ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
30 de maio de 2013 (*)
«Incumprimento de Estado ― Transporte ― Diretiva 91/440/CEE ― Desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários ― Diretiva 2001/14/CE ― Repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária ― Artigo 6.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2001/14 ― Inexistência persistente de equilíbrio financeiro ― Artigos 6.°, n.° 1, e 7.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 91/440 ― Inexistência de medidas de incentivo do gestor da infraestrutura ― Artigos 7.°, n.° 3, e 8.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 ― Cálculo da taxa para o acesso mínimo»
No processo C‑512/10,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, entrada em 26 de outubro de 2010,
Comissão Europeia, representada por H. Støvlbæk e K. Herrmann, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República da Polónia, representada por M. Szpunar, K. Bożekowska‑Zawisza e M. Laszuk, na qualidade de agentes,
demandada,
apoiada por:
República Checa, representada por M. Smolek, T. Müller e J. Očková, na qualidade de agentes,
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Tizzano, presidente de secção, A. Borg Barthet (relator), E. Levits, J.‑J. Kasel e M. Berger, juízes,
advogado‑geral: N. Jääskinen,
secretário: A. Impellizzeri, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 20 de setembro de 2012,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 13 de dezembro de 2012,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que:
― não tendo tomado as medidas necessárias para assegurar que a entidade à qual é atribuído o exercício das funções essenciais enumeradas no anexo II da Diretiva 91/440/CEE do Conselho, de 29 de julho de 1991, relativa ao desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários (JO L 237, p. 25, e ― retificação ― JO L 271, p. 70), conforme alterada pela Diretiva 2004/51/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004 (JO L 164, p. 164, e ― retificação ― JO L 220, p. 58, a seguir «Diretiva 91/440»), seja independente da empresa que presta os serviços de transporte ferroviário;
― não tendo tomado as medidas adequadas para garantir em tempo útil o equilíbrio financeiro do gestor da infraestrutura;
― não tendo introduzido um regime de incentivos adequado a encorajar o gestor a diminuir os custos e as taxas de utilização da infraestrutura; e
― não tendo assegurado uma transposição correta das disposições relativas à aplicação de taxas pela utilização da infraestrutura ferroviária constantes da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária (JO L 75, p. 29), conforme alterada pela Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004 (JO L 64, p. 44, a seguir «Diretiva 2001/14»);
a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 6.°, n.° 3, e no anexo II da Diretiva 91/440, nos artigos 4.°, n.° 2, 6.°, n.os 2 e 3, 7.°, n.° 3, 8.°, n.° 1, e 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, bem como no artigo 6.°, n.° 1, desta última, lido em conjugação com o artigo 7.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 91/440.
Quadro jurídico
Direito da União
2 O artigo 7.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 91/440 dispunha:
«3. Os Estados‑Membros podem, além disso, conceder ao gestor da infraestrutura, na observância dos artigos 73.° [CE], 87.° [CE] e 88.° [CE], um financiamento proporcional às funções, à dimensão e às necessidades financeiras, designadamente para cobrir novos investimentos.
4. No âmbito da política geral traçada pelo Estado, o gestor da infraestrutura deve elaborar um plano de exploração que inclua programas financeiros e de investimento. Esse plano deve ser concebido por forma a garantir uma utilização e um desenvolvimento ótimos e eficazes da infraestrutura, sem deixar de assegurar o equilíbrio financeiro e de disponibilizar meios para a prossecução desses objetivos.»
3 O artigo 6.° da Diretiva 2001/14 tinha a seguinte redação:
«1. Os Estados‑Membros devem definir as condições necessárias, incluindo, se for caso disso, pagamentos adiantados, para assegurar que, em condições normais de atividade e ao longo de um período de tempo razoável, as contas do gestor da infraestrutura apresentem pelo menos um equilíbrio entre as receitas provenientes das taxas de utilização da infraestrutura, os excedentes provenientes de outras atividades comerciais e o financiamento estatal, por um lado, e as despesas da infraestrutura, por outro.
Sem prejuízo do eventual objetivo, a longo prazo, de cobertura pelo utilizador dos custos de infraestrutura de todos os modos de transporte com base numa concorrência intermodal equitativa e não discriminatória, sempre que o transporte ferroviário esteja em condições de concorrer com outros modos, no quadro da tarificação prevista nos artigos 7.° e 8.°, os Estados‑Membros podem exigir ao gestor da infraestrutura que equilibre as suas contas sem beneficiar de financiamento estatal.
2. Tendo devidamente em conta as exigências de segurança e a preservação e melhoria da qualidade de serviço da infraestrutura, o gestor da infraestrutura terá acesso a incentivos conducentes à redução dos custos de fornecimento da infraestrutura e do nível das taxas de acesso à mesma.
3. Os Estados‑Membros devem assegurar que o disposto no n.° 2 seja executado, quer através de um contrato celebrado entre a autoridade competente e o gestor da infraestrutura, válido por um período não inferior a três anos e que preveja o financiamento estatal, quer através da instituição de medidas reguladoras apropriadas, com os poderes necessários.
