OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 6 września 2012 r.(1)
Sprawa C‑175/11
H. I. D.,
B. A.
przeciwko
Refugee Applications Commissioner,
Refugee Appeals Tribunal,
Minister for Justice, Equality and Law Reform,
Irlandia,
Attorney General
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez High Court (Irlandia)]
Wniosek obywatela państwa trzeciego o nadanie statusu uchodźcy – Procedura krajowa przewidująca zastosowanie procedury przyspieszonej lub priorytetowej przy rozpatrywaniu wniosków złożonych przez osoby należące do pewnej kategorii zdefiniowanej na podstawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia
1. W niniejszej sprawie High Court (Irlandia) zwrócił się do Trybunału o dokonanie wykładni dwóch przepisów dyrektywy 2005/85/WE(2), która ustanawia minimalne normy dotyczące procedury nadawania i cofania statusu uchodźcy. Pierwszy z tych przepisów, art. 23 ust. 3 i 4, umożliwia państwom członkowskim rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu w ramach procedury priorytetowej lub przyspieszonej. Drugi przepis, art. 39, nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia osobom ubiegającym się o azyl prawa do skutecznego środka odwoławczego przed sądem lub trybunałem, zwłaszcza w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ich wniosków o udzielenie azylu.
2. Skarżący w postępowaniu głównym będący obywatelami nigeryjskimi uważają, że te dwa przepisy są sprzeczne z systemem nadawania i cofania statusu uchodźcy ustanowionym w Irlandii w zakresie, w jakim w systemie tym Minister for Justice, Equality and Law Reform może postanowić, że niektóre kategorie wniosków o udzielenie azylu, zdefiniowane na podstawie przynależności państwowej wnioskodawcy, muszą być objęte procedurą priorytetową lub przyspieszoną. Ponadto skarżący uważają, że możliwość wniesienia odwołania do Refugee Appeals Tribunal (Irlandia) nie gwarantuje im prawa do skutecznego środka odwoławczego.
3. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału właśnie w tych dwóch kwestiach.
4. W niniejszej opinii wyjaśnię, dlaczego uważam, że wykładni art. 23 ust. 3 i 4 dyrektywy 2005/85 należy dokonywać w taki sposób, że nie stoi on na przeszkodzie poddaniu przez państwo członkowskie procedurze przyspieszonej lub priorytetowej rozpatrywania niektórych kategorii wniosków o udzielenie azylu, zdefiniowanych na podstawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia wnioskodawcy.
5. Następnie wskażę, dlaczego moim zdaniem wykładni art. 39 dyrektywy oraz art. 47 karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) należy dokonywać w taki sposób, że nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, takich jak te omawiane w postępowaniu głównym, na mocy których od decyzji organu rozpatrującego służy odwołanie do Refugee Appeals Tribunal i High Court.
I – Ramy prawne
A – Prawo międzynarodowe
6. Konwencja dotycząca statusu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r.(3), weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. i została uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców z dnia 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r.
7. Zgodnie z art. 3 konwencji genewskiej umawiające się państwa będą stosowały postanowienia tej konwencji do uchodźców bez względu na ich rasę, religię lub kraj pochodzenia.
B – Prawo Unii
8. Głównym celem dyrektywy 2005/85 jest wprowadzenie minimalnych ram dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy(4), aby zmniejszyć rozbieżności istniejące między procedurami rozpatrywania wniosków w państwach członkowskich.
9. Wspólny europejski system azylowy opiera się na pełnym i łącznym stosowaniu konwencji genewskiej(5).
10. Zgodnie z motywem 8 dyrektywa 2005/85 nie narusza praw podstawowych i przestrzega zasad uznanych w szczególności w karcie. Motyw 9 dyrektywy wskazuje w dodatku, że w odniesieniu do traktowania osób objętych jej zakresem stosowania państwa członkowskie są związane zobowiązaniami wynikającymi z aktów prawa międzynarodowego, których są stronami i które zakazują dyskryminacji.
11. Motyw 27 omawianej dyrektywy stanowi, że w myśl podstawowej zasady prawa Unii od decyzji podjętych w sprawie wniosku o udzielenie azylu oraz w sprawie cofnięcia statusu uchodźcy służą skuteczne środki odwoławcze przed sądem lub trybunałem w rozumieniu art. 267 TFUE. Skuteczność środków odwoławczych, również w odniesieniu do badania odpowiednich faktów, uzależniona jest od systemu administracyjnego i sądowego każdego państwa członkowskiego postrzeganego jako całość.
12. Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2005/85 państwa członkowskie muszą wyznaczyć organ rozpatrujący, który będzie odpowiedzialny za właściwe rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu. Organ ten oznacza każdy organ quasi‑sądowy lub organ administracyjny w państwie członkowskim odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu i właściwy do wydawania decyzji w pierwszej instancji w takich sprawach(6).
13. Organ rozpatrujący musi rozpatrywać wniosek w poszanowaniu określonych podstawowych zasad i gwarancji.
14. Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby decyzje organu rozpatrującego w sprawie wniosków o udzielenie azylu były podejmowane po odpowiednim rozpatrzeniu. W tym celu państwa członkowskie zapewniają, aby:
a) wnioski były rozpatrywane, a decyzje podejmowane indywidualnie, obiektywnie i bezstronnie;
b) otrzymywane były precyzyjne i aktualne informacje z różnych źródeł, takich jak Wysoki Komisarz Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), dotyczące ogólnej sytuacji panującej w krajach pochodzenia osób ubiegających się o azyl oraz tam, gdzie jest to konieczne, w krajach, przez które przejeżdżały one tranzytem, oraz aby takie informacje były udostępniane personelowi odpowiedzialnemu za rozpatrywanie wniosków i podejmowanie decyzji;
c) personel rozpatrujący wnioski i podejmujący decyzje posiadał wiedzę dotyczącą właściwych standardów stosowanych w dziedzinie prawa azylowego i uchodźczego”.
15. Ponadto art. 9 ust. 1 i 2 akapit pierwszy dyrektywy 2005/85 przewiduje, że decyzje w sprawie wniosków o udzielenie azylu muszą być wydawane na piśmie, zawierać pisemne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz informację o sposobach odwołania się od negatywnej decyzji.
16. Podobnie osoby ubiegające się o azyl muszą korzystać z minimalnych gwarancji, takich jak otrzymywanie informacji w języku, który rozumieją, posiadanie dostępu do tłumacza ustnego, posiadanie możliwości nawiązania kontaktu z UNHCR, otrzymanie w rozsądnym terminie zawiadomienia o decyzji wydanej w sprawie ich wniosku o udzielenie azylu lub otrzymanie informacji o wyniku wydanej decyzji(7). Osoby te mają również możliwość stawienia się na przesłuchanie w sprawie wniosku o udzielenie azylu przez właściwą osobę, przed wydaniem decyzji przez organ rozpatrujący(8).
