CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 13 dicembre 2012 (1)
Causa C‑625/10
Commissione europea
contro
Repubblica francese
«Ricorso per inadempimento – Direttiva 91/440/CEE – Sviluppo delle ferrovie comunitarie – Direttiva 2001/14/CE – Ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria – Articolo 6, paragrafo 3, e allegato II della direttiva 91/440 – Articoli 4, paragrafo 2, e 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 – Gestore di infrastruttura – Indipendenza nell’esercizio delle funzioni essenziali – Articolo 6, paragrafi 2‑5, della direttiva 2001/14 – Assenza di incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso – Articolo 11 della direttiva 2001/14 – Assenza di un sistema di prestazioni»
1. Con il presente ricorso per inadempimento, la Commissione europea chiede alla Corte di constatare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440/CEE (2), come modificata dalla direttiva 2001/12/CE (3) (in prosieguo: la «direttiva 91/440»), nonché degli articoli 14, paragrafo 2, 6, paragrafi 2‑5, e 11 della direttiva 2001/14/CE (4). La Repubblica francese chiede il rigetto del ricorso proposto dalla Commissione.
2. La presente causa rientra in una serie di ricorsi per inadempimento (5), proposti dalla Commissione nel 2010 e nel 2011, e vertenti sull’applicazione, da parte degli Stati membri, delle direttive 91/440 e 2001/14, in particolare per quanto riguarda l’accesso equo e non discriminatorio delle imprese ferroviarie all’infrastruttura, ossia alla rete ferroviaria. Tali ricorsi sono inediti, in quanto offrono alla Corte la possibilità di esaminare per la prima volta la liberalizzazione delle ferrovie all’interno dell’Unione europea e, segnatamente, di interpretare ciò che viene convenzionalmente denominato «il primo pacchetto ferroviario».
3. Ho già presentato, il 6 settembre 2012, le mie conclusioni nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Commissione/Portogallo, nonché nelle citate cause Commissione/Ungheria, Commissione/Spagna, Commissione/Austria e Commissione/Germania. Oltre alle conclusioni in oggetto, presento in data odierna le mie conclusioni nelle citate cause Commissione/Polonia, Commissione/Repubblica ceca, Commissione/Slovenia e Commissione/Lussemburgo. Qualora la presente causa riguardi censure analoghe a quelle che ho già avuto occasione di esaminare nelle summenzionate conclusioni, mi limiterò a fare riferimento ai paragrafi pertinenti di queste ultime senza tuttavia riprendere integralmente l’argomento in esse contenuto.
I – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione
1. Direttiva 91/440
4. L’articolo 6, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 91/440 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le funzioni essenziali che determinano l’accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, elencate all’allegato II, siano attribuite a enti o società che non prestano a loro volta servizi di trasporto ferroviario. Indipendentemente dalle strutture organizzative è necessario provare che il presente obiettivo è stato realizzato».
5. L’allegato II della direttiva 91/440 elenca le «funzioni essenziali» di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della medesima:
«(…)
– adozione di decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché l’assegnazione di singole linee ferroviarie,
– adozione di decisioni relative all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura,
(…)».
2. Direttiva 2001/14
6. L’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 così dispone:
«Il gestore dell’infrastruttura, previa consultazione delle parti interessate, elabora e pubblica un prospetto informativo della rete, ottenibile contro pagamento di un contributo che non può essere superiore al costo di pubblicazione del prospetto stesso».
7. A termini dell’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/14:
«2. Tenendo debito conto della sicurezza, della manutenzione e del miglioramento della qualità del servizio di infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso.
3. Gli Stati membri provvedono affinché il paragrafo 2 sia attuato attraverso un contratto concluso tra l’autorità competente e il gestore dell’infrastruttura, per un periodo minimo di tre anni, che contempli contributi statali oppure mediante l’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri».
8. Ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14:
«1. I sistemi di imposizione dei diritti incoraggiano, mediante un sistema di prestazioni, le imprese ferroviarie e il gestore dell’infrastruttura a ridurre al minimo le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria. Questo sistema può prevedere sanzioni per atti che perturbano il funzionamento della rete, compensazioni per le imprese vittime di tali perturbazioni nonché premi in caso di prestazioni superiori alle previsioni.
