OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 13 maja 2015 r.(1)
Sprawa C‑44/14
Królestwo Hiszpanii
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
i
Radzie Unii Europejskiej
Rozporządzenie (UE) nr 1052/2013 – Ustanowienie europejskiego systemu nadzorowania granic (Eurosur) – Protokół (nr 19) w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej – Rozwinięcie przepisów dorobku Schengen – Współpraca z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem
1. Czy środek będący rozwinięciem przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do niektórych państw członkowskich, może przewidywać formę współpracy z tymi państwami członkowskimi, a jeśli tak, to na jakich warunkach?
2. Tej problematyki dotyczy w istocie niniejsze postępowanie, w którym Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności art. 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. ustanawiającego europejski system nadzorowania granic (Eurosur)(2).
I – Ramy prawne
A – Protokół Schengen
3. Zgodnie z brzmieniem art. 4 protokołu Schengen(3):
„Irlandia oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, które nie są związane dorobkiem Schengen, mogą w każdej chwili wystąpić z wnioskiem o zastosowanie wobec nich wszystkich lub niektórych przepisów tego dorobku.
Rada rozstrzyga o takim wniosku, stanowiąc na zasadzie jednomyślności swych członków wymienionych w artykule 1 i przedstawiciela rządu państwa, którego ten wniosek dotyczy”.
4. Stosowny fragment art. 5 Protokołu Schengen stanowi:
„1. Wnioski i inicjatywy formułowane na podstawie dorobku Schengen podlegają stosownym postanowieniom traktatów.
W związku z tym, w przypadku gdy Irlandia albo Zjednoczone Królestwo nie notyfikowały Radzie na piśmie, w rozsądnym terminie, chęci uczestnictwa, uznaje się, że upoważnienie, o którym mowa w artykule 329 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zostało przyznane państwom członkowskim, o których mowa w artykule 1, oraz Irlandii lub Zjednoczonemu Królestwu, jeżeli którekolwiek z nich pragnie uczestniczyć w przedmiotowych dziedzinach współpracy.
2. W przypadku gdy zgodnie z decyzją na mocy artykułu 4 uznaje się, że Irlandia albo Zjednoczone Królestwo przedłożyły notyfikację, każde z tych państw w terminie trzech miesięcy może mimo to notyfikować Radzie na piśmie, że nie chce uczestniczyć w takim wniosku lub inicjatywie. W takim przypadku Irlandia lub Zjednoczone Królestwo nie bierze udziału w przyjęciu takiego wniosku lub inicjatywy. […]
[…]”.
B – Rozporządzenie nr 1052/2013
5. Zgodnie z motywem 1 rozporządzenia nr 1052/2013 ustanowienie europejskiego systemu nadzorowania granic („Eurosur”) „jest konieczne, aby usprawnić wymianę informacji i współpracę operacyjną między organami krajowymi państw członkowskich, a także z Europejską Agencją Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej utworzoną na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 („agencja”). Eurosur będzie zapewniał tym organom i agencji infrastrukturę i narzędzia niezbędne do poprawy ich znajomości sytuacji oraz zdolności reagowania na zewnętrznych granicach państw członkowskich Unii […] do celów wykrywania i zwalczania nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej oraz zapobiegania im i przyczynia się do gwarantowania ochrony i do ratowania życia migrantów”.
6. W motywie 15 wyjaśniono, iż rozporządzenie „zawiera przepisy o współpracy z sąsiadującymi państwami trzecimi, gdyż należycie ustrukturyzowana i stała wymiana informacji oraz współpraca z tymi państwami, w szczególności w regionie Morza Śródziemnego, są kluczowymi warunkami dla osiągnięcia celów Eurosuru”.
7. Z kolei w motywie 16 wyjaśniono, iż rozporządzenie „zawiera przepisy o możliwości prowadzenia bliskiej współpracy z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem, co może przyczynić się do lepszego osiągnięcia celów Eurosuru”.
8. W motywach 20 i 21 wskazano, iż rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, zgodnie z, odpowiednio, decyzją Rady 2000/365/WE(4) i decyzją Rady 2002/192/WE(5). W związku z powyższym Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w przyjęciu niniejszego rozporządzenia i nie są nim związane ani go nie stosują.
9. Artykuł 19 („Współpraca z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem”) stanowi:
„1. Do celów niniejszego rozporządzenia wymiana informacji i współpraca z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem może się odbywać na podstawie dwu- lub wielostronnych umów odpowiednio między Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem a co najmniej jednym sąsiadującym państwem członkowskim lub w ramach sieci regionalnych, których podstawą są te umowy. Krajowe ośrodki koordynacji w państwach członkowskich stanowią punkty kontaktowe służące wymianie informacji z odpowiednimi organami Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w ramach Eurosuru. Po zawarciu umów notyfikuje się je Komisji.
2. Umowy, o których mowa w ust. 1, są ograniczone do wymiany poniższych informacji między krajowym ośrodkiem koordynacji jednego z państw członkowskich a odpowiednim organem Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa:
a) informacje zawarte w krajowym obrazie sytuacji jednego z państw członkowskich w zakresie, w jakim są przekazane agencji do celów europejskiego obrazu sytuacji oraz wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji;
b) informacje zgromadzone przez Irlandię i Zjednoczone Królestwo, istotne do celów europejskiego obrazu sytuacji oraz wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji;
c) informacje, o których mowa w art. 9 ust. 9.
3. Informacji przekazanych w kontekście Eurosuru przez agencję lub państwo członkowskie, które nie jest stroną umowy, o której mowa w ust. 1, nie można udostępniać Irlandii ani Zjednoczonemu Królestwu, bez wcześniejszej zgody agencji lub tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie i agencja są zobowiązane zastosować się do odmowy przekazywania tych informacji Irlandii lub Zjednoczonemu Królestwu.
4. Dalsze przekazywanie lub inne udostępnianie informacji wymienianych zgodnie z przepisami niniejszego artykułu z państwami trzecimi lub innymi stronami trzecimi jest zabronione.
5. Umowy, o których mowa w ust. 1, zawierają postanowienia o kosztach finansowych wynikających z udziału Irlandii i Zjednoczonego Królestwa we wdrażaniu tych umów”.
II – Postępowanie oraz żądania uczestników postępowania
10. W swojej skardze Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1052/2013;
– obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.
11. Parlament Europejski i Rada wnoszą do Trybunału o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
12. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 maja 2014 r. Irlandia, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu Europejskiego i Rady.
III – Analiza
A – Główne argumenty uczestników postępowania
13. Na wstępie warto wskazać, że rozporządzenie nr 1052/2013 zostało przyjęte na podstawie art. 77 ust. 2 lit. d) TFUE (środki niezbędne dla stopniowego wprowadzania zintegrowanego systemu zarządzania granicami zewnętrznymi). Żaden z uczestników postępowania nie kwestionuje prawidłowości zastosowania tej podstawy prawnej. Uczestnicy postępowania zgadzają się też, że kontrola granic jest elementem dorobku Schengen, w którym ani Irlandia ani Zjednoczone Królestwo nie uczestniczą. W konsekwencji Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie uczestniczyły w przyjęciu rozporządzenia nr 1052/2013.
14. W niniejszym postępowaniu Królestwo Hiszpanii podnosi zarzut nieważności wyłącznie w odniesieniu do art. 19 tego rozporządzenia. Królestwo Hiszpanii twierdzi w istocie, że przepis ten narusza art. 4 i 5 protokołu Schengen. Na poparcie tego twierdzenia Królestwo Hiszpanii przedstawiło szereg argumentów. Streszczę je i omówię w kolejności, którą uważam za najbardziej logiczną.
15. Po pierwsze, zdaniem rządu hiszpańskiego art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 narusza art. 5 ust. 1 protokołu Schengen, ponieważ dopuszcza on udział Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w rozwijaniu dorobku Schengen w obszarze, w którym państwa te nie uczestniczą. Trybunał jasno zresztą stwierdził, że przepis art. 5 ust. 1 protokołu Schengen stosuje się wyłącznie do propozycji i inicjatyw opartych na jednej z dziedzin dorobku Schengen, do udziału w których państwo członkowskie zostało dopuszczone w trybie art. 4 tego protokołu(6).
16. Po drugie, rząd hiszpański podkreśla, iż na gruncie art. 4 protokołu Schengen możliwość stosowania przepisów dorobku Schengen wobec Irlandii i Zjednoczonego Królestwa wymaga przeprowadzenia specjalnej procedury, co stanowi warunek wstępny ich udziału w rozwijaniu tego dorobku. W jego opinii jednak art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 pozbawia ten przepis skuteczności (effet utile), jako że ustanawia procedurę ad hoc dla uczestnictwa Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w rozwijaniu tego dorobku Schengen, w obszarach, w których państwa te nie uczestniczą. Innymi słowy, prowadzi to do obejścia procedury określonej w art. 4.
17. Po trzecie, rząd hiszpański twierdzi, iż każda inna wykładnia art. 4 i 5 protokołu Schengen podważyłaby spójność sytemu ustanowionego rozporządzeniem nr 1052/2013. Podnosi on, iż potencjalne zawieranie umów na podstawie art. 19 tego rozporządzenia spowoduje rozwarstwienie systemu Eurosur, w związku z czym zajdzie konieczność ustanowienia szczególnych środków dostosowujących w celu zagwarantowania jego spójności. Tymczasem Trybunał orzekł, że „spójność dorobku Schengen i jego przyszłych rozwinięć wymaga, aby państwa członkowskie uczestniczące w tym dorobku nie były zobowiązane […] przewidywać szczególnych środków dostosowujących dla pozostałych państw członkowskich, które nie uczestniczyły w przyjęciu środków dotyczących wcześniejszych etapów tej ewolucji”(7).
18. Parlament Europejski i Rada – popierane przez Irlandię, Zjednoczone Królestwo oraz Komisję – kwestionują powyższe argumenty. Podkreślają oni, że art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 wprowadza możliwość ustanowienia ograniczonej współpracy między, z jednej strony, co najmniej jednym państwem członkowskim uczestniczącym w utworzeniu Eurosuru, a z drugiej strony, Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem. Ich zdaniem tej formy współpracy nie można zrównywać z pełnym uczestnictwem w systemie Eurosur. Wskazują oni również, że rozporządzenie nr 1052/2013 wprowadza możliwość ustanowienia form współpracy z sąsiadującymi państwami trzecimi(8). Ich zdaniem trudno zrozumieć dlaczego Irlandia i Zjednoczone Królestwo miałyby znaleźć się w gorszym położeniu niż sąsiadujące państwa trzecie. Co ważniejsze, wykluczenie wszelkich form współpracy z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem byłoby zdaniem tych uczestników wbrew interesom państw członkowskich ustanawiających system Eurosur, gdyż wymiana informacji, na którą zezwala art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013, może być w ostateczności korzystna dla całego systemu.
B – Ocena argumentów stron
19. Kluczowym zagadnieniem w niniejszym postępowaniu jest w istocie to, czy środek stanowiący rozwinięcie przepisów dorobku Schengen (środek bazujący na dorobku prawnym Schengen), który nie ma zastosowania wobec niektórych państw członkowskich, może zgodnie z prawem przewidywać formę współpracy z tymi państwami członkowskimi, a jeśli tak, to na jakich warunkach.
20. Zagadnienie to zostanie przeze mnie omówione poprzez wskazanie przyczyn, które moim zdaniem przemawiają za odrzuceniem argumentów podnoszonych przez rząd hiszpański na poparcie stawianego przez niego zarzutu.
1. Czy art. 19 przewiduje „uczestnictwo” Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w systemie Eurosur?
21. Istota pierwszego argumentu przedstawionego przez rząd hiszpański sprowadza się do tego, że jego zdaniem art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 przewiduje „uczestnictwo” Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w systemie Eurosur, co miałoby naruszać art. 5 ust. 1 protokołu z Schengen.
22. Na wstępie należy zaznaczyć, że w protokole Schengen – a w szczególności w art. 3–5 – pojęciem „uczestnictwa” posłużono się w podwójnym znaczeniu, a mianowicie uczestnictwem w proceduralnych aspektach środka bazującego na dorobku prawnym Schengen (przyjęcie środka) oraz uczestnictwem w merytorycznych aspektach takiego środka (stosowanie środka).
23. W wyroku Zjednoczone Królestwo/Rada Trybunał stwierdził już, iż państwo członkowskie może uczestniczyć w przyjęciu danego środka tylko wtedy, gdy wcześniej przyjęło daną część dorobku Schengen, w którą wpisuje się przyjmowany środek lub którą środek ten rozwija(9). W wyroku tym Trybunał wyraźnie nawiązał do przyjęcia środka, bowiem skarżący podnosił, że wykluczając go z procesu przyjmowania rozporządzenia nr 2007/2004, Rada naruszyła art. 5 protokołu Schengen(10).
24. Jest jednak dla mnie oczywiste, że ustalenia Trybunału zachowują aktualność również w przypadku uczestnictwa państwa członkowskiego w merytorycznych aspektach środka bazującego na dorobku prawnym Schengen. Innymi słowy, państwo członkowskie, które nie przyjęło danej części dorobku Schengen, nie może uczestniczyć wespół i na równi z pozostałymi państwami członkowskimi w stosowaniu środka bazującego na dorobku prawnym Schengen wchodzącego w skład tej części owego dorobku. Taka wykładnia protokołu Schengen znajduje potwierdzenie w preambule rozporządzenia nr 1052/2013 – w motywach 20 i 21 stwierdzono bowiem, że Irlandia i Zjednoczone Królestwo „nie uczestniczą w jego przyjęciu” oraz że „nie są nim związane ani go nie stosują”. Żaden z uczestników niniejszego postępowania nie wydaje się kwestionować takiej wykładni protokołu Schengen.
25. W związku z powyższym co do zasady podzielam opinię rządu hiszpańskiego, że prawodawca Unii nie może przyjąć środka bazującego na dorobku prawnym Schengen, który przyznawałby państwom członkowskim nie uczestniczącym w tej części owego dorobku pozycję, która w istocie albo w dużym stopniu nie różni się od pozycji państw członkowskich uczestniczących w tymże dorobku. Innymi słowy, środek bazujący na dorobku prawnym Schengen nie może w istocie przewidywać zawoalowanego uczestnictwa w nim państw członkowskich, które nie przyjęły dorobku, w skład którego wchodzi ten środek. Przyjęcie takiego środka stanowiłoby moim zdaniem naruszenie art. 4 i 5 protokołu Schengen w zakresie, w jakim środek ten prowadziłby do obejścia określonych w nich procedur i warunków uczestnictwa(11).
26. To powiedziawszy, muszę podkreślić, iż nie uważam, aby art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 przyznawał Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu pozycję, która w istocie albo w dużym stopniu nie różni się od pozycji państw członkowskich, które przyjęły to rozporządzenie. W konsekwencji nie jestem przekonany, iż przepis ten wprowadza formę uczestnictwa Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w stosowaniu systemu Eurosur. Takiemu wnioskowi sprzeciwia się szereg elementów.
27. Po pierwsze, jak trafnie zauważyły rządy Irlandii i Zjednoczonego Królestwa, ani Irlandia, ani Zjednoczone Królestwo nie biorą udziału w realizacji kluczowego celu rozporządzenia nr 1052/2013, czyli w ustanawianiu „wspólnych ram” wymiany informacji i współpracy między państwami członkowskimi a agencją, służących poprawie znajomości sytuacji na granicach zewnętrznych państw członkowskich Unii(12). Państwa członkowskie uczestniczące w systemie Eurosur mają w tym celu dostęp do wszelkich informacji zawartych w „sieci komunikacyjnej”(13), a w szczególności do „europejskiego obrazu sytuacji” lub do „wspólnego przedgranicznego obrazu sytuacji”(14).
28. Sytuacja ta jest uderzająco odmienna od pozycji Irlandii i Zjednoczonego Królestwa, jaka została przewidziana w przepisach rozporządzenia nr 1052/2013. Sporny przepis bowiem zezwala jedynie, pod pewnymi warunkami, na ograniczoną wymianę informacji między co najmniej jednym państwem członkowskim z jednej strony, a Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem z drugiej strony.
29. W art. 19 ust. 2 lit. a) i c) rozporządzenia nr 1052/2013 sprecyzowano informacje, które państwa członkowskie będące stronami umów dwustronnych lub wielostronnych z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem mogą między sobą wymieniać. Informacje te dotyczą przede wszystkim danych mających znaczenie dla oceny sytuacji na granicach tych dwóch państw lub państw sąsiadujących z nimi(15). Co więcej, państwa członkowskie uczestniczące w systemie Eurosur mogą udostępniać wyłącznie własne informacje. I odwrotnie, informacji przekazanych przez inne państwo członkowskie lub agencję w kontekście Eurosur-u, nie można udostępniać Irlandii ani Zjednoczonemu Królestwu bez wcześniejszej zgody tego państwa członkowskiego lub agencji(16).
30. Po drugie – jak podkreślają Rada i Parlament Europejski – pozostałe zasadnicze elementy systemu Eurosur określone w art. 4–7 rozporządzenia nr 1052/2013 również nie mają zastosowania względem Irlandii i Zjednoczonego Królestwa. Na przykład wymienione państwa członkowskie nie są zobowiązane do ustanowienia krajowych ośrodków koordynacji spełniających wymogi art. 5 niniejszego rozporządzenia. Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie są też zobowiązane do podejmowania środków przewidzianych w art. 14–16 rozporządzenia w celu poprawy ich zdolności reagowania.
31. Po trzecie, sporny przepis zezwala wyłącznie na współpracę między co najmniej jednym państwem członkowskim z jednej strony, a Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem z drugiej strony. W kontekście systemu Eurosur nie przewidziano żadnej formy współpracy między Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem a agencją(17). Nie jest to szczegół pozbawiony znaczenia, gdyż praca agencji jest kluczowa dla bieżącego zarządzania i funkcjonowania systemu Eurosur.(18)
32. W świetle powyższego twierdzenie, że sporny przepis ustanawia formę uczestnictwa Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w stosowaniu systemu Eurosur, jest bezzasadne. W konsekwencji uważam, że art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 nie narusza art. 5 ust 1 protokołu Schengen.
2. Czy art. 19 pozbawia art. 4 protokołu Schengen jego skuteczności (effet utile)?
33. Drugi argument rządu hiszpańskiego wymaga ustalenia, czy art. 19 w istocie pozbawia art. 4 protokołu Schengen jego skuteczności, jako że ustanawia procedurę ad hoc dla uczestnictwa Irlandii i Zjednoczonego Królestwa w rozwijaniu tej części dorobku Schengen, w której państwa te nie uczestniczą. Tym sposobem cel art. 4 – tj. zapewnienie jak najszerszego uczestnictwa państw członkowskich w dorobku Schengen – zostałby zniweczony.
34. Argument ten wymaga wnikliwej analizy.
35. Pozostaję wyczulony na konieczność unikania sytuacji, w której państwa członkowskie, które nie uczestniczą w danej części dorobku Schengen, miałyby możliwość swobodnego wybierania spośród środków bazujących na dorobku prawnym Schengen tych, w których chcą uczestniczyć, pomijając jednocześnie pozostałą część tych środków. Niczym nieograniczone podejście wybiórcze – nawet w tej dziedzinie prawa Unii, w której dopuszczalny jest pewien stopień zróżnicowania – byłoby nie do pogodzenia nie tylko z zasadą solidarności między państwami członkowskimi oraz z zasadą równości państw członkowskich wobec traktatów, czyli zasadami leżącymi u podstaw integracji europejskiej(19), ale też kłóciłoby się też z celem art. 4 protokołu Schengen, którym, jak stwierdził Trybunał, jest zapewnienie jak najszerszego uczestnictwa państw członkowskich w dorobku Schengen(20).
36. Tym niemniej, odnosząc się do niniejszej sprawy, nie uważam, iż prawodawca Unii dopuścił możliwość wybiórczego podejścia w kontekście współpracy z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem w ramach systemu Eurosur, które mogłoby podważać cel art. 4 protokołu Schengen.
37. Po pierwsze, jak już zostało wyjaśnione w pkt 26–31 powyżej, kluczowe elementy systemu Eurosur nie dotyczą Irlandii i Zjednoczonego Królestwa. Artykuł 19 rozporządzenia nr 1052/2013 zezwala jedynie na ustanowienie ograniczonych form współpracy w obszarze stosowania systemu Eurosur.
38. Po drugie, moim zdaniem ryzyko podważenia celu art. 4 protokołu z Schengen istniałoby przede wszystkim wówczas, gdyby dany środek bazujący na dorobku prawnym Schengen stawiałby państwo członkowskie, nie uczestniczące w tej części owego dorobku, w specjalnej bądź szczególnej pozycji, co zasadniczo nie leżałoby w interesie państw członkowskich, które przyjęły ten środek. Decyzji o podjęciu współpracy z państwami członkowskimi, wobec których nie ma zastosowania dany środek bazujący na dorobku prawnym Schengen, nie powinno podejmować się wyłącznie na bazie interesów narodowych tych państw członkowskich. To, czy taka współpraca jest odpowiednia, a jeśli tak, to w jakiej formie powinna się odbywać, jest moim zdaniem przede wszystkim kwestią o charakterze politycznym, której rozstrzygnięcie należy do prawodawcy Unii, z zastrzeżeniem kontroli sądowej ograniczonej do badania, czy dopuszczono się oczywistego błędu w ocenie(21).
39. Co się tyczy rozporządzenia nr 1052/2013, w pełni zgadzam się z uczestnikami postępowania, którzy podnoszą, iż możliwość pewnej formy wymiany informacji z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem na temat sytuacji na granicach leży również w interesie państw uczestniczących w systemie Eurosur (a w konsekwencji całej Unii jako takiej). Dzięki współpracy z tymi państwami zwiększa się bowiem geograficzny zasięg nadzorowanego terytorium oraz ilości wymienianych informacji, szczególnie w sytuacji, gdy zarówno granice Irlandii, jak i Zjednoczonego Królestwa, stanowią część granic zewnętrznych Unii.
40. Ponadto, jak zauważył rząd Zjednoczonego Królestwa na rozprawie, zachodzi możliwość, iż informacje otrzymane przez państwa członkowskie – które zawarły umowę z Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem – właśnie od Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa, w ostatecznym rozrachunku zostaną udostępnione też pozostałym uczestnikom systemu Eurosur za pośrednictwem krajowych obrazów sytuacji państw otrzymujących informacje. Tak więc z zawarcia umów na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 korzyści czerpać mogą także pozostałe państwa członkowskie, jakkolwiek w częściowym lub pośrednim zakresie.
41. Po trzecie, argument Hiszpanii sprowadza się w istocie do tego, że art. 4 i 5 protokołu Schengen stanowią przeszkodę – w zakresie stosowania środka bazującego na dorobku prawnym Schengen – dla wszelkiej współpracy z państwami członkowskimi, wobec których środek ten nie ma zastosowania.
42. Taki argument uważam za oczywiście chybiony. Jak Komisja stwierdziła, posługując się jaskrawą metaforą, przyjęcie tego argumentu oznaczałoby, że Irlandia i Zjednoczone Królestwo stałyby się „wyrzutkami”, z którymi nie można by ustanawiać jakichkolwiek relacji w określonych dziedzinach. Taka konsekwencja jest nieproporcjonalna w tym znaczeniu, iż penalizuje ona Irlandię i Zjednoczone Królestwo w stopniu wykraczającym ponad to, co jest konieczne, aby zachęcić te państwa do uczestnictwa w dorobku Schengen i jego rozwijaniu. Jak podkreśliła Komisja podczas rozprawy, zasada lojalnej współpracy ma charakter wzajemny – państwa członkowskie nie uczestniczące w dorobku Schengen powinny powstrzymać się od przyjmowania środków, które mogą ewentualnie zagrażać rozwojowi tego dorobku, ale jednocześnie państwa członkowskie uczestniczące w tym dorobku powinny szanować i udzielać wsparcia państwom członkowskim, które postanowiły doń nie przystępować.
43. Ponadto taka wykładnia protokołu Schengen byłaby niekorzystna dla pozostałych państw członkowskich i dla Unii Europejskiej jako całości, gdyż jak wspomniano w pkt 39 i 40 powyżej, współpraca z państwami członkowskimi, które nie uczestniczą w dorobku Schengen, może być użyteczna i pożądana w celu doskonalenia skuteczności środków związanych z dorobkiem Schengen. Wreszcie, trudno mi zaakceptować twierdzenie, iż środek bazujący na dorobku prawnym Schengen mógłby stanowić podstawę do podjęcia współpracy z sąsiadującymi państwami trzecimi(22), lecz już nie z państwami członkowskimi Unii Europejskiej, które postanowiły w nim nie uczestniczyć. Podzielam opinię tych uczestników postępowania, którzy podnieśli, iż sytuacja tych państw członkowskich Unii Europejskiej nie może być gorsza od sytuacji państw niebędących członkami Unii(23). Niemal trywialne jest stwierdzenie, iż w obliczu zasadniczo podobnego brzmienia art. 19 i 20 rozporządzenia nr 1052/2013, argument Hiszpanii sugerowałby, że ten drugi przepis wprowadził procedurę uczestnictwa ad hoc na rzecz sąsiadujących państw trzecich. W rzeczy samej, byłby to dziwaczny wniosek.
44. Z powyższych przyczyn moim zdaniem art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 nie pozbawia art. 4 protokołu Schengen jego skuteczności.
3. Czy art. 19 podważa spójność systemu Eurosur?
45. Wreszcie, pozostaje zbadanie ostatniego argumentu przedstawionego przez rząd hiszpański, w którym zarzuca on osłabienie spójności Eurosur. Współistnienie poszczególnych umów z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem spowoduje – jak podnosi rząd hiszpański – rozwarstwienie systemu, a w konsekwencji zmusi Unię do przyjęcia szczególnych środków dostosowujących o charakterze finansowym i administracyjnym.
46. Na wstępie muszę przyznać, iż argument ten nie jest dla mnie do końca zrozumiały. Rozumiem go w ten sposób, iż zdaniem rządu hiszpańskiego zawieranie poszczególnych umów z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem może potencjalnie zakłócić skuteczne i sprawne funkcjonowanie systemu Eurosur.
47. W tym względzie nie miałbym żadnych wątpliwości, że przepis stanowiący część środka bazujący na dorobku prawnym Schengen, który dawałby państwu, wobec którego ów środek nie ma zastosowania, możliwość oddziaływania swoim działaniem na stosowanie lub wdrażanie tego środka, byłby niezgodny z art. 4 i 5 protokołu Schengen.
48. Nie dostrzegam jednakże – ani też rząd hiszpański tego nie wyjaśnił – dlaczego miałoby tak być w przypadku Irlandii i Zjednoczonego Królestwa na gruncie rozporządzenia nr 1052/2013. Nie jestem przekonany, iż zawarcie poszczególnych umów na podstawie art. 19 rozporządzenia mogłoby zagrażać skutecznemu i sprawnemu funkcjonowaniu systemu Eurosur.
49. Prawdą jest, iż zawierając umowy z Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem, państwa członkowskie mogą nie mieć możliwości dokonywania wymiany wszystkich informacji uzyskanych na podstawie tychże umów przy pomocy sieci komunikacyjnej Eurosur. Jednakże takie dodatkowe informacje, które mogą być mniej lub bardziej użyteczne dla otrzymujących je państw członkowskich, nie oddziałują na zdolność ani motywację tych państw członkowskich do wypełnienia ich zobowiązań w ramach sytemu Eurosur. Tak więc sytuacja państw członkowskich uczestniczących w systemie Eurosur, które zarazem nie zawarły żadnych umów z Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem, nie uległaby pogorszeniu. Jak już wyjaśniono, państwa te mogą tylko na tym skorzystać(24).
50. Co więcej, sam art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 zawiera w tym zakresie dwie klauzule ochronne. Ustęp 1 tego artykułu nakazuje notyfikowanie Komisji wszelkich umów zawartych na podstawie tego przepisu. Jest oczywiste, iż zasada ta ma na celu unikanie ewentualnych sporów powstałych w wyniku zawarcia przedmiotowych umów. W przypadku sporu na tle takiej umowy co do zgodności z systemem ustanowionym na podstawie rozporządzenia nr 1052/2013 Komisja będzie uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwom członkowskim, które się go dopuściły.
51. Kolejna klauzula ochronna zawarta jest w art. 19 ust. 4, zgodnie z którym „dalsze przekazywanie lub inne udostępnianie informacji wymienianych zgodnie z przepisami [artykułu 19] z państwami trzecimi lub innymi stronami trzecimi jest zabronione”. Przepis ten zdaje się być odpowiedni dla potrzeb zabezpieczenia poufności informacji wymienianych z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem.
52. W związku z powyższym ewentualne rozwarstwienie systemu Eurosur nie byłoby moim zdaniem skutkiem umów zawartych na podstawie art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013, lecz nieuniknioną konsekwencją przepisów prawa pierwotnego Unii związanych z dorobkiem Schengen. Artykuł 19 należy raczej postrzegać jako próbę ograniczenia i zracjonalizowania tego rozwarstwienia poprzez wprowadzenie szeregu szczegółowych i przejrzystych warunków zawierania umów dwustronnych i wielostronnych wychodzących poza zakres działania systemu Eurosur. To właśnie brak takiego przepisu jak art. 19 skutkowałby jeszcze większą swobodą państw członkowskich przy zawieraniu umów międzynarodowych o wymianie informacji w przedmiocie nadzorowania granic.
53. To powiedziawszy, należy zauważyć, iż rząd hiszpański nie wyjaśnił również, jakiego rodzaju środki dostosowujące musiałaby wprowadzić Unia Europejska w celu zagwarantowania spójności systemu Eurosur w przypadku zawarcia umów przewidzianych w art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013.
54. Nie ulega wątpliwości, iż Unia Europejska nie musiałaby podejmować żadnych szczególnych środków dostosowujących, jeśli chodzi o koszty wynikające z umów przewidzianych w art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013. Otóż umowy, o których mowa w ust. 5, „zawierają postanowienia o kosztach finansowych wynikających z udziału Irlandii i Zjednoczonego Królestwa we wdrażaniu tych umów”.
55. W każdym razie uważam, iż odwoływanie się przez rząd hiszpański do orzecznictwa Trybunału w niniejszym kontekście opiera się na jego błędnym rozumieniu. W wyroku Zjednoczone Królestwo/Rada Trybunał faktycznie stwierdził, że państwa członkowskie, które przyjmą środek bazujący na dorobku prawnym Schengen, nie mają obowiązku ustanawiać szczególnych środków dostosowujących dla pozostałych państw członkowskich, które nie uczestniczyły w przyjęciu tego środka lub związanego z nim dorobku(25). Nie oznacza to jednak, iż zostały one pozbawione takiej możliwości, jeżeli przyjęcie środków dostosowujących może być odpowiednie lub użyteczne dla rozwinięcia dorobku Schengen.
56. W świetle powyższego uważam, iż także trzeci argument przedstawiony przez Królestwo Hiszpanii na poparcie jego zarzutu nie może zostać uwzględniony.
C – Uwagi końcowe
57. Podsumowując moje dotychczasowe ustalenia, chciałbym przedstawić kilka wniosków natury ogólnej.
58. Nie jestem przekonany, iż środek bazujący na dorobku prawnym Schengen, w którym niektóre państwa członkowskie nie uczestniczą, nie może ustanawiać jakiejś formy współpracy z tymi państwami członkowskimi. Przeciwnie, pewna forma współpracy z nimi może być pożądana, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, iż przyczyni się ona do wzmocnienia skuteczności ustanowionego systemu.
59. Istnieją jednak określone warunki, których należy przestrzegać, aby współpraca ta była zgodna z zasadami określonymi w protokole Schengen. Poniżej przedstawię warunki, które są według mnie szczególnie istotne, choć nie twierdzę, iż są one wyczerpujące.
60. Po pierwsze, ustanowiona współpraca nie może stanowić zawoalowanego uczestnictwa w stosowaniu danego środka, które tym samym stanowiłoby obejście warunków i procedur określonych w art. 4 i 5 protokołu Schengen. Zgadzam się, iż wskazanie ostrego kryterium umożliwiającego rozróżnienie „uczestnictwa” od „współpracy”, jest niezwykle trudne. Niemniej jednak odpowiedź na pytanie, czy sytuacja państw członkowskich, wobec których nie ma zastosowania środek bazujący na dorobku prawnym Schengen, jest w istocie lub w dużym stopniu podobna do sytuacji państw członkowskich uczestniczących w tym środku, zdaje się mieć szczególne znaczenie.
61. Po drugie, współpraca ta nie może być wynikiem podejścia wybiórczego, które niweczyłoby cel tych przepisów – zachęcanie do jak najszerszego uczestnictwa państw członkowskich w dorobku Schengen i jego rozwinięciach. Wszelka współpraca z państwami członkowskimi, wobec których nie ma zastosowania środek bazujący na dorobku prawnym Schengen, winna być postrzegana głównie przez pryzmat interesów państw członkowskich uczestniczących w stosowaniu tego środka.
62. Po trzecie, współpraca ta nie powinna stawiać państw członkowskich, wobec których środek nie ma zastosowania, w sytuacji, w której poprzez swoje działania mogłyby one wpływać na prawidłowe i skuteczne funkcjonowanie systemu ustanowionego przez ten środek.
63. Nie uważam jednak, aby przewidziana w art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 możliwość nawiązywania współpracy z państwami członkowskimi nie uczestniczącymi w systemie Eurosur rodziła jakiekolwiek wątpliwości z punktu widzenia zgodności tego przepisu z protokołem Schengen.
IV – Koszty
64. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania, a ono przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
65. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. W związku z powyższym Irlandia, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja winny pokryć własne koszty.
V – Wnioski
66. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– oddalił skargę;
– obciążył Królestwo Hiszpanii kosztami postępowania; oraz
– orzekł, że Irlandia, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Europejska pokrywają własne koszty.