ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. SHARPSTON
представено на 24 септември 2014 година(1)
Дело C‑359/13
B. Martens
срещу
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(Преюдициално запитване,
отправено от Centrale Raad van Beroep (Нидерландия)
„Финансиране на висше образование в отвъдморски територии — Условие за пребиваване — Правило „три от шестте години“ — Бивш пограничен работник“
1. Предмет на преюдициалното запитване в настоящия случай отново е възможността за финансиране, предоставено от Нидерландия за висше образование извън тази държава — т.нар. meeneembare studie financiering („MNSF“ или „преносимо финансиране на следване“). В решението си по дело C‑542/09, Комисия/Нидерландия(2) Съдът постановява, че нидерландското правило — съгласно което лицата, кандидатствали за такова финансиране, трябва не само да имат право на финансиране на следване в Нидерландия, но и да са пребивавали правомерно в тази държава през поне три от шестте години преди записването си да следват (правилото „три от шестте години“) — противоречи на член 45 ДФЕС и на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68(3), защото води до непряка дискриминация.
2. Правилото „три от шестте години“ обаче е приложено спрямо г‑жа Babette Martens — нидерландска гражданка, която пребивава в Белгия през почти целия курс на училищно обучение и кандидатства пред нидерландските власти за преносимо финансиране на следване, за да отиде в Кюрасао с цел да получи там висше образование. Баща ѝ (също нидерландски гражданин, който пребивава в Белгия) работи известен период в Нидерландия на непълно работно време; на г‑жа Martens е отпуснато MNSF за университетското ѝ следване през този период. След като баща ѝ престава да бъде пограничен работник обаче, на нея е отказано финансиране за остатъка от следването, понеже спрямо нейния случай е приложено правилото „три от шестте години“, а тя не отговаря на изискванията му.
3. Centrale Raad van Beroep (Нидерландия) (Централен апелативен съд) (наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“) по същество иска да се установи дали (i) свободата на движение на работниците или (ii) правата, които произтичат от гражданството на Съюза, са пречка Нидерландия да приложи правилото „три от шестте години“ в този случай. По-специално тя иска да се установи дали г‑н Martens може да противопостави на Нидерландия права, които произтичат от свободното движение на работници, след като е престанал да бъде пограничен работник в посочената държава членка. Ако той не може да направи това, запитващата юрисдикция иска да се изясни дали г‑жа Martens може да се позове на собствените си права като гражданин на Съюза.
Правото на Съюза
Договор за функционирането на Европейския съюз
4. Член 20, параграф 1 ДФЕС създава гражданство на Съюза. Съгласно член 20, параграф 2 гражданите на Съюза „се ползват с правата и имат задълженията, предвидени от Договорите“. Член 20, параграф 2, буква а) в частност предоставя на гражданите на Съюза „правото да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки“. Член 21, параграф 1 ДФЕС потвърждава това право, като добавя, че то се упражнява „при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване“.
5. Член 45 ДФЕС гласи:
„1. Свободното движение на работници се гарантира в рамките на Съюза.
2. Тази свобода на движение налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд.
[…]“.
6. Докато член 52, параграф 1 ДЕС предвижда, че Договорите се прилагат по-специално към „Кралство Нидерландия“, от което Кюрасао е част(4), за определянето на териториалния обхват на Договорите член 52, параграф 2 ДЕС препраща към член 355 ДФЕС. Съгласно член 355, параграф 2 ДФЕС специалните договорености за асоцииране, съдържащи се в част четвърта ДФЕС, се прилагат към отвъдморските страни и територии (наричани по-нататък „ОСТ“), посочени в приложение II от този договор(5). Списъкът в приложение II включва Нидерландските Антили, в състава на които е Кюрасао. Тези страни и територии са описани в член 198, параграф 1 ДФЕС (първата разпоредба от част четвърта) като „неевропейски страни и територии, които имат специални отношения с Дания, Франция, Нидерландия и Обединеното кралство“ и които държавите членки „се съгласяват да асоциират към Съюза“.
7. Предмет на част четвърта от ДФЕС е „асоцииране[то] на отвъдморските страни и територии“. Съгласно член 202 ДФЕС, „[п]ри спазване на разпоредбите, отнасящи се до общественото здраве, обществената сигурност и обществения ред, свободата на движение на работниците от страните и териториите в рамките на държавите членки, както и на работниците от държавите членки в рамките на страните и териториите, се урежда с актове, приети съгласно член 203“(6).
Регламент № 1612/68
8. Регламент № 1612/68 предвижда допълнителни правила, за да осигури свободата на гражданите на една държава членка да работят в друга държава членка, с което да приведе в действие разпоредбите на Договора относно свободното движение на работниците. Първото съображение от преамбюла на този регламент посочва, че общата му цел е да се стигне до „премахване на всяка дискриминация между работниците от държавите членки, основана на гражданство, по отношение на заетостта, трудовото възнаграждение и други условия на труд, както и правото на тези работници да се движат свободно в [Съюза], за да извършват дейности като наети лица при спазване на ограниченията, оправдани по причини, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“.
9. В трето и четвърто съображение съответно се казва, че „свободното движение представлява основно право на работниците и техните семейства“, което се упражнява „от постоянни и сезонни работници, както и от пограничните работници и от такива, които осъществяват дейност за извършване на услуги“.
10. Съгласно пето съображение за упражняването на тази основна свобода „по обективни стандарти, свободно и достойно, е необходимо да бъде осигурено фактически и юридически равно третиране по отношение на всички въпроси, свързани с действителното осъществяване на дейности като наети лица и до правото на жилище, а също така […] трябва да бъдат премахнати пречките за мобилността на работниците, в частност правото на работника да бъде заедно със своето семейство и условията за интегриране на това семейство в приемащата страна“.
11. Член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 предвижда, че работникът, гражданин на държава членка, „има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани“ на територията на друга държава членка.
12. Член 12 от Регламент № 1612/68 гласи:
„Децата на гражданин на държава членка, който е или е бил нает на работа на територията на друга държава членка, се допускат до общото образование в тази държава, курсовете за производствено и професионално обучение както гражданите на тази държава, ако тези деца пребивават на нейна територия.
[…]“.
Директива 2004/38
13. Член 24 от Директива 2004/29/ЕО(7) предвижда:
„1. При спазване на конкретните разпоредби, изрично предвидени в Договора и вторичното законодателство, всички граждани на Съюза, които пребивават въз основа на настоящата директива на територията на приемащата държава членка, се ползват с третиране, еднакво с третирането на гражданите на тази държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора. Това право се разпростира и включва членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на пребиваване или постоянно пребиваване.
2. Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава […] преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
Нидерландското право
Статут за Кралство Нидерландия
14. Съгласно Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden („Статута за Кралство Нидерландия“), в изменената му през 2010 г. редакция, Кралство Нидерландия включва Нидерландия, Аруба, Кюрасао и Сент Мартен(8). Нидерландия и останалите субекти, които са част от Кралство Нидерландия, имат общи гражданство, държавен ръководител, външна политика и отбрана. Области като образованието и финансирането на обучение обаче остават независими, въпреки че е възможно сътрудничество.
Закон за финансиране на следването
15. Wet Studiefinanciering (Закон за финансиране на следването, наричан по-нататък „Wsf 2000“) определя условията за финансиране на следването в Нидерландия и чужбина. Финансиране, предназначено за висше образование в Нидерландия, се предоставя на студенти, които са на възраст между 18 и 29 години, учат в определено или одобрено учебно заведение и отговарят на условие за гражданство. Член 2.2 съдържа определение на условието за гражданство. Лицата, които могат да искат такова финансиране, са нидерландските граждани и лицата, граждани на друга държава, които по отношение на финансирането на обучение по силата на договор или на решение на международна организация са приравнени на нидерландски граждани.
16. Гражданите на Съюза, които са икономически активни в Нидерландия, и членовете на техните семейства не е необходимо да са пребивавали в тази държава, за да имат право на такова финансиране. Следователно трансграничните работници(9), които работят в Нидерландия, но пребивават другаде, са включени. Гражданите на Съюза, които не са икономически активни в Нидерландия, пък имат право на финансиране, след като са пребивавали правомерно пет години в Нидерландия.
17. Съгласно член 2.13, параграф 1, буква d) от Wsf 2000, считано от 1 септември 2007 г., студентът няма право на финансиране на следване, ако през съответния период има право на финансова помощ за покриване на разходите за достъп до образование или за издръжка, която се отпуска от компетентния за отпускането на такива помощи орган на държава, различна от Нидерландия.
18. Съгласно член 2.14, параграф 2, буква c) от Wsf 2000 студентите (независимо от гражданството си), които кандидатстват за преносимо финансиране на следване, трябва не само да имат право на финансиране за висше образование в Нидерландия, но и да отговарят на изискванията на правилото „три от шестте години“. Тази разпоредба се прилага само за студентите, които са записани да следват във висше учебно заведение извън Нидерландия след 31 август 2007 г.
19. Съгласно член 3.21, параграф 2 от Wsf 2000 не се отпуска финансиране на следване по отношение на период на обучение, преди да бъде подадено заявление за финансиране. Прилагат се обаче някои преходни разпоредби. Така например член 12.1ba предвижда: „По отношение на студентите, получавали преди 1 септември 2007 г. финансиране с оглед следването на висше образование извън Нидерландия, членове […] в редакцията им към 31 август 2007 г. се прилагат, докато същите получават такова финансиране без прекъсване“.
20. Съгласно член 11.5 от Wsf 2000 Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (министърът на образованието, културата и науката, наричан по-нататък „министърът“) може да дерогира предвиденото правило за „три от шестте години“, доколкото предвид интересите, които Wsf 2000 трябва да защитава, прилагането му би довело до тежка несправедливост („правило за изключителни случаи“).
21. Преди 1 януари 2014 г. правилото „три от шестте години“ не се прилага за студентите (независимо от гражданството им), които са кандидатствали за MNSF, за да следват висше образование в „граничните райони“ около Нидерландия(10).
22. Според националната юрисдикция MNSF се състои от: основна стипендия, чийто размер зависи от това дали студентът живее вкъщи (т.е. на адреса на единия или и на двамата му родители) или самостоятелно; помощ за разходите за транспорт („OV vergoeding“); допълнителен заем с определен максимален размер; допълнителна стипендия, чийто размер зависи от дохода на родителите; заем за таксите за обучение, който по принцип е ограничен до максималната такса, която нидерландските учебни заведения могат да поискат за еквивалентен курс на обучение.
Фактическа обстановка, производство и отправени въпроси
23. Г‑жа Martens е родена в Нидерландия на 2 октомври 1987 г. Тя живее там докато се премества през юни 1993 г. (когато е на почти 6-годишна възраст) заедно с родителите си (също нидерландски граждани) в Белгия, където отраства и завършва училище. Баща ѝ е работил и продължава да работи в Белгия. От 1 октомври 2006 г. до 31 октомври 2008 г. обаче той работи и на непълно работно време в Нидерландия. Видно от акта за преюдициално запитване, след октомври 2008 г. той не е търсил работа в Нидерландия и не е бил на разположение по друг начин на трудовия ѝ пазар. Напротив, той работи на пълно работно време в Белгия.
24. На 15 август 2006 г. г‑жа Martens се записва да започне бакалавърска програма в Университета на Нидерландските Антили в Кюрасао през академичната 2006/2007 г. Докато тя следва там, родителите ѝ осигуряват значителна финансова подкрепа (разходи за издръжка и такси за обучение) и получават детски надбавки в Белгия за дъщеря си. Запитващата юрисдикция пояснява, че тези детски надбавки се различават от стипендиите за обучение за пълнолетни студенти и че Фламандската общност обикновено не отпуска тези стипендии за обучение или образование в учебни заведения извън т.нар. европейско академично пространство.
25. На 24 юни 2008 г. г‑жа Martens кандидатства пред нидерландските власти за финансиране на следване (основна стипендия и помощ за разходите за транспорт). Тя декларира, че не получава финансиране на следване от друга държава и че през шестте години преди да се запише в Университета на Нидерландските Антили (т.е между 2000 и 2006 г.) е пребивавала в Нидерландия поне три години. Очевидно запитващата юрисдикция не се съмнява в добросъвестността на декларацията на г‑жа Martens и счита, че към съответния момент може да е имало неразбиране, що се отнася до правилото „три от шестте години“.
26. С решение от 22 август 2008 г. на г‑жа Martens е отпуснато финансиране на следване за периода от септември 2007 г. нататък, т.е. тя е започнала да получава финансиране от втората година на своето обучение. Стипендията е удължавана периодично въз основа на презумпцията, че г‑жа Martens отговаря на изискванията на правилото „три от шестте години“.
27. На 1 февруари 2009 г. г‑жа Martens подава заявление за отпускане на допълнителен студентски заем, който също е получила.
28. След извършена проверка, на 28 май 2010 г. министърът установява, че през периода август 2000 г.—юли 2006 г. г‑жа Martens не е пребивавала в Нидерландия и решава, че одобренията за вече изплатените стипендии (19 481,64 EUR) следва да бъдат отменени. От г‑жа Martens е поискано да върне вече получените суми.
29. Жалбата на г‑жа Martens по административен ред срещу тези решения е обявена за недопустима, както и последващата ѝ жалба по съдебен ред, подадена пред Rechtbank ҆s-Gravenhage (наричан по-нататък „Rechtbank“). Тогава тя обжалва решението на Rechtbank пред запитващата юрисдикция. Г‑жа Martens твърди, че решенията нарушават принципа на оправданите правни очаквания и че твърдяната липса на достатъчна връзка с Нидерландия не може да обоснове решението на министъра.
