskrivs i artikel 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”
1. Utlämning kan definieras som ett internationellt förfarande för ömsesidig hjälp i brottmål genom vilket en stat begär att en annan stat till den ska överlämna en person som befinner sig i den andra staten, så att han eller hon kan lagföras, dömas eller – för det fall att han eller hon redan har dömts – avtjäna sitt straff.
2. Förevarande mål avser en begäran om utlämning som Ryska federationen ställt till Republiken Lettland rörande en estnisk medborgare som gripits i denna medlemsstat.
3. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det skydd mot utlämning som lettiska medborgare åtnjuter enligt nationell rätt och enligt ett bilateralt avtal med Ryska federationen ska utsträckas till andra medlemsstaters medborgare enligt EUF-fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap.
4. Ett antal medlemsstater, däribland Republiken Lettland, har i nationell rätt och i internationella konventioner i vilka de är parter fastslagit principen att de inte ska utlämna sina egna medborgare. När en begäran om utlämning ställs till en medlemsstat avseende en unionsmedborgare som inte är medborgare i denna stat medför denna princip en skillnad i behandling mellan denna stats medborgare och andra medlemsstaters medborgare. Jag anser att denna skillnad i behandling emellertid inte utgör diskriminering grundad på medborgarskap som strider mot artikel 18 första stycket FEUF när det visas att dessa båda kategorier av medborgare inte befinner sig i lika situationer med beaktande av syftet att förhindra att personer som misstänks ha begått ett brott i tredjeland undgår straff.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
5. I artikel 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(2) föreskrivs följande under rubriken ”Skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning”:
”Ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.”
B – Lettisk rätt
6. I artikel 98 tredje meningen i den lettiska författningen föreskrivs följande:
”En lettisk medborgare får inte utlämnas till ett annat land, utom i de fall som föreskrivs i internationella fördrag som har ratificerats av Saeima (parlamentet) och förutsatt att utlämningen inte strider mot de grundläggande mänskliga rättigheter som stadfästs i författningen.”
7. Artikel 4 i Krimināllikums (brottsbalken) (nedan kallad den lettiska brottsbalken) har följande lydelse:
”1. I enlighet med denna lag ska medborgare och icke-medborgare(3) samt utlänningar som har permanent uppehållstillstånd i Lettland hållas ansvariga på lettiskt territorium för gärningar som begåtts på en annan stats territorium eller utanför nationellt territorium, oberoende av huruvida gärningen betraktas som ett brott och är straffbar på den plats där den har begåtts.
...
3. Utlänningar som inte har permanent uppehållstillstånd i Lettland och som på en annan stats territorium har gjort sig skyldiga till allvarliga eller mycket allvarliga brott riktade mot Republiken Lettlands eller dess invånares intressen ska, oberoende av lagstiftningen i den stat på vars territorium brottet har begåtts, hållas straffrättsligt ansvariga i enlighet med denna lag, om de inte har hållits straffrättsligt ansvariga eller ställts inför rätta i enlighet med lagstiftningen i den stat där brottet har begåtts.
4. Utlänningar som inte har permanent uppehållstillstånd i Lettland och som har begått ett brott på en annan stats territorium eller utanför nationellt territorium ska, oberoende av lagstiftningen i den stat på vars territorium brottet har begåtts, hållas ansvariga i enlighet med denna lag i de fall som föreskrivs i internationella avtal som är bindande för Republiken Lettland, om de inte har hållits straffrättsligt ansvariga för nämnda brott eller har ställts inför rätta för det i en annan stat.”
8. Artikel 696.1 och 696.2 i avsnitt 66 i Kriminālprocesa likums (straffprocesslagen) (nedan kallad den lettiska straffprocesslagen), med rubriken ”Utlämning av en person till ett annat land”, har följande lydelse:
”1. En person som befinner sig inom Republiken Lettlands territorium kan utlämnas för att lagföras eller dömas eller för att avtjäna ett straff, om en begäran om häktning eller om utlämning av personen i fråga har mottagits från ett annat land och gärningarna kvalificeras som brott enligt lettisk lag och enligt den andra statens lag.
2. En person kan utlämnas för att lagföras eller dömas för en gärning för vilken maximistraffet är minst ett års frihetsberövande eller en strängare påföljd, om inte annat följer av ett internationellt fördrag.”
9. Artikel 697.2 i den lettiska straffprocesslagen har följande lydelse:
”Utlämning ska inte beviljas när
1) personen i fråga är lettisk medborgare,
2) begäran om utlämning har framställts i syfte att lagföra eller straffa personen i fråga på grund av dennes ras, religiösa övertygelse, nationalitet eller politiska uppfattning, eller när det föreligger skäl att tro att personens rättigheter kan komma att kränkas på grund av sådana beaktanden,
...
