SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 31. januarja 2013(*)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Skupni evropski azilni sistem – Prošnja državljana tretje države za pridobitev statusa begunca – Direktiva 2005/85/ES – Člen 23 – Možnost uporabe postopka prednostnega obravnavanja prošenj za azil – Nacionalni postopek, pri katerem se prošnje, ki jih vložijo osebe, ki spadajo v določeno kategorijo, opredeljeno po merilu državljanstva ali izvorne države, obravnavajo po prednostnem postopku – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Člen 39 te direktive – Pojem ,sodišče‘ v smislu tega člena“
V zadevi C‑175/11,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo High Court (Irska) z odločbo z dne 8. aprila 2011, ki je prispela na Sodišče 13. aprila 2011, v postopku
H. I. D.,
B. A.
proti
Refugee Applications Commissioner,
Refugee Appeals Tribunal,
Minister for Justice, Equality and Law Reform,
Ireland,
Attorney General,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi A. Rosas (poročevalec), v funkciji predsednika drugega senata, E. Juhász, U. Lõhmus, A. Arabadžiev in C. G. Fernlund, sodniki,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: K. Malacek, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. junija 2012,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za D. R. Boyle, SC, A. Lowry in G. O’Halloran, BL, po pooblastilu A. Bello Cortés, solicitor,
– za A. R. Boyle, A. Lowry in G. O’Halloran, po pooblastilu B. Trayers, solicitor,
– za Irsko E. Creedon, E. Burke, A. Flynn in D. O’Hagan, agenti, skupaj z M. Collinsom, SC, in D. Conlanom Smythom, barrister,
– za grško vlado M. Michelogiannaki in L. Kotroni, agentki,
– za Evropsko komisijo M. Condou-Durande in M. Wilderspin, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. septembra 2012,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 23 in 39 Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL L 326, str. 13, in popravek v UL 2006, L 236, str. 36 – ta popravek ne zadeva slovenske različice).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med D. in A., nigerijskima državljanoma, na eni strani ter Refugee Applications Commissioner, Refugee Appeals Tribunal, Minister for Justice, Equality and Law Reform (v nadaljevanju: minister), Ireland in Attorney General na drugi strani, in sicer glede zavrnitve prošenj navedenih državljanov za pridobitev statusa begunca v prednostnem postopku.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Kot izhaja iz uvodne izjave 2 Direktive 2005/85, Sklepi Evropskega sveta iz Tampereja z dne 15. in 16. oktobra 1999 med drugim določajo oblikovanje skupnega evropskega azilnega sistema, ki bo temeljil na popolni in skupni uporabi Ženevske konvencije o statusu beguncev z dne 28. julija 1951 (Zbirka pogodb Združenih narodov, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954), v nadaljevanju: Ženevska konvencija), ki je začela veljati 22. aprila 1954. Ta konvencija je bila sklenjena v New Yorku in je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev z dne 31. januarja 1967, ki je začel veljati 4. oktobra 1967, da bi se zagotovilo, da nihče ne bo poslan nazaj na področje, kjer je trpel preganjanje, to je, da bi se ohranilo načelo nevračanja.
4 V uvodnih izjavah 3 in 4 Direktive 2005/85 je navedeno:
„(3) Sklepi iz Tampereja predvidevajo, da bi moral skupni evropski azilni sistem kratkoročno vključevati skupne standarde za pravične in učinkovite azilne postopke v državah članicah, dolgoročno pa pravila Skupnosti, ki bodo pripeljala do skupnega azilnega postopka v Evropski skupnosti.
(4) Minimalni standardi glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah, ki jih določa ta direktiva, so torej prvi ukrep na področju azilnih postopkov.“
5 Kot je navedeno v uvodni izjavi 8, ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana med drugim z Listino o temeljnih pravicah Evropske unije (v nadaljevanju: Listina).
6 V uvodni izjavi 11 te direktive je navedeno:
„V interesu držav članic in prosilcev za azil je, da se o prošnjah za azil odloči kakor hitro je to mogoče. Države članice obravnavanje prošenj za azil organizirajo po lastni presoji, tako da lahko v skladu z nacionalnimi potrebami in ob upoštevanju standardov te direktive dajo prednost posamezni prošnji ali pospešijo postopek v zvezi z njo.“
7 V prvem stavku uvodne izjave 13 te direktive je navedeno:
„Da bi lahko pravilno ugotovili, katere osebe potrebujejo zaščito kot begunci v smislu člena 1 Ženevske konvencije, bi moral imeti vsak prosilec, razen določenih izjem, dejanski dostop do postopkov, možnost sodelovati in ustrezno komunicirati s pristojnimi organi, kar naj mu omogoči, da predstavi vsa pomembna dejstva v zvezi s svojim primerom, ter zadostna postopkovna jamstva, da lahko v vseh fazah postopka brani svoj primer.“
8 V uvodni izjavi 17 Direktive 2005/85 je navedeno:
„Bistveno vodilo pri ocenjevanju utemeljenosti posamezne prošnje za azil je varnost prosilca v njegovi izvorni državi. Če je možno tretjo državo šteti za varno izvorno državo, bi bilo treba državam članicam omogočiti, da jo označijo za varno in da domnevajo, da je varna tudi za posameznega prosilca, razen če prosilec predloži resne nasprotne dokaze.“
9 V uvodni izjavi 27 te direktive je navedeno:
„V skladu s temeljnim načelom prava Skupnosti je, da je zoper odločbe v zvezi s prošnjami za azil in z odvzemom statusa begunca na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem države članice v smislu člena [267 PDEU]. Učinkovitost pravnega sredstva, tudi kar zadeva preučitev pomembnih dejstev, je odvisna od celotnega upravnega in sodnega sistema posamezne države članice.“
10 V skladu členom 4(1), prvi pododstavek, Direktive 2005/85 države članice za vse postopke imenujejo organ za presojo, ki bo odgovoren za ustrezno obravnavanje prošenj v skladu z določbami te direktive. Iz člena 2(e) te direktive izhaja, da je treba kot „organ za presojo“ šteti kateri koli parasodni ali upravni organ v državi članici, ki je odgovoren za obravnavanje prošenj za azil in je pristojen izdajati odločbe na prvi stopnji, ob upoštevanju Priloge I k tej direktivi.
11 Ta organ mora pri obravnavanju prošenj spoštovati nekaj temeljnih načel in jamstev iz poglavja II Direktive 2005/85, ki obsega člene od 6 do 22.