17. W rozdziale III dyrektywy 2005/85 zatytułowanym „Postępowanie w pierwszej instancji” art. 23 dyrektywy dotyczący procedury rozpatrywania wniosku przewiduje w ust. 2 akapit pierwszy, że państwa członkowskie zapewniają, aby procedura taka została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla właściwego i pełnego rozpatrzenia sprawy.
18. Artykuł 23 ust. 3 dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie mogą nadać priorytet lub przyspieszyć każde rozpatrzenie sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami rozdziału II, w tym w przypadku, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że wniosek jest dobrze uzasadniony lub gdy wnioskodawca jest osobą o szczególnych potrzebach”.
19. Państwa członkowskie mogą nadać priorytet lub przyspieszyć rozpatrzenie sprawy również w szeregu sytuacji wymienionych w art. 23 ust. 4 lit. a)–o) omawianej dyrektywy, który stanowi:
„Państwa członkowskie mogą także przewidzieć, że procedura rozpatrywania zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami rozdziału II otrzymuje priorytet lub jest przyspieszona, jeżeli:
a) wnioskodawca, przedstawiając wniosek i stan faktyczny, poruszył jedynie kwestie, które nie mają związku lub mają minimalny związek z rozpatrywaniem, czy spełnia on warunki statusu uchodźcy na mocy dyrektywy 2004/83/WE[(9)]; lub
b) wnioskodawca w sposób oczywisty nie spełnia warunków statusu uchodźcy lub nie może uzyskać statusu uchodźcy w państwie członkowskim na mocy dyrektywy 2004/83 […]; lub
c) wniosek o udzielenie azylu uważany jest za bezzasadny:
i) ponieważ wnioskodawca pochodzi z bezpiecznego kraju pochodzenia w rozumieniu art. 29–31 niniejszej dyrektywy, lub
ii) ponieważ państwo, które nie jest państwem członkowskim, jest uważane za bezpieczny dla wnioskodawcy kraj trzeci, bez uszczerbku dla art. 28 ust. 1, lub
d) wnioskodawca wprowadził organy w błąd, przedstawiając fałszywe informacje lub dokumenty lub zatajając istotne informacje lub dokumenty dotyczące jego tożsamości lub narodowości, które mogłyby mieć negatywny wpływ na decyzję; lub
e) wnioskodawca złożył inny wniosek o udzielenie azylu zawierający inne dane osobowe; lub
f) wnioskodawca nie przedstawił informacji pozwalających ustalić z wystarczającą pewnością jego tożsamość lub obywatelstwo, lub jest prawdopodobne, że w złej wierze zniszczył lub pozbył się dokumentu tożsamości lub dokumentu podróży, który mógłby dopomóc w ustaleniu jego tożsamości lub obywatelstwa; lub
g) wnioskodawca przedstawił niespójne, sprzeczne, nieprawdopodobne lub niewystarczające wyjaśnienia, które czynią w sposób oczywisty nieprzekonującym jego wniosek w odniesieniu do tego, że był obiektem prześladowań, o których mowa w dyrektywie 2004/83 […]; lub
h) wnioskodawca przedstawił kolejny wniosek, który nie przedstawia nowych elementów w odniesieniu do jego szczególnej sytuacji lub sytuacji w jego kraju pochodzenia; lub
i) bez wystarczającego powodu wnioskodawca, mając taką możliwość, nie złożył wniosku wcześniej; lub
j) wnioskodawca składa wniosek jedynie w celu opóźnienia lub zakłócenia wykonania wcześniejszej lub zbliżającej się decyzji mogącej skutkować jego wydaleniem; lub
k) bez ważnych powodów wnioskodawca nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/83 […] lub w art. 11 ust. 2 lit. a) i b) oraz art. 20 ust. 1 niniejszej dyrektywy; lub
l) wnioskodawca wjechał nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego lub przedłużył nielegalnie swój pobyt oraz bez ważnego powodu nie zgłosił się do organów, lub nie złożył wniosku o udzielenie azylu w możliwie najkrótszym terminie, zważywszy takie okoliczności swojego wjazdu; lub
m) wnioskodawca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego w państwie członkowskim; lub wnioskodawca został już wcześniej przymusowo wydalony z poważnych powodów związanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym na mocy prawa krajowego; lub
n) wnioskodawca odmawia wypełnienia obowiązku poddania się pobraniu swoich odcisków palców zgodnie z właściwym prawodawstwem [Unii] lub ustawodawstwem krajowym; lub
o) wniosek został złożony przez małoletniego, niepozostającego w związku małżeńskim, do którego stosuje się art. 5 ust. 4 lit. c), po uprzednim odrzuceniu wniosku rodziców lub rodzica odpowiedzialnego za małoletniego i nie wniesiono żadnych nowych elementów odnoszących się do jego szczególnej sytuacji lub sytuacji w jego kraju pochodzenia”.
20. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/85 państwa członkowskie muszą zagwarantować osobom ubiegającym się o azyl prawo do skutecznego środka odwoławczego przed sądem lub trybunałem, zwłaszcza od decyzji podjętych w sprawie ich wniosków o udzielenie azylu. W tym celu państwa członkowskie muszą przewidzieć terminy i określić pozostałe zasady umożliwiające wnioskodawcy korzystanie z prawa do skutecznego środka odwoławczego(10). Państwa członkowskie mogą również ustanowić terminy obowiązujące sąd lub trybunał badający decyzję organu rozpatrującego(11).
21. Prawodawca Unii zadbał również o zdefiniowanie kilku pojęć. Zatem na mocy art. 2 lit. d) dyrektywy 2005/85 „ostateczna decyzja” oznacza decyzję, w której stwierdza się, czy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi można nadać status uchodźcy na mocy dyrektywy 2004/83, i która już nie podlega środkowi odwoławczemu w ramach rozdziału V dyrektywy 2005/85. Zgodnie z art. 2 lit. e) tej dyrektywy organ rozpatrujący oznacza każdy organ quasi‑sądowy lub organ administracyjny w państwie członkowskim odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu i właściwy do wydawania decyzji w pierwszej instancji w takich sprawach, z zastrzeżeniem załącznika I do tej dyrektywy.
22. We wspomnianym załączniku przewidziano, że przy wprowadzaniu w życie przepisów dyrektywy 2005/85 Irlandia może uznać, że organem rozpatrującym, o którym mowa w art. 2 lit. e) tej dyrektywy, jest Office of the Refugee Applications Commissioner (biuro komisarza odpowiedzialnego za wnioski o udzielenie azylu, zwane dalej „ORAC”), jeżeli chodzi o ustalenie, czy wnioskodawca powinien lub, w zależności od przypadku, nie powinien zostać uznany za uchodźcę. Podobnie, wciąż w tym samym załączniku, decyzje w pierwszej instancji, o których mowa w tym samym przepisie, obejmują zalecenia Refugee Applications Commissioner odnośnie do tego, czy wnioskodawca powinien lub, w zależności od przypadku, nie powinien zostać uznany za uchodźcę.
C – Prawo irlandzkie
23. Ustawa z 1996 r. o uchodźcach (Refugee Act 1996), zmieniona przez art. 11 ust. 1 ustawy z 1999 r. o imigracji (Immigration Act 1999), art. 9 ustawy z 2000 r. o nielegalnej imigracji [Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000] oraz art. 7 ustawy z 2003 r. o imigracji (Immigration Act 2003, zwana dalej „ustawą z 1996 r. o uchodźcach”), przewiduje między innymi zasady proceduralne dotyczące wniosków o udzielenie azylu.
24. Z wyroku High Court z dnia 9 lutego 2011 r.(12), przekazanego przez sąd odsyłający, wynika, że procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu odbywa się w następujący sposób.
25. Na mocy art. 8 ustawy z 1996 r. o uchodźcach z wnioskiem o udzielenie azylu występuje się do Refugee Applications Commissioner. Zgodnie z art. 11 tej ustawy wspomniany członek ORAC odpowiada za przesłuchanie wnioskodawcy, przeprowadzenie dochodzenia i wystosowanie żądań o udzielenie niezbędnych informacji. Następnie sporządza on sprawozdanie, w którym zamieszcza pozytywne lub negatywne zalecenie w sprawie przyznania statusu uchodźcy danemu wnioskodawcy, i przekazuje sprawozdanie Minister for Justice, Equality and Law Reform(13).
26. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 1996 r. o uchodźcach, jeżeli zalecenie Refugee Applications Commissioner jest pozytywne, Minister for Justice, Equality and Law Reform ma obowiązek nadać danemu wnioskodawcy status uchodźcy. Jeżeli Refugee Applications Commissioner nie zaleca przyznania wnioskodawcy statusu uchodźcy, ten może odwołać się od takiego zalecenia do Refugee Appeals Tribunal (Irlandia) na mocy art. 16 rzeczonej ustawy.
27. Odwołanie do Refugee Appeals Tribunal może obejmować etap ustny przed jego członkiem. Po przeprowadzeniu rozprawy Refugee Appeals Tribunal wydaje rozstrzygnięcie, które potwierdza lub odrzuca zalecenie Refugee Applications Commissioner. Jeżeli Refugee Appeals Tribunal przyznaje rację osobie ubiegającej się o azyl i uważa, że zalecenie powinno być pozytywne, Minister for Justice, Equality and Law Reform ma obowiązek nadać status uchodźcy zgodnie z art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli Refugee Appeals Tribunal uzna, że zalecenie jest negatywne, Minister for Justice, Equality and Law Reform zachowuje uprawnienia dyskrecjonalne i wydaje decyzję w sprawie nadania lub odmowy nadania tego statusu.
28. Na mocy art. 5 ustawy z 2000 r. o nielegalnej imigracji osoby ubiegające się o azyl mogą zakwestionować ważność zaleceń Refugee Applications Commissioner i rozstrzygnięcia Refugee Appeals Tribunal przed High Court, z zastrzeżeniem specjalnych warunków mających zastosowanie do spraw dotyczących azylu. To właśnie na podstawie tego przepisu wniesiono do sądu odsyłającego skargi rozpatrywane w postępowaniu głównym.
29. Zgodnie z rzeczonym przepisem odwołanie od orzeczenia High Court można wnieść do Supreme Court jedynie wówczas, gdy High Court wyda wyrok zezwalający na wniesienie tego środka (certificate of leave to appeal). W tym względzie art. 46 ust. 3 ustawy z 2002 r. o sądach i pracownikach wymiaru sprawiedliwości (Courts and Courts Officers Act 2002), w brzmieniu zmienionym w momencie wystąpienia okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, przewiduje, że High Court musi wypowiedzieć się w przedmiocie takiego zezwolenia w terminie dwóch miesięcy od przeprowadzenia rozprawy. Termin ten może jednak ulec przedłużeniu.
30. Należy również sprecyzować, że art. 12 ustawy z 1996 r. o uchodźcach przewiduje, że Minister for Justice, Equality and Law Reform może, jeżeli uzna to za konieczne lub właściwe, wydać pisemne instrukcje dla Refugee Applications Commissioner lub Refugee Appeals Tribunal, zawierające wymóg, aby jeden z nich lub obydwaj, w zależności od przypadku, przyznali priorytet niektórym kategoriom wniosków. Może chodzić, jak w niniejszej sprawie, o priorytet z uwagi na kraj pochodzenia lub zamieszkania wnioskodawców lub z uwagi na więzy rodzinne między wnioskodawcami lub wiek, zwłaszcza gdy chodzi o osobę małoletnią.
31. W tym względzie w dniu 11 grudnia 2003 r. Minister for Justice, Equality and Law Reform skierował na podstawie tego przepisu instrukcję do Refugee Applications Commissioner i Refugee Appeals Tribunal w celu nadania priorytetu wnioskom o udzielenie azylu składanym począwszy od dnia 15 grudnia 2003 r. przez obywateli nigeryjskich.
32. Załącznik II do ustawy z 1996 r. o uchodźcach stanowi, że Refugee Appeals Tribunal składa się z przewodniczącego i członków zwyczajnych w liczbie, którą Minister for Justice, Equality and Law Reform za zgodą Minister for Finance uzna za konieczną do szybkiego rozpatrzenia spraw wniesionych do Refugee Appeals Tribunal, przy czym każdy członek, przed mianowaniem, musi posiadać co najmniej pięcioletnie praktyczne doświadczenie jako barrister lub solicitor. Członków Refugee Appeals Tribunal mianuje Minister for Justice, Equality and Law Reform. Każdy z członków zwyczajnych jest mianowany na trzyletnią kadencję zgodnie z zasadami, które – z zastrzeżeniem postanowień tego załącznika – wyznacza Minister for Justice, Equality and Law Reform w momencie mianowania. Przewodniczący Refugee Appeals Tribunal pełni swoją funkcję na podstawie pisemnej umowy o świadczenie usług określającej warunki, które od czasu do czasu mogą zostać wyznaczone przez Minister for Justice, Equality and Law Reform za zgodą Minister for Finance. Każdy członek zwyczajny otrzymuje wynagrodzenie, diety i zwrot kosztów, które od czasu do czasu mogą zostać wyznaczone przez Minister for Justice, Equality and Law Reform za zgodą Minister for Finance.
33. We wspomnianym załączniku sprecyzowano również, że Minister for Justice, Equality and Law Reform może odwołać członka zwyczajnego Refugee Appeals Tribunal z jego funkcji, podając przyczyny takiej decyzji.
34. Pracownicy Refugee Appeals Tribunal są urzędnikami w rozumieniu ustawy z 1956 r. o służbie cywilnej (Civil Service Regulation Act 1956).
II – Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym
35. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, jakie wynikają z brzmienia przekazanego przez sąd odsyłający ww. wyroku High Court z dnia 9 lutego 2011 r., są następujące.
36. Sprawa H.I.D. dotyczy dziecka, które w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym miało dziesięć lat, przybyło do Irlandii wraz ze swoją matką w 2008 r. i posiada obywatelstwo nigeryjskie. Matka złożyła do ORAC w imieniu swojej małoletniej córki wniosek o udzielenie azylu z powodu zagrożenia obrzezaniem i śmiercią ze strony rodziny jej ojca. Inna córka kobiety z tego związku poniosła śmierć w 2007 r. w wyniku poddania jej takim zabiegom.
37. W sprawozdaniu z dnia 15 sierpnia 2008 r. Refugee Applications Commissioner stwierdził, że wniosek małoletniej należy odrzucić ze względu na mało wiarygodne oświadczenia matki oraz na fakt, że miejscowa policja zapewnia dostateczną ochronę. Matka małoletniego dziecka złożyła odwołanie od tego sprawozdania do Refugee Appeals Tribunal. Wydanie orzeczenia w sprawie odwołania zostało przełożone do czasu wydania wyroku sądu odsyłającego w niniejszych sprawach.
38. Sprawa B.A. dotyczy również obywatela nigeryjskiego, który przybył na terytorium Irlandii w sierpniu 2008 r. i złożył do ORAC wniosek o udzielenie azylu z powodu złego traktowania w kraju pochodzenia z uwagi na jego orientację seksualną.
39. W sprawozdaniu z dnia 25 sierpnia 2008 r. Refugee Applications Commissioner wydał negatywną opinię w sprawie wniosku tego obywatela, uznając jego oświadczenie za niewiarygodne. B.A. złożył odwołanie od tej opinii do Refugee Appeals Tribunal. Decyzją z dnia 25 listopada 2008 r. Refugee Appeals Tribunal oddalił odwołanie, uznając dowody dostarczone przez wnioskodawcę za niewiarygodne.
40. D. i A. odwołali się do High Court, domagając się uchylenia sprawozdań Refugee Applications Commissioner, odpowiednio z dnia 15 i 25 sierpnia 2008 r., a także instrukcji Minister for Justice, Equality and Law Reform wydanych w dniu 11 grudnia 2003 r. w celu nadania priorytetu wnioskom o udzielenie azylu złożonym przez obywateli nigeryjskich.
41. W wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. High Court oddalił wniesione środki zaskarżenia i odmówił uwzględnienia wniosków skarżących.
42. Obecnie High Court ma wydać orzeczenie w sprawie złożonego przez skarżących wniosku mającego na celu wniesienie odwołania do Supreme Court. Zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. o nielegalnej imigracji takie odwołanie można wnieść jedynie wówczas, gdy High Court wyda w tym względzie wyrok zezwalający na takie odwołanie i zaświadczy, że jego rozstrzygnięcie wynika z istnienia kwestii prawnej o wyjątkowym interesie publicznym oraz że wniesienie odwołania jest pożądane w interesie publicznym („certificate of leave to appeal”).
III – Pytania prejudycjalne
43. Powziąwszy wątpliwości co do wykładni niektórych przepisów dyrektywy 2005/85 oraz uznawszy, że Trybunał powinien wydać w tej kwestii orzeczenie w trybie prejudycjalnym celem ustalenia, czy należy wydać zezwolenie na złożenie odwołania do Supreme Court, High Court postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy przepisy dyrektywy Rady 2005/85 […] lub ogólne zasady prawa Unii […] stoją na przeszkodzie wydaniu przez państwo członkowskie przepisów administracyjnych wprowadzających wymóg, aby kategoria wniosków o udzielenie azylu określona na postawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia osoby ubiegającej się o azyl była rozpatrywana i rozstrzygana z zastosowaniem procedury przyspieszonej lub priorytetowej?
2) Czy art. 39 wyżej wymienionej dyrektywy Rady w związku z jej motywem 27 i art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że wymagany tym przepisem skuteczny środek odwoławczy jest przewidziany w prawie krajowym wówczas, gdy funkcja przeprowadzenia kontroli sądowej lub postępowania odwoławczego w odniesieniu do wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków o udzielenie azylu jest przyznana przez prawo trybunałowi, utworzonemu na podstawie ustawy i posiadającemu kompetencje do wydawania wiążących orzeczeń na korzyść osoby ubiegającej się o azyl obejmujących wszystkie istotne dla wniosku kwestie prawne i faktyczne, bez względu na istnienie ustaleń administracyjnych lub organizacyjnych, które wykazują niektóre lub wszystkie następujące cechy charakterystyczne:
– zachowanie przez rządowego ministra szczątkowych uprawnień dyskrecjonalnych do uchylenia negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku;
– istnienie organizacyjnych i administracyjnych powiązań między organami odpowiedzialnymi za wydawanie decyzji w pierwszej instancji oraz rozpatrywanie odwołań;
– fakt, że wydający orzeczenia członkowie trybunału są mianowani przez ministra, sprawują funkcję w niepełnym wymiarze czasu pracy przez okres trzech lat i otrzymują wynagrodzenie od poszczególnych spraw;
– zachowanie przez ministra uprawnień do wydawania instrukcji, takich jak wyszczególnione w art. 12, art. 16 [ust. 2B lit. b)] oraz art. 16 ust. 11 ustawy [z 1996 r. o uchodźcach]?”.
IV – Moja analiza
44. W pierwszym pytaniu sąd odsyłający wzywa zasadniczo Trybunał do wypowiedzenia się w kwestii, czy art. 23 ust. 3 i 4 dyrektywy 2005/85 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie mogło zastosować przyspieszony lub priorytetowy tryb rozpatrywania w odniesieniu do niektórych kategorii wniosków o udzielenie azylu zdefiniowanych na podstawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia wnioskodawcy.
45. Następnie w drugim pytaniu sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 39 dyrektywy i zasada skutecznej ochrony sądowej, której poświęcony został art. 47 karty, stoją na przeszkodzie przepisom takie jak te omawiane w postępowaniu głównym, które przewidują środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu rozpatrującego do Refugee Appeals Tribunal, którego charakter jako niezawisłego organu sądowego został przez skarżących zakwestionowany.
A – W przedmiocie wprowadzenia procedury przyspieszonej lub priorytetowej na podstawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia osoby ubiegającej się o azyl
46. Uważam, że na wstępie warto przypomnieć cel dyrektywy 2005/85.
47. Zgodnie z art. 1 celem dyrektywy 2005/85 jest ustanowienie minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich na podstawie dwóch podstawowych zasad odpowiadających woli wyrażonej we wnioskach Prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r.(14), to jest sprawiedliwości i skuteczności(15).
48. Zgodnie z zasadą sprawiedliwości procedura musi opierać się na poszanowaniu podstawowych praw i zasad uznanych zwłaszcza w karcie(16). Zasadzie tej podlegają ww. przepisy rozdziału II dyrektywy 2005/85, zatytułowanego „Podstawowe zasady i gwarancje”.
49. Wymogowi skuteczności poświęcony został art. 23 ust. 2 dyrektywy, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla właściwego i pełnego rozpatrzenia sprawy.
50. Możliwość zastosowania przez państwa członkowskie procedury przyspieszonej lub priorytetowej w odniesieniu do wniosków o udzielenie azylu, zgodnie z art. 23 ust. 3 i 4 tej dyrektywy, wynika z tego wymogu.
51. Jak przypomniano w motywie 11 dyrektywy 2005/85, podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie azylu w możliwie jak najkrótszym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców. Moim zdaniem wynika to przede wszystkim z faktu, że wnioskodawcy powinni być szybko poinformowani o ich sytuacji, a zbyt długa procedura może ich zniechęcać i skłaniać do nielegalnego pobytu.
52. W świetle powyższych uwag należy ocenić, czy priorytetowe lub przyspieszone rozpatrywanie niektórych wniosków o udzielenie azylu zaklasyfikowanych jako takie na podstawie przynależności państwowej wnioskodawcy stanowi praktykę zgodną z równowagą wymaganą przez dyrektywę 2005/85.
53. W trakcie rozprawy zostało podniesione, że wniosek o udzielenie azylu można rozpatrzyć w drodze procedury przyspieszonej lub priorytetowej na podstawie art. 23 ust. 3 tej dyrektywy jedynie wówczas, gdy wniosek jest zasadny, lub na podstawie jednego z szesnastu powodów przewidzianych w ust. 4 tego artykułu, kiedy wszystko wskazuje na to, że wniosek jest bezzasadny. Państwa członkowskie nie mogłyby zatem poddawać rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu procedurze przyspieszonej lub priorytetowej wyłącznie na podstawie przynależności państwowej wnioskodawców.
54. Ponadto skarżący uważają, że wybór procedury przyspieszonej lub priorytetowej może dotyczyć jedynie indywidualnego wniosku, a nie kategorii wniosków. Zwracają oni zwłaszcza uwagę na fakt, że art. 3 konwencji genewskiej stanowi, iż umawiające się państwa będą stosowały postanowienia tej konwencji do uchodźców bez względu na ich rasę, religię lub państwo pochodzenia. Skarżący uważają zatem, że wprowadzenie procedury przyspieszonej lub priorytetowej w odniesieniu do kategorii osób zdefiniowanej według takiego kryterium jest sprzeczne z zasadą niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
55. Nie podzielam tej argumentacji z następujących powodów.
56. Podczas prac nad dyrektywą 2005/85 prawodawca Unii wielokrotnie podkreślał, że państwa członkowskie posiadają swobodę uznania w zakresie wdrożenia procedury nadawania lub cofania statusu uchodźcy. Zatem we wspomnianym wniosku dotyczącym dyrektywy Komisja Europejska sprecyzowała, że wszystkie normy dotyczące wdrażania sprawiedliwej i skutecznej procedury zostały ustanowione bez uszczerbku dla uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich do klasyfikacji spraw według priorytetu na podstawie przyjętej polityki krajowej(17).
57. Ten sam zamiar pozostawienia państwom członkowskim swobody uznania, którym kierował się prawodawca Unii, znajdziemy w samym tekście dyrektywy dotyczącym procedury rozpatrywania wniosków. Motyw 11 dyrektywy stanowi zatem, że organizacja postępowania w sprawie wniosków o udzielenie azylu powinna być pozostawiona uznaniu państw członkowskich, tak aby mogły one zgodnie ze swoimi potrzebami krajowymi traktować priorytetowo lub przyspieszać postępowanie w przypadku dowolnego wniosku, biorąc pod uwagę normy zawarte w tej dyrektywie.
58. Wydaje się, że wskazuje na to również treść art. 23 ust. 3 dyrektywy 2005/85. Na mocy tego przepisu państwa członkowskie „mogą” nadać priorytet lub przyspieszyć rozpatrywanie wniosku, „w tym” wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że wniosek jest dobrze uzasadniony lub gdy wnioskodawca jest osobą o szczególnych potrzebach. Podobnie w ust. 4 tego artykułu przewidziano możliwość stosowania przez państwa członkowskie procedury przyspieszonej lub priorytetowej z szesnastu specjalnych powodów uzasadniających zastosowanie takiej procedury przy użyciu również czasownika „móc”.
59. Prawodawca Unii zamierzał zatem dać państwom członkowskim możliwość wyboru procedury przyspieszonej lub priorytetowej przy rozpatrywaniu wniosków o udzielenie azylu(18), przy czym zastosowanie określenia „w tym” w art. 23 ust. 3 dyrektywy 2005/85 wskazuje moim zdaniem na to, że taka procedura może być stosowana jednocześnie w odniesieniu do wniosków uzasadnionych i nieuzasadnionych.
60. Zresztą w pkt 29 wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie Samba Diouf(19) Trybunał podkreślił, że procedury ustanowione tą dyrektywą stanowią normy minimalne i że państwa członkowskie posiadają w kilku względach zakres swobodnego uznania w odniesieniu do wdrażania jej przepisów przy uwzględnieniu szczególnych rozwiązań prawa krajowego. Przyznana państwom członkowskim swoboda uznania stanowi integralną część wspólnego europejskiego systemu azylowego ustanowionego przez prawodawcę Unii(20).
61. Nie należy w istocie zapominać, że rzeczona dyrektywa stanowi pierwszy etap ustanawiania wspólnego europejskiego systemu azylowego(21) i harmonizuje minimalne zasady, przy czym państwa członkowskie nie mają obowiązku stosowania jednolitych procedur i zachowują swoje systemy krajowe.
62. W tym względzie potrzeby krajowe mogą znacznie różnić się w poszczególnych państwach członkowskich ze względu na to, że napływ imigrantów może w każdym z nich być zupełnie inny. Aby zmierzyć się z masowym napływem osób ubiegających się o azyl, co, jak się wydaje, prawdopodobnie ma miejsce w przypadku Irlandii w odniesieniu do obywateli nigeryjskich(22), państwa członkowskie muszą się jak najlepiej zorganizować, aby jak najskuteczniej rozpatrywać wnioski o udzielenie azylu zgodnie z celem szybkości wyznaczonym w dyrektywie 2005/85, a jednocześnie zagwarantować poszanowanie przewidzianych w niej minimalnych wymogów.
63. W odniesieniu do organizacji procedur i wyznaczania ich terminów zastosowanie ma prawo proceduralne państw członkowskich, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich(23).
64. Jeżeli chodzi o zasadę niedyskryminacji, na którą powołali się skarżący, przypominam, że stawia ona nie tylko wymóg, aby podobnych sytuacji nie traktować w odmienny sposób, lecz również aby sytuacji odmiennych nie traktować w ten sam sposób(24).
65. W kwestii azylu, a zwłaszcza w systemie ustanowionym dyrektywą 2005/85, należy uznać, że przynależność państwowa wnioskodawcy odgrywa decydującą rolę(25). W istocie to właśnie kraj pochodzenia wnioskodawcy ukierunkowuje decyzję organu rozpatrującego, gdyż organ ten ma obowiązek zapoznać się z ogólną sytuacją panującą w tym kraju(26), aby ustalić występowanie zagrożenia dla osoby ubiegającej się o azyl lub jego brak i, w stosownym przypadku, potrzebę zapewnienia ochrony.
66. Jest to zresztą powód wprowadzenia przez prawodawcę Unii koncepcji bezpiecznych krajów pochodzenia, zgodnie z którą jeśli dane państwo trzecie można uznać za bezpieczny kraj pochodzenia, państwa członkowskie powinny mieć możliwość określenia tego państwa jako takie i przyjęcia założenia, że dany wnioskodawca jest w nim bezpieczny(27). Państwa członkowskie powinny zatem polegać na minimalnej wspólnej liście bezpiecznych krajów pochodzenia sporządzonej przez Radę Unii Europejskiej(28) oraz rozpatrywać wniosek o udzielenie azylu, opierając się na wzruszalnym domniemaniu bezpieczeństwa w tych krajach(29). Na mocy art. 30 dyrektywy 2005/85 państwa członkowskie mogą same określać inne państwa trzecie niż te, które figurują na wspólnej liście, jako bezpieczne kraje pochodzenia na potrzeby rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu.
67. Z tego względu, a także aby ułatwić rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu, prawodawca Unii sam przewidział, że państwa członkowskie mogą zdecydować, że dana procedura jest stosowana w trybie priorytetowym lub przyspieszonym, kiedy wniosek o udzielenie azylu jest uznawany za bezzasadny ze względu na fakt, że wnioskodawca pochodzi z bezpiecznego kraju pochodzenia w rozumieniu art. 29–31 tej dyrektywy lub że kraj, który nie jest państwem członkowskim, jest uznawany za bezpieczne państwo trzecie dla wnioskodawcy(30). W takim właśnie przypadku przynależność państwowa będzie bezwzględnie czynnikiem uzasadniającym tryb priorytetowy lub przyspieszony. W konsekwencji odwołanie się do tego kryterium nie jest w żadnym razie z natury sprzeczne z dyrektywą 2005/85.
68. Ponadto jeżeli występuje masowy napływ wniosków o udzielenie azylu osobom pochodzącym z tego samego kraju, chęć rozpatrzenia tych wniosków w trybie priorytetowym wydaje się zgodna z celem skuteczności ustanowionym w dyrektywie, zaś pracownicy odpowiedzialni za ich rozpatrywanie są najlepiej zaznajomieni z zagrożeniami, na jakie mogą być narażeni obywatele z tego kraju, ponieważ domniemywa się, że korzystają oni z dokładnych i aktualnych informacji na temat ogólnej sytuacji występującej w tym kraju. W ten sposób wnioski można rozpatrywać szybciej i łatwiej, co leży również w interesie wnioskodawców.
69. Ponieważ celem dyrektywy 2005/85 jest ustanowienie minimalnych ram procedury nadawania i cofania statusu uchodźcy oraz czuwanie nad poszanowaniem przez państwa członkowskie minimalnych wymogów w niej zawartych, zwłaszcza w jej rozdziale II, uważam, że brak dyskryminacji należy rozpatrzyć pod innym kątem.
70. Moim zdaniem sytuacja osób ubiegających się o azyl, które znajdują się w podobnej sytuacji, ponieważ wszystkie te osoby ubiegają się o ochronę międzynarodową, powinna być porównywana pod względem jej rozpatrywania w trakcie procedury nadawania statusu uchodźcy. Ryzyko dyskryminacji może występować nie, jak powiedziano, w stosowaniu kryterium przynależności państwowej jako podstawy stosowania procedury przyspieszonej lub priorytetowej, lecz w skutkach takiej procedury, jeżeli w wyniku swojej struktury i terminów pozbawia osoby nią objęte gwarancji wymaganych art. 23 dyrektywy 2005/85, który uściśla, że gwarancje te mają zastosowanie do wszystkich procedur.
71. W konsekwencji ustanowienie takiej procedury priorytetowej jak ta w postępowaniu głównym, nie może skutkować w praktyce niemożliwością czy nieskutecznością wykonywania praw, które dyrektywa ta przyznaje osobom ubiegającym się o azyl będącym obywatelami nigeryjskimi. Ci ostatni powinni w szczególności móc korzystać z wystarczającego terminu na zebranie i przedstawienie niezbędnych dokumentów na poparcie swoich wniosków(31), które umożliwią organowi rozpatrującemu sprawiedliwe i pełne rozpatrzenie tych wniosków oraz upewnienie się, że wnioskodawcy nie są narażeni na niebezpieczeństwo w ich kraju pochodzenia.
72. Nie wydaje się, aby w niniejszej sprawie ze względu na zastosowanie procedury priorytetowej sytuacja obywateli nigeryjskich była rozpatrywana w inny sposób niż sytuacja osób ubiegających się o azyl pochodzących z innych państw trzecich(32). W każdym razie sąd krajowy powinien sprawdzić, czy wszystkie podstawowe zasady i gwarancje wyrażone w rozdziale II dyrektywy 2005/85 były faktycznie przestrzegane w ramach priorytetowego rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu złożonych przez D. i A.
73. W świetle powyższych uwag uważam, że art. 23 ust. 3 i 4 dyrektywy 2005/85 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie mogło zastosować przyspieszony lub priorytetowy tryb rozpatrywania niektórych kategorii wniosków o udzielenie azylu zdefiniowanych na podstawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia wnioskodawcy.
B – W przedmiocie zagwarantowania skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 39 dyrektywy 2005/85
74. W drugim pytaniu sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy system ustanowiony na podstawie uregulowań irlandzkich dotyczący procedury nadawania i cofania statusu uchodźcy gwarantuje skuteczny środek odwoławczy zgodnie z art. 39 dyrektywy 2005/85 i art. 47 karty.
75. Przypominam, że zgodnie z art. 39 ust. 1 lit. a) omawianej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby osoby ubiegające się o azyl miały prawo do skutecznego środka odwoławczego od decyzji wydanej w sprawie ich wniosku o udzielenie azylu przed sądem lub trybunałem. Artykuł 47 karty sankcjonuje natomiast zasadę skutecznej ochrony sądowej(33).
76. W motywie 27 omawianej dyrektywy sprecyzowano, że w myśl podstawowej zasady prawa Unii, od decyzji wydanych w sprawie wniosku o udzielenie azylu oraz w sprawie cofnięcia statusu uchodźcy służą skuteczne środki odwoławcze przed sądem lub trybunałem w rozumieniu art. 267 TFUE.
77. Skarżący utrzymują w szczególności, że Refugee Appeals Tribunal nie jest sądem lub trybunałem w rozumieniu tego przepisu.
78. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „w celu rozstrzygnięcia, czy organ odsyłający posiada charakter »sądu« w rozumieniu rzeczonego przepisu, co jest wyłącznie kwestią wewnętrzną porządku prawnego Unii, Trybunał bierze pod uwagę wiele czynników, a w szczególności podstawę prawną istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość(34)”.
79. Jeżeli chodzi o Refugee Appeals Tribunal(35), kryteria dotyczące podstawy prawnej, stałego charakteru i stosowania przepisów prawa nie budzą żadnej wątpliwości. Skarżący kwestionują natomiast fakt, że ma on charakter obligatoryjny, że postępowanie przed nim jest kontradyktoryjne i że jest on organem niezawisłym. Przeanalizuję zatem po kolei te trzy punkty.
80. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy z 1996 r. o uchodźcach ustanawia Refugee Appeals Tribunal jako sąd właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania odwołań od zaleceń Refugee Applications Commissioner, które, przypominam, są decyzjami wydawanymi w pierwszej instancji w sprawie wniosków o udzielenie azylu(36). Ponadto przy założeniu dopuszczenia odwołania złożonego do Refugee Appeals Tribunal, Minister for Justice, Equality and Law Reform ma zgodnie z art. 17 ust. 1 rzeczonej ustawy obowiązek nadać status uchodźcy. Jedynie wówczas, gdy Refugee Appeals Tribunal oddali wniesiony przez osobę ubiegającą się o azyl środek zaskarżenia, Minister for Justice, Equality and Law Reform może jednak wydać decyzję o nadaniu statusu uchodźcy. W momencie wydania decyzji korzystnej dla osoby ubiegającej się o azyl nie ma zatem żadnego pola manewru. Pozytywne rozstrzygnięcia Refugee Appeals Tribunal mają więc moc wiążącą dla organów państwa.
81. W drugiej kolejności przypominam, że wymóg kontradyktoryjności postępowania nie jest kryterium bezwzględnym(37). Uważam zatem fakt, iż ORAC nie musi być reprezentowany przed Refugee Appeals Tribunal, za mało istotny. Podkreślam natomiast, że art. 16 ust. 5 ustawy z 1996 r. o uchodźcach przewiduje, że Refugee Applications Commissioner przekazuje Refugee Appeals Tribunal kopie wszystkich sprawozdań, dokumentów lub oświadczeń pisemnych, które otrzymał na podstawie art. 11 tej ustawy, wraz z pisemnym określeniem charakteru i źródła wszystkich innych informacji związanych z wnioskiem, z którymi zapoznał się w trakcie dochodzenia. Zgodnie z art. 16 ust. 8 wspomnianej ustawy Refugee Appeals Tribunal przekazuje te same kopie wnioskodawcy i osobie, która występuje jako jego solicitor, a także Wysokiemu Komisarzowi Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, na jego wniosek. Ponadto Refugee Appeals Tribunal może również wyznaczyć rozprawę, podczas której może wezwać do stawiennictwa każdą osobę, której zeznanie jest konieczne, oraz wysłuchać argumentów wnioskodawcy i Refugee Applications Commissioner(38). Każda strona ma zatem okazję przedstawić Refugee Appeals Tribunal wszystko, co jest niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia wniosku lub właściwej obrony.
82. Podkreślam również, że art. 16 ust. 16 tej ustawy stanowi, że przed wydaniem orzeczenia w sprawie odwołania Refugee Appeals Tribunal powinien uwzględnić w szczególności sprawozdanie Refugee Applications Commissioner, wszystkie uwagi przedłożone przez niego lub Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, dowody przedstawione i oświadczenia złożone podczas rozprawy, a także wszystkie dokumenty, oświadczenia pisemne lub inne informacje przekazane Refugee Applications Commissioner.
83. Refugee Appeals Tribunal posiada zatem szerokie uprawnienia kontrolne, ponieważ zna okoliczności zarówno faktyczne, jak i prawne oraz ocenia przedstawione mu dowody.
84. Wreszcie w trzeciej kolejności skarżący utrzymują, że Refugee Appeals Tribunal nie jest niezawisły. Twierdzą oni w szczególności, że istnieją związki organizacyjne między tym ostatnim, ORAC i Minister for Justice, Equality and Law Reform oraz że jego członkowie są narażeni na naciski zewnętrzne. Zwłaszcza określenie i ustalenie warunków mianowania, wynagradzania oraz innych aspektów mandatu jego członków pozbawia Refugee Appeals Tribunal niezawisłości.
85. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie niezawisłości, które jest nieodłącznym elementem zadania orzekania, oznacza przede wszystkim, że przedmiotowy organ posiada właściwość osoby trzeciej w stosunku do organu, który wydał decyzję będącą przedmiotem odwołania(39). Trybunał stwierdził, że pojęcie to zawiera dwa aspekty. Pierwszy – zewnętrzny – zakłada ochronę organu przed interwencjami i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności osądu przez jego członków rozpatrywanych przed nim sporów. Drugi element – wewnętrzny – łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy nabrania jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu(40).
86. W niniejszej sprawie art. 15 ust. 2 ustawy z 1996 r. o uchodźcach stanowi, że Refugee Appeals Tribunal jest niezawisły w pełnieniu swoich funkcji. Przypominam, że kiedy trybunał orzeka na korzyść osoby ubiegającej się o azyl, Minister for Justice, Equality and Law Reform jest związany tą decyzją i nie ma uprawnienia do jej kontrolowania. Jeżeli chodzi o zasady mianowania i wynagrodzenia, w moim mniemaniu nie mają one charakteru mogącego podważyć niezawisłość Refugee Appeals Tribunal. W istocie jego członkowie są mianowani spośród osób posiadających co najmniej pięcioletnie doświadczenie jako barrister lub solicitor, na określoną kadencję, a fakt ich mianowania przez Minister for Justice, Equality and Law Reform nie różni się od tego, co istnieje w większości sądów krajowych Unii.
87. Delikatniejsza jest kwestia odwoływania członków Refugee Appeals Tribunal. Przypominam bowiem, że na mocy utrwalonego orzecznictwa gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, zwłaszcza co do powodów odwołania członków organu, które pozwolą wykluczyć wszelkie uzasadnione wątpliwości w odczuciu podmiotów prawa co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych i jego neutralności w odniesieniu do pozostających w sporze interesów(41). W tym względzie – aby uznać, że organ odsyłający spełnia warunki dotyczące niezawisłości – orzecznictwo stawia w szczególności wymóg, aby przypadki odwołania członków tego organu były oparte na wyraźnych przepisach ustawowych(42).
88. W niniejszej sprawie z art. 7 załącznika II do ustawy z 1996 r. o uchodźcach wynika, że członkowie zwyczajni Refugee Appeals Tribunal mogą zostać odwołani ze swoich funkcji przez Minister for Justice, Equality and Law Reform, który podaje powody takiego odwołania. Należy wyrazić żal, że przypadki, w których członkowie Refugee Appeals Tribunal mogą być odwołani z ich funkcji, nie zostały określone z większą precyzją. Wydaje się zatem, że Minister for Justice, Equality and Law Reform posiada szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w tej kwestii. Ponadto nie sprecyzowano, czy decyzja dotycząca odwołania członka Refugee Appeals Tribunal może podlegać kontroli sądowej.
89. Wydaje mi się jednak, że można wykluczyć wątpliwość co do niezależności Refugee Appeals Tribunal od czynników zewnętrznych z następujących powodów.
90. Uważam, że irlandzki system nadawania i cofania statusu uchodźcy gwarantuje prawo do skutecznego środka odwoławczego. Jak bowiem wspomniałem, zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. o nielegalnej imigracji osoby ubiegające się o azyl mogą również zakwestionować ważność zaleceń Refugee Applications Commissioner i rozstrzygnięć Refugee Appeals Tribunal przed High Court, którego orzeczenie również może być przedmiotem odwołania do Supreme Court. Zresztą to właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie: skarżący wnieśli do sądu odsyłającego odwołanie od zalecenia Refugee Applications Commissioner i rozstrzygnięcia Refugee Appeals Tribunal.
91. Dlatego wydaje mi się całkowicie niemożliwe, aby High Court lub Supreme Court mogły utrzymać w mocy rozstrzygnięcia, które zostały wydane pod presją rządu irlandzkiego. Przeciwnie, sam fakt istnienia takich środków zaskarżenia z natury zapobiega wszelkim próbom nacisku na Refugee Appeals Tribunal.
92. W tym względzie przypominam, że zgodnie z motywem 27 dyrektywy 2005/85 skuteczność środków odwoławczych, również w odniesieniu do badania odpowiednich faktów, uzależniona jest od systemu administracyjnego i sądowego każdego państwa członkowskiego postrzeganego jako całość. Państwa członkowskie dysponują zatem w moim mniemaniu pewną swobodą uznania w ramach własnej organizacji proceduralnej, umożliwiającą sądowi krajowemu sprawdzenie zasadności powodów, które skłoniły właściwy organ administracyjny do uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za bezzasadny lub stanowiący nadużycie, przy czym nie mogą one być objęte niewzruszalnym domniemaniem zgodności z prawem(43).
93. Takie samo podejście przyjął wielokrotnie, a ostatnio w wyroku I.M. przeciwko Francji, Europejski Trybunał Praw Człowieka(44). Organ ten stwierdził, że zasadniczą kwestią, jaka go interesowała, była kwestia, czy istnieją skuteczne gwarancje chroniące stronę skarżącą przed arbitralnym wydaleniem z kraju, z którego uciekła(45). Trybunał ten sprecyzował również, że wszystkie środki odwoławcze przewidziane w prawie krajowym mogą spełniać wymogi art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., który dotyczy prawa do skutecznego środka odwoławczego, nawet jeżeli żaden z nich sam nie spełnia ich całkowicie(46). Podobnie Europejski Trybunał Praw Człowieka przypomniał, że postanowienie to nie zawiera wymogu konkretnej formy środka odwoławczego, a organizacja wewnętrznych środków odwoławczych podlega swobodzie uznania państw(47).
94. Wydaje mi się zatem, że w ujęciu całościowym irlandzki system nadawania i cofania statusu uchodźcy zapewnia prawo do skutecznego środka odwoławczego.
95. Zatem w świetle wszystkich powyższych uwag uważam, że art. 39 dyrektywy 2005/85 i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, takich jak te omawiane w postępowaniu głównym, na mocy których od rozstrzygnięcia organu rozpatrujące służy odwołanie do Refugee Appeals Tribunal i High Court.
V – Wnioski
96. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez High Court:
1) Artykuł 23 ust. 3 i 4 dyrektywy 2005/85/WE Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie mogło zastosować przyspieszony lub priorytetowy tryb rozpatrywania niektórych kategorii wniosków o udzielenie azylu zdefiniowanych na podstawie przynależności państwowej lub kraju pochodzenia wnioskodawcy.
2) Artykuł 39 dyrektywy 2005/85 i art. 47 karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, takich jak te omawiane w postępowaniu głównym, na mocy których od rozstrzygnięcia organu rozpatrującego służy odwołanie do Refugee Appeals Tribunal i High Court.