30. На 1 юли 2011 г. г‑жа Martens получава бакалавърска степен и отива да живее в Нидерландия.
31. Запитващата юрисдикция отлага решението си по жалбата, докато Съдът се произнесе по дело Комисия/Нидерландия; решението по това дело е обявено на 14 юни 2012 г.(11).
32. Тогава министърът приема, че бащата на г‑жа Martens е пограничен работник в Нидерландия от 1 октомври 2006 г. до 31 октомври 2008 г. и че следователно г‑жа Martens е имала право на преносимо финансиране на следване за периода септември 2007 г.—октомври 2008 г.(12). Това е така, защото вследствие от решение Комисия/Нидерландия правилото „три от шестте години“ не би могло да се прилага при такива обстоятелства. Министърът обаче запазва в сила решението за отмяна на стипендията от момента, в който бащата на г‑жа Martens престава да бъде пограничен работник в Нидерландия (т.е. ноември 2008 г.).
33. По мнение на запитващата юрисдикция министърът не е обосновал решението си с обстоятелството, че г‑жа Martens може да е имала достъп до финансова подкрепа от Белгия (въпреки че според запитващата юрисдикция Белгия очевидно не отпуска финансиране за следване в учебни заведения, установени извън Европейския съюз), поради което тази юрисдикция не разглежда по-задълбочено този аспект(13).
34. При това положение запитващата юрисдикция спира производството и отправя следните преюдициални въпроси:
„1A. Следва ли правото на Съюза и по-специално член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 да се тълкуват в смисъл, че не допускат Нидерландия […] да откаже правото на финансиране на следване извън ЕС на пълнолетно дете, което има право на издръжка от страна на пограничен работник с нидерландско гражданство с местожителство в Белгия, работещ през една част от времето в Нидерландия и през друга — в Белгия, от момента, в който пограничната дейност е прекратена и пограничният работник работи единствено в Белгия, тъй като детето не отговаря на условието да е живяло в Нидерландия най-малко три от шестте години преди записването му в съответното учебно заведение?
1Б. Ако отговорът на въпрос 1А е утвърдителен: при условие че останалите предпоставки за финансирането на следване са изпълнени, недопустимо ли е съгласно правото на Съюза то да бъде отпуснато за период, който е по-кратък от срока на обучението, за което се отпуска?
Ако при отговора на въпроси 1А и 1Б Съдът стигне до заключението, че правните норми относно правото на свободно движение на работници допускат на г‑жа Martens да не се отпуска финансиране на следване за периода ноември 2008 г.—юни 2011 г. или за част от него:
2. Следва ли членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат Нидерландия като държава — членка на ЕС, да не удължава финансирането на обучение в учебно заведение в отвъдморските страни и територии (ОСТ) (Кюрасао) — правото на което е налице на основание, че бащата на заинтересованото лице е работил като пограничен работник в Нидерландия — тъй като заинтересованото лице не изпълнява приложимото за всички граждани на Съюза, включително за собствените граждани, изискване да е живяло в Нидерландия най-малко три от шестте години, преди да се запише за това обучение?“.
35. Писмени становища са представили датското правителство, нидерландското правителство и Европейската комисия. Тези страни са представили и устно становище в съдебното заседание от 2 юли 2014 г.
Преценка
Предварителни бележки
36. Образованието води до разходи поне за държавата членка, която го осигурява, за самия студент (ако е финансово независим) или за лицата, от които същият е финансово зависим, както и за други (публично- и частноправни) субекти, които спонсорират образованието. От гледна точка на правото на Съюза държавите членки запазват компетентността си да решат дали да финансират висшето образование и ако да, до каква степен. Правото на Съюза поначало няма пресечна точка нито с решението на държава членка да отпусне финансиране за следване във висши учебни заведения, установени извън територията ѝ и евентуално извън Европейския съюз, нито с условията, с които тази държава обвързва въпросното финансиране.
37. Положението на някои кандидати за такова финансиране обаче може да попада в обхвата на правото на Съюза. Следователно тези кандидати могат да черпят права от правото на Съюза, включително по отношение на своята държава членка на произход. Ето защо при упражняването на (несъмнената си) компетентност държавите членки са длъжни да спазват правото на Съюза(14). По-специално те трябва да следят например за това правилата за предоставянето на такова финансиране да не създават нито неоправдано ограничение на правото на движение и пребиваване на територията на държавите членки, нито дискриминация на основание гражданство(15).
38. Поради това проблемът по настоящото дело е не решението на Нидерландия да финансира висшето образование извън Нидерландия, а по-скоро условието (а именно правилото „три от шестте години“), което се прилага при преценката дали на определен кандидат да се отпусне такова финансиране.
39. Първите дела относно условията за пребиваване и финансирането на следване нерядко са засягали работници, които са станали студенти и вече не са подпомагани от други лица(16). Нерядко обаче студентите остават на издръжка на членове на семейството (обикновено на единия или и на двамата родители) през целия или през част от периода на своето следване. В този случай получаването на финансиране за следване може да смекчи финансовата тежест, която тези членове на семейството иначе носят. Съгласно постоянната съдебна практика помощта за издръжка и за университетско обучение, завършващо с придобиването на професионална квалификация, включително за децата на работниците мигранти, представлява социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68(17), но само доколкото работникът мигрант продължава да издържа детето си(18).
40. В настоящия случай е безспорно, че бащата на г‑жа Martens я е издържал, докато тя следва в Кюрасао. Ето защо преносимото финансиране на следване, за което г‑жа Martens кандидатства, представлява социално предимство за баща ѝ по смисъла на Регламент № 1612/68. Понастоящем е прието, че г‑жа Martens е имала право на MNSF за периода октомври 2007 г.—октомври 2008 г., докато баща ѝ е пограничен работник в Нидерландия. Въпросът е дали след това тя е имала такова право.
41. С първия преюдициален въпрос от Съда се иска да се съсредоточи върху положението на г‑жа Martens като дете на издръжка на бивш пограничен работник. Ако г‑жа Martens може да се позове на качеството на баща ѝ на бивш пограничен работник в Нидерландия и да черпи права от това, така че да продължи да има достъп до финансиране на следване за останалата част от нейното обучение в Кюрасао, няма да е необходимо да се разглежда вторият преюдициален въпрос, в центъра на който са правата на самата г‑жа Martens като гражданин на Съюза(19). (Само във връзка с последната хипотеза Нидерландия е изразила ясно становище относно евентуалното основание за ограничението на права.)
42. За пълнота ще отговоря и на двата въпроса. Преди това обаче ще проверя дали мястото на следване на г‑жа Martens (Кюрасао) повдига въпроси за териториалната приложимост както на свободата на движение на работници, така и на правата, които произтичат от гражданството на Съюза.