12 Člen 8(2) te direktive določa:
„Države članice zagotovijo, da organ za presojo izdaja odločbe v zvezi s prošnjami za azil na podlagi ustreznega obravnavanja. Države članice zato zagotovijo, da:
(a) se prošnje obravnavajo in odločbe izdajajo posamično ter na objektiven in nepristranski način;
(b) se iz različnih virov, kot npr. od Urada visokega komisarja ZN za begunce (UNHCR), pridobijo točni in ažurni podatki o splošnih razmerah, ki vladajo v izvornih državah prosilcev za azil, in po potrebi v državah, skozi katere so potovali, ter da so ti podatki dostopni osebju, odgovornemu za obravnavanje prošenj in odločanje;
(c) ima osebje, ki obravnava prošnje in odloča, potrebno znanje o ustreznih standardih na področju azilnega in begunskega prava.“
13 Poleg tega je v členu 9(1) in (2), prvi pododstavek, Direktive 2005/85 določeno, da države članice zagotovijo, da se odločbe v zvezi s prošnjami za azil izdajajo v pisni obliki in da odločba o zavrnitvi prošnje vsebuje pisno obrazložitev dejanskih in pravnih vprašanj ter pisni pouk o tem, kako je mogoče negativno odločbo izpodbijati.
14 Prav tako morajo biti na podlagi člena 10(1) te direktive prosilcem za azil zagotovljena minimalna jamstva, kot so jamstvo, da so obveščeni v jeziku, za katerega se upravičeno domneva, da ga razumejo, jamstvo, da imajo dostop do storitev tolmačenja, možnost komuniciranja z UNHCR, jamstvo, da jim je odločba o njihovi prošnji za azil vročena v razumnem roku, in jamstvo, da so obveščeni o vsebini odločbe, ki jo sprejme pristojni organ. Med drugim člen 12(1), prvi pododstavek, te direktive določa, da se prosilcu za azil da možnost osebnega razgovora o njegovi prošnji za azil s pristojno osebo, preden organ za presojo izda odločbo.
15 Člen 23 Direktive 2005/85, naslovljen „Postopek obravnavanja“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1. Države članice obravnavajo prošnje za azil v postopku obravnavanja, ki je v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II.
2. Države članice zagotovijo, da se takšen postopek zaključi v najkrajšem možnem času, ne da bi to vplivalo na ustreznost in celovitost obravnavanja.
[…]
3. Države članice lahko v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II prednostno ali pospešeno obravnavajo vsako prošnjo, vključno s prošnjami pri katerih obstaja velika verjetnost, da so utemeljene, in vključno s prošnjami prosilcev s posebnimi potrebami.“
16 V tej direktivi je v členu 23(4) naštetih petnajst posebnih razlogov, ki utemeljujejo uporabo prednostnega ali pospešenega postopka obravnavanja.
17 V tem odstavku 4 je določeno zlasti:
„Prav tako lahko države članice določijo, da se v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz Poglavja II prednostno ali pospešeno obravnavajo prošnje, če:
[…]
(b) je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za begunca ali za status begunca v državi članici v skladu z Direktivo [Sveta] 2004/83/ES [z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL L 304, str. 12, in popravek v UL 2005, L 204, str. 24)]; ali
(c) se šteje, da je prošnja za azil neutemeljena:
(i) ker prosilec prihaja iz varne izvorne države v smislu členov 29, 30 in 31 ali
(ii) ker se brez poseganja v člen 28(1) šteje država, ki ni država članica, za varno za prosilca ali
[…]“
18 Člen 39 Direktive 2005/85, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, v odstavku 1(a) med drugim določa, da države članice zagotovijo, da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za azil.
19 Priloga I k Direktivi 2005/85 določa, da pri izvajanju določb te direktive Irska lahko šteje, da organ za presojo iz člena 2(e) te direktive pomeni Office of the Refugee Applications Commissioner (Urad komisarja za prošnje beguncev, v nadaljevanju: ORAC), če gre za preučitev, ali naj se prosilec razglasi za begunca. V skladu s to prilogo obsegajo prvostopenjske odločbe iz tega člena tudi priporočila Refugee Applications Commissioner glede vprašanja, ali naj se prosilec razglasi za begunca.
Irsko pravo
20 Upoštevno zakonodajo predstavlja zakon o beguncih iz leta 1996 (Refugee Act 1996), kakor je bil spremenjen s členom 11(1) zakona o priseljevanju iz leta 1999 (Immigration Act 1999), s členom 9 zakona o nezakonitem priseljevanju iz leta 2000 (Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000) in s členom 7 zakona o priseljevanju iz leta 2003 (Immigration Act 2003) (v nadaljevanju: zakon o beguncih). Ta zakon o beguncih določa med drugim postopkovna pravila glede prošenj za azil.
Postopek obravnavanja prošenj za azil na Irskem
21 Iz sodbe High Court z dne 9. februarja 2011, ki je bila priložena predložitveni odločbi, izhaja, da se postopek obravnavanja prošnje za azil odvija, kot je navedeno v nadaljevanju.
22 Na podlagi člena 8 zakona o beguncih obravnava prošnje za azil Refugee Applications Commissioner. Člen 11 tega zakona določa, da je zadnji, ki je član ORAC, zadolžen za osebni razgovor s prosilcem in za izvedbo preiskave ter pridobitev dodatnih podatkov. Na podlagi člena 13 tega zakona pripravi poročilo za ministra s pozivnim ali negativnim priporočilom, ali naj se prosilcu prizna status begunca.
23 Če je priporočilo Refugee Applications Commissioner pozitivno, je minister na podlagi člena 17(1) zakona o beguncih dolžan odobriti status begunca zadevnemu prosilcu. V primeru, da odobritev statusa begunca ni priporočena, lahko ta na podlagi člena 16 tega zakona vloži pritožbo na priporočilo pred Refugee Appeals Tribunal.
24 Pritožba pred Refugee Appeals Tribunal lahko obsega ustni del pred članom tega sodišča. Po opravljeni obravnavi sprejme Refugee Appeals Tribunal odločbo, s katero potrdi ali ne potrdi priporočila Refugee Applications Commissioner. V primeru, da pritrdi prosilcu za azil in oceni, da bi priporočilo moralo biti pozitivno, je minister na podlagi člena 17(1) dolžan podeliti status begunca. V nasprotnem primeru, če Refugee Appeals Tribunal potrdi negativno priporočilo Refugee Applications Commissioner, ima minister diskrecijsko pravico, ki mu dovoljuje odločitev o podelitvi ali nepodelitvi tega statusa.
25 Na podlagi člena 5 zakona o nezakonitem priseljevanju iz leta 2000 lahko prosilci za azil izpodbijajo veljavnost priporočil Refugee Applications Commissioner in odločb Refugee Appeals Tribunal pred High Court, ob upoštevanju posebnih pogojev, ki se uporabljajo za zadeve, katerih predmet so prošnje za azil. V skladu s členom 5 tega zakona je zoper odločbo High Court mogoče vložiti pritožbo pred Supeme Court le, če High Court sámo izda potrdilo o dopustitvi te pritožbe („certificate of leave to appeal“).