[…]»
4 Nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14:
«Sem prejuízo do disposto nos n.os 4 e 5 e no artigo 8.°, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações de serviços devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.»
5 O artigo 8.°, n.° 1, da referida diretiva previa:
«A fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor da infraestrutura, os Estados‑Membros podem, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível, em especial no que se refere ao transporte ferroviário internacional de mercadorias. O regime de tarificação deve respeitar os aumentos de produção alcançados pelas empresas de transporte ferroviário.
No entanto, o nível das taxas não deverá excluir a utilização da infraestrutura por segmentos de mercado que possam pelo menos pagar os custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, acrescidos de uma taxa de rentabilidade se o mercado o permitir.»
Direito polaco
Lei de 2000
6 O artigo 15.° da Lei relativa à venda, restruturação e privatização da empresa pública Polskie Koleje Państwowe (ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego «Polskie Koleje Państwowe), de 8 de setembro de 2000 (Dz. U. de 2000, n.° 84, posição 948), na versão aplicável ao presente litígio (a seguir «Lei de 2000»), dispõe:
«1. A PKP SA cria uma sociedade anónima encarregada de gerir as vias ferroviárias, que atua sob a denominação ‘PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna’, a seguir denominada ‘PLK SA’.
[…]
4. A PLK SA torna‑se a gestora dos caminhos de ferro na aceção da [Lei relativa ao transporte ferroviário (ustawa o transporcie kolejowym), de 28 de março de 2003 (Dz. U. de 2007, n.° 16, posição 94, a seguir ‘Lei relativa ao transporte ferroviário’].»
Lei relativa ao transporte ferroviário
7 Nos termos do artigo 33.°, n.os 1 a 8, da Lei relativa ao transporte ferroviário:
«1. O gestor [da infraestrutura] fixa o montante das taxas devidas pela utilização da infraestrutura pelos transportadores ferroviários.
2. A taxa de base para a utilização da infraestrutura ferroviária é fixada tomando em consideração o custo, suportado pelo gestor, diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.
3. A taxa de utilização da infraestrutura ferroviária é composta pela taxa de base e pelas taxas suplementares.
3. A. No âmbito da taxa de base, o gestor aplica uma taxa distinta para
1) o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária que englobe os serviços referidos na parte I, n.° 1, do anexo da lei;
2) o acesso às instalações associadas à manutenção dos comboios que engloba os serviços referidos na parte I, n.° 2, do anexo da lei.
4. A taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária é calculada como sendo o produto dos movimentos de comboios e dos valores unitários fixados em função da categoria da via férrea e do tipo de comboio, sendo tal cálculo feito separadamente para o transporte de passageiros e de mercadorias.
4. A. O gestor pode aplicar um valor unitário mínimo da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária. O valor mínimo é aplicável de acordo com modalidades equivalentes para todos os transportadores ferroviários de passageiros para a utilização da infraestrutura ferroviária associada às atividades executadas de acordo com o contrato de serviço público.
4. C. A taxa de base de acesso aos equipamentos relativos à manutenção dos comboios é calculada como sendo o produto dos serviços encomendados e dos valores unitários correspondentes, cujo montante varia em função do tipo de serviços referidos na parte I, n.° 2, do anexo da lei.
5. O valor unitário da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária é fixado por comboio, por quilómetro de deslocação.
5. A. O gestor, para fixar os valores unitários da taxa de base, subtrai do montante previsto das despesas de disponibilização da infraestrutura ferroviária aos transportadores ferroviários a subvenção prevista para a renovação e manutenção da infraestrutura proveniente do Orçamento do Estado ou das coletividades locais e os recursos previstos provenientes do Fundo ferroviário.
[…]
5. C. O aumento dos valores unitários da taxa de base para os transportes ferroviários de passageiros realizados ao abrigo de um contrato de serviços públicos, durante o período de validade dos horários na aceção do artigo 30.°, n.° 5, não pode exceder o índice de inflação previsto no projeto de lei orçamental do ano pertinente.
6. O gestor tem a obrigação de tornar públicos, segundo a prática em vigor, o montante e os tipos de valores da taxa de base e das taxas suplementares, distinguindo o transporte de passageiros do transporte de mercadorias.
7. Os valores unitários da taxa de base e das taxas suplementares, excetuadas as taxas de utilização da corrente de tração, são transmitidos juntamente com os cálculos do seu montante, ao presidente do [Gabinete dos Transportes Ferroviários].
8. O presidente do [Gabinete dos Transportes Ferroviários] aprova os valores referidos no n.° 7 [do presente artigo], no prazo de 30 dias a contar da sua receção, ou recusa aprová‑los se constatar que existem infrações às regras referidas nos n.os [2 a 6 do presente artigo], no artigo 34.° ou às disposições adotadas com base no artigo 35.°»
8 O artigo 38.°‑A, n.os 1e 2, da Lei relativa ao transporte ferroviário, enuncia:
«1. O Ministro responsável pelos transportes pode, através do Orçamento do Estado ou do Fundo ferroviário, cofinanciar as despesas de renovação e de manutenção da infraestrutura ferroviária, com o objetivo de reduzir as despesas e o montante das taxas de utilização, se a infraestrutura for disponibilizada pelo gestor em conformidade com os princípios definidos na lei.