Териториален обхват на прилагането на правото на Съюза
43. Кюрасао е част от Кралство Нидерландия, но се определя и като отвъдморска територия. Прилагането на правилото „три от шестте години“ спрямо г‑жа Martens навежда на мисълта, че според министъра г‑жа Martens не следва „в Нидерландия“(20). В съдебното заседание нидерландското правителство потвърди тази позиция.
44. Мястото на следване на г‑жа Martens повдига ли въпроси за териториалната приложимост на свободата на движение на работници и/или на правата, които произтичат от гражданството на Съюза?
45. Вярно е, че когато между Съюза и ОСТ са налице специални договорености, разпоредбите на Договорите, различни от фигуриращите в част четвърта от ДФЕС, се прилагат само ако приложимостта им е изрично посочена(21). Следователно, освен ако Договорите предвиждат изрично, че определен член се прилага и за територии извън Европейския съюз или за трети страни(22), този член не се прилага за ОСТ(23).
46. Според мен в настоящия случай тези аспекти са ирелевантни.
47. Въпросът тук е не дали правото на Съюза е приложимо, защото (икономически активен или неактивен) гражданин на Съюза се е преместил от една държава членка в ОСТ. По-скоро е важно дали от движението на гражданин на Съюза между държави членки (Нидерландия и Белгия) и последващото пребиваване в държава членка (Белгия), която не е държавата членка на гражданство, могат да се черпят права в контекста на финансирането на обучение, отпускано от една от тези държави членки (Нидерландия) за следване в чужбина.
48. По-конкретно в настоящия случай едно условие (а именно, правилото „три от шестте години“) е приложено към гражданка на Съюза (г‑жа Martens), която е упражнила своите права на свободно движение и пребиваване с преместването си от Нидерландия в Белгия и която е продължила да пребивава в Белгия поне докато се е преместила в Кюрасао, за да следва там(24). Следователно тя е упражнявала без прекъсване права съгласно правото на Съюза най-малко до момента, в който решава да се позове на тези права, за да получи достъп до MNSF(25). Г‑жа Martens също така е дете на издръжка на гражданин на Съюза, който е упражнил права като работник, премествайки се от своята държава членка на произход (Нидерландия) в приемаща държава членка (Белгия), за да живее и работи там, и който впоследствие е работил на непълно работно време в Нидерландия, като продължава да пребивава в Белгия, преди отново да започне да работи на пълно работно време в приемащата държава членка, където пребивава (Белгия).
49. При тези обстоятелства положението както на г‑жа Martens, така и на баща ѝ, попада в обхвата на правото на Съюза.
Въпрос 1: свобода на движение на работниците
Въведение
50. Запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали г‑н Martens, бивш пограничен работник, и дъщеря му, която е на негова издръжка и кандидатства за MNSF, могат да се позовават на права, които произтичат от качеството му на работник в Нидерландия, където той вече не работи, защото е започнал работа на пълно работно време в Белгия.
51. Всички страни, които са представили становище и са се явили на съдебното заседание, са съгласни, че член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 не допускат Нидерландия да наложи правилото „три от шестте години“ като условие за отпускането на MNSF на работниците мигранти и на пограничните работници в Нидерландия. Такъв е и изводът на Съда по дело C‑542/09(26). Докато г‑н Martens е работил в Нидерландия (както твърдят те), г‑жа Martens е можела да получава преносимо финансиране на следване. Те обаче изтъкват, че когато работникът вече не е пограничен работник, и двете разпоредби престават да се прилагат.
52. Според мен въпросът какво някой може (или не може) да претендира в качеството си на бивш пограничен работник е встрани от същината. Простият факт е, че г‑н Martens продължава да бъде работник мигрант. Фокусирайки се върху ефектите от загубването от г‑н Martens на качеството на пограничен работник, страните не са отчели последиците, свързани с този факт.
Ограничение на правото на г‑н Martens съгласно член 45 ДФЕС
53. Член 45 ДФЕС включва както премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд, така и правото на свободно придвижване на територията на държавите членки с оглед приемането на направени предложения за наемане на работа.
54. Целта на разпоредбите на Договора, отнасящи се до свободното придвижване на лицата, е да дадат възможност на гражданите на Съюза да упражняват всякакъв вид професионална дейност на територията на Съюза. Ето защо успоредно с тази цел те не допускат разпоредби, които биха могли да поставят гражданите на Съюза в неблагоприятно положение, ако последните желаят да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава членка (и следователно да напуснат своята държава членка на произход)(27). Поради това споменатите разпоредби не допускат мерките, които могат да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Съюза на тези свободи(28). Мерките, в резултат на които работниците губят социални предимства, гарантирани им от законодателството на държава членка вследствие на упражняването на правото си на свободно движение, могат да бъдат квалифицирани като пречки пред тази свобода(29). Това е така и когато националното право, без оглед на гражданството на съответния работник, възпрепятства или обезкуражава гражданите да напуснат своята държава по произход, за да упражнят правото си на свободно движение(30).
55. В настоящия случай правилото „три от шестте години“ е приложено спрямо г‑жа Martens, защото баща ѝ е престанал да работи като пограничен работник в Нидерландия. Описаните от запитващата юрисдикция факти не навеждат на мисълта, че той е запазил качеството на работник в Нидерландия (например, че е търсил работа там или че по друг начин е бил на разположение на нидерландския трудов пазар)(31). Г‑н Martens обаче нито е станал икономически неактивен, нито е престанал да бъде на разположение на трудовия пазар. Напротив, той е упражнил правата си на свободно движение като работник, за да започне работа на пълно работно време в Белгия, където продължава да живее и работи(32). Ето защо той може да се позове на член 45 ДФЕС, за да се защити от мерки, които го поставят в неблагоприятно положение за това, че е избрал да работи в друга държава членка.
56. Прилагането на правилото „три от шестте години“ по същество принуждава г‑н Martens или да не упражни правото си на движение като работник и просто да търси друга заетост в Нидерландия (за да запази MNSF за дъщеря си), или да упражни тази свобода, но да приеме финансовата загуба на финансирането на обучението и евентуалния риск да не може да се намери алтернативен източник на финансиране.
57. Тази мярка ограничава правата на бащата на г‑жа Martens съгласно член 45 ДФЕС. Освен ако не е обективно обоснована, тя е забранена от тази разпоредба(33).
58. В случай че Съдът не се съгласи с този анализ, смятам за необходимо да разгледам обхвата на решението по дело C‑542/09, равнището на защита съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 (и/или член 12 от този регламент), а накрая и обстоятелствата, при които качеството на бивш работник може да продължи да произвежда последици.
Обхват на решението на Съда по дело C‑542/09, Комисия/Нидерландия
59. Изходната точка за страните по настоящото дело е решението на Съда по дело C‑542/09. Констатациите в това производство за установяване на неизпълнението на задължения са направени въз основа на член 45 ДФЕС и на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 и са свързани с непряката дискриминация, основана на гражданство, на работниците мигранти и пограничните работници спрямо работниците местни граждани.