26 Prav tako je treba pojasniti, da člen 12 zakona o beguncih določa, da lahko minister, če presodi, da je to potrebno in smiselno, izda pisna navodila Refugee Applications Commissioner in/ali Refugee Appeals Tribunal, s katerimi zahteva, da ta dva organa ali le eden od njiju glede na okoliščine primera prednostno obravnavata določeno vrsto prošenj za azil. V skladu s tem členom 12(1)(b) in (e) je prednostno obravnavanje lahko odobreno na podlagi izvorne države ali države, v kateri je običajno prebivališče prosilca za azil, ali na podlagi datuma, na katerega je bila prošnja za azil vložena.
27 Minister je na podlagi člena 12(1)(b) in (e) tega zakona 11. decembra 2003 na Refugee Applications Commissioner in Refugee Appeals Tribunal naslovil navodilo, naj prednostno obravnavata prošnje za azil, ki so jih državljani Nigerije vložili od 15. decembra 2003 dalje (v nadaljevanju: ministrsko navodilo iz leta 2003).
28 Irska je v svojih pisnih stališčih, ki jih je predložila Sodišču, navedla in na obravnavi opozorila, da je bilo to ministrsko navodilo pozneje preklicano z učinkom od 1. marca 2010, in sicer z dopisoma z dne 25. februarja 2010, naslovljenima na ORAC in na predsednika Refugee Appeals Tribunal.
Določbe, ki se nanašajo na Refugee Appeals Tribunal
29 Člen 15(1) zakona o beguncih določa vzpostavitev sodišča, imenovanega „Refugee Appeals Tribunal“, za obravnavanje tožb, vloženih na podlagi člena 16 tega zakona, in za sprejemanje odločb v zvezi s temi tožbami. V členu 15(2) tega zakona je določeno, da „je sodišče pri izvajanju svojih pristojnosti neodvisno“.
30 Člen 16 tega zakona, naslovljen „Tožbe pred sodiščem“, določa:
„1. Prosilec lahko v skladu z veljavno ureditvijo vloži tožbo proti priporočilu Refugee Applications Commissioner, in sicer na podlagi člena 13 […].
2. Sodišče lahko:
(a) sledi priporočilu Refugee Applications Commissioner ali
(b) ne sledi priporočilu Refugee Applications Commissioner in priporoči, da se prosilcu prizna status begunca.
[…]
2B. Če
[…]
(b) minister obvesti sodišče, da ocenjuje, da je prosilec kršil člen 9(4)(a), (4A) ali (5),
sodišče pošlje prosilcu obvestilo, s katerim ga povabi, naj pisno navede […], ali namerava vztrajati pri tožbi, in če na obvestilo ne odgovori v postavljenem roku, se tožba šteje za umaknjeno.
[…]
3. Na podlagi tega člena se tožba vloži s pisnim obvestilom v roku, ki je določen v členu 13 […], v tem obvestilu pa se navedejo tožbeni razlogi in to, […] ali prosilec želi, da sodišče za obravnavanje tožbe izvede obravnavo.
[…]
5. Refugee Applications Commissioner sodišču predloži kopije vseh poročil, dokumentov ali pisnih navedb, ki so mu bili predloženi na podlagi člena 11 tega zakona, ter pisno navedbo o naravi in izvoru vseh drugih informacij v zvezi s prošnjo, s katerimi se je seznanil med svojo preiskavo.
[…]
8. Sodišče predloži zadevnemu prosilcu in njegovemu solicitorju (če je znan) ter visokemu predstavniku, in sicer na njihovo prošnjo, kopije vseh poročil, pripomb, pisnih navedb ali vseh drugih dokumentov, ki mu jih je posredoval Refugee Applications Commissioner in katerih kopije predhodno niso bile posredovane prosilcu ali, v obravnavanem primeru, visokemu predstavniku v skladu s členom 11(6), ter pisno navedbo o naravi ali izvoru vsake druge informacije, povezane s tožbo, s katero se je sodišče seznanilo v okviru tožbe, vložene na podlagi tega člena.
10. Sodišče po prejemu obvestila iz odstavka 3 po potrebi izvede obravnavo, da bi odločilo o tožbi, vloženi na podlagi tega člena.
11. (a) Za namene obravnave […] na podlagi tega člena, lahko sodišče:
(i) pozove k udeležbi vsakogar, čigar pričanje pred sodiščem se zahteva […], in ga povabi k pričanju in k predložitvi vseh listin ali predmetov, ki jih ima v svoji posesti ali so pod njegovim nadzorom […];
(ii) povabi to osebo k predložitvi vseh listin ali predmetov, ki jih ima v svoji posesti ali so pod njenim nadzorom, ali
(iii) v okviru tožbe sprejme kakršno koli drugo odredbo, za katero oceni, da je razumna in primerna.
(b) Podtočki (i) in (ii) točke (a) se ne uporabljata za listine ali predmete v zvezi z informacijami, za katere je minister ali minister za zunanje zadeve (Minister for Foreign Affairs), odvisno od primera, prepovedal razkritje (pristojnost, ki mu je podeljena s tem zakonom) v interesu nacionalne varnosti ali javne politike (,javni red‘).
(c) Sodišče dovoli prosilcu in Refugee Applications Commissioner ali drugemu pooblaščenemu uradniku, da osebno, s posredovanjem zakonitega zastopnika ali s posredovanjem katere koli druge osebe sodelujeta na obravnavi in zagovarjata zadevo.
[…]
16. Pred odločanjem o tožbi na podlagi tega člena mora sodišče preučiti:
(a) upoštevno obvestilo na podlagi odstavka 3,
(b) poročilo Refugee Applications Commissioner na podlagi člena 13,
(c) stališča, ki sta jih Refugee Applications Commissioner ali visoki predstavnik podala pred sodiščem,
(d) predložene dokaze in izjave med obravnavo, če so bile podane, in
(e) vse dokumente, pisne izjave ali vsako drugo informacijo, predloženo Refugee Applications Commissioner v skladu s členom 11.
[…]“
31 Priloga II zakona o beguncih določa, da Refugee Appeals Tribunal sestavljajo predsednik in toliko navadnih članov, kolikor jih je po mnenju ministra, s soglasjem ministra za finance (Minister for Finance), potrebno za hitro urejanje zadev, vloženih na sodišče, pri čemer mora imeti pred imenovanjem vsak najmanj pet let izkušenj kot barrister ali solicitor. Minister imenuje člane Refugee Appeals Tribunal. Vsak navadni član je imenovan za obdobje treh let in opravlja svoje naloge pod pogoji, ki jih ob upoštevanju določb te priloge določi minister, ko odloči o imenovanju. Predsednik Refugee Appeals Tribunal izvaja svoja pooblastila na podlagi pisne pogodbe, v kateri so navedeni pogoji, ki jih lahko občasno določi minister za pravosodje, ob soglasju ministra za finance. Vsak navadni član prejme plačo, nadomestila in povračilo stroškov, ki se lahko določijo na enak način.