2. A missão referida no n.° 1 é executada com base num contrato celebrado entre o Ministro responsável pelos transportes e o gestor, com uma duração igual ou superior a 3 anos.»
Regulamento Ministerial de 2009
9 O Regulamento do Ministro das Infraestruturas relativo às condições de acesso e de utilização da infraestrutura ferroviária (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej), de 27 de fevereiro de 2009 (Dz. U. de 2009, n.° 35, posição 274, a seguir «Regulamento Ministerial de 2009»), dispõe no seu artigo 6.°:
«A taxa de base referida no artigo 33.°, n.° 4, da [Lei relativa ao transporte ferroviário] é calculada como sendo o produto do número de comboios‑quilómetro e do valor aplicável à categoria de linha de caminho de ferro em causa, cuja determinação tem em conta o tráfego médio diário e a velocidade técnica admitida integrando as limitações permanentes, bem como o tipo de comboio e a massa bruta total do comboio, definidos para o trajeto autorizado.»
10 Nos termos do artigo 7.° do Regulamento Ministerial de 2009:
«Os valores unitários da taxa de base referida no artigo 6.° são fixados para:
1) os comboios de passageiros,
2) os comboios de mercadorias.»
11 O artigo 8.° do Regulamento Ministerial de 2009 prevê:
«1. Para calcular as taxas de disponibilização da infraestrutura ferroviária, o gestor toma em consideração:
1) custos diretos que cubram:
a) as despesas de manutenção,
b) as despesas de exploração do tráfego,
c) a amortização;
2) custos indiretos da atividade que cubram as despesas razoáveis do gestor, para além das mencionadas nos n.os 1 e 3;
3) os custos financeiros relacionados com o reembolso de empréstimos que o gestor contraiu para desenvolver e modernizar a infraestrutura disponibilizada;
4) o trabalho de exploração definido para as diferentes categorias de linhas e de comboios mencionados no artigo 7.°
2. A taxa varia em função da categoria de linha de caminho de ferro e da massa bruta total do comboio, elevando‑se com o aumento deste parâmetros.
3. As taxas para a deslocação dos comboios, mencionadas no artigo 7.°, que digam respeito a uma mesma categoria de linha e a uma mesma massa brutal total, devem ser iguais.
4. As taxas para os comboios, mencionadas no artigo 7.°, são apresentadas sob a forma de quadros, referindo‑se as diferentes linhas à massa bruta dos comboios e as colunas às linhas ferroviárias.»
Procedimento pré‑contencioso
12 Em 10 de maio de 2007, a Comissão enviou um questionário à República da Polónia para se assegurar de que esse Estado‑Membro tinha transposto corretamente as Diretivas 2001/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, que altera a Diretiva 91/440 (JO L 75, p. 1), 2001/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 fevereiro de 2001, que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário (JO L 75, p. 26), e 2001/14 (a seguir, consideradas em conjunto, «primeiro pacote ferroviário») para o seu ordenamento jurídico interno. As autoridades polacas responderam a este questionário por carta de 5 de julho de 2007.
13 Em 21 de outubro de 2007, a Comissão solicitou esclarecimentos adicionais que a República da Polónia lhe forneceu por meio de uma carta de 20 de dezembro de 2007.
14 Em 26 de junho de 2008, a Comissão, com base nas informações transmitidas pela República da Polónia, enviou a esse Estado‑Membro uma notificação para dar cumprimento às disposições das diretivas do primeiro pacote ferroviário. As principais irregularidades salientadas diziam respeito à falta de independência da PLK SA e à cobrança das taxas de acesso à infraestrutura.
15 Em 26 de agosto de 2008, a República da Polónia respondeu à referida notificação para cumprir da Comissão.
16 Em 9 de outubro de 2009, a Comissão enviou à República da Polónia um parecer fundamentado no qual, por um lado, a acusava de não ter tomado as medidas necessárias para garantir a independência do gestor da infraestrutura ferroviária relativamente aos transportadores ferroviários e, por outro, convidava esse Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao referido parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da receção do mesmo.
17 Por carta de 9 de dezembro de 2009, a República da Polónia respondeu ao referido parecer fundamentado, contestando os incumprimentos que lhe eram imputados pela Comissão.
18 Nestas condições, a Comissão intentou a presente ação.
Processo no Tribunal de Justiça
19 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de abril de 2011, foi admitida a intervenção da República Checa e da República Italiana em apoio dos pedidos da República da Polónia.
20 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 12 de abril de 2013, a Comissão deu conhecimento ao Tribunal de que desistia do primeiro fundamento da sua ação, relativo à violação do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 91/440 assim como dos artigos 4.°, n.° 2, e 14.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14.
21 Nas suas observações sobre esta desistência, a República da Polónia pediu que a Comissão fosse condenada nas despesas respeitantes ao referido fundamento.