60. По мое разбиране решението на Съда по това дело не включва изрично в обхвата си и положението на нидерландски гражданин, който живее извън своята държава членка на произход, но упражнява правото си на свободно движение съгласно правото на Съюза, за да работи в Нидерландия. (За улеснение ще наричам по-нататък тази категория „нидерландски погранични работници“).
61. В решение Комисия/Нидерландия Съдът постановява, че като е изискала от работниците мигранти и пограничните работници и от членовете на семействата им, които са на тяхна издръжка, да отговарят на правилото „три от шестте години“ (залегнало в член 2.14, параграф 2 от Wsf 2000), за да могат да получат финансиране на висшето образование извън Нидерландия, Нидерландия не е изпълнила задълженията си по член 45 ДФЕС и по член 7, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1612/68. Съдът потвърждава, че член 7, параграф 2 гарантира, че работниците мигранти, които пребивават в приемаща държава членка и пограничните работници, които са наети в тази държава членка и същевременно пребивават в друга държава членка, имат право на същите социални и данъчни предимства както работниците местни граждани(34).
62. Съдът приема, че мярка като правилото „три от шестте години“ „има действие главно във вреда на работниците мигранти и на пограничните работници, граждани на други държави членки, доколкото лицата, които не пребивават в съответната държава, са най-често чужди граждани“(35). Съдът изтъква, че с оглед установяването на непряка дискриминация „не е необходимо [мярката] да поставя в по-благоприятно положение всички граждани на съответната държава или в по-неблагоприятно положение единствено гражданите на други държави членки, а не гражданите на съответната държава“(36). След това Съдът идентифицира положенията, които трябва да бъдат сравнени за целите на достъпа до преносимо финансиране — (i) от една страна, на работниците мигранти, които упражняват дейността си в Нидерландия, но пребивават в друга държава членка и на работниците мигранти, които упражняват дейността си и пребивават в Нидерландия, но не отговарят на изискванията на правилото „три от шестте години“, и (ii) от друга страна, на нидерландските работници, които упражняват дейността си и пребивават в Нидерландия(37).
63. Съдът не разглежда отделно положението на нидерландските погранични работници. При идентифицирането на двете категории, които трябва да бъдат сравнени една с друга, той се съсредоточава върху дискриминацията, основана на гражданство.
64. Нидерландски пограничен работник като бащата на г‑жа Martens по същество е третиран различно от работниците местни граждани, защото е упражнил правата на свободно движение и пребиваване, а не поради гражданството му, което е същото като тяхното. Ето защо според мен, без по-задълбочен анализ, той не може да се позовава на косвената дискриминация, констатирана по дело C‑542/09.
65. Следователно е необходимо да се разгледа по-обстойно член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68.
Равно третиране съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68
66. Правилата, залегнали в член 7 (и в член 12) от Регламент № 1612/68, са по-нататъшен израз на гарантираното от член 45 ДФЕС свободно движение на работниците в рамките на Европейския съюз(38). Съгласно четвърто съображение от преамбюла на цитирания регламент това право трябва да може да бъде упражнявано без дискриминация и от пограничните работници. Съответно член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 гарантира, че работниците мигранти и пограничните работници трябва да се третират по еднакъв начин с работниците местни граждани. Той осигурява защита от пряката или непряка дискриминация, основана на гражданство(39).
67. За да може да се позове на правото на равно третиране с оглед получаването на финансиране за следване като социално предимство съгласно член 7, параграф 2, работникът трябва да продължава да осигурява издръжката на съответния член на семейството си(40). Именно такъв изглежда е настоящият случай. Не е необходимо детето да пребивава в държавата членка, където работникът пребивава и живее (или където работи пограничният работник)(41).
68. В настоящия случай г‑н Martens е третиран по-неблагоприятно, понеже е упражнил правата си на свободно движение като работник, а не поради нидерландското си гражданство.
69. В текста на член 7, параграф 2, съгласно който „[т]ой има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани“, местоимението се отнася до работника, описан непосредствено преди това в член 7, параграф 1 — т.е. работникът, който е гражданин на държава членка и работи в друга държава членка. В други разпоредби на Регламент № 1612/68, и по-специално тези, които са част от дял II „Заетост и равно третиране“, също се говори за работници, които са граждани на държава членка и работят на територията на друга държава членка.
70. От практиката на Съда обаче е видно, че критерият за равно третиране по член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 е по-широк от принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство(42).
71. Така в решение Hartmann Съдът потвърждава, че в приложното поле на разпоредбите на Договора относно свободното движение на работници попада „всеки гражданин на държава членка, който се е възползвал от правото си на свободно движение на работници и който е упражнявал професионална дейност в друга държава членка, различна от тази, в която пребивава, […] независимо от местопребиваването и гражданството си“(43). Това лице също попада в приложното поле на Регламент № 1612/68(44). Така за г‑н Hartmann, който пребивава в друга държава членка, но работи в държавата членка, на която е гражданин, е прието, че попада в обхвата на разпоредбите на Договора относно свободното движение на работници, а следователно и на разпоредбите на Регламент № 1612/68(45). Той може да се позове на качеството на работник мигрант за целите на Регламент № 1612/68 и да се ползва от член 7 на равно основание с всички други работници, към които е приложима тази разпоредба(46). Съдът сравнява третирането на лице в неговото положение (работник, упражнил правото на свободно движение) с третирането на работниците местни граждани (т.е. работниците местни граждани, които не са упражнили права на свободно движение и пребиваване).
72. В тази връзка Съдът също така се е позовал на четвърто съображение от преамбюла на Регламент № 1612/68, съгласно което правото на свободно движение трябва да се упражнява „без дискриминация от постоянни и сезонни работници, както и от пограничните работници […]“(47). Работник също така може да противопостави член 7 от Регламент № 1612/68 на държавата членка, на която е гражданин, когато е пребивавал и работил в друга държава членка(48).
73. Ето защо се оказва, че понятието „работник местен гражданин“ в член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 следва да се разбира в смисъл, че обозначава работника местен гражданин, който не е упражнил права на свободно движение и пребиваване, и че равнището на защита съгласно тази разпоредба е равното третиране независимо от гражданството, за да се насърчи упражняването на правата на свободно движение и пребиваване, които произтичат от правото на Съюза.
74. Следователно и член 45 ДФЕС, и член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 не допускат държава членка да постави в по-неблагоприятно положение работници (било то постоянни, сезонни или погранични работници)(49), които са упражнили права на свободно движение и пребиваване. Поради това независимо от буквалния текст на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 тази разпоредба и член 45 ДФЕС не допускат Нидерландия да откаже да финансира обучение на детето на издръжка на пограничен работник с нидерландско гражданство въз основа на правилото „три от шестте години“, докато той е пограничен работник. Това е така, защото правилото „три от шестте години“ поставя пограничните работници в по-неблагоприятно положение спрямо работниците местни граждани при сходни обстоятелства.