32 V členu 7 Priloge II je prav tako določeno, da lahko minister odstavi navadnega člana Refugee Appeals Tribunal, vendar mora svojo odločitev obrazložiti.
Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
33 V obeh postopkih v glavni stvari je nigerijski državljan vložil prošnjo za azil na Irskem, kamor je vstopil leta 2008.
34 V zadevi v zvezi z D. je ORAC prošnjo za azil zavrnil v svojem poročilu, sprejetem 15. avgusta 2008, na podlagi člena 13 zakona o beguncih. Obravnavanje pritožbe proti tej zavrnitvi pred Refugee Appeals Tribunal je bilo odloženo do razglasitve sodbe predložitvenega sodišča v postopkih v glavni stvari.
35 V zadevi v zvezi z A. je ORAC v svojem poročilu z dne 25. avgusta 2008 oblikoval negativno mnenje glede prošnje tega nigerijskega državljana, ki ga je Refugee Appeals Tribunal potrdilo z odločbo z dne 25. novembra 2008.
36 D. in A. sta vložila pritožbo na High Court, da bi pridobila razglasitev ničnosti ministrskega navodila iz leta 2003, v skladu s katerim se prošnje za azil, ki jih vložijo nigerijski državljani, obravnavajo prednostno, poročila Refugee Applications Commissioner z dne 15. avgusta 2008 in odločbe Refugee Appeals Tribunal z dne 25. novembra 2008.
37 V okviru pritožbe pred High Court sta tožeči stranki navedli dve glavni trditvi.
38 S prvo trditvijo se zatrjuje, da je ministrsko navodilo iz leta 2003 nezakonito iz teh razlogov. Bilo naj bi nezdružljivo s členom 23(3) in (4) Direktive 2005/85, ki naj bi vseboval izčrpen seznam okoliščin, v katerih je mogoče uporabiti pospešeni postopek, in naj ne bi obsegal možnosti odobritve prednosti pri obravnavanju prošenj, ki jih je vložila skupina državljanov, in sicer na podlagi njihovega državljanstva, ali pospešenega obravnavanja teh prošenj. Med drugim naj bi bilo to ministrsko navodilo tudi v nasprotju s prepovedjo diskriminacije glede na državljanstvo. V tem pogledu so tožeče stranke v postopku v glavni stvari uveljavljale obstoj „postopkovno slabšega položaja“ glede na ostale prosilce za azil, ki prihajajo iz nevarnih tretjih držav, zato ker je manj časa in manj sredstev posvečenih prednostnim zadevam, zaradi česar je manjša pozornost namenjena vprašanju, ali so pri obravnavanju prošenj potrebni dodatni podatki ali zaslišanja, in je zato manj možnosti, da prosilci predložijo dodatne informacije.
39 Druga trditev se nanaša na to, da naj možnost vložiti pritožbo proti poročilu ORAC pred Refugee Appeals Tribunal ne bi bila združljiva z obveznostjo, ki je določena v členu 39 Direktive 2005/85 glede zagotavljanja „pravice do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem“.
40 Tožeči stranki v podporo tej trditvi navajata, da Refugee Appeals Tribunal ni „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.
41 Prvič, pristojnost tega organa ni obvezna, saj je lahko odločba ORAC predmet nadzora zakonitosti v okviru sodnega nadzora pred High Court. Drugič, ker se pristojnost tega organa ne izvaja na podlagi inter partes, se ORAC ni treba udeležiti pritožbenega postopka, da bi branil svojo prvostopenjsko odločbo. Tretjič, Refugee Appeals Tribunal ni neodvisno zaradi funkcionalnih povezav z ORAC in ministrom ter zaradi nekaterih ministrovih pooblastil.
42 High Court je v svoji sodbi z dne 9. februarja 2011 zavrnilo obe pritožbi, o katerih je odločalo, in zavrnilo obe prošnji tožečih strank.
43 Glede prve trditve, ki sta jo uveljavljali tožeči stranki, je High Court menilo, da so organizacijski vidiki azilnega postopka prepuščeni lastni presoji držav članic, kot je navedeno v uvodni izjavi 11 Direktive 2005/85. Člen 23 te direktive se uporablja fakultativno, ni izčrpen in ne vsebuje nobene izrecne omejitve glede vrste prošenj, ki se lahko prednostno obravnavajo. High Court je torej presodilo, da člen 23 državam članicam niti ne nalaga, da morajo dati prednost določenim zadevam, niti ne izključuje podelitve prednosti v drugih zadevah.
44 Glede trditve, ki se nanaša na diskriminacijo na podlagi državljanstva, je High Court presodilo, da je bila razlika v obravnavanju zgolj upravne narave in ni zadevala vsebinskega obravnavanja prošenj za azil, saj so bile ne glede na hitrejše obravnavanje prošnje obravnavane v skladu z načeli in jamstvi, ki se uporabljajo za vsako prošnjo za azil, vključno z zahtevami iz poglavja II Direktive 2005/85. High Court je menilo, da čeprav sta tožeči stranki uveljavljali „postopkovno slabši položaj“ zaradi skrajšanja rokov za obravnavanje njunih prošenj za azil, nista navedli nobene posebne opustitve, nezakonitosti ali kršitev teh načel in jamstev pri obravnavanju njunih prošenj. Nazadnje, High Court je upoštevalo, da organizacijska razlika izhaja iz ministrskega navodila iz leta 2003 in da je bila utemeljena z velikim številom prošenj za azil, ki so jih vložili nigerijski državljani in so predstavljale 39 % vseh prošenj za azil v letu 2003, ko je bilo izdano to ministrsko navodilo.
45 Glede trditve tožečih strank o odsotnosti učinkovitega pravnega sredstva je High Court menilo, da je bil ORAC „organ za presojo“ iz člena 2(e) Direktive 2005/85, da je bilo priporočilo ORAC iz naslova člena 13 zakona o beguncih „odločba prve stopnje“ o prošnji za azil in da je pritožba pred Refugee Appeals Tribunal pomenila učinkovito pravno sredstvo iz člena 39 iste direktive. Ker to pravno sredstvo pomeni dejansko in pravno popolno pritožbo, v okviru katere lahko Refugee Appeals Tribunal ponovno obravnava pritožbo, zasliši nove priče in izvede dodatne preiskovalne ukrepe, so bili minimalni standardi, ki jih zahteva člen 39, spoštovani.
46 High Court je prav tako ugotovilo, da zakon Refugee Appeals Tribunal nalaga, da mora biti neodvisno, in da določbe o njegovi ustanovitvi, delovanju, organizaciji ter o imenovanju in nagrajevanju članov niso vsebinsko drugačne od določb o drugih sodiščih, ki imajo podobno vlogo, ter zaključilo, da gre za „sodišče“.