Quanto à ação
Quanto ao segundo fundamento, relativo à inexistência persistente de equilíbrio financeiro
Argumentos das partes
22 A Comissão acusa a República da Polónia de não ter tomado as medidas adequadas para garantir em tempo útil o equilíbrio financeiro do gestor da infraestrutura, a saber, a PLK SA, em violação das obrigações que incumbem a esse Estado‑Membro por força do disposto no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14, lido em conjugação com o artigo 7.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 91/440. A este respeito, a Comissão especifica que decorre da resposta do referido Estado‑Membro ao parecer fundamentado que só no ano de 2012 é que as despesas e as receitas da PLK SA ficarão equilibradas.
23 A República da Polónia sustenta que o equilíbrio financeiro do gestor da infraestrutura é alcançado se for tomado em consideração o resultado de exploração antes de deduzidas as amortizações. Ora, não resulta de modo nenhum do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 que o equilíbrio financeiro deve ser alcançado através da integração dos custos de amortização, designadamente dos custos das vias ferroviárias que são ou serão futuramente suprimidas, pelo que os custos da sua eventual renovação não foram tomados em consideração quando da fixação das taxas de acesso à infraestrutura.
24 No que respeita ao artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 91/440, a República da Polónia sustenta que, por um lado, os artigos 33.° a 35.° da Lei relativa ao transporte ferroviário, respeitantes às taxas que ficam a cargo dos transportadores ferroviários, garantem o financiamento da infraestrutura ferroviária e que, por outro, o Orçamento do Estado e o Fundo ferroviário, a partir dos quais podem ser financiados os custos de renovação e de manutenção da estrutura, nos termos dos artigos 38.° e 38.°‑A desta lei, constituem uma segunda fonte de financiamento. As receitas da PLK SA obtidas no âmbito do exercício de atividades diferentes da disponibilização da infraestrutura ferroviária constituem uma terceira fonte de financiamento desta.
25 No que respeita ao artigo 7.°, n.° 4, da Diretiva 91/440, a República da Polónia alega que a PLK SA prepara, como exigido pelos seus estatutos, planos financeiros anuais, cujos programas de investimento anuais, que devem ser elaborados de forma a garantir o seu financiamento a partir de diferentes fontes, constituem um dos elementos.
Apreciação do Tribunal
26 Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14, os Estados‑Membros devem definir as condições necessárias para assegurar que, em condições normais de atividade e ao longo de um período de tempo razoável, as contas do gestor da infraestrutura apresentem pelo menos um equilíbrio entre as receitas provenientes das taxas de utilização da infraestrutura, os excedentes provenientes de outras atividades comerciais e o financiamento estatal, por um lado, e as despesas da infraestrutura, por outro.
27 Segundo a República da Polónia, ao invés do que a Comissão sustenta, esta disposição não impõe aos Estados‑Membros que se assegurem de que a conta de ganhos e perdas do gestor da infraestrutura apresente um equilíbrio, mas que forneçam o financiamento necessário para que o resultado da exploração antes de efetuada a dedução das amortizações apresente um equilíbrio.
28 A este respeito, há que referir antes de mais que, embora, segundo os princípios da contabilidade, a amortização não represente uma «despesa», conceito que implica um fluxo de tesouraria, mas um encargo sem saídas de caixa, a utilização deste termo no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 não pode, no entanto, ser considerada determinante na medida em que o segundo parágrafo deste mesmo número visa, por seu turno, os «custos de infraestrutura».
29 Em seguida, há que referir, à semelhança do advogado‑geral no n.° 55 das suas conclusões, que a utilização dos termos «pagamentos adiantados» no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14, na medida em que parece a priori sugerir que a obrigação constante desta disposição não tem por objetivo proteger o equilíbrio contabilístico, mas a liquidez do gestor, pode constituir um argumento a favor da interpretação sustentada pela República da Polónia.
30 Contudo, importa igualmente referir, como o fez o advogado‑geral no n.° 57 das suas conclusões, que as disposições do artigo 7.° da Diretiva 91/440, que preveem, respetivamente, nos n.os 3 e 4 deste, por um lado, a possibilidade de os Estados‑Membros concederem ao gestor da infraestrutura um financiamento proporcional às funções, à dimensão e às necessidades financeiras deste e, por outro, a obrigação de o gestor da infraestrutura elaborar um plano de exploração que permita assegurar o equilíbrio financeiro no âmbito da política geral traçada pelo Estado, têm precisamente por objetivo garantir a liquidez do gestor da infraestrutura.
31 Por conseguinte, caso fosse interpretado no sentido de que a obrigação de equilibrar as contas do gestor da infraestrutura visa proteger não o equilíbrio contabilístico, mas a liquidez deste, o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 não teria um âmbito de aplicação próprio relativamente ao do artigo 7.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 91/440.
32 Além disso, há que realçar que a inscrição da amortização dos ativos constitui, segundo o artigo 35.°, n.° 1, alínea b), da Quarta Diretiva 78/660/CEE do Conselho, de 25 de julho de 1978, baseada no artigo [44.°, n.° 2, alínea g), CE] e relativa às contas anuais de certas formas de sociedades (JO L 222, p. 11; EE 17 F1 p. 55), uma obrigação contabilística sem a qual as contas anuais de uma sociedade de capitais como a PLK SA não podem refletir, em conformidade com o previsto no artigo 2.°, n.° 3, da referida diretiva, uma imagem fiel do património, da situação financeira, assim como dos resultados da sociedade.