Загуба на качеството на работник
75. Вече изясних защо считам, че в настоящия случай от Съда не се изисква да реши дали (и ако да, доколко) дадено лице може да продължи да се позовава на (някои) разпоредби относно свободното движение на работници, след като е загубило качеството на работник мигрант или пограничен работник(50). За пълнота все пак ще разгледам абстрактно този въпрос.
76. Според мен въпросът се поставя единствено когато дадено лице повече не упражнява тази свобода, като работи, действително търси работа(51) или по друг начин остава на разположение на трудовия пазар в приемащата държава членка(52). Такъв щеше да бъде случаят например, ако лице в положението на г‑н Martens бе приключило трудовата си кариера и се бе пенсионирало (в Белгия или другаде).
77. По принцип такова лице повече не може да черпи права от качеството си на бивш работник(53). Загубата на това качество води до загуба на защитата, предоставена му съгласно правото на Съюза. Простата промяна в заетостта обаче не може да преустанови тази защита(54).
78. Когато продължава да пребивава на територията на приемащата държава членка, такъв гражданин на Съюза във всеки случай може да се позове на принципа на равно третиране, предвиден в член 24, параграф 1 от Директива 2004/38, който го защитава по силата на неговото гражданство на Съюза(55). В това отношение сам по себе си фактът, че по-рано той е бил работник и/или е запазил това качество, може да бъде основата за правото на пребиваване(56). В допълнение, самото законодателство на Съюза може да предвижда, че от качеството на бивш работник произтичат права или че с него са свързани права(57).
79. Съдът е приел също, че качеството на бивш работник мигрант или пограничен работник може да произвежда последици след прекратяването на самото трудово правоотношение(58). Тази (по-широка) защита може да продължи да се прилага, независимо че това лице е защитено от права, свързани с гражданството на Съюза, и щом като престане да бъде икономически активно. Свободата на движение на работници предоставя по-широка защита. Специално по отношение на финансирането на следване Съдът е приел, че докато родителят се ползва от качеството на работник мигрант или пограничен работник, държавата членка не може да прилага условие за прилагане и да се позовава на целта да се избегне неразумна финансова тежест, разбирана като императивно съображение от общ интерес, което е годно да обоснове неравно третиране на работниците местни граждани и пограничните работници и работниците мигранти(59). Следователно държавата членка няма как да приеме мярка като условието за пребиваване, за да ограничи финансовата солидарност, която трябва да бъде оказана на работниците мигранти и пограничните работници в сравнение с работниците местни граждани. Ето защо за разлика от обосновката на подобна мярка въз основа на същата цел в контекста на права, свързани с гражданството на Съюза, не възникват въпроси за пропорционалността на това условие(60).
80. При какви обстоятелства бившият пограничен работник или работник мигрант би следвало да продължи да бъде защитен от правата на свободно движение на работници (т.е. да продължи да се ползва от защита, различна от изрично предоставената от законодателството)?
81. Ясно е защо последиците от някои социални предимства трябва да запазят действието си независимо от мястото на пребиваване. Това е най-видно в случаите, когато предимството е неразривно свързано с прекратяването на трудово правоотношение или на трудовата кариера на работник(61). Така например обезщетението при прекратяване на трудов договор по дефиниция се отпуска само на лице, което е упражнявало трудова дейност преди, но не и понастоящем. При това положение трябва да е възможно да се прави позоваване на качеството на бивш работник. Вторичното право потвърждава това становище(62).
82. Когато събитието или положението, заради което е предоставено социално предимство, настъпи след прекратяването на трудовото правоотношение и не е свързано с това обстоятелство или с предходната трудова дейност на работника, по принцип няма как да се запази възможността за позоваване например на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 или член 45 ДФЕС(63). Така например Съдът е постановил, че когато самият бивш работник впоследствие следва в приемащата държава членка, той запазва качеството си на работник и следователно при кандидатстването за стипендия за издръжка и обучение може да се позове на член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, стига да има връзка между предходната трудова дейност и съответното обучение(64). Обратно, когато предходното трудово правоотношение е просто допълващо обучението, което трябва да бъде финансирано от стипендията, той не запазва качеството си на работник и такова позоваване не е възможно(65). По изключение, когато работник е станал безработен не по своя воля и условията на пазара на труда го принуждават да пристъпи към професионална преквалификация в различна сфера на дейност, не се изисква връзка с предходната трудова дейност(66).
83. Как ще стоят нещата, ако събитието или положението, което поражда необходимостта от достъп до социалното предимство, настъпи преди да е загубено качеството на пограничен работник или работник мигрант, но продължи и след като това е загубено това качество?
84. Според мен това отново ще зависи от обхвата на предимството и от причината, поради която то е предоставено.
85. В тази връзка някои от страните са се позовали на решение Fahmi и Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado. Ето защо ще разгледам по-задълбочено това дело.
86. По това дело Съдът постановява, че няма специално обстоятелство, което да дава основание да се дерогира принципът, че загубването на качеството на пограничен работник или работник мигрант води до загубване на свързаната с това качество защита в случая, когато бивш работник (който вече не пребивава в приемащата държава членка) иска да се позове на свободното движение на работниците, за да получи от тази държава финансиране на следване при същите условия като прилаганите от нея към собствените ѝ граждани(67).
87. Фактическата обстановка по това дело е следната: бивша работничка, която е получавала детски надбавки, спира да работи, получава обезщетение за инвалидност и впоследствие, след законодателна реформа, с която правото на получаване на детски надбавки е преобразувано в право на получаване на финансиране за следване(68), загубва тези надбавки, защото дъщеря ѝ завършва средно образование и вече не отговаря на условието на преходния режим децата да продължават същия вид обучение като този, който са следвали към 1 октомври 1995 г.
88. Съдът посочва, че няма как да се твърди, че условията за достъп до финансиране на следване могат да накърнят правата съгласно член 45 ДФЕС в случая, когато работник мигрант е престанал да работи и се е върнал в своята държава членка на произход, където живеят и децата му(69). Достигайки до този извод, Съдът потвърждава, че (i) член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 не трябва да се тълкува в смисъл, че бившите работници могат да се позоват на него, за да поискат недискриминационен достъп до социалните предимства, предоставени от приемащата държава членка(70); но че (ii) последиците му могат да запазят своето действие, когато предимството е неразривно свързано с прекратяването на трудово правоотношение или на трудовата кариера на работник(71) и когато същите са изрично предвидени от законодателството(72).
89. Малко по-късно, в решение Leclere и Deaconescu Съдът приема, че когато е преустановил упражняването на трудова дейност, работникът „продължава да има право на някои предимства, придобити въз основа на трудовото му правоотношение“(73). По това дело генералният адвокат Jacobs изразява мнение, че въпросът, който е от значение, е дали предимството е предоставено на бившия работник местен гражданин (който не е упражнил права на свободно движение) поради качеството му на бивш работник независимо от мястото му на пребиваване. Ако отговорът е отрицателен, бившият работник мигрант или пограничен работник повече не може да се позовава на защитата, свързана с това качество(74).
90. Правя извод — и отново подчертавам, че разглеждам абстрактно този въпрос — че бившият работник няма право да продължи да се ползва от всички предимства, придобити по време на трудовото му правоотношение. Понятието „социално предимство“ в член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 е много широко и обхваща ползи, които могат или не могат да бъдат свързани с трудовия договор и които са предоставени на работниците местни граждани основно поради обективното им качество на работници или просто поради факта, че пребивават на територията на страната(75). Бивш работник може да продължи да се позовава на правата на свободно движение на работници, що се отнася до социалните предимства, свързани с предходното му трудово правоотношение. Преносимо финансиране на следване като MNSF обаче обикновено не се отпуска на работници (или на децата на тяхна издръжка) поради трудовото им правоотношение. Това е социално предимство, предоставено на разположение от Нидерландия на всички граждани на Съюза, които желаят да следват извън Нидерландия и са достатъчно интегрирани в Нидерландия. Следователно правото на Съюза не допуска Нидерландия да изключи това предимство за гражданите на Съюза, които са упражнили правото на свободно движение на работници (защото обективното им качество на работници изначално е доказателство за интеграцията).
91. Както отбелязва генералният адвокат Jacobs(76), това също така означава, че когато държава членка продължи да предоставя социално предимство на бивши работници въпреки прекратяването на трудовото им правоотношение и независимо от тяхното място на пребиваване, тя не може да дискриминира бившите работници, които са граждани на други държави членки или които са упражнили правото на свободно движение на работници. В тази насока бившият пограничен работник или работник мигрант може да продължи да се позовава на защитата, гарантирана от член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 по отношение на предимствата, придобити преди да престане да има качеството на пограничен работник или на работник мигрант.
92. Следователно държавата членка е тази, която трябва да реши дали бившите работници (местни граждани) продължават да се ползват от социално предимство като финансиране на следване, след прекратяването на трудовото правоотношение, въз основа на предходната им заетост. Ако случаят е такъв, държавата членка не може да третира по-неблагоприятно работниците, които са граждани на друга държава членка и/или са упражнили правото си на свободно движение на работници.
Член 12 от Регламент № 1612/68
93. Независимо че запитващата юрисдикция иска да бъдат дадени разяснения само относно член 45 ДФЕС и член 7 от Регламент № 1612/68, всички страни обсъждаха и член 12 от същия регламент в рамките на отговора им на първия въпрос (включително въпроса дали той изобщо може да се прилага към детето на пограничен работник). За пълнота ще завърша тази част от заключението ми, като разгледам въпросната разпоредба.
94. Член 12 предоставя отделно, самостоятелно право на децата на работници, които работят или са работили на територията на друга държава членка(77). Наред с останалото, то им гарантира достъп до общообразователния курс в държавата членка, където техният родител е или е бил нает на работа (съответно е или е бил работник мигрант), при същите условия като гражданите на тази държава, стига те да пребивават на територията на приемащата държава членка(78). Следователно децата, които се намират в такова положение, могат да започнат и евентуално да завършат образованието си в приемащата държава членка(79). Те също така могат да се позоват на член 12, когато приемащата държава членка предоставя на своите граждани възможността да получат стипендия за обучение в чужбина(80). За да се позове на член 12, не е необходимо лицето кандидат да бъде дете на издръжка на работник мигрант, да докаже, че и двамата му родители имат право на пребиваване в приемащата държава членка или че родителите му продължават да са работници мигранти(81). Не се изисква и родителите му все още да са женени или и двамата да са граждани на Съюза(82). Това, което е важно, е детето да е живяло с родителите си (или с единия родител) в приемащата държава членка, докато поне един от тях пребивава там в качеството на работник(83). Така член 12 допринася за постигането на общата цел на Регламент № 1612/68 — да се създадат оптимални условия за интегриране на семейството на работника мигрант в приемащата държава членка(84). Детето на работника мигрант трябва да има възможност да започне обучението си в приемащата държава членка и евентуално да го завърши с успех(85). По тази причина правото на достъп до образование и свързаното с него право на пребиваване на детето се запазват, докато то завърши образование(86).
95. По дефиниция обаче пограничните работници не пребивават и работят в приемащата държава членка.
96. Ето защо от граматическото тълкуване на член 12 се установява, че той не се прилага към децата на погранични работници. Такова тълкуване обаче изглежда трудно съвместимо с принципа на равно третиране на работниците мигранти и пограничните работници, който произтича от четвърто съображение от преамбюла на Регламент № 1612/68 и от постоянната съдебна практика относно свободното движение на работници(87).
97. Във всеки случай дори за приложимостта на член 12 от Регламент № 1612/68 да не е задължително родителят (пограничен работник) да пребивава в приемащата държава членка (въпрос, който изрично ще оставя открит), според мен детето трябва да докаже наличието на известна връзка с или интегрираност в приемащата държава членка чрез пребиваването или обучението в нея. Тук не изразявам крайно становище как точно следва да се направи това отграничение. В настоящия случай г‑жа Martens не е пребивавала в Нидерландия, докато баща ѝ е бил пограничен работник там, и е кандидатствала за финансиране на следване в учебно заведение извън Нидерландия.
98. Следователно член 12 от Регламент № 1612/68 е ирелевантен за настоящия случай.
Въпрос 2: права на гражданите на Съюза на свободно движение и пребиваване
99. Не мисля, че Съдът е нужно да отговаря на втория въпрос относно гражданството на Съюза. Член 20 ДФЕС и член 21, параграф 1 ДФЕС намират специфичен израз в член 45 ДФЕС, що се отнася до свободното движение на работници(88), и г‑н Martens може да продължи да се позовава на последната разпоредба. Ако Съдът е на друго мнение и реши да отговори на втория въпрос, според мен от съществуващата съдебна практика могат да се изведат необходимите елементи, за да се дадат насоки на запитващата юрисдикция.
100. В решението по дело C‑542/09 не се разглежда прилагането на правилото „три от шестте години“ спрямо децата на издръжка на нидерландски граждани, които нито са икономически активни в Нидерландия, нито пребивават там. Впоследствие обаче Съдът обсъжда подобни мерки в контекста на свързани с гражданството на Съюза права, и по-специално по преюдициални запитвания, отнасящи се до германски граждани, които живеят извън Германия и са кандидатствали за финансиране на следване в Германия(89).
101. Съдът по същество постановява, че държавите членки, които отпускат помощ за обучение с цел следване на курс на обучение в друга държава членка, трябва да следят за това правилата за предоставянето на тази помощ да не водят до неоправдано ограничение на предвиденото в член 21 ДФЕС право на движение и пребиваване на територията на държавите членки(90). Изискването за непрекъснато местожителство през определен период е счетено за такова ограничение: то може да възпре гражданите да упражнят правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава членка, защото ако го направят, могат да загубят правото на правото на помощ за обучение(91).
102. При проверката дали това ограничение може да бъде обосновано с императивни съображения от общ интерес (независимо от гражданството) и дали процесната мярка е пропорционална спрямо легитимната цел, която преследва, Съдът е изяснил, че е оправдано държавите членки да поставят финансовата помощ за целия курс на обучение в чужбина в зависимост от условието учащите да докажат, че са се интегрирали в достатъчна степен в обществото на държавата членка, която отпуска финансирането(92). Тази цел е описана от Съда като средство за постигането на друга цел, а именно да не се допусне на отпускащата финансирането държава членка да се възложи прекалено голям разход, който би могъл да се отрази на общото равнище на помощта, предоставяна от тази държава(93). Във връзка с изискването просто за непрекъснато местожителство през определен период обаче е прието, че е твърде общо и ограничително и че надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел; ето защо това изискване е счетено за непропорционално(94). Други фактори също биха могли да докажат наличието на достатъчна обвързаност с държавата членка, отпускаща финансирането, като гражданството, образованието, семейството, работата, езиковите умения и наличието на други социални или икономически връзки(95).
103. Следователно дори когато гражданинът на Съюза не е (или вече не е) икономически активен, работата и семейството могат да докажат наличието на обвързаност с държавата членка, от която се иска финансиране. Това по-специално включва (предходната) работа на съответния учащ, но евентуално и настоящата или предходна работа на членовете на семейството, на чиято издръжка е учащият (обикновено родителите)(96). Доколкото степента на обвързаност е просто условие, което е използвано с цел да се ограничи групата ползващи се лица, за да не се създаде прекалено голям разход за отпускащата финансирането държава членка, според мен обстоятелството, че към по-ранен момент родителят е имал принос към държавната хазна, не може да бъде пренебрегнато.
104. При определени обстоятелства мястото и видът на обучението също могат да бъдат от полза при преценката дали даден гражданин на Съюза е достатъчно обвързан с държавата членка, която отпуска финансирането; за мен обаче това е по-скоро допълнителен, а не задължителен елемент.
105. В настоящия случай поради гражданството си г‑жа Martens е гражданин на Съюза, който е упражнил правото на свободно придвижване и пребиваване на територията на държавите членки, премествайки се като малко дете със своите родители от Нидерландия в Белгия. Съответно тя може да се позовава на членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС, и дори да ги противопостави на държавата членка, чийто гражданин е (Нидерландия).
106. Фактът, че е изтекло известно време от момента, в който тя е упражнила правата си на свободно движение, сам по себе си не може да има значение за въпроса дали в случая на непрекъсвано упражняване на правото на пребиваване в друга държава членка могат да се черпят права от членове 20 ДФЕС и 21 ДФЕС(97).
107. Действително възможно е MNSF все още да не е съществувало към момента, когато г‑жа Martens и семейството ѝ се преместват в Белгия (и по тази причина да не ограничава упражняването на правото им на свободно движение към онзи момент), но прилагането на правилото „три от шестте години“ все пак я поставя в неблагоприятно положение поради непрекъснатото ѝ пребиваване извън Нидерландия.
108. Когато преценява кой да получи финансирането, което отпуска за следване — в други държави членки или извън Европейския съюз — Нидерландия трябва да осигури еднакво правно третиране независимо от гражданството на кандидата. В допълнение, при вземането на това решение тя не трябва да поставя в по-неблагоприятно положение кандидатите, упражнили правото си на свободно движение и пребиваване в друга държава членка. В решение D’Hoop Съдът еднозначно изяснява, че „би било несъвместимо с правото на свободно движение в държавата членка, на която са граждани, спрямо тях да се прилага третиране, по-неблагоприятно от това, от което биха се ползвали, ако не бяха упражнили възможностите, предоставени от Договора в областта на свободното движение“(98). При такива обстоятелства държавата членка всъщност би наказала своя гражданин за това, че е упражнил правото си на свободно движение(99).
109. Прилагането на правилото „три от шестте години“ спрямо г‑жа Martens има точно такъв ефект. Г‑жа Martens няма как да отговори на изискванията на това правило, защото след преместването си от Белгия в Нидерландия като малко дете е продължила да пребивава в Белгия поне до момента, когато се е записала в Университета на Нидерландските Антили.
110. За да обоснове правилото „три от шестте години“ Нидерландия твърди, че Съдът е признал възможността държавите членки да отпускат тази помощ само на учащите, които са доказали, че са до известна степен интегрирани в обществото на тази държава(100).
111. Действително Съдът е признал тази цел, но същевременно е изяснил, че използването единствено на пребиваването като критерий е твърде ограничително и общо. Според мен в този смисъл няма значение, че за разлика от германското условие за пребиваване, предмет на дела като Prinz и Thiele Meneses, Wsf 2000 не изисква студентът да е пребивавал в Нидерландия през непрекъснат тригодишен период непосредствено преди да започне обучение в чужбина. Тази отлика не променя абсолютния и ограничителен характер на условието за пребиваване.
112. За пълнота отбелязвам, че правилото „три от шестте години“ не е абсолютно (защото е възможно министърът да го дерогира, като приложи правилото за изключителни случаи)(101). Съдът обаче не разполага или почти не разполага с информация за обхвата и действието на това правило. Във всеки случай обстоятелството, че правото на министъра на усмотрение може да бъде упражнено така, че в определени случаи да не се приложи неоправдано ограничение на права, свързани с гражданството на Съюза, не променя направения анализ. Това, което правото на Съюза изключва, е изключено. (Същото важи за изключението за (децата на) погранични работници и лица с нидерландско гражданство, които живеят в граничен район и желаят да учат в учебно заведение там.)
Заключение
113. С оглед на изложените дотук съображения смятам, че Съдът трябва да отговори на поставените от Centrale Raad van Beroep въпроси, както следва:
„Член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68 от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността не допускат Нидерландия да откаже да финансира следване на детето на издръжка на пограничен работник с нидерландско гражданство въз основа на правилото „три от шестте години“, докато той е пограничен работник. Когато този пограничен работник прекрати трудовата си дейност в Нидерландия и упражни правото си на свободно движение на работници, за да започне работа на пълно работно време в друга държава членка, независимо от мястото му на пребиваване, член 45 ДФЕС не допуска Нидерландия да приложи мерки, които — освен ако не са обективно оправдани — възпират този работник да упражни правата си по член 45 ДФЕС и го лишават, вследствие от упражняването на неговите права на свободно движение, от гарантирани му от нидерландското законодателство социални предимства като преносимото финансиране на следване за неговото дете на издръжка“.