47 High Court je pozvano, naj se opredeli o predlogu, ki sta ga vložili tožeči stranki v postopku v glavni stvari, za pridobitev dovoljenja za vložitev pritožbe proti sodbi z dne 9. februarja 2011 na Supreme Court. Tako pritožbo je namreč mogoče vložiti le, če jo High Court odobri in potrdi, da se njegova odločba nanaša na pravno vprašanje izrednega javnega pomena in da je v javnem interesu zaželena vložitev pritožbe („certificate of leave to appeal“).
48 V teh okoliščinah je High Court prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali določbe [Direktive 2005/85] ali splošna pravna načela […] Unije državi članici prepovedujejo sprejetje upravnih ukrepov, ki zahtevajo, da se vrsta prošenj za azil, opredeljenih na podlagi državljanstva ali države izvora prosilca za azil, preizkusi in se o njih odloči v skladu s pospešenim ali prednostnim postopkom?
2. Ali je treba člen 39 [Direktive 2005/85], če se razlaga v povezavi z uvodno izjavo 27 in členom 267 PDEU, razlagati tako, da je v nacionalnem pravu učinkovito pravno sredstvo, ki se zahteva v tej določbi, določeno, če je revizija ali pritožba v zvezi z odločbo o prošnjah na prvi stopnji na podlagi zakona dodeljena sodišču, ustanovljenem na podlagi zakona, ki je pristojno za sprejetje zavezujočih odločb – v korist prosilcev za azil – o pravnih in dejanskih vprašanjih, ki so upoštevna za prošnjo za azil, ne glede na obstoj upravne ali organizacijske ureditve, za katero velja nekaj ali pa vse te značilnosti:
– vladni minister obdrži preostanek diskrecijske pravice za razveljavitev zavrnilne odločbe o prošnji za azil;
– med organi, pristojnimi za odločbo na prvi stopnji, in organi, ki odločajo o pritožbah, obstajajo organizacijske in upravne povezave;
– minister imenuje člane sodišča, ki sprejemajo odločitve, delajo za krajši delovni čas, in sicer za triletno obdobje, plačani pa so za vsak posamezen primer;
– minister obdrži pooblastilo za dajanje takih navodil, kot so opredeljena v členih 12, 16[(2B)(b)] in 16(11) [zakona o beguncih]?“
49 Na predlog predložitvenega sodišča je Sodišče odločalo o tem, ali je to zadevo treba obravnavati po nujnem postopku iz člena 104b Poslovnika Sodišča v različici, ki se uporablja glede na datum tega predloga. S sklepom z dne 2. maja 2011, sprejetim na podlagi četrtega pododstavka odstavka 1 tega člena, je bilo po opredelitvi generalnega pravobranilca odločeno, da se temu predlogu ne ugodi.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
50 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 23(3) in (4) Direktive 2005/85 razlagati tako, da nasprotuje temu, da bi država članica pospešeno ali prednostno obravnavala nekatere vrste prošenj za azil, določene na podlagi narodnostnega merila ali merila izvorne države prosilca.
51 V tem pogledu sta D. in A. med obravnavo navedla, da se lahko obravnavanje prošnje za azil v prednostnem ali pospešenem postopku na podlagi člena 23(3) te direktive uvede samo, če je prošnja utemeljena z enim od petnajstih razlogov, predvidenih v odstavku 4 tega člena, ali kadar vse kaže na to, da je neutemeljena. Zato naj države članice prošenj za azil ne bi smele obravnavati po takem postopku samo na podlagi državljanstva ali izvorne države prosilcev.
52 Med drugim tožeči stranki v postopku v glavni stvari ocenjujeta, da lahko izbira pospešenega ali prednostnega postopka zadeva le posamezno prošnjo, in ne določene vrste prošenj. Med drugim opozarjata, da člen 3 Ženevske konvencije določa, da bodo države pogodbenice določbe te konvencije uporabljale za begunce brez razlikovanja glede na raso, veroizpoved ali izvorno državo. Zato menita, da je vzpostavitev pospešenega ali prednostnega postopka za vrsto oseb, določeno po tem merilu, v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva.
53 Irska navaja, da je treba člen 23(3) Direktive 2005/85 razlagati glede na določbo člena 23 kot celote in tudi glede na splošni okvir te direktive, ob upoštevanju njenih uvodnih izjav, zlasti uvodne izjave 11, ki priznava načelo postopkovne samostojnosti držav članic na področju obravnavanja prošenj za azil.
54 Ta določba naj ne bi nasprotovala temu, da Irska podeli prednost določenim prošnjam na podlagi merila državljanstva prosilcev za azil. Ta določba namreč ne nalaga nikakršne zaveze ali omejitve državam članicam glede določitve vrst skupin prosilcev, pod pogojem, da je postopek obravnavanja izveden ob spoštovanju temeljnih načel in jamstev iz poglavja II te direktive.
55 Irska meni, da člena 23(4) Direktive 2005/85 ni mogoče razlagati ločeno, ne da bi se upošteval zlasti odstavek 3 tega člena in preostanek te direktive v celoti. Tak zaključek, prvič, izhaja iz uporabe prislova „enako“ v tem odstavku 4, ki podrobneje določa temeljno določbo iz omenjenega odstavka 3, in drugič, iz dejstva, da so v navedenem odstavku 4 eksemplifikativno našteti primeri, v katerih lahko država članica odobri prednostno ali pospešeno obravnavanje prošenj za azil. Tako razlago je poleg tega sprejel tudi UNHCR, ki v poročilu, ki je bilo objavljeno marca 2010, ocenjuje, da je glede na besedilo člena 23(3) Direktive 2005/85 seznam mogočih razlogov za prednostno ali pospešeno obravnavanje prošenj za azil iz odstavka 4 tega člena „zgolj naveden kot primer“.
56 Irska med drugim navaja, da razlika v obravnavanju, ki se uporablja pri obravnavanju prošenj državljanov nekaterih tretjih držav, ne vpliva na materialne pravice, ki so podeljene z Direktivo 2005/85. Tako so bile po začetku veljavnosti ministrskega navodila iz leta 2003 vse prošnje za azil podrobno obravnavane, ne glede na to, ali so bile prednostne. Razlika med prednostnimi prošnjami in neprednostnimi prošnjami se je pojavila na ravni ORAC in se je nanašala na zamude, povezane z razporedom razgovorov ter pripravo in izdelavo poročil, ki jih določa zakon o beguncih. Vsak prosilec je ne glede na to, ali je njegova prošnja prednostna, upravičen do pravnega sredstva pred Refugee Appeals Tribunal in nikakršna vsebinska ali procesna razlika ne obstaja med pravnimi sredstvi, ki so temu sodišču predložena glede na to, ali so prošnje prednostne.
57 Da bi bilo mogoče odgovoriti na prvo vprašanje, je treba najprej ugotoviti, kot je navedeno v uvodnih izjavah 3 in 4 in v členu 1 Direktive 2005/85, da je namen te direktive uvedba minimalnih standardov za pravične in učinkovite azilne postopke v državah članicah.
58 Kot izhaja iz uvodne izjave 8 Direktive 2005/85, temelji postopek odobritve in odvzema statusa begunca na spoštovanju temeljnih pravic in upoštevanju načel, ki so priznana med drugim z Listino. Določbe poglavja II navedene direktive določajo temeljna načela in jamstva, v skladu s katerimi morajo na podlagi člena 23(1) te direktive države članice obravnavati vse prošnje za azil.
59 Člen 23(2) te direktive določa, da države članice zagotovijo, da se tak postopek zaključi v čim krajšem času, ne da bi to vplivalo na ustreznost in celovitost obravnavanja.
60 Interes za hitro obravnavanje prošenj za azil imajo tako države članice kot prosilci za azil, kot izhaja iz uvodne izjave 11 te direktive.
61 V tem okviru člen 23(3) in (4) Direktive 2005/85 državam članicam podeljuje možnost uporabe prednostnega ali pospešenega obravnavanja prošenj za azil.
62 Možnost držav članic, da določijo prednostno obravnavanje prošnje za azil, je treba razlagati ob upoštevanju diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice pri organizaciji obravnavanja teh prošenj.
63 V točki 29 sodbe z dne 28. julija 2011 v zadevi Samba Diouf (C‑69/10, ZOdl., str. I‑7151) je Sodišče že poudarilo, da imajo države članice v več pogledih diskrecijsko pravico pri izvajanju določb Direktive 2005/85, ob upoštevanju posebnosti nacionalnega prava.
64 Zakonodajalec Unije je med pripravo Direktive 2005/85 navedel, da imajo države članice diskrecijsko pravico pri izvajanju postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca. Kot je v točki 2 obrazložitve svojega predloga direktive o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (COM(2000) 578 final) pojasnila Evropska komisija, so vsi standardi za izvajanje pravičnih in učinkovitih postopkov določeni brez poseganja v diskrecijsko pravico držav članic do prednostnega razvrščanja primerov glede na svoje nacionalne politike.
65 Isti namen zakonodajalca Unije glede dopustitve široke diskrecijske pravice državam članicam je tudi v besedilu Direktive 2005/85, med drugim v besedilu uvodne izjave 11 in člena 23 te direktive, ki se nanašata na postopek obravnavanja.
66 Kot je navedeno v drugem stavku uvodne izjave 11 Direktive 2005/85, države članice obravnavanje prošenj za azil organizirajo po lastni presoji, tako da lahko v skladu z nacionalnimi potrebami in ob upoštevanju standardov te direktive dajo prednost posamezni prošnji ali pospešijo postopek v zvezi z njo.
67 V besedilu člena 23(3) Direktive 2005/85 je izražen isti namen. Na podlagi te določbe „lahko“ države članice v skladu s temeljnimi načeli in jamstvi iz poglavja II prednostno ali pospešeno obravnavajo vsako prošnjo, „vključno“ s prošnjami, pri katerih obstaja velika verjetnost, da so utemeljene, in vključno s prošnjami prosilcev s posebnimi potrebami.
68 Kot navaja Komisija, uporabljeni izraz, in sicer „vsaka prošnja“ („any examination“), označuje, da možnost, ki je dana državam članicam, da prednostno ali pospešeno obravnavajo nekatere prošnje za azil, ne more biti omejena na primere, določene v členu 23(3). Uporaba izraza „vključno“ v tej določbi označuje, da se tak postopek lahko uporabi tako za prošnje, ki so utemeljene, kot tudi za prošnje, ki niso.
69 Enako „lahko“ države članice na podlagi člena 23(4) Direktive 2005/85 uporabijo prednostni ali pospešeni postopek na podlagi enega od petnajstih posebnih razlogov, ki utemeljujejo uvedbo takega postopka.
70 Kot sta navedli irska in grška vlada, iz besedila člena 23(3) in (4) izhaja, da je seznam prošenj, ki so lahko predmet prednostnega ali pospešenega obravnavanja, eksemplifikativen, in ne izčrpen. Države članice se torej lahko odločijo, da bodo prednostno ali pospešeno obravnavale prošnje, ki ne sodijo v nobeno od kategorij, naštetih v tem odstavku 4, pod pogojem, da je zagotovljeno spoštovanje temeljnih načel in jamstev iz poglavja II Direktive 2005/85.
71 Glede načela prepovedi diskriminacije, ki ga uveljavljata tožeči stranki v postopku v glavni stvari, je treba ugotoviti, da imata na področju azila in zlasti v okviru sistema, ki ga uvaja Direktiva 2005/85, izvorna država in zato državljanstvo prosilca odločilno vlogo, kot izhaja tako iz uvodne izjave 17 kot tudi iz člena 8 te direktive. Iz člena 8(2)(b) te direktive namreč izhaja, da izvorna država prosilca vpliva na odločbo organa za presojo, pri tem pa je treba upoštevati, da se je ta organ dolžan poučiti o splošnem položaju v tej državi, da bi lahko ugotovil obstoj ali neobstoj nevarnosti za prosilca za azil in, v obravnavanem primeru, potrebo po mednarodni zaščiti takega prosilca.
72 Poleg tega iz uvodne izjave 17 Direktive 2005/85 izhaja, da je zakonodajalec Unije uvedel pojem „varne izvorne države“, v skladu s katerim morajo imeti države članice možnost, da kadar se tretja država lahko šteje za varno državo, to državo štejejo za tako in domnevajo, da je prosilec tam varen. Kot je določeno v členu 23(4)(c) te direktive, se države članice lahko odločijo za prednostni ali pospešeni postopek obravnavanja, kadar se šteje, da je prošnja za azil neutemeljena zato, ker prosilec prihaja iz varne izvorne države v smislu navedene direktive.
73 Iz tega izhaja, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 67 sklepnih predlogov, da je državljanstvo prosilca za azil dejavnik, ki ga je mogoče upoštevati pri utemeljitvi prednostnega ali pospešenega obravnavanja prošnje za azil.
74 Vendar je treba pojasniti, da – da bi se izognili diskriminaciji med prosilci za azil iz tretjih držav, katerih prošnje so predmet prednostnega postopka obravnavanja, in prošnjami državljanov tretjih držav, katerih prošnje se obravnavajo po običajnem postopku – ta prednostni postopek prosilcem iz prve kategorije ne sme odvzeti jamstev, ki so zagotovljena v členu 23 Direktive 2005/85 in se uporabljajo za vse vrste postopkov.
75 Zato mora uvedba prednostnega postopka, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v celoti dovoljevati izvajanje pravic, ki jih ta direktiva podeljuje prosilcem za azil, ki so nigerijski državljani. Ti morajo še zlasti imeti dovolj časa za to, da zberejo in predložijo elemente, potrebne za utemeljitev svoje prošnje, s čimer organu za presojo omogočijo, da pravično in celovito obravnava te prošnje ter se prepriča, da prosilci v svoji izvorni državi niso izpostavljeni nevarnostim.
76 High Court je v predložitveni odločbi opozorilo, da se tožniki v postopku pred njim niso sklicevali na okoliščine, s katerimi bi bilo mogoče dokazati, da so bile s prednostnim postopkom, ki je bil zahtevan z ministrskim navodilom iz leta 2003, zagrešene kršitve temeljnih načel in jamstev iz poglavja II Direktive 2005/85, v sodbi z dne 9. februarja 2011 pa je ugotovilo, da sta bila D. in A. zaslišana v skladu s temi temeljnimi načeli in jamstvi.
77 Iz predhodno navedenega izhaja, da je treba člen 23(3) in (4) Direktive 2005/85 razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica v prednostnem ali pospešenem postopku obravnava, ob spoštovanju temeljnih načel in jamstev iz poglavja II te direktive, nekatere vrste prošenj za azil, ki so določene na podlagi merila državljanstva ali izvorne države prosilca.
Drugo vprašanje
78 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 39 Direktive 2005/85 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi azila, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki vzpostavlja sistem postopka priznanja statusa begunca z različnimi upravnimi in organizacijskimi značilnosti.
79 Predložitveno sodišče želi izvedeti zlasti, ali ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa pritožbo proti odločbam organa za presojo pred Refugee Appeals Tribunal, glede katerega tožeče stranke v postopku v glavni stvari izpodbijajo lastnost neodvisnega sodišča, spoštuje zahtevo po učinkovitem pravnem sredstvu, ki je določena v členu 39 Direktive 2005/85.
80 Člen 39(1)(a) te direktive določa, da države članice zagotovijo, da ima prosilec za azil pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za azil. Načelo učinkovitega sodnega varstva je splošno načelo prava Unije, ki mu je posvečen člen 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB, C‑279/09, ZOdl., str. I‑13849, točki 29 in 31, in zgoraj navedeno sodbo Samba Diouf, točka 49).
81 V prvem stavku uvodne izjave 27 Direktive 2005/85 je navedeno, da je v skladu s temeljnim načelom prava Unije, da je zoper odločbe v zvezi s prošnjami za azil in z odvzemom statusa begunca na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem države članice v smislu člena 267 PDEU.
82 Tožeče stranke v postopku v glavni stvari navajajo zlasti, da Refugee Appeals Tribunal ni „sodišče“ v smislu tega člena.
83 V tem pogledu je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče pri presoji vprašanja, ali je predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, ki je izključno vprašanje prava Unije, upošteva vse elemente, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obveznost njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, uporaba pravnih pravil s strani tega organa in njegova neodvisnost (glej sodbe z dne 31. maja 2005 v zadevi Syfait in drugi, C‑53/03, ZOdl., str. I‑4609, točka 29; z dne 22. decembra 2010 v zadevi RTL Belgium, C‑517/09, ZOdl., str. I‑14093, točka 36, in z dne 14. junija 2011 v zadevi Miles in drugi, C‑196/09, ZOdl., str. I‑5105, točka 37).
84 Glede pripomb, kakršne so pripombe tožečih strank v postopku v glavni stvari, je jasno, da države članice in institucije, kot je Refugee Appeals Tribunal, izpolnjujejo merila zakonske podlage, stalnosti in uporabe pravnih pravil.
85 Tožeče stranke v postopku v glavni stvari pa izpodbijajo to, da naj bi imelo Refugee Appeals Tribunal obvezno sodno pristojnost, da naj bi bil postopek pred njim kontradiktoren in da naj bi bilo neodvisno.
86 V tem pogledu je treba, prvič, ugotoviti, da je v skladu s členoma 15 in 16(1) zakona o beguncih Refugee Appeals Tribunal sodišče, ki je pristojno za presojo in odločanje o pritožbah, vloženih proti priporočilom Refugee Applications Commissioner, ki so v skladu z drugo alineo Priloge I k Direktivi 2005/85 odločbe na prvi stopnji o prošnjah za azil.
87 Poleg tega je, če Refugee Appeals Tribunal ugodi pritožbi, minister v skladu z določbo 17(1) navedenega zakona dolžan dodeliti status begunca. Le če Refugee Appeals Tribunal ne ugodi pritožbi prosilca za azil, mu lahko minister kljub temu odobri status begunca. Minister nima nikakršne diskrecijske pravice, kadar je Refugee Appeals Tribunal sprejelo pozitivno odločbo za prosilca azila. Pozitivne odločbe Refugee Appeals Tribunal so v tem smislu zavezujoče in zavezujejo države organe.
88 Drugič, treba je spomniti, da zahteva po kontradiktornem postopku ni absolutno merilo (glej sodbo z dne 17. septembra 1997 v zadevi Dorsch Consult, C‑54/96, Recueil, str. I‑4961, točka 31).
89 V tem pogledu sodelovanje ORAC kot stranke v okviru pritožbenega postopka pred Refugee Appeals Tribunal za obrambo prvostopenjske odločbe ni nujno potrebno.
90 Nasprotno pa je treba upoštevati, da člen 16(5) zakona o beguncih določa, da Refugee Applications Commissioner predloži Refugee Appeals Tribunal kopije vseh poročil, dokumentov in pisnih izjav, ki so mu bile predložene na podlagi člena 11 tega zakona, ter pisno navedbo o naravi in izvoru vseh drugih informacij glede prošnje za azil, do katerih je prišel med preiskavo. V skladu s členom 16(8) tega zakona predloži Refugee Appeals Tribunal vse te kopije tudi prosilcu in njegovemu solicitorju ter visokemu komisarju Združenih narodov za begunce, na njegovo prošnjo.
91 Poleg tega lahko v skladu s členom 16(10) in (11)(a) in (c) zakona o beguncih Refugee Appeals Tribunal opravi obravnavo ter pozove k udeležbi vsakogar, čigar pričanje se zahteva, prosilcu in Refugee Applications Commissioner pa omogoči, da osebno ali po zastopniku zagovarjata svoja stališča. Zato ima vsaka stranka možnost, da Refugee Appeals Tribunal predstavi vse podatke, ki so potrebni za uspeh prošnje za azil ali obrambe.
92 Poleg tega člen 16(16) tega zakona določa, da mora Refugee Appeals Tribunal pred odločitvijo o pritožbi preučiti med drugim poročilo Refugee Applications Commissioner ter vsako njegovo pripombo ali pripombo visokega komisarja Združenih narodov za begunce, dokaze in vse izjave, ki jih je pridobil med obravnavo, ter vse dokumente, pisne izjave in druge podatke, ki so bili predloženi Refugee Applications Commissioner.
93 Iz tega izhaja, da ima torej Refugee Appeals Tribunal obsežno pristojnost za nadzor, ker je seznanjeno z dejanskimi in pravnimi vprašanji ter presoja dokaze, ki so mu predloženi in glede katerih ima pravico do proste presoje.
94 Tretjič, tožeče stranke v postopku v glavni stvari so navedle, da Refugee Appeals Tribunal ni neodvisno, ker obstajajo organizacijske vezi med njim, ORAC in ministrom, ter da so njegovi člani izpostavljeni zunanjim pritiskom. Zlasti določbe o imenovanju, trajanju funkcije in odpoklicu njegovih članov, pa tudi drugi vidiki mandata njegovih članov, naj bi temu sodišču jemale neodvisnost.
95 V skladu s sodno prakso Sodišča pojem neodvisnosti, ki je neločljivo povezan z nalogo sojenja, predvsem pomeni, da je zadevna instanca v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba (sodba z dne 30. maja 2002 v zadevi Schmid, C‑516/99, Recueil, str. I‑4573, točka 36, in zgoraj navedena sodba RTL Belgium, točka 38).
96 Ta pojem zajema dva vidika. Prvi, zunanji vidik vključuje, da je instanca zaščitena pred zunanjimi posredovanji ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost sojenja njenih članov glede sporov, ki so jim predloženi (sodba z dne 19. septembra 2006 v zadevi Wilson, C‑506/04, ZOdl., str. I‑8613, točki 50 in 51, in zgoraj navedena sodba RTL Belgium, točka 39). Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora (zgoraj navedeni sodbi Wilson, točka 52, in RTL Belgium, točka 40).
97 Sodišče je prav tako pojasnilo, da take varovalke neodvisnosti in nepristranskosti predpostavljajo, da obstajajo pravila, zlasti v zvezi s sestavo instance ter imenovanjem, trajanjem funkcij in razlogi za vzdržanje, zavrnitev in odstavitev njenih članov, na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak upravičen dvom pri posameznikih o zavarovanosti navedene instance pred zunanjimi vplivi in o njeni nevtralnosti glede interesov, s katerimi se srečuje. Da bi šteli, da je pogoj v zvezi z neodvisnostjo predložitvenega organa izpolnjen, se v sodni praksi v zvezi s tem zahteva zlasti, da so primeri odstavitve članov tega organa določeni z izrecnimi zakonodajnimi določbami (glej sklep z dne 14. maja 2008 v zadevi Pilato, C‑109/07, ZOdl., str. I‑3503, točka 24 in navedena sodna praksa).
98 V obravnavanem primeru člen 15(2) zakona o beguncih določa, da je Refugee Appeals Tribunal neodvisno pri izvajanju svojih pristojnosti. Poleg tega, čeprav minister obdrži diskrecijsko pravico, da podeli status begunca kljub negativni odločbi glede prošnje za azil, je treba upoštevati, da je, kadar Refugee Appeals Tribunal odloči v korist prosilca za azil, minister na tako odločitev tega sodišča vezan in nima možnosti, da bi jo spremenil.
99 Kar zadeva pravila o imenovanju članov Refugee Appeals Tribunal, ta pravila niso taka, da bi vzbujala dvom o neodvisnosti tega sodišča. Njegovi člani so namreč imenovani za določen mandat, izbrani so med osebami, ki imajo najmanj pet let izkušenj kot barrister ali solicitor, okoliščina, da to imenovanje izvede minister, pa se bistveno ne razlikuje od prakse v številnih drugih državah članicah.
100 Glede vprašanja odpoklica članov Refugee Appeals Tribunal iz člena 7 Priloge II k zakonu o beguncih izhaja, da jih minister lahko razreši njihove funkcije, pri čemer morajo biti v ministrovi odločbi navedeni razlogi za tak odpoklic.
101 Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 88 sklepnih predlogov, primeri, v katerih so lahko člani Refugee Appeals Tribunal odpoklicani s funkcije, v zakonu o beguncih niso natančno določeni. Poleg tega v tem zakonu ni navedeno, ali je odločba o odpoklicu člana Refugee Appeals Tribunal lahko predmet sodnega nadzora.
102 Vendar kot je navedeno v drugem stavku uvodne izjave 27 Direktive 2005/85, je učinkovitost pravnega sredstva, tudi kar zadeva preučitev pomembnih dejstev, odvisna od celotnega upravnega in sodnega sistema posamezne države članice. Zato je treba razumeti celoten irski sistem odobritve in odvzema statusa begunca, da bi bilo mogoče oceniti, ali zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva, kot je določena v členu 39 te direktive.
103 V tem primeru lahko v skladu s členom 5 zakona o nezakonitem priseljevanju iz leta 2000 prosilci za azil pred High Court, katerega sodbe lahko predmet pritožbe na Supreme Court, izpodbijajo tudi veljavnost priporočil Refugee Applications Commissioner in odločb Refugee Appeals Tribunal. Obstoj teh pravnih sredstev se zdi sam po sebi tak, da varuje Refugee Appeals Tribunal pred morebitnimi poskusi vmešavanja ali pred morebitnimi pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost njegovih članov.
104 V teh okoliščinah je treba zaključiti, da irski sistem dodelitve in odvzema statusa begunca izpolnjuje merilo neodvisnosti in da je zato treba šteti, da ta sistem zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva.
105 Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 39 Direktive 2005/85 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki prosilcu za azil dovoljuje bodisi vložiti pritožbo zoper odločbo organa za presojo pred sodiščem, kakršno je Refugee Appeals Tribunal, in pritožbo proti odločbi Refugee Appeals Tribunal na višje sodišče, kot je High Court, bodisi izpodbijati veljavnost odločbe organa za presojo pred High Court, katerega sodbe so lahko predmet pritožbe pred Supreme Court.
Stroški
106 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1. Člen 23(3) in (4) Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da država članica v prednostnem ali pospešenem postopku obravnava, ob spoštovanju temeljnih načel in jamstev iz poglavja II te direktive, nekatere vrste prošenj za azil, ki so določene na podlagi merila državljanstva ali izvorne države prosilca.
2. Člen 39 Direktive 2005/85 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki dovoljuje prosilcu za azil, da bodisi vloži tožbo proti odločbi organa za presojo na sodišče, kakršno je Refugee Appeals Tribunal (Irska), in pritožbo proti odločbi Refugee Appeals Tribunal na višje sodišče, kakršno je High Court (Irska), bodisi izpodbija veljavnost odločbe organa za presojo pred High Court, katerega sodbe so lahko predmet pritožbe pred Supreme Court (Irska).
Podpisi