33 Importa também assinalar, como o fez o advogado‑geral no n.° 59 das suas conclusões, que a obrigação de amortizar o valor dos ativos não depende da questão de saber se a empresa tem ou não intenção de renovar um elemento do ativo imobilizado.
34 Atendendo às considerações precedentes, há que interpretar a obrigação prevista no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 no sentido de que visa um equilíbrio contabilístico da conta de ganhos e perdas do gestor da infraestrutura.
35 No entanto, um desequilíbrio da conta de ganhos e perdas do gestor da infraestrutura não é suficiente, por si só, para concluir que o Estado‑Membro em questão não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no referido artigo 6.°, n.° 1. Com efeito, para chegar a tal conclusão, cumpre também demonstrar, segundo a própria redação desta disposição, que o desequilíbrio contabilístico existe «em condições normais de atividade e ao longo de um período de tempo razoável».
36 A este respeito, a Comissão alega que, se a PLK SA acumular prejuízos de um nível equivalente ao indicado pela República da Polónia na sua resposta à notificação para cumprir, será impossível que esta alcance o equilíbrio financeiro previsto no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14. Além disso, a Comissão considera que esse Estado‑Membro não atribuiu ao gestor da infraestrutura um financiamento proporcional às suas funções, à sua dimensão e às suas necessidades financeiras.
37 De acordo com os dados que figuram na petição, o défice da PLK SA passou de 2% em 2006 para 10% (segundo as previsões) em 2009. Durante o mesmo período, o financiamento por parte do Estado aumentou de 10,8% para 19,3% (segundo as previsões), ao passo que a cobertura dos custos pelas receitas provenientes das taxas de acesso à infraestrutura diminuiu paralelamente de 79,4% para 64,4% em 2009 (segundo as previsões).
38 A República da Polónia alega, no entanto, que está previsto que, em 2015, o Estado cobrirá 37,5% das despesas relativas à infraestrutura, o que, em seu entender, implicará uma redução sensível dos valores das taxas para os transportadores ferroviários.
39 Na sua tréplica, a República da Polónia recorda que, na sua resposta ao parecer fundamentado, apresentou o plano governamental que previa o aumento do financiamento do gestor da infraestrutura, tendo esse aumento por objetivo alcançar o equilíbrio orçamental em 2012. Por outro lado, esse Estado‑Membro prevê atingir o equilíbrio orçamental também no momento da planificação das receitas e das despesas da PLK SA. Embora indique que o resultado final dependerá da evolução da conjuntura económica, a República da Polónia especifica que, em 2009, foi registada uma queda de 17% do volume do transporte ferroviário de mercadorias relativamente ao ano anterior.
40 A este propósito, há que salientar que o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 não contém nenhuma precisão respeitante à aplicação do critério relativo ao «período de tempo razoável», que, nos termos do artigo 8.°, n.° 4, primeiro parágrafo, da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO L 343, p. 32), diretiva que revogou, nomeadamente, a Diretiva 2001/14 a partir de 15 de dezembro de 2012, não pode exceder cinco anos.
41 No presente caso, resulta dos autos que a República da Polónia atribuiu em 2006 à PLK SA uma primeira subvenção de 340 milhões de zlótis polacos (PLN), depois de o gestor ter iniciado as suas atividades. A subvenção estatal anual ascendeu a 900 milhões de PLN em 2010, tendo atingido 1 200 milhões de PLN em 2012, ano em que devia ser alcançado o equilíbrio financeiro. Por último, para os anos seguintes, prevê‑se que a referida subvenção tenha um aumento anual de 100 milhões de PLN.
42 Segundo as informações constantes dos autos, a rede ferroviária polaca é muito densa, encontra‑se em mau estado e, em grande medida, é pouco rentável. Além disso, a gestão independente da infraestrutura ferroviária só se iniciou recentemente, tendo a primeira subvenção estatal sido atribuída em 2006. Ao mesmo tempo, não obstante a atribuição reiterada de financiamentos por parte do Estado polaco ao gestor da infraestrutura, as receitas deste último diminuíram, em parte devido à grande crise económica que a União Europeia enfrenta. No entanto, a planificação financeira realizada pelo Estado polaco prevê atingir o equilíbrio orçamental em 2012.
43 Tendo em conta os elementos precedentes, não se pode concluir que a República da Polónia não definiu as condições adequadas para que as contas do gestor da infraestrutura, em condições normais de atividade e ao longo de um período de tempo razoável, apresentem pelo menos um equilíbrio entre, por um lado, as receitas provenientes das taxas de utilização da infraestrutura e, por outro, as despesas de infraestrutura.
44 Por conseguinte, há que afastar o segundo fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua ação.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à inexistência de medidas que incentivem o gestor a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o montante das taxas de acesso
Argumentos das partes
45 A Comissão alega que, não tendo introduzido, em conformidade com o previsto no artigo 6.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2001/14, um regime de incentivos adequado a encorajar o gestor a diminuir os custos de fornecimento da infraestrutura e o montante das taxas de acesso à referida infraestrutura, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.