7) personen i fråga riskerar att utsättas för tortyr.”
10. I artiklarna 1 och 62 i avtalet av den 3 februari 1993 mellan Republiken Lettland och Ryska federationen om rättslig hjälp och rättsförhållanden i civil-, familje- och straffrättsliga ärenden föreskrivs följande:
”Artikel 1. Rättsligt skydd
1. Medborgarna i den ena avtalsslutande parten ska inom den andra avtalsslutande partens territorium åtnjuta samma rättsliga skydd i fråga om personliga rättigheter och förmögenhetsrättigheter som medborgarna i den andra avtalsslutande parten.
2. Medborgarna i den ena avtalsslutande parten ska ha rätt att fritt och utan hinder vända sig till domstolarna, åklagarmyndigheten, notarius publicus ... och till andra behöriga institutioner på området för civil-, familje- och straffrätt i den andra avtalsslutande parten, och kan där inställa sig, inge ansökningar, väcka talan och företa andra processhandlingar på samma villkor som nationella medborgare.
...
Artikel 62. Vägrad utlämning
1. Utlämning ska inte ske om
1) den person som avses i begäran om utlämning är medborgare i den avtalsslutande part till vilken begäran ingetts eller om personen i fråga har flyktingstatus i denna stat.
...”
11. I artikel 1.1 i avtalet mellan Republiken Lettland, Republiken Estland och Republiken Litauen om rättslig hjälp och rättsförhållanden, vilket undertecknades i Tallinn den 11 november 1992, föreskrivs följande:
”Medborgarna i en av de avtalsslutande parterna ska inom en annan avtalsslutande parts territorium åtnjuta samma rättsliga skydd i fråga om personliga rättigheter och förmögenhetsrättigheter som medborgarna i denna andra avtalsslutande part.”
II – Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
12. Den 22 juli 2010 offentliggjordes en prioriterad efterlysning på Interpols webbplats avseende Aleksei Petruhhin, som är estnisk medborgare.
13. Aleksei Petruhhin greps den 30 september 2014 i staden Bauska (Lettland) och häktades därefter.
14. Den 21 oktober 2014 mottog de lettiska myndigheterna en begäran om utlämning från allmänna åklagaren i Ryska federationen. Av begäran framgår att ett straffrättsligt förfarande inletts mot Aleksei Petruhhin genom beslut av den 9 februari 2009 och att han skulle tas i förvar som en skyddsåtgärd. Enligt detta beslut anklagas Aleksei Petruhhin för försök till försäljning av en stor mängd narkotika tillsammans med andra gärningsmän. Enligt rysk lagstiftning kan detta brott leda till frihetsberövande i åtta till tjugo år.
15. Republiken Lettlands allmänna åklagarmyndighet beviljade utlämning av Aleksei Petruhhin till Ryssland. Den 4 december 2014 begärde Aleksei Petruhhin emellertid att utlämningsbeslutet skulle upphävas av det skälet att han enligt artikel 1 i avtalet mellan Republiken Lettland, Republiken Estland och Republiken Litauen om rättslig hjälp och rättsförhållanden har samma rättigheter i Lettland som en lettisk medborgare och att Republiken Lettland följaktligen är skyldig att skydda honom mot en ogrundad utlämning.
16. Augstākā tiesa (Högsta domstolen i Lettland) har betonat att det inte vare sig i lettisk lagstiftning eller i något internationellt avtal som undertecknats av Republiken Lettland, bland annat med Ryska federationen och de övriga baltiska länderna, föreskrivs någon begränsning vad gäller utlämning av estniska medborgare till Ryssland. I artikel 62 i avtalet av den 3 februari 1993 mellan Republiken Lettland och Ryska federationen om rättslig hjälp och rättsförhållanden i civil-, familje- och straffrättsliga ärenden föreskrivs endast skydd mot utlämning för lettiska medborgare.
17. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att även om överlämnande mellan medlemsstaterna av deras respektive medborgare tillåts enligt rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna,(4) föreskrivs i rambeslutet däremot inte någon samrådsmekanism mellan medlemsstaterna för erhållande av samtycke från den stat där en person är medborgare till att personen i fråga utlämnas till tredjeland.
18. Av ovanstående överväganden följer enligt den hänskjutande domstolen att det skydd mot utlämning till tredjeland som en medlemsstat ger sina egna medborgare har verkningar endast inom den medlemsstatens territorium. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att detta strider mot själva kärnan i unionsmedborgarskapet, det vill säga rätten till ett likvärdigt skydd. Den har betonat att denna situation skapar en osäkerhet hos unionsmedborgarna beträffande rätten att fritt röra sig inom Europeiska unionen.