2. I principi di base del sistema di prestazioni si applicano a tutta la rete».
9. L’articolo 14, paragrafo 2, di detta direttiva prevede quanto segue:
«Se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo o decisionale, le funzioni di cui al paragrafo 1 e descritte nel presente capo sono svolte da un organismo preposto all’assegnazione della capacità indipendente dalle imprese ferroviarie sul piano giuridico, organizzativo e decisionale».
B – Il diritto francese
1. La legge n. 97‑135
10. La legge n. 97‑135, del 13 febbraio 1997, che istituisce l’ente pubblico «Réseau ferré de France» in vista del rinnovamento del trasporto ferroviario (6), prevede che l’ente Réseau ferré de France (Ferrovie francesi; in prosieguo: l’«RFF») è il gestore dell’infrastruttura ferroviaria francese.
11. L’articolo 1, secondo comma, di detta legge così recita:
«Tenuto conto degli imperativi di sicurezza e di continuità del servizio pubblico, la gestione del traffico e della circolazione sulla rete ferroviaria nazionale nonché il funzionamento e la manutenzione degli impianti tecnici e di sicurezza di tale rete sono garantiti dalla Société nationale des chemins de fer français [Società nazionale delle ferrovie francesi; in prosieguo: la «SNCF»] per conto e secondo gli obiettivi e i principi gestionali definiti dall’[RFF], che le corrisponde, a tal fine, un compenso. (…)».
2. Decreto n. 2003‑194
12. L’articolo 17, primo comma, del decreto n. 2003‑194, del 7 marzo 2003, relativo all’utilizzo della rete ferroviaria nazionale (7), così prevede:
«L’[RFF] elabora un prospetto informativo della rete ferroviaria nazionale contenente tutte le informazioni necessarie all’esercizio dei diritti di accesso alla rete ferroviaria nazionale menzionati al Titolo I. (...)».
13. L’articolo 18 di detto decreto prevede quanto segue:
«L’[RFF] è responsabile della ripartizione della capacità di infrastruttura della rete ferroviaria nazionale tra le infrastrutture da esso gestite o il cui gestore di infrastruttura sia titolare di un contratto di partenariato concluso ai sensi degli articoli 1‑1 e 1‑2 della legge del 13 febbraio 1997 summenzionata, secondo le modalità fissate agli articoli 18‑27 del presente decreto. (…)».
14. L’articolo 21 di detto decreto così recita (8):
«Le domande per l’assegnazione di linee ferroviarie sono presentate all’[RFF] alle condizioni e secondo le modalità previste dal prospetto informativo della rete o, in caso di accordo‑quadro, dalle clausole di tale accordo.
(…)
L’[RFF] affida gli studi tecnici di esecuzione, necessari ai fini dell’istruzione delle domande di assegnazione delle linee ferroviarie, alla [SNCF] responsabile, per proprio conto, della gestione del traffico e della circolazione sulla rete ferroviaria nazionale. Detti studi comportano un compenso, a carico del richiedente, pari al costo diretto di realizzazione degli stessi.
La [SNCF], sotto il controllo dell’[RFF], adotta le misure necessarie ad assicurare l’indipendenza funzionale del servizio che elabora le relazioni tecniche, onde garantire l’assenza di qualsiasi discriminazione nell’esercizio di tali funzioni. Detto servizio rispetta la riservatezza delle informazioni di natura commerciale che vengono ad esso comunicate ai fini della redazione di tali rapporti.
(…)».
15. Il 3 novembre 2008, tra lo Stato francese e l’RFF, è stato concluso un contratto di performance per gli anni 2008‑2012.
3. Legge n. 82‑1153
16. L’articolo 24, III, della legge n. 82‑1153, del 30 dicembre 1982, d’indirizzo dei trasporti interni (9), modificata dalla legge n. 2009‑1503, dell’8 dicembre 2009, relativa all’organizzazione e alla regolamentazione dei trasporti ferroviari e recante diverse disposizioni in materia di trasporti (10), contiene la normativa dettagliata su un servizio specializzato che, all’interno della SNCF, «esercita, a decorrere dal 1° gennaio 2010, per conto e secondo gli obiettivi e i principi gestionali definiti dall’[RFF], i compiti di gestione del traffico e della circolazione sulla rete ferroviaria nazionale menzionati all’articolo 1 della legge n. 97‑135 (...), nel rispetto di condizioni che assicurano l’indipendenza delle funzioni essenziali così esercitate, che garantiscono una concorrenza libera e leale e l’assenza di qualsiasi discriminazione».
II – Fase precontenziosa e procedimento dinanzi alla Corte
17. Il 27 giugno 2008 la Commissione intimava alla Repubblica francese di conformarsi alle direttive del primo pacchetto ferroviario. Detto Stato membro rispondeva alla diffida il 9 settembre 2008. In seguito a tale risposta, in data 14 luglio 2009, le autorità francesi facevano pervenire una lettera integrativa.
18. Il 9 ottobre 2009 la Commissione inviava alla Repubblica francese un parere motivato. Il 10 dicembre 2009 la Repubblica francese rispondeva a detto parere motivato, informando la Commissione dell’adozione e della promulgazione della legge n. 2009‑1503 e facendo presente, inoltre, che le censure formulate da quest’ultima nel suo parere motivato erano, a suo giudizio, infondate. Il 30 luglio 2010 la Repubblica francese forniva alla Commissione diverse informazioni aggiuntive sull’attuazione del primo pacchetto ferroviario.
19. Ritenendo che la risposta e gli elementi forniti dalla Repubblica francese non fossero convincenti, la Commissione decideva di proporre il presente ricorso. Tuttavia, considerata l’evoluzione del quadro normativo nazionale dal momento dell’invio del parere motivato, la Commissione ha limitato la portata del presente ricorso per inadempimento, proposto con atto introduttivo del 22 dicembre 2010, all’articolo 6, paragrafo 3, e all’allegato II della direttiva 91/440, nonché agli articoli 14, paragrafo 2, 6, paragrafi 2‑5, e 11 della direttiva 2001/14.
20. Con ordinanza del presidente della Corte del 30 giugno 2011, il Regno di Spagna è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica francese.
21. La Commissione e la Repubblica francese sono comparse all’udienza, che si è tenuta il 20 settembre 2012.
III – Analisi del ricorso per inadempimento
A – Sulla prima censura vertente sulla circostanza che a un ente prestatore di servizi di trasporto ferroviario non possono essere attribuite funzioni essenziali in materia di assegnazione di linee ferroviarie
1. Argomenti delle parti
22. Dal momento che l’assegnazione delle linee ferroviarie è una funzione essenziale al fine di garantire un accesso equo e non discriminatorio all’infrastruttura, che viene indicata nell’elenco di cui all’allegato II della direttiva 91/440 e alla quale è applicabile il requisito dell’indipendenza, la Commissione fa valere che, ai sensi del’articolo 6, paragrafo 3, di detta direttiva, a un ente prestatore di servizi di trasporto ferroviario (o a una direzione istituita all’interno di tale ente) non possono essere attribuite funzioni essenziali in materia di assegnazione di linee ferroviarie. Essa fa altresì valere che, conformemente all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, la ripartizione della capacità di infrastruttura deve spettare ad un ente di ripartizione indipendente.
23. A detta della Commissione, sebbene l’RFF, che è responsabile della gestione dell’infrastruttura, sia proprio un ente indipendente dalla SNCF, quest’ultima è tuttavia incaricata dello svolgimento di talune funzioni essenziali in materia di assegnazione delle linee ferroviarie. La Commissione osserva al riguardo che, nonostante tali funzioni essenziali siano attribuite ad un servizio specializzato all’interno della SNCF, ossia la Direction des Circulations Ferroviaires (in prosieguo: la «DCF»), quest’ultima non sarebbe indipendente dalla SNCF né sul piano giuridico né su quello organizzativo né su quello decisionale.
24. Ad avviso della Commissione, i compiti affidati alla DCF concorrono all’esercizio delle funzioni essenziali di cui all’allegato II della direttiva 91/440. La SNCF sarebbe responsabile di fasi significative del processo di assegnazione della capacità ai sensi dell’allegato II della direttiva 91/440, come gli studi tecnici di esecuzione o l’assegnazione delle linee ferroviarie dell’ultimo minuto. La Commissione ritiene che, sebbene l’RFF sia responsabile dell’assegnazione di singole linee ferroviarie, gli studi affidati alla SNCF rientrino nelle funzioni essenziali. Tali funzioni rientrerebbero tra quelle di cui all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, e dovrebbero essere quindi gestite da un ente indipendente.
25. La Commissione sostiene che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 devono essere letti in combinato disposto e che si completano reciprocamente. Infatti, la regola dell’indipendenza delle funzioni essenziali, enunciata in termini generici all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, verrebbe precisata e disciplinata dettagliatamente all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 con riferimento alla ripartizione delle linee ferroviarie. Quest’ultima direttiva non prevede che un’impresa ferroviaria possa esercitare funzioni essenziali sotto la «supervisione» di un ente indipendente. Lo scopo di detto articolo 14, paragrafo 2, sarebbe quello di far sì che le imprese ferroviarie non abbiano alcuna competenza in materia di ripartizione delle linee, onde garantire un trattamento equo e non discriminatorio tra le imprese ferroviarie.
26. Per quanto attiene all’indipendenza della DCF sul piano giuridico, la Commissione ritiene che si tratti di un servizio specializzato della SNCF che quindi non sarebbe, sotto questo aspetto, indipendente, contrariamente ai requisiti fissati dall’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, in quanto la DCF sarebbe non solo priva di personalità giuridica, ma sarebbe per di più giuridicamente integrata nella personalità giuridica della SNCF. Quanto all’indipendenza della DCF sul piano organizzativo e decisionale, la Commissione afferma che questa non sarebbe sufficientemente garantita.
27. La Commissione aggiunge infine, nella propria replica, che sebbene costituisse un progresso rispetto alla situazione in atto, l’adozione del decreto n. 2011‑891 (11) non sarebbe stata sufficiente a dotare la DCF di un livello di indipendenza sufficiente sul piano organizzativo e decisionale e, a maggior ragione, sul piano giuridico.
28. La Repubblica francese fa valere, a sua volta, che l’indipendenza è garantita in quanto le funzioni essenziali, attribuite alla DCF, sono delimitate dall’RFF. La DCF concorrerebbe all’esercizio delle funzioni essenziali, ma non le gestirebbe, dato che l’RFF sarebbe l’unico responsabile dell’assegnazione delle linee ferroviarie. Il governo francese sostiene che il requisito dell’indipendenza sul piano giuridico non presuppone che la DCF disponga di una personalità giuridica distinta da quella della SNCF.
29. Esso ritiene altresì che l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 non si applichi alla situazione francese dal momento che detta disposizione si applica solo «se il gestore dell’infrastruttura non è indipendente». Orbene, il gestore dell’infrastruttura, ossia l’RFF, è indipendente, cosicché il predetto articolo non si applicherebbe alle attività della DCF.
30. Il governo francese sostiene che, nonostante sia integrata in un ente fornitore del servizio di trasporto ferroviario, la DCF rimane un organismo indipendente sul piano funzionale. Pertanto, la DCF non potrebbe essere considerata un organismo fornitore di servizi di trasporto ferroviario ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440. Il governo francese respinge altresì gli argomenti della Commissione relativi all’indipendenza organizzativa e decisionale. Nella sua controreplica, il governo francese fa valere che il recepimento dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440 sarebbe stato portato pienamente a compimento a partire dall’adozione del decreto n. 2011‑891, in applicazione della legge n. 2009‑1503.
2. Esame della prima censura
31. Rilevo anzitutto che la Repubblica francese contesta l’inadempimento e ritiene altresì che, dall’adozione del decreto n. 2011‑891, il recepimento dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440 sarebbe stato portato pienamente a compimento.
32. Sotto quest’ultimo profilo, occorre in primo luogo richiamare la giurisprudenza consolidata secondo la quale l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (12). Pertanto, la Corte non è tenuta ad esaminare la fondatezza degli argomenti presentati dallo Stato membro per sostenere che la normativa adottata successivamente alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato era conforme alla direttiva. È inutile perciò esaminare l’apporto fornito dal decreto n. 2011‑891.
33. Nella presente causa all’operatore storico, la SNCF, sono stati affidati, sotto il controllo dell’organo indipendente responsabile della funzione essenziale della ripartizione della capacità e dell’assegnazione delle singole linee ferroviarie, compiti qualificati come «tecnici» dallo Stato membro, consistenti nell’effettuazione di studi tecnici di esecuzione necessari all’istruzione delle domande di assegnazione di linee ferroviarie e all’assegnazione delle linee ferroviarie dell’«ultimo minuto», ossia meno di sette giorni prima della data di circolazione auspicata (13).
34. Tale prima censura solleva due questioni principali. La prima consiste nello stabilire se un’impresa di trasporto ferroviario possa partecipare in un modo o nell’altro, direttamente o indirettamente, all’esercizio di una funzione essenziale. La seconda consiste nello stabilire se la partecipazione all’esercizio di detta funzione essenziale richieda, sul piano decisionale, che tale organo indipendente sia dotato di una personalità giuridica distinta da quella dell’impresa ferroviaria.
35. La prima questione non presenta difficoltà di fondamentale rilevanza in quanto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, le funzioni elencate nell’allegato II della medesima possono essere «attribuite [solo] a enti o società che non prestano a loro volta servizi di trasporto ferroviario». Detto allegato fa riferimento alle «decisioni relative all’assegnazione delle linee ferroviarie, comprese la definizione e la valutazione della disponibilità, nonché l’assegnazione di singole linee ferroviarie».
36. Dalla stessa formulazione letterale della direttiva 91/440 risulta così che «la definizione e la valutazione della disponibilità» rientrano fra le competenze dell’organo responsabile della funzione essenziale di ripartizione della capacità e dell’assegnazione delle linee ferroviarie. Non è quindi possibile per l’organo indipendente, che non può essere un’impresa di trasporto ferroviario, affidare a siffatta impresa i lavori preparatori, a monte dell’adozione di decisioni. Così, il fatto che un servizio della SNCF, vale a dire la DCF, agisca per conto dell’RFF, il quale mantiene integralmente la competenza a stabilire il piano degli orari e ad assegnare le singole linee ferroviarie, non è sufficiente per approvare tale sistema.
37. La Repubblica francese considera tuttavia che l’organismo responsabile di tale funzione, nella fattispecie la DCF, gode di indipendenza funzionale all’interno dell’impresa di trasporto. Il legislatore francese ha istituito in seno alla SNCF un servizio specializzato che gode di indipendenza organizzativa e decisionale. Secondo detto Stato membro, la DCF non può essere assimilata alla SNCF, poiché sarebbe dotata di indipendenza funzionale.
38. Constato che il presente ricorso solleva, in un certo senso, la questione opposta rispetto al sistema integrato della holding, che costituiva l’oggetto principale delle summenzionate cause Commissione/Polonia (v. paragrafi 38‑44 delle mie conclusioni), Commissione/Austria (v. paragrafi 53‑104 delle mie conclusioni), e Commissione/Germania (v. paragrafi 59‑64 delle mie conclusioni). Infatti, nel modello di tipo «holding», l’indipendenza giuridica è un dato acquisito e ci si interroga sull’indipendenza decisionale. Nella presente causa, l’indipendenza decisionale sembra acquisita e l’interrogativo riguarda l’indipendenza giuridica.
39. Mi sembra che il controricorso della Repubblica francese sia fondato sulla dissociazione tra l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14. Se si esclude, come propone la Repubblica francese, l’articolo 14 della direttiva 2001/14, che fa riferimento all’indipendenza giuridica, organizzativa e decisionale, resta soltanto l’articolo 6 della direttiva 91/440 che si limita a prescrivere che «enti o società» non prestino a loro volta servizi di trasporto ferroviario. Così, secondo la Repubblica francese, quest’ultima disposizione non preciserebbe quale forma debbano assumere tali enti o società. Ne deriva che l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 non imporrebbe che gli enti o le società responsabili di funzioni essenziali siano necessariamente dotati di personalità giuridica. Orbene, la DCF sarebbe un «ente» che non fornisce servizi di trasporto.
40. Per contro, secondo la Repubblica francese, l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14 non sarebbe applicabile, dal momento che l’RFF sarebbe una società indipendente e che il requisito dell’indipendenza dell’organo responsabile della funzione essenziale di ripartizione della capacità e di assegnazione delle singole linee ferroviarie troverebbe applicazione solo qualora il gestore dell’infrastruttura non sia indipendente da un’impresa di trasporto ferroviario.
41. A mio avviso, tale ragionamento deve essere respinto. È mia opinione, dal momento che il compito affidato alla DCF è proprio una funzione essenziale, che la DCF sia soggetta al rispetto dei requisiti di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440 e all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, che non possono essere disgiunti. Infatti, l’RFF è indipendente dalla SNCF, ma cede a quest’ultima una parte delle funzioni essenziali che le sono state attribuite, cosicché l’RFF non sembra più indipendente per tale parte di funzioni, le quali debbono quindi essere attribuite ad un organo indipendente ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14.
42. Osservo inoltre che dette direttive non hanno previsto il subappalto dell’esercizio delle funzioni essenziali ad un’impresa ferroviaria. La sua esclusione risulta dall’economia stessa delle disposizioni in questione, ossia l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440, e l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14. La Commissione sottolinea giustamente che gli Stati membri, in caso contrario, potrebbero eludere completamente l’applicazione di quest’ultima disposizione istituendo un gestore di infrastruttura indipendente, che provvederebbe in seguito a subappaltare le proprie attività ad un’impresa ferroviaria.
43. La Repubblica francese sostiene quindi erroneamente che la censura della Commissione debba essere analizzata solo con riferimento all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 91/440. Il sistema francese dev’essere invece valutato alla luce del requisito dell’organo indipendente sul piano giuridico, organizzativo e decisionale, come emerge dal combinato disposto delle norme summenzionate.
44. La Commissione contesta tanto l’indipendenza giuridica della DCF quanto la sua indipendenza organizzativa e decisionale. A suo giudizio, la condizione dell’indipendenza giuridica non è soddisfatta, in quanto se il gestore dell’infrastruttura delega funzioni essenziali ad un organismo distinto, detto organismo deve naturalmente rispondere ai medesimi requisiti di indipendenza del gestore di infrastruttura.
45. Non mi è chiaro in che cosa consista un’indipendenza giuridica, rispetto a una società come la SNCF, che non implichi una personalità giuridica propria (14). Occorre quindi constatare che il sistema francese non risponde al requisito dell’indipendenza giuridica.
46. La Commissione contesta l’indipendenza organizzativa e decisionale della DCF applicando i criteri indicati a proposito del sistema integrato della holding. A mio avviso, non occorre considerare separatamente questi altri due aspetti dell’indipendenza della gestione, visto che i tre aspetti dell’indipendenza devono essere cumulati, cosicché la semplice constatazione di un difetto di indipendenza giuridica in capo alla DCF è sufficiente a dimostrare la mancata osservanza delle disposizioni summenzionate.
47. Per le ragioni suesposte, concludo che la prima censura della Commissione deve essere dichiarata fondata.
B – Sulla seconda censura vertente sull’imposizione dei diritti per l’accesso all’infrastruttura ferroviaria
1. Argomenti delle parti
48. La Commissione fa valere che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi cui è tenuta ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14, in quanto la normativa francese non prevede attualmente alcun sistema di prestazioni conforme a tale articolo. Le misure menzionate dallo Stato membro non costituirebbero un sistema di tal genere.
49. La Commissione fa altresì valere che, omettendo di introdurre un regime di incentivi come quello previsto all’articolo 6, paragrafi 2‑5, della direttiva 2001/14, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle suddette disposizioni.
50. Per quanto riguarda gli incentivi al gestore dell’infrastruttura per ridurre i costi di fornitura della stessa, la Commissione sostiene che le misure adottate dalle autorità francesi non sono accompagnate da un sistema che consenta, a titolo di incentivo, di incoraggiare in modo significativo il gestore dell’infrastruttura a conseguire tali obiettivi.
51. Quanto alla riduzione dei diritti di accesso all’infrastruttura, la Commissione rileva che il contratto di performance (15), stipulato il 3 novembre 2008 tra lo Stato francese e l’RFF, non contiene alcun obiettivo.
52. Il governo francese, dal canto suo, fa valere che il contratto di performance definisce gli obiettivi di modernizzazione dell’infrastruttura e le modalità di sviluppo di una nuova offerta commerciale della rete, al fine di migliorarne la qualità, i servizi e la sicurezza. Tale contratto conterrebbe così disposizioni atte a incoraggiare il gestore dell’infrastruttura a ridurre le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria.
53. La Repubblica francese sostiene inoltre che le condizioni generali applicabili ai contratti di utilizzo dell’infrastruttura, in quanto prevedono indennizzi in caso di inadempimento, contengono in tal modo disposizioni intese a incoraggiare sia le imprese ferroviarie che il gestore dell’infrastruttura a ridurre le perturbazioni e a migliorare le prestazioni della rete ferroviaria.
54. Per quanto riguarda gli incentivi al gestore dell’infrastruttura per ridurre i costi di fornitura della stessa, le autorità francesi sostengono di aver istituito un sistema di bonus per il personale direttamente collegato alla riduzione di tali costi e di aver quindi adottato incentivi al riguardo.
55. Quanto all’obiettivo di riduzione del livello dei diritti di accesso all’infrastruttura ferroviaria, il governo francese considera che la riduzione degli oneri di utilizzo di detta infrastruttura non può in alcun caso costituire un obiettivo assoluto fissato dalla direttiva 2001/14.
56. Il governo spagnolo è intervenuto a sua volta nel procedimento unicamente a sostegno degli argomenti presentati dal governo francese in relazione alle questioni sollevate dalla prima parte della seconda censura del ricorso. A tal proposito, il governo spagnolo fa valere che la direttiva 2001/14 non definirebbe né imporrebbe alcun criterio per l’istituzione di un sistema di prestazioni e farebbe esclusivamente riferimento all’obiettivo di tale sistema.
57. Per quanto riguarda le misure intese a ridurre l’importo dei diritti di accesso, non sarebbe ragionevole procedere a tale riduzione senza modernizzare preventivamente la rete ferroviaria e nel contempo ridurre i costi di manutenzione. Tale circostanza escluderebbe a priori qualsiasi violazione alle summenzionate disposizioni.
2. Esame della seconda censura
58. Occorre anzitutto rilevare che la prima parte della seconda censura della Commissione, vertente sull’assenza di incentivi alle imprese ferroviarie e al gestore dell’infrastruttura per ridurre al minimo le perturbazioni e migliorare le prestazioni della rete ferroviaria attraverso l’istituzione di un «sistema di prestazioni», è sostanzialmente identica alla seconda censura nella citata causa Commissione/Spagna (C‑483/10) (v. paragrafi 67‑72 delle mie conclusioni), nonché alla quarta censura nella citata causa Commissione/Repubblica ceca (v. paragrafi 90‑93 delle mie conclusioni).
59. Allo stesso modo, la seconda parte della seconda censura della Commissione, relativa all’assenza di incentivi al gestore dell’infrastruttura per limitare i costi collegati al servizio di infrastruttura o il livello dei diritti di accesso, è sostanzialmente identica alla terza censura nella citata causa Commissione/Germania (C‑556/10) (v. paragrafi 93‑104 delle mie conclusioni), alla terza censura nella citata causa Commissione/Polonia (v. paragrafi 74‑84 delle mie conclusioni), nonché alla seconda censura nella citata causa Commissione/Repubblica ceca (v. paragrafi 47‑55 delle mie conclusioni).
60. Si deve quindi fare rinvio al ragionamento giuridico svolto nelle conclusioni presentate nelle suddette cause summenzionate. La normativa francese presenta tuttavia delle peculiarità rispetto alla situazione prevalente nei suddetti Stati membri. Di conseguenza, l’esame della questione se la censura sia fondata o meno deve tener conto della situazione specifica prevalente in Francia.
61. Ritengo che la Repubblica francese, alla scadenza del termine previsto nel parere motivato, non avesse dato attuazione ad alcun sistema di prestazioni delle imprese ferroviarie e dei gestori di infrastruttura rispondente ai requisiti di cui all’articolo 11 della direttiva 2001/14. Le misure menzionate dal suddetto Stato membro, anche supponendo che possano essere qualificate come incentivi alle imprese interessate per migliorare le prestazioni del servizio, non costituiscono, in ogni caso, un insieme coerente e trasparente che possa rientrare in un sistema di imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura.
62. Ciò vale sia per l’articolo 6.4 del prospetto informativo dell’RFF (16), che prevede un’imposizione specifica applicabile al diritto di prenotazione delle linee ferroviarie subordinato a due condizioni, sia per gli altri due documenti menzionati dalle autorità francesi, ossia le condizioni generali applicabili ai contratti di utilizzo dell’infrastruttura e il contratto di performance. Per quanto concerne quest’ultimo, la Commissione sostiene correttamente che gli impegni assunti contrattualmente dall’RFF nel settore della qualità delle prestazioni non hanno niente a che vedere con «un sistema di prestazioni» né hanno alcuna attinenza con i sistemi di imposizione dei diritti di cui all’articolo 11 della direttiva 2001/14.
63. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2001/14, tenendo debito conto della sicurezza, della manutenzione e del miglioramento della qualità del servizio di infrastruttura, devono essere concessi incentivi ai gestori per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura e il livello dei diritti di accesso. Contrariamente a quanto previsto in materia di miglioramento delle prestazioni della rete ferroviaria, ai sensi dell’articolo 11 della suddetta direttiva, nell’articolo 6, paragrafo 2, della medesima, non è prescritto che gli incentivi costituiscano un «sistema» (17).
64. L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 2001/14 prevede tuttavia due possibilità di adempimento dell’obbligo di cui al paragrafo 2 del medesimo articolo. Deve trattarsi o di un accordo pluriennale concluso tra il gestore dell’infrastruttura e l’autorità competente, che contempli contributi statali, oppure dell’istituzione di un opportuno sistema di regolamentazione con adeguati poteri. Orbene, se è vero che misure isolatamente considerate possono anche essere considerate come incentivi, è pur vero che non possono configurarsi come misure di cui a detto articolo 6, paragrafo 2, qualora non rientrino in una delle due possibilità definite al paragrafo 3 del medesimo articolo.
65. La Repubblica francese sostiene inoltre di aver istituito un sistema di bonus per il personale dell’RFF che sarebbe direttamente collegato alla riduzione dei suddetti costi di fornitura dell’infrastruttura e che si configurerebbe quindi come incentivo.
66. Mi sembra che la Commissione riconosca, nella propria replica, che il sistema di bonus previsto nell’accordo di compartecipazione del 26 giugno 2009 a favore del personale dell’RFF possa effettivamente costituire una misura sufficiente a incoraggiare il gestore dell’infrastruttura a ridurre i costi di fornitura della stessa. Rilevo che il suddetto accordo (18) fissa quale criterio di compartecipazione del personale il conseguimento dell’obiettivo di GOPEQ («Grosse opération programmée équivalente»), come definito nel summenzionato contratto di performance del 3 novembre 2008, concluso tra lo Stato francese e l’RFF per il periodo che copre gli anni 2008‑2012. Il controllo di tale indice, relativo al costo per unità dell’opera, costituita dai lavori di rinnovamento completo di un chilometro di tratta, dà luogo ad un sistema di bonus per il personale direttamente collegato alla riduzione dei costi di fornitura dell’infrastruttura. Mi sembra quindi che la Repubblica francese abbia ottemperato al proprio obbligo di adottare incentivi per ridurre i costi di fornitura dell’infrastruttura (19).
67. Quanto all’obiettivo di riduzione del livello dei diritti di accesso all’infrastruttura ferroviaria, lo Stato membro convenuto considera che siffatta riduzione non può in alcun caso costituire un obiettivo assoluto fissato dalla direttiva 2001/14. Condivido questa analisi. Per le ragioni esposte nelle conclusioni da me presentate nella citata causa Commissione/Germania (C‑556/10), non credo che gli Stati membri siano tenuti a prevedere un incentivo specifico finalizzato alla riduzione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura, qualora ciò non derivi dalla riduzione del livello dei costi di fornitura dell’infrastruttura.
68. La Commissione ritiene, per contro, che un obbligo autonomo di riduzione dei diritti di accesso sia indispensabile per contrastare la tendenza dei gestori di infrastruttura, che sarebbero monopoli naturali, a non ridistribuire fra i clienti le eccedenze risultanti dall’aumento di efficienza della gestione. Tuttavia, come è stato correttamente sottolineato in udienza dall’agente del governo francese, l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 consente a uno Stato membro di imporre al gestore dell’infrastruttura di conseguire un equilibrio della contabilità senza contributi statali. Non sarebbe quindi ragionevole attribuire al paragrafo 2 del medesimo articolo un’interpretazione secondo la quale lo Stato membro sarebbe obbligato a incoraggiare il gestore ad agire in senso contrario a tale obiettivo. In ogni caso, l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2001/14 limita l’ammontare massimo dei diritti percepiti al recupero totale dei costi sostenuti dal gestore dell’infrastruttura.
69. Per le ragioni suesposte, propongo alla Corte di accogliere la seconda censura della Commissione, per la parte relativa al mancato adempimento, da parte della Repubblica francese, degli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14, e di respingerla quanto al resto.
IV – Sulle spese
70. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura (20), se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Poiché la Commissione e la Repubblica francese sono risultate rispettivamente soccombenti su uno o più capi, propongo che le spese siano compensate.
71. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, il Regno di Spagna, ammesso a intervenire nella presente causa, sopporterà le proprie spese.
V – Conclusione
72. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di pronunciarsi come segue:
1) La Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti:
– ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, e dell’allegato II della direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, come modificata dalla direttiva 2001/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, nonché dell’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza, in quanto il servizio di un’impresa ferroviaria concorre all’esercizio delle funzioni essenziali che devono essere attribuite ad un gestore di infrastruttura ferroviaria o ad un organismo indipendente, sul piano giuridico, dalle imprese ferroviarie,
– ai sensi dell’articolo 11 della direttiva 2001/14, in quanto la normativa francese non prevede alcun sistema di prestazioni conforme a detto articolo.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) La Commissione europea, la Repubblica francese e il Regno di Spagna sopportano le proprie spese.