46 A Comissão alega, em especial, que o artigo 38.°‑A da Lei relativa ao transporte ferroviário não cria um regime de incentivo adequado a encorajar o gestor a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso.
47 Antes de mais, a República da Polónia alega que, embora a Diretiva 2001/14 preveja a obrigação de os Estados‑Membros adotarem medidas de incentivo para aumentarem a eficácia do gestor da infraestrutura, não prevê, no entanto, a natureza dessas medidas.
48 Em seguida, o referido Estado‑Membro sustenta que o Ministro responsável pelos transportes, em conjunto com a PKP SA, sociedade controlada a 100% pela Fazenda Pública, toma anualmente uma decisão sobre a possibilidade de atribuir recompensas aos membros do conselho de administração da PLK SA com o objetivo de aumentar a eficácia do gestor da infraestrutura.
49 A República da Polónia menciona igualmente outros instrumentos de gestão das empresas aplicáveis à PLK SA, tais como a decisão de não fazer incidir os custos dos serviços de proteção dos carris nos custos da taxa de acesso à infraestrutura, mas de financiar esses serviços a partir dos fundos obtidos pela sociedade no âmbito de outros tipos de atividades, bem como o facto de sujeitar o montante dos fundos públicos afetados à atividade operacional do gestor à eficácia da sua atividade.
50 Por último, a República da Polónia sustenta que o artigo 33.° da Lei relativa ao transporte ferroviário, nos termos do qual os valores unitários da taxa de base estão sujeitos à aprovação do presidente do Gabinete dos Transportes Ferroviários, constitui uma implementação suficiente das medidas regulamentares referidas no artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14.
51 A República Checa alega que a exigência de medidas de incentivo para reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso constitui o objetivo final do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14, ou seja, um estado que deve ser alcançado. Ora, como esta disposição prevê expressamente, é necessário criar condições prévias para esse efeito. Assim, quando procura atingir este objetivo, um Estado‑Membro deve zelar pela segurança, pela manutenção e pela melhoria da qualidade do serviço da infraestrutura.
52 A República Checa acrescenta que, numa situação em que a infraestrutura está em mau estado, essas condições não estão reunidas. Nesse caso, a celebração de um contrato entre o Estado‑Membro e o gestor da infraestrutura relativo ao financiamento dos custos de reparação ou de manutenção da infraestrutura é uma medida que tende a atingir o objetivo final referido no artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 e que deve ser considerada suficiente tendo em conta o estado da infraestrutura.
53 Na sua resposta às alegações de intervenção da República Checa, a Comissão sustenta que tal interpretação do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 é errada.
54 Segundo a referida instituição, não resulta desta disposição que a obrigação de adotar as medidas de incentivo que aí se encontra prevista depende do estado da infraestrutura ferroviária. Pelo contrário, tal obrigação existe em si mesma. Assim, a celebração de um acordo entre o Estado‑Membro em causa e o gestor da infraestrutura sobre o financiamento das despesas de reparação e de manutenção da infraestrutura que não inclua medidas que incentivem o gestor a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso não respeita a obrigação prevista na referida disposição.
Apreciação do Tribunal
55 Resulta do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 que, tendo devidamente em conta as exigências de segurança e a preservação e melhoria da qualidade de serviço da infraestrutura, o gestor da infraestrutura terá acesso a incentivos conducentes à redução dos custos de fornecimento da infraestrutura assim como do montante das taxas de acesso pela utilização desta.
56 O artigo 6.°, n.° 3, da referida diretiva prevê que a obrigação decorrente do n.° 2 deste artigo deve ser executada quer através de um contrato plurianual, celebrado entre o gestor da infraestrutura e a autoridade competente, que preveja o financiamento estatal, quer através de medidas reguladoras apropriadas, com os poderes necessários.
57 No presente caso, há que assinalar que o artigo 38.°‑A, n.os 1 e 2, da Lei relativa ao transporte ferroviário, embora preveja como objetivo a redução das despesas e do montante das taxas de utilização, não contém, no entanto, uma definição do mecanismo incentivador através do qual esse objetivo deve ser alcançado.
58 Além disso, não é contestado que a referida lei não estabelece medidas regulamentares que prevejam os poderes necessários para que o gestor da infraestrutura preste contas da sua gestão a uma autoridade competente, em conformidade com o previsto no artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14.
59 Ademais, há que salientar que a República da Polónia não sustenta que as medidas que invoca, mencionadas nos n.os 48 e 49 do presente acórdão, ainda que se admita que possam ser consideradas incentivos na aceção do artigo 6.°, n.° 2, da referida diretiva, estão incluídas num contrato plurianual de financiamento, em conformidade com o previsto no n.° 3 deste artigo.
60 Por último, no que respeita aos argumentos da República Checa, basta constatar que, embora decorra do artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva 2001/14 que os Estados‑Membros têm de tomar em consideração o estado da infraestrutura no âmbito da aplicação dos n.os 2 e 3 deste artigo, não deixam de estar igualmente obrigados a celebrar contratos plurianuais de financiamento que incluam incentivos ou a elaborar um quadro regulamentar adequado para esse efeito.