19. Den hänskjutande domstolen anser att vid en begäran om utlämning av en medborgare i en medlemsstat till tredjeland ska i enlighet med unionsrätten den medlemsstat som mottagit begäran garantera samma skyddsnivå för unionsmedborgaren i fråga som för sina egna medborgare.
20. Eftersom Augstākā tiesa emellertid är osäker på hur unionsrätten ska tolkas, beslutade den att den 26 mars 2015 upphäva beslutet om häktning av Aleksei Petruhhin samt att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Ska artiklarna 18 första stycket och 21.1 FEUF tolkas så, att när det är fråga om att utlämna en person som är medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater till en stat som inte är medlem av Europeiska unionen, med stöd av ett avtal om utlämning som ingåtts mellan en medlemsstat och ett tredjeland, den personen ska garanteras samma skyddsnivå som en person som är medborgare i den berörda medlemsstaten?
2) Ska den rättskipande instansen i den medlemsstat till vilken framställningen om utlämning har gjorts, under sådana omständigheter, tillämpa de villkor för utlämning som har uppställts av den EU-medlemsstat i vilken den berörda personen är medborgare, eller de villkor som har uppställts av den EU-medlemsstat där han eller hon har hemvist?
3) För det fall utlämning ska genomföras utan beaktande av den särskilda skyddsnivå som har uppställts för medborgarna i den stat till vilken framställningen om utlämning har gjorts, är då den medlemsstat till vilken framställningen om utlämning har gjorts tvungen att förvissa sig om att de garantier som stadfästs i artikel 19 i stadgan iakttas, det vill säga att ingen får utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling? Räcker det därvid att kontrollera att den stat som begär utlämning är part i tortyrkonventionen eller måste en kontroll ske av den faktiska situationen med beaktande av Europarådets analys av situationen i landet?”
III – Bedömning
A – Inledande synpunkter
1. Huruvida artikel 1.1 i avtalet mellan Republiken Lettland, Republiken Estland och Republiken Litauen om rättslig hjälp och rättsförhållanden eventuellt kan tillämpas för att avgöra det nationella målet
21. I det överklagande som Aleksei Petruhhin ingav mot det beslut som hade fattats av allmänna åklagarmyndigheten i Republiken Lettland om att bevilja utlämning av honom hänvisade han bland annat till artikel 1.1 i avtalet mellan Republiken Lettland, Republiken Estland och Republiken Litauen om rättslig hjälp och rättsförhållanden. På grundval av denna bestämmelse gjorde han gällande att Republiken Lettland borde ge honom samma skydd som den ger sina egna medborgare vad gäller straffrättsliga förfaranden. Av detta följer att nämnda medlemsstat är skyldig att försvara Aleksei Petruhhin mot en obefogad begäran om utlämning och att han har rätt att förvänta sig att Republiken Lettland gör allt för att få fram bevisning som visar huruvida han är skyldig eller oskyldig. Enligt Aleksei Petruhhin framgår det emellertid av ställningstagandet från allmänna åklagarmyndigheten i Republiken Lettland att inget kommer att göras för att så långt det är möjligt och så noggrant som möjligt verifiera de brott som han anklagas för på ryskt territorium.
22. Vid förhandlingen tillfrågades den lettiska regeringen om huruvida artikel 1.1 i avtalet mellan Republiken Lettland, Republiken Estland och Republiken Litauen om rättslig hjälp och rättsförhållanden kan tolkas så, att den ger estniska och litauiska medborgare samma skydd mot utlämning som det som lettiska medborgare åtnjuter. Den lettiska regeringen svarade att denna bestämmelse hittills inte i lettisk rättspraxis har tolkats så, att den innehåller några tilläggsgarantier för estniska och litauiska medborgare om att inte utlämnas av Republiken Lettland.
23. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den kan avgöra det nationella målet genom att tolka artikel 1.1 i avtalet mellan Republiken Lettland, Republiken Estland och Republiken Litauen om rättslig hjälp och rättsförhållanden. Det ankommer särskilt på den att undersöka huruvida uttrycket ”personliga rättigheter” i denna bestämmelse täcker rätten att åtnjuta rättsligt skydd mot utlämning.
2. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
24. Vid förhandlingen lät den lettiska regeringen förstå att Aleksei Petruhhin inte längre befinner sig på landets territorium, utan att han återvände till Estland efter det att häktningsbeslutet hade upphävts den 26 mars 2015. De medlemsstaters regeringar som yttrade sig vid förhandlingen har av detta dragit slutsatsen att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning.
25. Det ska erinras om att enligt fast rättspraxis utgör det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU‑domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra anhängiga tvister.(5)
26. Inom ramen för detta samarbete ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten.(6)
27. Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(7)
28. Det ska således erinras om att det, enligt fast rättspraxis, framgår av såväl ordalydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF att förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen, och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål kommer att meddela ett avgörande med avseende på vilket förhandsavgörandet kan beaktas.(8)
29. Detta är fallet i förevarande mål. Den lettiska regeringen bekräftade vid förhandlingen att målet fortfarande är anhängigt vid den hänskjutande domstolen. Oberoende av osäkerheten om var Aleksei Petruhhin för närvarande befinner sig ska den hänskjutande domstolen således uttala sig om huruvida det beslut som fattats av allmänna åklagarmyndigheten i Republiken Lettland om utlämning av honom är lagenligt. Enligt artikel 707 i den lettiska straffprocesslagen kan den hänskjutande domstolen besluta antingen att åklagarens beslut ska stå fast eller att det ska upphävas och att utlämning inte ska beviljas, eller att begäran om utlämning ska granskas ytterligare. Med hänsyn till det beslut som den hänskjutande domstolen har att fatta är ett svar från EU-domstolen på de frågor som ställts fullständigt användbart. I likhet med när en person flyr efter en fällande dom kan ett sådant beslut verkställas när som helst senare, om Aleksei Petruhhin grips på lettiskt territorium.
30. Mot bakgrund av det ovanstående anser jag att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
B – Den första och den andra frågan
31. Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka bör behandlas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 18 första stycket och artikel 21.1 FEUF ska tolkas så, att en medborgare i en medlemsstat som befinner sig på en annan medlemsstats territorium och är föremål för en begäran om utlämning som framställts av tredjeland ska omfattas av samma bestämmelse som medborgarna i denna andra medlemsstat enligt vilken dessa är skyddade mot utlämning.
32. Det ska först kontrolleras huruvida Aleksei Petruhhins situation omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, särskilt EUF-fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap.
33. Samtliga de regeringar som har ingett yttranden till domstolen, utom Förenade kungarikets regering, har gjort gällande att i en situation där unionen inte har ingått något avtal om utlämning med ett tredjeland omfattas bestämmelserna om utlämning av medlemsstaternas behörighet och faller utanför unionsrättens tillämpningsområde.
34. Jag delar inte denna uppfattning. Jag instämmer tvärtom i den uppfattning som Förenade kungarikets regering framförde vid förhandlingen, det vill säga att artikel 18 första stycket och artikel 21.1 FEUF är tillämpliga, eftersom Aleksei Petruhhin har utövat sin rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig i enlighet med unionsrätten, och att han således i princip har rätt till samma behandling som medborgarna i den mottagande medlemsstaten.
35. Det ska betonas att Aleksei Petruhhin i egenskap av estnisk medborgare åtnjuter ställning som unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 FEUF och således kan göra gällande de rättigheter som följer av denna ställning såväl gentemot sin ursprungsmedlemsstat som gentemot den medlemsstat som han reser till.
36. Som domstolen upprepade gånger har slagit fast är ställningen som unionsmedborgare avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare, så att de medborgare som befinner sig i samma situation behandlas lika i rättsligt hänseende vid tillämpningen av EUF-fördragets materiella bestämmelser, oberoende av nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet.(9)
37. Eftersom syftet med det unionsmedborgarskap som föreskrivs i artikel 20 FEUF inte är att det materiella tillämpningsområdet för EUF-fördraget ska utvidgas till att även avse interna förhållanden som inte har någon anknytning till unionsrätten,(10) ska det undersökas huruvida en anknytning till unionsrätten föreligger.
38. Avseende denna fråga har medlemsstaternas regeringar, inom ramen för förevarande förfarande, upprepat den klassiska uppfattningen i denna typ av fall, det vill säga att det för att EUF-fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap ska vara tillämpliga krävs att omständigheterna i det nationella målet hänför sig till ett område som regleras av unionsrätten och att det inte räcker att den berörda unionsmedborgaren har utövat sin rätt till fri rörlighet.
39. Det ska emellertid betonas att det av fast rättspraxis följer att till de situationer som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde hör de som avser utövandet av de grundläggande friheter som följer av EUF-fördraget, särskilt de som rör rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i enlighet med artikel 21 FEUF.(11) På de områden som omfattas av medlemsstaternas behörighet kan den omständigheten att en medborgare i en medlemsstat utövar sin rätt att röra sig och uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium innebära att det finns en relevant anknytning till unionsrätten.(12) När domstolen däremot ställs inför en situation där, å ena sidan, området i fråga omfattas av medlemsstaternas behörighet och, å andra sidan, den person som åberopar unionsrätten inte har använt sig av sin rätt till fri rörlighet i enlighet med artikel 21 FEUF, ska den förklara att den inte är behörig att svara på den begäran om förhandsavgörande som ingetts till den.(13)
40. Det framgår att Aleksei Petruhhin, som greps i Lettland, har använt sig av sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF.
41. Det ska även preciseras att eftersom det inte finns några unionsbestämmelser om utlämning av medlemsstaternas medborgare till Ryssland,(14) är medlemsstaterna behöriga att anta sådana bestämmelser och att ingå utlämningsavtal med Ryska federationen.
42. Medlemsstaterna är dock skyldiga att utöva denna behörighet med iakttagande av unionsrätten, bland annat EUF-fördragets bestämmelser om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken stadfästs i artikel 21.1 FEUF för varje unionsmedborgare. Härvid ska den fasta rättspraxis inom området utlämning tillämpas enligt vilken medlemsstaterna vid utövandet av sin behörighet är skyldiga att iaktta unionsrätten och särskilt EUF-fördragets bestämmelser om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionens territorium, vilken tillerkänns varje medborgare.(15)
43. Även inom de områden som omfattas av medlemsstaternas behörighet är medlemsstaterna således skyldiga att på grundval av sakliga skäl motivera en skillnad i behandling mellan sina egna medborgare och andra medlemsstaters medborgare när en given situation uppvisar en tillräcklig anknytning till unionsrätten, vilket är fallet när en unionsmedborgare har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.(16)
44. Det ska nu undersökas huruvida den bestämmelse enligt vilken Republiken Lettland inte lämnar ut sina egna medborgare utgör diskriminering på grund av nationalitet, i strid med artikel 18 första stycket FEUF.
45. Aleksei Petruhhin greps i Lettland och satt häktad där fram till den 26 mars 2015. Den 21 oktober 2014 mottog allmänna åklagarmyndigheten i Republiken Lettland en begäran om utlämning från allmänna åklagaren i Ryska federationen. De tillämpliga bestämmelserna utgörs således av de lettiska lagbestämmelserna och de bestämmelser som följer av avtalet av den 3 februari 1993 mellan Republiken Lettland och Ryska federationen om rättslig hjälp och rättsförhållanden i civil-, familje- och straffrättsliga ärenden.
46. Den bestämmelse som avses i förevarande mål enligt vilken lettiska medborgare inte får utlämnas från Lettland till tredjeland återfinns i artikel 98 tredje mening i den lettiska författningen, artikel 697.2.1 i den lettiska straffprocesslagen och artikel 62.1.1 i avtalet av den 3 februari 1993 mellan Republiken Lettland och Ryska federationen om rättslig hjälp och rättsförhållanden i civil-, familje- och straffrättsliga ärenden.
47. Eftersom endast lettiska medborgare enligt denna bestämmelse omfattas av skyddet mot utlämning, föreligger en skillnad i behandling i förhållande till övriga medlemsstaters medborgare som befinner sig på lettiskt territorium och är föremål för en begäran om utlämning från tredjeland.
48. Eftersom Aleksei Petruhhin har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom detta territorium i enlighet med artikel 21.1 FEUF, ska det mot bakgrund av artikel 18 första stycket FEUF granskas huruvida den bestämmelse enligt vilken Republiken Lettland inte utlämnar sina egna medborgare till Ryssland är förenlig med principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet.
49. Det ska här erinras om att icke-diskrimineringsprincipen enligt fast rättspraxis innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika. En sådan behandling kan endast vara motiverad om den grundar sig på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och som står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas.(17)
50. I ett sådant sammanhang som det som avses i det nationella målet ska situationen för unionsmedborgare som inte är medborgare i Lettland men uppehåller sig där således jämföras med situationen för lettiska medborgare.
51. Att en stat inte utlämnar sina egna medborgare utgör en traditionell princip inom utlämningsrätten. Den har sitt ursprung i staternas suveränitet över sina medborgare, de ömsesidiga förpliktelserna mellan staterna och deras medborgare samt bristen på förtroende för andra staters rättssystem. Bland de skäl som åberopas till stöd för denna princip förekommer sålunda bland annat statens plikt att skydda sina medborgare mot tillämpningen av ett utländskt straffrättsligt system, vars förfarande medborgarna inte känner till och vars språk de inte kan och inom ramen för vilket det blir svårt för dem att försvara sig.(18)
52. Vid en utvärdering mot bakgrund av unionsrätten och den likabehandling som föreskrivs i den framstår de grundläggande skälen för principen att inte utlämna sina egna medborgare som relativt svaga. Detsamma gäller den skyldighet som en medlemsstat bör ha att skydda sina egna medborgare. Jag kan inte se varför en sådan skyldighet inte skulle utsträckas till övriga medlemsstaters medborgare. Artikel 20.2 c FEUF talar i denna riktning, eftersom det där föreskrivs att unionsmedborgarna ska ha ”rätt till skydd inom ett tredjelands territorium, där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten”.
53. Detsamma gäller även argumentet att principen att inte utlämna sina egna medborgare vilar på medlemsstaternas brist på förtroende för utländska rättssystem. Det har på denna punkt med rätta konstaterats att ”[d]enna misstro utgör med all sannolikhet ett av de grundläggande skälen till det sätt på vilket utlämning praktiseras – och framför allt vägras – i vår tid. Men även om misstro kan motivera att en stat inte bifaller en begäran om utlämning, förklarar det knappast varför denna vägran endast ska gälla vid begäran om utlämning av landets egna medborgare, på grund av deras nationalitet. Om misstro kan motivera att utlämning vägras, ska detta gälla alla och inte endast landets egna medborgare”.(19)
54. Även om försiktighet således ska iakttas när de grundläggande skälen till en bestämmelse enligt vilken en stat inte utlämnar sina egna medborgare bedöms mot bakgrund av principen om icke-diskriminering på grund av nationalitet, existerar det enligt min åsikt emellertid ett objektivt skäl till att göra åtskillnad mellan situationen för den anmodade medlemsstatens medborgare och situationen för övriga medlemsstaters medborgare när en begäran om utlämning ingetts av ett tredjeland.
55. I ett sådant sammanhang som det som avses i det nationella målet ska situationen för unionsmedborgare som inte är lettiska medborgare men uppehåller sig i Lettland jämföras med situationen för lettiska medborgare mot bakgrund av det syfte som flera medlemsstater och Europeiska kommissionen har betonat inom ramen för förevarande förfarande, det vill säga syftet att förhindra att personer som misstänks för ett brott undgår straff. Detta syfte är definitivt ett legitimt syfte i unionsrätten.(20)
56. Det ska här påpekas att utlämning är ett förfarande som möjliggör lagföring av ett brott eller verkställighet av ett straff. Det rör sig med andra ord om ett förfarande vars inneboende syfte är att förhindra att en person som befinner sig i ett annat land än det där brottet begicks undgår straff.(21)
57. Med beaktande av detta syfte kan de båda ovannämnda kategorierna av unionsmedborgare anses befinna sig i lika situationer endast om båda kategorierna kan lagföras i Lettland för brott som har begåtts i tredjeland.
58. Med andra ord måste det, för att pröva huruvida den anmodade medlemsstatens medborgare och övriga medlemsstaters medborgare befinner sig i lika situationer, kontrolleras huruvida unionsmedborgarna, i enlighet med principen aut dedere aut judicare (utlämna eller lagföra), kan lagföras i den anmodade medlemsstaten för brott som begåtts i tredjeland om de inte utlämnas till tredjelandet i fråga. Det måste således kontrolleras huruvida den traditionella principen i internationell utlämningsrätt, enligt vilken en anmodad stat som vägrar att utlämna sina medborgare måste kunna lagföra dem, iakttas i förevarande fall.
59. Hugo Grotius definierade principen aut dedere aut punire (utlämna eller straffa) på följande sätt: ”När det så krävs måste en stat antingen straffa den skyldige såsom han förtjänar eller överlämna honom till den anmodande staten”.(22) Begreppet ”straffa” har numera ersatts med begreppet ”lagföra” som alternativ till utlämning, i syfte att beakta oskuldspresumtionen, som ska gälla för personer som misstänks ha begått ett brott.
60. Principen aut dedere aut judicare återspeglas i ett stort antal bilaterala eller multilaterala utlämningskonventioner.(23) Skyldigheten att utlämna eller lagföra uttrycks till exempel i artikel 6 i den europeiska utlämningskonventionen, undertecknad i Paris den 13 december 1957. I artikel 6.1 a i denna konvention föreskrivs att ”[a]vtalsslutande part skall äga rätt att vägra utlämning av sina egna medborgare”. Artikel 6.2 kompletterar denna bestämmelse genom att det där föreskrivs att ”[o]m den anmodade parten icke utlämnar sina egna medborgare, skall den på begäran av den ansökande parten överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter för att åtal må väckas, om anledning därtill finnes”.
61. Som det anges i Förenta nationernas slutrapport 2014, som har rubriken ”Skyldighet att utlämna eller lagföra (aut dedere aut judicare)”, vilar dessa konventioner på ett ömsesidigt allmänt åtagande av de stater som är parter i konventionerna att överlämna varje person avseende vilka de behöriga myndigheterna i den anmodande staten har väckt åtal eller som är efterlyst för att ett straff eller en skyddsåtgärd ska kunna verkställas. Det finns emellertid ett antal undantag från denna skyldighet att utlämna, särskilt när den person som begärts utlämnad är medborgare i den anmodade staten. I syfte att förhindra att en person undgår straff föreskrivs i dessa konventioner ett annat alternativ för den anmodade staten om den vägrar utlämning, det vill säga en skyldighet att lagföra gärningsmannen.(24)
62. I enlighet med skyldigheten att utlämna eller lagföra är den anmodade staten, om den inte bifaller en begäran om utlämning, således skyldig att lagföra(25) den misstänkte i syfte att säkerställa ett effektivt internationellt samarbete mellan staterna och förhindra att vederbörande undgår straff.
63. Det är just på sistnämnda punkt som lettiska medborgare och andra medlemsstaters medborgare i sammanhanget i förevarande fall inte befinner sig i lika situationer.
64. Om det i den anmodade medlemsstatens nationella rätt inte föreskrivs en behörighet för domstolarna att döma en annan medlemsstats medborgare som misstänks för att ha gjort sig skyldiga till brott i tredjeland, föreligger en risk för att den person som avses i en begäran om utlämning kan undgå straff.
65. Det ska påpekas, vilket kommissionen har gjort, att det i artikel 4.1 i den lettiska brottsbalken föreskrivs att ”[i] enlighet med denna lag ska medborgare och icke-medborgare(26) samt utlänningar som har permanent uppehållstillstånd i Lettland hållas ansvariga på lettiskt territorium för gärningar som begåtts på en annan stats territorium eller utanför nationellt territorium, oberoende av huruvida gärningen betraktas som ett brott och är straffbar på den plats där den har begåtts”.
66. Av denna bestämmelse följer att lettiska medborgare som har begått ett brott i tredjeland kan lagföras i Lettland. Detta är även fallet vad gäller utlänningar som har permanent uppehållstillstånd i Lettland.
67. När det däremot gäller utlänningar som inte har permanent uppehållstillstånd är, enligt artikel 4.3 i den lettiska brottsbalken, de lettiska brottmålsdomstolarnas behörighet i fråga om brott som har begåtts på en annan stats territorium begränsad till fall av ”allvarliga eller mycket allvarliga brott riktade mot Republiken Lettlands eller dess invånares intressen”.
68. Av dessa bestämmelser i den lettiska brottsbalken förefaller det således som om en medborgare i en annan medlemsstat än Republiken Lettland, såsom Aleksei Petruhhin, som inte har permanent uppehållstillstånd i Lettland, inte kan lagföras i Lettland för ett brott som han misstänks ha begått i Ryssland. Av detta följer att denna medborgare inte befinner sig i en likadan situation som lettiska medborgare med beaktande av syftet att förhindra att personer som misstänks ha begått ett brott i tredjeland undgår straff.
69. Skillnaden i behandling mellan unionsmedborgare som inte är lettiska medborgare men uppehåller sig i Lettland och lettiska medborgare utgör således inte diskriminering som är förbjuden enligt artikel 18 första stycket FEUF, eftersom den motiveras av syftet att förhindra att personer som misstänks ha begått ett brott i tredjeland undgår straff.
70. Under de omständigheter som avses i det nationella målet ska artikel 18 första stycket och artikel 21.1 FEUF följaktligen tolkas så, att det inte krävs att en medborgare i en medlemsstat som befinner sig inom en annan medlemsstats territorium och är föremål för en begäran om utlämning som framställts av tredjeland ska omfattas av samma bestämmelse som medborgarna i denna andra medlemsstat enligt vilken dessa är skyddade mot utlämning.
C – Den tredje frågan
71. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i dels huruvida en medlemsstat som beslutar att utlämna en unionsmedborgare till tredjeland är skyldig att kontrollera huruvida de garantier som föreskrivs i artikel 19.2 i stadgan är uppfyllda, dels vad denna kontroll ska bestå i.
72. Av de handlingar i målet som domstolen innehar framgår att denna fråga har ställts med anledning av Aleksei Petruhhins påståenden om att han riskerar att utsättas för tortyr om han utlämnas till Ryssland.
73. I artikel 19.2 i stadgan föreskrivs att ”[i]ngen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling”.
74. I förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna(27) anges att i denna bestämmelse ”införlivas tillämplig rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i fråga om artikel 3 i [Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken undertecknades i Rom den 4 november 1950(28)]”.(29)
75. Eftersom situationen för en medborgare i en medlemsstat som, liksom Aleksei Petruhhin, har använt sig av sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, såsom jag har visat ovan, anser jag att artikel 19.2 i stadgan kan tillämpas på en sådan situation.
76. En domstol i en medlemsstat som mottar en begäran om utlämning av en medborgare i en annan medlemsstat som har använt sig av de rättigheter som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF är skyldig att kontrollera huruvida de garantier som föreskrivs i artikel 19.2 i stadgan är uppfyllda.
77. När det gäller vad denna kontroll ska bestå i kan det i överensstämmelse med förklaringarna avseende artikel 19.2 i stadgan hänvisas till relevant praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna avseende artikel 3 i Europakonventionen.
78. Av Europadomstolens fasta praxis framgår att skyddet mot behandling som är förbjuden enligt artikel 3 i Europakonventionen är absolut och att detta följaktligen innebär att utvisning av en person från en avtalsslutande stats territorium kan innebära problem med avseende på denna bestämmelse och således medföra ansvar för staten i fråga enligt Europakonventionen, när det finns grundad anledning att tro att den berörda personen, om han eller hon utvisas till bestämmelselandet, skulle utsättas för en verklig risk att behandlas på ett sätt som strider mot nämnda bestämmelse.(30) I detta fall innebär artikel 3 i Europakonventionen ”en skyldighet att inte utvisa personen i fråga till detta land, inte heller till tredjeland”.(31) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har preciserat att den ”inte gör någon åtskillnad beroende på den rättsliga grunden för utvisningen; den tillämpar samma resonemang oberoende av om det rör sig om utvisning eller utlämning”.(32)
79. När Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna prövar huruvida en klagande löper en verklig risk att utsättas för dålig behandling i det tredjeland som är bestämmelseland bedömer den ”dels den allmänna situationen för mänskliga rättigheter i landet, dels de särskilda omständigheterna i klagandens fall. När den mottagande staten har lämnat garantier, utgör dessa ytterligare en relevant faktor som beaktas”.(33) Förutom den allmänna situationen i bestämmelselandet ska den verkliga risken att utsättas för behandling som är förbjuden enligt artikel 3 i Europakonventionen således bedömas i det enskilda fallet.
80. I syfte att avgöra huruvida det finns grundad anledning att tro att det föreligger en verklig risk för behandling som är oförenlig med artikel 3 i Europakonventionen stöder sig Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna på samtliga de omständigheter som har lagts fram för den eller som den, vid behov, inhämtat på eget initiativ.(34) Vad gäller den allmänna situationen i ett land har Europadomstolen ofta fäst vikt vid informationen i färska rapporter från oberoende internationella människorättsorganisationer såsom Amnesty International eller från regeringskällor.(35)
81. Utöver ovan beskrivna praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska det även beaktas vad domstolen nyligen, i linje med Europadomstolens praxis, fastslog i domen av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru (C‑404/15 och C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198), avseende tillämpningen av rambeslut 2002/584, i dess lydelse enligt rambeslut 2009/299.
82. I den domen fastslog domstolen beträffande artikel 4 i stadgan bland annat att ”[f]ör att säkerställa att [denna artikel] iakttas i det enskilda fall som rör den person mot vilken en europeisk arresteringsorder utfärdats, måste en verkställande rättsliga myndighet, som har tillgång till objektiva, trovärdiga, precisa och vederbörligen aktualiserade uppgifter som vittnar om [antingen systematiska eller generella brister, eller brister som berör vissa grupper av personer] kontrollera om det, med hänsyn till omständigheterna i det fallet, finns grundad anledning att tro att denna person till följd av att han eller hon överlämnas till den utfärdande medlemsstaten löper en verklig risk för att i den medlemsstaten utsättas för en omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i denna artikel”.(36)
83. Den metodik som domstolen således har fastställt kan enligt min mening överföras på en situation där den rättsliga myndigheten i den anmodade medlemsstaten, till följd av en begäran om utlämning av en unionsmedborgare som inges av tredjeland, kontrollerar huruvida de garantier som föreskrivs i artikel 19.2 i stadgan är uppfyllda.
IV – Förslag till avgörande
84. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Augstākā tiesa (Högsta domstolen i Lettland) på följande sätt:
Under de omständigheter som avses i det nationella målet ska artikel 18 första stycket och artikel 21.1 FEUF tolkas så, att det inte krävs att en medborgare i en medlemsstat som befinner sig inom en annan medlemsstats territorium och är föremål för en begäran om utlämning som framställts av tredjeland ska omfattas av samma bestämmelse som medborgarna i denna andra medlemsstat enligt vilken dessa är skyddade mot utlämning.
För att säkerställa att artikel 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna iakttas i det enskilda fallet när en unionsmedborgare begärts utlämnad, måste den rättsliga myndigheten i den anmodade medlemsstaten, när den har tillgång till objektiva, trovärdiga, precisa och vederbörligen aktualiserade uppgifter som vittnar om antingen systematiska eller generella brister, eller brister som berör vissa grupper av personer, kontrollera om det med hänsyn till omständigheterna i det fallet finns grundad anledning att tro att unionsmedborgaren i fråga, till följd av att han eller hon utlämnas till det anmodande tredjelandet, löper en verklig risk för att i den staten utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i denna bestämmelse.