61 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que concluir pela procedência do terceiro fundamento invocado pela Comissão em apoio da sua ação.
Quanto ao quarto fundamento, relativo ao cálculo da taxa para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária
Argumentos das partes
62 A Comissão alega que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto nos artigos 7.°, n.° 3, e 8.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14.
63 Sustenta que o conceito de «custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário», na aceção do referido artigo 7.°, n.° 3, remete para o de «custo marginal». Este último conceito corresponde unicamente, no entender da Comissão, aos custos decorrentes dos movimentos efetivos de comboios e não aos custos fixos que cobrem, para além dos custos relacionados com a exploração do serviço ferroviário, as despesas gerais relativas ao funcionamento da infraestrutura que devem ser suportadas ainda que não haja movimentos de comboios.
64 Além disso, a Comissão alega que a República da Polónia, na sua resposta ao parecer fundamentado, reconheceu que o nível dos valores unitários da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura depende das obras previstas em matéria de exploração, do custo previsível para o fornecimento da infraestrutura ferroviária no quadro do acesso mínimo e do financiamento previsto das reparações e da manutenção da infraestrutura ferroviária. Ora, estes elementos não estão diretamente relacionados com os custos diretos resultantes da exploração, tendo antes por objetivo recuperar todas as despesas efetuadas pelo gestor.
65 No que respeita às possibilidades de aplicar sobretaxas adicionais ao abrigo do artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14, a Comissão alega que os Estados‑Membros, como resulta da leitura conjugada do primeiro e segundo parágrafos desse número, têm a obrigação de implementar um mecanismo de controlo que englobe todos os segmentos do mercado dos transportadores ferroviários e as suas capacidades de pagamento. Este mecanismo deve permitir identificar a «resistência do mercado» e verificar que não ficam excluídos certos setores deste que, até então, podiam pagar a taxa para o acesso mínimo à infraestrutura.
66 Ora, a Lei relativa ao transporte ferroviário não estabelece semelhante mecanismo.
67 No que respeita, em primeiro lugar, ao fundamento relativo ao artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14, a República da Polónia alega que a referida lei foi alterada, durante o procedimento pré‑contencioso, de acordo com as exigências da Comissão.
68 Em especial, o artigo 33.° da Lei relativa ao transporte ferroviário dispõe que a taxa de base para a utilização da infraestrutura ferroviária é fixada tendo em conta custos que o gestor suporta devido às deslocações de comboio realizadas pelo transportador ferroviário.
69 A República da Polónia contesta, além disso, a alegação da Comissão segundo a qual resulta das disposições da regulamentação polaca que os custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário correspondem aos custos globais de manutenção e de exploração.
70 Por outro lado, a República da Polónia sustenta que não tem fundamento a alegação da Comissão segundo a qual o conceito de «custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário» remete para o conceito de «custo marginal». Esse Estado‑Membro observa a este propósito que, na medida em que a Diretiva 2001/14 não define este conceito, os Estados‑Membros dispõem de uma certa liberdade, desde que sejam respeitados os objetivos da diretiva, para definirem os elementos constitutivos daquele e determinarem o montante da taxa de acesso.
71 No que respeita, em segundo lugar, ao fundamento relativo à violação do artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14, a República da Polónia sustenta que a Comissão não precisou os elementos com base nos quais, atendendo às disposições em vigor na Polónia, declarou que aos custos tomados em consideração para calcular a taxa para o acesso mínimo era aplicada uma sobretaxa adicional de rentabilidade referida no artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14.
72 A República Checa alega, no que respeita ao fundamento da Comissão relativo a uma má transposição do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14, que não resulta de modo nenhum desta disposição que apenas os custos marginais podem ser qualificados de «custo[s] diretamente imputáve[is] à exploração do serviço ferroviário». Segundo esse Estado‑Membro, na medida em que nem esta diretiva nem nenhuma outra disposição do direito da União enumeram os custos que correspondem a este conceito, o critério determinante é apenas aquele que consiste em saber se pode ser demonstrada uma relação direta com a exploração do serviço ferroviário.
Apreciação do Tribunal
73 Em conformidade com o disposto no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações de serviços devem ser iguais ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário, sem prejuízo do disposto nos n.os 4 e 5 deste artigo 7.° ou no artigo 8.° da referida diretiva.
74 A este propósito, há que observar que a Diretiva 2001/14 não contém nenhuma definição do conceito de «custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário» e que nenhuma disposição do direito da União determina os custos que são, ou não são, abrangidos por este conceito.
75 Além disso, no que respeita a um conceito decorrente da ciência económica cuja aplicação suscita, como sublinhou o advogado‑geral no n.° 93 das suas conclusões, dificuldades práticas consideráveis, importa considerar que, no estado atual do direito da União, os Estados‑Membros gozam de uma certa margem de apreciação para efeitos da transposição e da aplicação do referido conceito para o direito interno.
76 Daqui resulta que, no presente caso, há que verificar se a regulamentação polaca em causa permite que no cálculo das taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações sejam incluídos elementos que manifestamente não são diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário.
77 A este respeito, o artigo 33.°, n.° 2, da Lei relativa ao transporte ferroviário prevê que a taxa de base para a utilização da infraestrutura ferroviária é fixada tomando em consideração o custo, suportado pelo gestor desta, diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.
78 Nos termos do n.° 4 do referido artigo 33.°, a taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária é calculada como sendo o produto dos movimentos de comboios e dos valores unitários fixados em função da categoria da via férrea e do tipo de comboio, sendo tal cálculo feito separadamente para o transporte de passageiros e o de mercadorias. Em conformidade com o disposto no n.° 5 do mesmo artigo, o valor unitário da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária é fixado por comboio, por quilómetro de deslocação.
79 As modalidades do cálculo da taxa de base para o acesso mínimo à infraestrutura ferroviária estão definidas no artigo 6.° do Regulamento Ministerial de 2009.
80 O artigo 8.°, n.° 1, do referido regulamento ministerial precisa a este respeito que, para calcular as taxas de disponibilização da infraestrutura ferroviária, o gestor da infraestrutura toma em consideração custos diretos, que incluem as despesas de manutenção, as despesas de exploração do tráfego e a amortização. Esta disposição prevê, além disso, que devem ser tomados em consideração custos financeiros relacionados com o reembolso de empréstimos que o gestor contraiu para desenvolver e modernizar a infraestrutura disponibilizada, custos indiretos da atividade que cubram as despesas razoáveis do gestor, para além das acima mencionadas, bem como o trabalho de exploração definido para as diferentes categorias de linhas e de comboios.
81 Como salientou o advogado‑geral no n.° 99 das suas conclusões, os custos relacionados com a sinalização, a gestão do tráfego, a manutenção e as reparações podem variar, pelo menos parcialmente, em função do tráfego e, consequentemente, podem ser considerados em parte diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário.
82 Daqui resulta a contrario que, na medida em que incluem custos de natureza fixa relacionados com a disponibilização de um troço da rede ferroviária que o gestor tem de suportar ainda que não haja movimento de comboios, as despesas de manutenção ou de gestão do tráfego mencionadas no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento Ministerial de 2009 devem ser consideradas diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário só de forma parcial.
83 No que respeita aos custos indiretos e aos custos financeiros, igualmente mencionados na referida disposição nacional, cumpre assinalar que estes não têm manifestamente nenhuma relação direta com a exploração do serviço ferroviário.
84 Por último, na medida em que não são determinadas com base no desgaste real da infraestrutura imputável ao tráfego, mas em função de regras de contabilidade, também não se pode considerar que as amortizações são diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário.
85 Nestas condições, importa concluir que o Regulamento Ministerial de 2009 conduz, para efeitos da determinação da taxa de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações, a que sejam tidos em conta custos que não podem ser considerados diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário.
86 Por conseguinte, há que julgar procedente o fundamento da Comissão relativo à violação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14.
87 Em contrapartida, o fundamento da Comissão relativo à violação do artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva 2001/14 não pode ser acolhido.
88 Com efeito, a República da Polónia contesta ter feito uso da possibilidade conferida pela referida disposição que permite aplicar sobretaxas adicionais às taxas de acesso e a Comissão não logrou demonstrar a procedência da sua alegação a este respeito.
89 Atendendo às considerações precedentes, há que julgar procedente o quarto fundamento da Comissão na medida em que a regulamentação polaca permite incluir no cálculo das taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações custos que não podem ser considerados custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário na aceção do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14.
90 Por conseguinte, por um lado, importa concluir que, não tendo adotado medidas destinadas a incentivar o gestor da infraestrutura ferroviária a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso, bem como ao ter permitido que sejam incluídos no cálculo das taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações custos que não podem ser considerados diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto, respetivamente, nos artigos 6.°, n.° 2, e 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14 e, por outro lado, há que julgar a ação da Comissão improcedente quanto ao restante.
Quanto às despesas
91 Nos termos do artigo 138.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. O artigo 141.°, n.° 1, deste regulamento dispõe, por outro lado, que a parte que desistir é condenada nas despesas se a outra parte o tiver requerido nas suas observações sobre a desistência.
92 No presente caso, a Comissão desistiu do primeiro fundamento invocado em apoio da sua ação e a República da Polónia, nas suas observações sobre a desistência, requereu a condenação dessa instituição nas despesas relativas ao referido fundamento.
93 Contudo, por outro lado, tendo a Comissão e a República da Polónia obtido vencimento parcial, há que decidir que suportarão as suas próprias despesas.
94 Em aplicação do artigo 140.°, n.° 1, do mesmo regulamento, nos termos do qual os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, a República Checa e a República Italiana suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:
1) A República da Polónia, não tendo adotado medidas destinadas a incentivar o gestor da infraestrutura ferroviária a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso, bem como ao ter permitido que sejam incluídos no cálculo das taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso por via férrea às instalações custos que não podem ser considerados diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto, respetivamente, nos artigos 6.°, n.° 2, e 7.°, n.° 3, da Diretiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária, conforme alterada pela Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004.
2) A ação é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A Comissão Europeia, a República da Polónia, a República Checa e a República Italiana suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas