JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
VERICA TRSTENJAK
22 päivänä syyskuuta 2011 (1)
Asia C‑493/10
M. E.
A. S. M.
M. T.
K. P.
E. H.
vastaan
Refugee Applications Commissioner ja
Minister for Justice, Equality and Law Reform
(High Courtin (Irlanti) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Asetus N:o 343/2003 – Turvapaikanhakijoiden siirtäminen turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon – Siirtämisen toteuttavan jäsenvaltion velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaista oikeutta ottaa turvapaikkahakemus käsiteltäväksi – Turvapaikanhakijan siirtämisen yhteensopivuus perusoikeuskirjan kanssa – Perusoikeuskirjan 18 artikla – Oikeus turvapaikkaan
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Euroopan unionin perusoikeuskirja
2. Johdettu oikeus
a) Asetus N:o 343/2003
b) Direktiivi 2001/55
c) Direktiivi 2003/9
d) Direktiivi 2004/83
e) Direktiivi 2005/85
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
V Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
VI Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
B Velvollisuus ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla tilanteessa, jossa siirrettäessä turvapaikanhakija ensisijaisesti vastuussa olevaan valtioon on olemassa vakava uhka perusoikeuksien loukkauksesta
C Siirron toteuttavan jäsenvaltion on ennen turvapaikanhakijan siirtämistä asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti arvioitava, turvataanko turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taatut oikeudet vastaanottavassa valtiossa
VII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1. Kriteerit unionin alueella esitetystä turvapaikkahakemuksesta vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi sisältyvät niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 343/2003.(2) Tällä asetuksella käyttöön otetun järjestelmän, jossa jaetaan turvapaikka-asioita koskevat vastuut, olennainen lähtökohta on, että pääsääntöisesti vain yksi jäsenvaltio on vastuussa kustakin unionin alueella esitetystä turvapaikkahakemuksesta. Asetuksessa säädetään sellaisia tilanteita varten, joissa kolmannen maan kansalainen on hakenut turvapaikkaa jäsenvaltiossa, joka ei ole ensisijaisesti vastuussa hakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 nojalla, menettelystä turvapaikanhakijan siirtämiseksi ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon.
2. Kun otetaan huomioon tämänhetkinen Kreikan turvapaikkajärjestelmän kriisi, muissa jäsenvaltioissa on kuitenkin pohdittava, voidaanko turvapaikanhakija siirtää Kreikkaan asetuksen N:o 343/2003 säännösten perusteella, kun ei voida taata, että häntä kohdellaan ja että hänen hakemuksensa käsitellään Kreikassa Euroopan unionin oikeuden säännösten ja määräysten mukaisesti. Kun asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa taataan normaaleista vastuusäännöistä poiketen jäsenvaltioille oikeus tutkia kansallisella alueellaan esitetty turvapaikkahakemus ensisijaisesti vastuussa olevan jäsenvaltion sijaan, on lisäksi kysyttävä, onko tällainen jäsenvaltion ”oikeus ottaa vastuu” laajennettava ”velvollisuudeksi ottaa vastuu”, jos ensisijaisesti vastuussa oleva jäsenvaltio ei enää pysty kohtelemaan turvapaikanhakijoita unionin oikeuden säännösten ja määräysten mukaisesti.
3. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on vastattava tähän kysymykseen pääasiassa, jossa Kreikan kautta unionin alueelle laittomasti saapuneet mutta Irlannissa turvapaikkaa hakeneet viisi turvapaikanhakijaa ovat valittaneet ratkaisusta poistaa heidät Irlannista Kreikkaan.
4. Nyt käsiteltävällä asialla on läheinen yhteys asiaan C-411/10, N. S., jossa annan ratkaisuehdotuksen samana päivänä kuin nyt käsiteltävässä asiassa. Asiassa N. S. on kyse turvapaikanhakijoiden siirtämisestä Yhdistyneestä kuningaskunnasta Kreikkaan asetuksen N:o 343/2003 säännösten perusteella, ja se on yhdistetty unionin tuomioistuimen presidentin päätöksellä nyt käsiteltävään asiaan yhteistä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä ratkaisun antamista varten. Selvyyden vuoksi julkaisen kuitenkin erilliset ratkaisuehdotukset nyt käsiteltävässä asiassa sekä asiassa N. S. Tämä ratkaisuehdotus sisältää kuitenkin useita viittauksia asiassa N. S. annettuun ratkaisuehdotukseen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Euroopan unionin perusoikeuskirja
5. Perusoikeuskirjan 1 artiklassa määrätään otsikon ”Ihmisarvo” alla seuraavaa:
”Ihmisarvo on loukkaamaton. Sitä on kunnioitettava ja suojeltava.”
6. Perusoikeuskirjan 4 artiklassa määrätään otsikon ”Kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kielto” alla seuraavaa:
”Ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.”
7. Perusoikeuskirjan 18 artiklassa määrätään otsikon ”Oikeus turvapaikkaan” alla seuraavaa:
”Oikeus turvapaikkaan taataan pakolaisten oikeusasemaa koskevan 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyn pöytäkirjan määräysten sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen – – mukaisesti.”
8. Perusoikeuskirjan 19 artiklassa määrätään otsikon ”Suoja palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa” alla seuraavaa:
”1. Joukkokarkotukset kielletään.
2. Ketään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu.”
2. Johdettu oikeus
9. Eurooppa-neuvosto päätti Tampereella 15. ja 16.10.1999 pidetyssä ylimääräisessä kokouksessa toimia sellaisen yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi, joka perustuu 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna 31.1.1967 tehdyllä New Yorkin pöytäkirjalla (jäljempänä Geneven yleissopimus), rajoittamattomaan ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen, minkä perusteella vahvistetaan palauttamiskiellon periaate ja taataan, että ketään ei palauteta sellaiseen maahan, jossa häntä vainotaan. Eurooppa-neuvosto vahvisti tässä ylimääräisessä kokouksessaan lisäksi, että siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäisestä suojelusta olisi päästävä sopimukseen jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun perusteella.
10. Tampereen päätelmien täytäntöön panemiseksi annettiin muun muassa seuraava asetus ja seuraavat direktiivit:(3)
– Asetus N:o 343/2003
– vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi 5.7.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/55/EY(4)
– turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/9/EY(5)
– kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston direktiivi 2004/83/EY(6)
– pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annettu neuvoston direktiivi 2005/85/EY.(7)
11. Edellä mainituissa asetuksessa ja direktiiveissä säädetään yksityiskohtaisemmin muun muassa seuraavaa.
a) Asetus N:o 343/2003
12. Asetuksen N:o 343/2003 1 artiklassa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.
13. Asetuksen N:o 343/2003 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on käsiteltävä kenen tahansa kolmannen maan kansalaisen minkä tahansa jäsenvaltion rajalla tai alueella esittämä turvapaikkahakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio. Tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.
2. Edellä 1 kohdasta poiketen kukin jäsenvaltio voi käsitellä kolmannen maan kansalaisen sille esittämän turvapaikkahakemuksen siinäkin tapauksessa, ettei se tässä asetuksessa määriteltyjen perusteiden mukaan ole vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tällöin jäsenvaltiosta tulee asetuksessa tarkoitettu turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, ja se ottaa vastatakseen kaikista tähän vastuuseen liittyvistä velvollisuuksista. Sen on tarvittaessa ilmoitettava tästä aiemmin vastuussa olleelle jäsenvaltiolle tai jäsenvaltiolle, joka toteuttaa menettelyä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämiseksi, tai jäsenvaltiolle, jolle on esitetty vastaanotto- tai takaisinottopyyntö.
3. Jokainen jäsenvaltio säilyttää kansallisen lainsäädännön mukaisen oikeutensa lähettää turvapaikanhakija kolmanteen maahan Geneven yleissopimuksen mukaisesti.
4. Turvapaikanhakijalle on ilmoitettava kirjallisesti ja käyttäen kieltä, jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, tämän asetuksen soveltamisesta, siinä vahvistetuista määräajoista ja sen vaikutuksista.”
14. Asetuksen N:o 343/2003 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Menettely tämän asetuksen mukaisesti turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavan jäsenvaltion määrittämiseksi alkaa heti kun turvapaikkahakemus on ensimmäisen kerran jätetty johonkin jäsenvaltioon.
2. Turvapaikkahakemus katsotaan jätetyksi, kun asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet turvapaikanhakijan täyttämän hakemuslomakkeen tai viranomaisten laatiman pöytäkirjan. Jos hakemusta ei ole tehty kirjallisesti, on aikeesta ilmoittamisen ja hakemuksen kirjaamisen välisen ajan oltava mahdollisimman lyhyt.
– –”
15. Asetuksen N:o 343/2003 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Perusteita, joiden mukaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio määritetään, sovelletaan siinä järjestyksessä kuin ne on esitetty tässä luvussa.
2. Näiden perusteiden mukaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio määritetään sen tilanteen mukaan, joka oli vallalla turvapaikanhakijan tehdessä ensimmäisen kerran hakemuksensa jossakin jäsenvaltiossa.”
16. Asetuksen N:o 343/2003 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos 18 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden, myös asetuksen (EY) N:o 2725/2000 III luvussa tarkoitettujen tietojen, perusteella voidaan todeta, että turvapaikanhakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Tämä vastuu päättyy 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui.
2. Jos jäsenvaltion ei ollenkaan tai ei enää voida katsoa olevan tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti vastuussa ja jos 18 artiklan 3 kohdassa mainituissa kahdessa luettelossa selostettujen todisteiden tai aihetodisteiden perusteella voidaan todeta, että turvapaikanhakija, joka on tullut jäsenvaltioiden alueelle laittomasti tai jonka tuloon liittyviä olosuhteita ei voida selvittää, on ennen hakemuksen tekoa oleskellut yhtäjaksoisesti vähintään viiden kuukauden ajan jossakin jäsenvaltiossa, tämä jäsenvaltio on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
Jos hakija on asunut vähintään viiden kuukauden jaksoja useissa jäsenvaltioissa, se jäsenvaltio, jossa hakija on viimeksi asunut, on vastuussa hakemuksen käsittelystä.”
17. Asetuksen N:o 343/2003 13 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jollei turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty.”
18. Asetuksen N:o 343/2003 16 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltio, joka on tämän asetuksen perusteella vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä, on velvollinen:
a) ottamaan 17–19 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti vastaan turvapaikanhakijan, joka on tehnyt hakemuksen toisessa jäsenvaltiossa;
b) saattamaan päätökseen turvapaikkahakemuksen käsittelyn;
– –
3. Edellä 1 kohdassa säädetyt velvollisuudet kuitenkin lakkaavat, jos kolmannen maan kansalainen on poistunut jäsenvaltioiden alueelta vähintään kolmen kuukauden ajaksi, jollei kolmannen maan kansalaisella ole hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion myöntämää voimassa olevaa oleskelulupaa.
– –”
19. Asetuksen N:o 343/2003 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos jäsenvaltio, jossa turvapaikkahakemus on tehty, katsoo, että toinen jäsenvaltio on vastuussa hakemuksen käsittelystä, se voi mahdollisimman nopeasti ja joka tapauksessa kolmen kuukauden kuluessa 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta hakemuksen tekopäivästä pyytää toista jäsenvaltiota ottamaan hakijan vastaan.
2. Jollei hakijan vastaanottoa koskevaa pyyntöä ole tehty kolmen kuukauden kuluessa, vastuu hakemuksen käsittelystä säilyy sillä jäsenvaltiolla, jossa hakemus on tehty.
– –”
20. Asetuksen N:o 343/2003 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Pyynnön saanut jäsenvaltio suorittaa tarvittavat tarkistukset, ja sen on tehtävä päätös hakijan vastaanottoa koskevan pyynnön johdosta kahden kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta.
– –
7. Jollei vastausta anneta 1 kohdassa mainitun kahden kuukauden ja 6 kohdassa mainitun yhden kuukauden määräajan kuluessa, vastaanottopyyntö katsotaan hyväksytyksi, ja tämä tuo mukanaan velvoitteen ottaa henkilö vastaan, mihin kuuluvat asiaan liittyvät turvapaikanhakijan vastaanottoa koskevat järjestelyt.”
21. Asetuksen N:o 343/2003 19 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos jäsenvaltio hyväksyy sille esitetyn vastaanottopyynnön, on sen jäsenvaltion, jossa turvapaikkahakemus on tehty, ilmoitettava hakijalle päätöksestään olla käsittelemättä hänen hakemustaan ja velvoitteesta siirtää hänet hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettu päätös on perusteltava. Päätöksessä on ilmoitettava myös siirron toteuttamista koskevat määräajat sekä tarvittaessa maininta paikasta ja ajankohdasta, jona hakijan on ilmoittauduttava hakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa, jos hän siirtyy sinne omin neuvoin. Päätöksen osalta voidaan hakea muutosta tai sen uudelleenkäsittelyä. Päätöstä koskeva muutoksenhaku tai sen uudelleenkäsittely ei vaikuta lykkäävästi siirtopäätöksen täytäntöönpanoon, jolleivät tuomioistuimet tai toimivaltaiset elimet kansallisen lainsäädännön perusteella tapauskohtaisesti toisin päätä.
3. Turvapaikanhakijan siirto jäsenvaltiosta, jossa turvapaikkahakemus on tehty, jäsenvaltioon, joka on vastuussa hakemuksen käsittelystä, tapahtuu ensiksi mainitun jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti sen jälkeen kun asianomaiset jäsenvaltiot ovat päässeet asiasta yhteisymmärrykseen ja heti kun se on käytännössä mahdollista, kuitenkin viimeistään kuuden kuukauden kuluessa vastaanottopyynnön hyväksymisestä tai, jos sillä on lykkäävä vaikutus, muutoksenhaun tai uudelleenkäsittelyn johdosta annetun päätöksen tekemisestä.
– –
4. Jos siirtoa ei toteuteta kuuden kuukauden kuluessa, vastuu siirtyy sille jäsenvaltiolle, johon turvapaikkahakemus on jätetty. Määräaikaa voidaan jatkaa enintään yhteen vuoteen, jos siirtoa tai hakemuksen käsittelyä ei voida suorittaa turvapaikanhakijan vangitsemisen vuoksi, tai enintään kahdeksaantoista kuukauteen, jos turvapaikanhakija on paennut viranomaisia.
– –”
b) Direktiivi 2001/55
22. Direktiivin 2001/55 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on vahvistaa vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden, jotka eivät voi palata kotimaahansa, joukottaisen, kolmansista maista tapahtuvan maahantulon tilanteissa ja edistää näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolista jakamista.
23. Direktiivin 2001/55 2 artiklan a kohdan mukaan ”tilapäisellä suojelulla” tarkoitetaan asianomaisten ja muiden suojelua hakevien henkilöiden etua palvelevaa poikkeusluonteista menettelyä välittömän ja tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneille henkilöille, jotka eivät voi palata kotimaahansa, kolmansista maista tapahtuvan tai tapahtuvaksi uhkaavan näiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa erityisesti, jos on myös vaara, ettei turvapaikkajärjestelmä kykene käsittelemään tätä maahantuloa ilman, että sen asianmukaiselle toiminnalle aiheutuu kielteisiä seurauksia.
24. Direktiivin 2001/55 II lukuun sisältyy säännöksiä tilapäisen suojelun kestosta ja toteuttamisesta. Direktiivin III luvussa käsitellään jäsenvaltioiden velvollisuuksia tilapäistä suojelua saavia henkilöitä kohtaan. Direktiivin IV luvussa säädetään tilapäistä suojelua saavien henkilöiden pääsystä turvapaikkamenettelyn piiriin. Direktiivin V luvussa käsitellään kyseisten henkilöiden kotiinpaluuta ja toimenpiteitä tilapäisen suojelun päätyttyä. Direktiivin VI luvussa käsitellään vastuun ja tehtävien jakamista jäsenvaltioiden välillä unionin yhteisvastuun mukaisesti.
c) Direktiivi 2003/9
25. Direktiivin 2003/9 1 artiklan mukaan direktiivin tarkoituksena on vahvistaa turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevat vähimmäisvaatimukset.
26. Direktiivissä 2003/9 vahvistetut vähimmäisvaatimukset koskevat jäsenvaltioiden tiedottamisvelvollisuutta suhteessa turvapaikanhakijoihin (5 artikla), asiakirjojen toimittamista turvapaikanhakijoille (6 artikla), turvapaikanhakijoiden asuinpaikkaa ja liikkumisvapautta (7 artikla), turvapaikanhakijan perheen yhtenäisyyden säilyttämistä (8 artikla), alaikäisten koulunkäyntiä ja opiskelua (10 artikla), turvapaikanhakijoiden pääsyä työmarkkinoille (11 artikla) ja heidän ammatillista koulutustaan (12 artikla) sekä turvapaikanhakijoiden aineellisia vastaanotto-olosuhteita ja terveydenhoitoa (13 artikla ja sitä seuraavat artiklat).
27. Direktiivin 21 artiklassa, jonka otsikkona on ”Muutoksenhaku“, säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että direktiivin mukaisten etujen myöntämistä koskeviin kielteisiin päätöksiin tai 7 artiklan nojalla tehtyihin päätöksiin, jotka koskevat turvapaikanhakijaa henkilökohtaisesti, voidaan hakea muutosta kansallisessa lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Ainakin päätöksentekomenettelyn viimeisessä vaiheessa on annettava mahdollisuus hakea muutosta tai uudelleen käsittelyä lainkäyttöelimessä.
28. Direktiivin 2003/9 23 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on perustuslailliset rakenteensa asianmukaisesti huomioon ottaen huolehdittava vastaanotto-olosuhteiden tason asianmukaisen ohjaamisen, seurannan ja valvonnan järjestämisestä. Direktiivin 24 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on lisäksi myönnettävä riittävät varat kyseisen direktiivin täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten säädösten yhteydessä.
d) Direktiivi 2004/83
29. Direktiivin 2004/83 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on vahvistaa kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi määrittelyä koskevat vähimmäisvaatimukset sekä myönnetyn suojelun sisältö.
30. Direktiivin 2004/83 II, III ja V lukuun sisältyy useita säännöksiä ja edellytyksiä pakolaisaseman saamista tai toissijaisen suojelun myöntämistä koskevien hakemusten käsittelemiseksi sekä kolmansien maiden kansalaisten määrittämiseksi pakolaisiksi tai toissijaista suojelua tarvitseviksi henkilöiksi. Direktiivin IV luvussa todetaan yhtäältä, että jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset (13 artikla). Kyseisessä luvussa määritetään toisaalta edellytykset pakolaisaseman peruuttamiselle, lakkauttamiselle tai uusimatta jättämiselle (14 artikla). Direktiivin VI luku sisältää vastaavat säännökset toissijaisen suojeluaseman myöntämisestä (18 artikla) sekä peruuttamisesta, lakkauttamisesta tai uusimatta jättämisestä (19 artikla). Direktiivin VII luvussa määritetään kansainvälisen suojelun sisältö, johon kuuluu muun muassa suoja palauttamista vastaan (21 artikla). Direktiivin VIII luvussa säädetään hallinnolliseen yhteistyöhön liittyvistä yleisistä näkökohdista. Direktiivin 36 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on muun muassa varmistettava, että viranomaisilla ja direktiiviä soveltavien järjestöjen edustajilla on riittävä koulutus.
e) Direktiivi 2005/85
31. Direktiivin 2005/85 1 artiklan mukaan kyseisessä direktiivissä vahvistetaan vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevia jäsenvaltioiden menettelyjä varten.
32. Direktiivin 2005/85 3 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla tai kauttakulkualueilla, tehtyihin turvapaikkahakemuksiin ja pakolaisaseman poistamiseen. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla jäsenvaltioiden on nimettävä kaikkia menettelyjä varten määrittävä viranomainen, joka on vastuussa hakemusten asianmukaisesta tutkinnasta kyseisen direktiivin mukaisesti.
33. Näitä menettelyjä koskevat perusperiaatteet ja turvapaikanhakijoille tässä yhteydessä turvattavat takeet määritellään direktiivin 2005/85 II luvussa. Direktiivin III lukuun sisältyy konkreettisia säännöksiä pakolaisaseman myöntämistä koskevasta menettelystä, ja direktiivissä määritellään myös turvallisen kolmannen maan käsite (27 artikla) sekä turvallisen alkuperämaan käsite (31 artikla). Direktiivin V luvussa säädetään turvapaikanhakijan oikeudesta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon (39 artikla).
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
34. Pääasian kohteena ovat viiden turvapaikanhakijan kanteet Refugee Applications Commissionerin (jäljempänä pääasian ensimmäinen vastaaja) päätöksistä sallia näiden turvapaikanhakijoiden siirtäminen Kreikkaan heidän turvapaikkahakemustensa käsittelemiseksi asetuksen N:o 343/2003 säännösten mukaisesti.
35. Kaikki kantajat, jotka ovat toisilleen vieraita henkilöitä, matkustivat Kreikan kautta, jossa heidät pidätettiin laittoman maahantulon takia. He ovat kaikki aikuisia miehiä eikä kukaan heistä ole vedonnut erityiseen heikkoon asemaan tai vammaisuuteen. Kaikki kantajat poistuivat Kreikasta hakematta siellä turvapaikkaa ja matkustivat Irlantiin, jossa he tekivät turvapaikkahakemukset.
36. Nämä viisi turvapaikanhakijaa väittävät olevansa Afganistanista, Iranista ja Algeriasta. Heistä jokainen vastustaa Kreikkaan palaamista. Kantajat väittävät, että menettelyt, joita Kreikassa sovelletaan turvapaikanhakijoihin, ja heidän olosuhteensa siellä ovat puutteelliset, joten Irlanti on velvollinen käyttämään asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaista harkintavaltaansa ja ottamaan vastuun kantajien turvapaikkahakemusten käsittelystä ja niistä päättämisestä.
37. Pääasian ensimmäinen vastaaja kieltäytyi käyttämästä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemusten käsittelystä, ja Minister for Justice and Law Reform (jäljempänä pääasian toinen vastaaja) allekirjoitti jokaista viittä kantajaa koskevat siirtomääräykset ottamalla huomioon asetuksen N:o 343/2003 säännökset. Näiden siirtopäätösten täytäntöönpanoa on kuitenkin lykätty ennakkoratkaisupyynnön esittäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan sen menettelyn ajaksi, jossa on asetettu kyseenalaiseksi pääasian ensimmäisen vastaajan päätöksen, jolla se kieltäytyi käyttämästä 3 artiklan 2 kohdan mukaista oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemusten käsittelystä, pätevyys.
38. Koska ennakkoratkaisupyynnön esittäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan tulkinnasta ja soveltamisesta pääasiassa käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa, se on lykännyt pääasian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 mukaisen siirron toteuttava jäsenvaltio velvollinen arvioimaan, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artiklaa, neuvoston direktiivejä 2003/9/EY, 2004/83/EY ja 2005/85/EY ja neuvoston asetusta (EY) N:o 343/2003?
2) Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi ja jos todetaan, että vastaanottava jäsenvaltio ei noudata yhtä tai useita näistä määräyksistä ja säännöksistä, onko siirron toteuttava jäsenvaltio velvollinen katsomaan, että vastuu hakemuksen käsittelystä kuuluu sille neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti?”
IV Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
39. Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 15.10.2010. Asiat C-411/10 ja C-493/10 on yhdistetty 9.11.2010 tehdyllä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksellä kirjallista käsittelyä varten ja 16.5.2011 tehdyllä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksellä suullista käsittelyä sekä ratkaisun antamista varten.
40. Kirjallisessa menettelyssä huomautuksia ovat esittäneet pääasian kantajat, Amnesty International Limited ja AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre pääasian väliintulijoina, Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaiskomissaari, Irlanti, Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta, Yhdistynyt kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Italian tasavalta, Suomen tasavalta, Helleenien tasavalta, Itävallan tasavalta, Tšekin tasavalta, Puolan tasavalta, Sveitsin valaliitto ja Euroopan komissio. Suulliseen käsittelyyn, joka järjestettiin 28.6.2011, osallistuivat pääasian kantajien, Amnesty International Limitedin, AIRE Centren ja YK:n pakolaiskomissaarin edustajat ja Irlannin, Helleenien tasavallan, Slovenian tasavallan, Alankomaiden kuningaskunnan, Puolan tasavallan, Ranskan tasavallan, Yhdistyneen kuningaskunnan sekä komission asiamiehet.
V Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
41. Ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siitä, onko neuvoston asetuksen N:o 343/2003 mukaisen siirron toteuttava jäsenvaltio velvollinen arvioimaan, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio perusoikeuskirjan 18 artiklaa, direktiivejä 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 sekä asetusta N:o 343/2003, on pääasian kantajien, Amnesty International Limitedin ja AIRE Centren mukaan vastattava myöntävästi. Amnesty International Limited ja AIRE Centre korostavat myös, että siirron toteuttavan jäsenvaltion on arvioitava tässä yhteydessä, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio kaikkia perusoikeuskirjan merkityksellisiä määräyksiä.
42. Belgian, Saksan ja Ranskan hallitukset, komissio ja YK:n pakolaiskomissaari toteavat tässä yhteydessä, että siirron toteuttavan jäsenvaltion on asetusta N:o 343/2003 sovellettaessa otettava lähtökohdaksi se olettama, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio toimii unionin oikeuden mukaisesti, jolloin kyseessä on kuitenkin oltava kumottavissa oleva olettama. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus korostaa, että velvollisuus arvioida, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio perusoikeuskirjan 18 artiklaa, direktiivejä 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ja asetusta N:o 343/2003, voi syntyä ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa, toisin sanoen silloin, kun olettama turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion toiminnan ihmisoikeuksien ja unionin oikeuden mukaisuudesta on selvästi kyseenalaistettu.
43. Irlannin, Italian, Alankomaiden, Tšekin, Puolan ja Suomen hallituksen mukaan ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava kieltävästi. Kreikan ja Puolan hallituksen toteavat tässä yhteydessä, että unionin oikeuden perusteella on pois suljettua, että jokin jäsenvaltio voisi tutkia toisen jäsenvaltion toiminnan unionin oikeuden mukaisuutta.
44. Itävallan hallitus katsoo, että jäsenvaltion, joka tutkii asetuksen N:o 343/2003 nojalla vastuussa olevaan jäsenvaltioon siirtämisen sallittavuutta, on otettava huomioon, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio lähtökohtaisesti kaikkia sellaisia vähimmäissäännöksiä, joiden noudattaminen on perusteena oletukselle siirtämisen yhteensopivuudesta perusoikeuskirjan kanssa.
45. Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen siitä, onko siirron toteuttava jäsenvaltio velvollinen ottamaan vastuun turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti, kun vastaanottava jäsenvaltio ei noudata perusoikeuskirjan 18 artiklaa tai yhtä tai useita direktiivin 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 sekä asetuksen N:o 343/2003 säännöksistä, on Amnesty International Limitedin ja AIRE Centren mukaan vastattava myöntävästi. Amnesty International Limited ja AIRE Centre korostavat lisäksi, että velvollisuus ottaa vastuu hakemuksen käsittelystä voi syntyä kaikissa tilanteissa, joissa uhkana on, että unionin perusoikeuskirjan merkityksellisiä määräyksiä ei noudateta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
46. Pääasian kantajien, Belgian ja Ranskan hallitusten, komission sekä YK:n pakolaiskomissaarin mukaan siirron toteuttavalla jäsenvaltiolla on velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä, kun on olemassa todisteita vakavasta uhasta siitä, että turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa turvattuja oikeuksia loukataan vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Suomen hallitus toteaa vastaavanlaisesti, että velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä voi syntyä poikkeuksellisesti tilanteissa, joissa todetaan, että turvapaikanhakijan siirtämisellä loukataan vakavasti turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjan 18 artiklassa turvattuja oikeuksia.
47. Kreikan ja Alankomaiden hallitukset katsovat sen sijaan, että siirron toteuttavalla jäsenvaltiolla ei ole velvollisuutta käyttää oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti, kun vastaanottava jäsenvaltio ei noudata perusoikeuskirjan 18 artiklaa tai yhtä tai useampaa direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 sekä asetuksen N:o 343/2003 säännöksistä. Myöskään Puolan ja Slovenian hallituksen mukaan asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdasta ei seuraa velvollisuutta käyttää oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Saksan ja Alankomaiden hallitukset viittaavat kuitenkin siihen, että turvapaikanhakijaa ei saada siirtää jäsenvaltioon, jossa vakavana uhkana on hänelle perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien loukkaaminen.
48. Koska Irlannin ja Italian hallitukset ovat vastanneet ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen kieltävästi, niiden mukaan ei ole tarvetta vastata toiseen ennakkoratkaisukysymykseen. Myös Yhdistynyt kuningaskunta pitää ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamansa vastauksen perusteella toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastaamista tarpeettomana.
49. Sveitsin valaliiton(8) mukaan asetuksen N:o 343/2003 järjestelmään sisältyy erottamattomasti kumoamaton olettama siitä, että järjestelmään osallistuvat valtiot noudattavat Geneven yleissopimusta ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus). Kun tämä olettama kuitenkin osoitetaan vääräksi konkreettisessa tapauksessa ja turvapaikanhakijan kansainvälisen oikeuden mukaista kohtelua ei voida taata vastuussa olevassa valtiossa, siirtäminen tällaiseen valtioon ei ole hyväksyttävää ja asetuksen N:o 343/2004 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu oikeus vastuun ottamiseen muuttuu poikkeuksellisesti velvollisuudeksi.
VI Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
50. Kansallinen tuomioistuin haluaa selvittää kummallakin kahdesta ennakkoratkaisukysymyksestään pääasiallisesti, onko jäsenvaltio velvollinen käsittelemään, ja jos on, millä edellytyksillä, turvapaikanhakijan turvapaikkahakemuksen käyttämällä jäsenvaltiolle asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelemisestä, kun siirrettäessä turvapaikanhakija ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon uhkana on, että hänelle perusoikeuskirjan 18 artiklassa taattuja perusoikeuksiaan loukataan tai että tämä jäsenvaltio ei täytä direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 sekä asetuksen N:o 343/2003 mukaisia velvoitteitaan.
51. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on esittänyt nämä kysymykset, koska sillä on selviä todisteita siitä, että yhtäältä Kreikkaa koskevat unionin oikeuden säännökset Kreikan turvapaikkajärjestelmän ja -menettelyn järjestämiseksi ja toisaalta turvapaikanhakijoiden konkreettinen kohtelu kyseisessä valtiossa ovat hyvin kaukana toisistaan, jolloin siirrettäessä turvapaikanhakijoita Kreikkaan uhkana voi olla, että heidän perus- ja ihmisoikeuksiaan loukataan.
52. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo tässä yhteydessä, että olisi vastoin asetuksen N:o 343/2003 henkeä, jos jäsenvaltion tai kansallisten tuomioistuinten olisi sovellettaessa asetusta N:o 343/2003 tutkittava toisen jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän tehokkuus. Siltä osin kuin ei ole perusteita sille, että turvapaikanhakijan siirtäminen johtaisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaiseen kohteluun, jäsenvaltion tehtävänä on lähtökohtaisesti päättää, pitääkö se asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun vastuun ottamista koskevan oikeuden käyttämistä asianmukaisena. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä ei tältä osin ole sen määritteleminen, koska ja miten jäsenvaltion on käytettävä harkintavaltaansa.
53. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin perustaa toteamuksensa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa K.R.S. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta 2.12.2008 antamaan tuomioon,(9) jossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oli lausuttava sellaisen Iranin kansalaisen kanteesta, joka oli siirrettävä asetuksen N:o 343/2003 säännösten mukaisesti Yhdistyneestä kuningaskunnasta Kreikkaan. Iranilainen turvapaikanhakija oli erityisesti väittänyt, että hänen palauttamisensa Kreikkaan olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaista. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin hylkäsi tämän kanteen 2.12.2008 antamallaan tuomiolla ilmeisen perusteettomana.
54. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ei ole kuitenkaan varma, onko, ja jos on, millä tavalla, sen ehdottama tulkinta asetuksesta N:o 343/2003 yhteensopiva perusoikeuskirjan 18 artiklassa – Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen – primaarioikeudellisesti määrätyn turvapaikkaa koskevan oikeuden kanssa. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää tätä taustaa vasten unionin tuomioistuimelta tulkinta-apua asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan soveltamisessa tilanteissa, joissa on väitetty ja jopa todistettu asiantuntijalausunnoilla, että vastaanottavan jäsenvaltion vastaanotto-olosuhteet ovat epäsuotuisat ja/tai turvapaikkamenettely tehoton.
55. Kun otetaan erityisesti huomioon ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toteamukset Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, on viitattava ensiksi siihen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kehittänyt ennakkoratkaisupyynnön tekemisen jälkeen edelleen asiassa K.R.S. vastaan Yhdistynyt kuningaskunta 2.12.2008 antamassaan tuomiossa perustana ollutta oikeudellista ja tosiseikkoihin liittyvää arviotaan turvapaikanhakijoiden siirtämisestä Kreikkaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi nimittäin asiassa M.S.S. vastaan Belgia ja Kreikka 21.1.2011 antamassaan perustavanlaatuisessa tuomiossa,(10) että Kreikka oli rikkonut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa Kreikassa vallinneiden afgaaniturvapaikanhakijan pidätys- ja elinolosuhteiden perusteella. Todisteet puutteista turvapaikanhakijoiden turvapaikkahakemusten käsittelyssä, uhka turvapaikanhakijan suorasta tai epäsuorasta palauttamisesta kotimaahan ilman, että kyseisen henkilön turvapaikkahakemuksen perusteltavuutta olisi tutkittu vakavasti, ja tehokkaiden oikeussuojakeinojen puuttuminen olivat lisäksi perustana sille, että kyseinen tuomioistuin katsoi kyseisessä asiassa Kreikan rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen sopimuksen 3 artiklan kanssa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi näiden toteamusten perusteella myös, että Belgia oli rikkonut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa ja 13 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen sopimuksen 3 artiklan kanssa, kun se siirsi turvapaikanhakijan asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti Belgiasta Kreikkaan.
56. Sen kysymyksen osalta, kuinka tämä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kehitys turvapaikanhakijoiden Kreikkaan siirtämisen sopimuksenvastaisuudesta vaikuttaa siihen, kuinka tuomioistuimet arvioivat tällaisia siirtämisiä unionin oikeuden ja erityisesti perusoikeuskirjan perusteella, viittaan asiassa N. S. antamassani ratkaisuehdotuksessa esitettyihin tarkempiin toteamuksiin. Olen todennut kyseisessä ratkaisuehdotuksessa, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan on varmistettava, että alueilla, joilla perusoikeuskirjan määräykset vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteita, perusoikeuskirjassa myönnetyn suojan taso ei alita Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattua suojaa. Koska Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taatun suojan laajuus ja ulottuvuus täsmennetään Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, tällä oikeuskäytännöllä on erityistä merkitystä ja suuri painoarvo unionin tuomioistuimen tulkitessa perusoikeuskirjan vastaavia määräyksiä.(11)
57. Käsittelen näiden selvennysten jälkeen seuraavaksi molempia ennakkoratkaisukysymyksiä. Käsittelen ensiksi toista ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee sitä, millä edellytyksillä jäsenvaltiolla voi olla velvollisuus käyttää oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla ja käsitellä turvapaikkahakemus, josta toinen jäsenvaltio on ensisijaisesti vastuussa. Käsittelen tämän jälkeen ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä vastatakseni kysymykseen siitä, millä tavalla jäsenvaltio on tässä yhteydessä velvoitettu arvioimaan, noudattaako toinen jäsenvaltio unionin oikeuden mukaisia säännöksiä ja määräyksiä.
B Velvollisuus ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla tilanteessa, jossa siirrettäessä turvapaikanhakija ensisijaisesti vastuussa olevaan valtioon on olemassa vakava uhka perusoikeuksien loukkauksesta
58. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää toisella ennakkoratkaisukysymyksellään selvennystä siihen, onko jäsenvaltiolla velvollisuus käyttää oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan nojalla ja näin ollen ryhtyä käsittelemään sen alueella tehtyä turvapaikkahakemusta, kun on todettu, että tämän hakemuksen käsittelystä ensisijaisesti vastuussa oleva jäsenvaltio ei voi täyttää perusoikeuskirjan 18 artiklan ja direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 edellytyksiä turvapaikanhakijoiden kohtelusta ja heidän turvapaikkahakemustensa käsittelystä.
59. Kuten olen todennut asiassa N.S. antamassani ratkaisuehdotuksessa, asetuksessa N:o 343/2003 ei viitata nimenomaisesti turvapaikanhakijoiden kohteluun ja heidän turvapaikkahakemustensa käsittelyyn vastaanottavassa valtiossa turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämistä koskevien edellytysten toteamiseksi eikä turvapaikanhakijoiden siirtämistä jäsenvaltioiden välillä koskevan menettelyn vahvistamiseksi. Tämä on ymmärrettävä sitä taustaa vasten, että jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien on täytettävä direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 perusteella vähimmäisvaatimukset ja että kaikki jäsenvaltiot ovat liittyneet Euroopan ihmisoikeussopimukseen sekä Geneven yleissopimukseen, joten on taattu oikeudellisesti, että turvapaikanhakijoiden kohtelun ja heidän hakemustensa käsittelyn on täytettävä kussakin jäsenvaltiossa perusoikeuskirjan, Geneven yleissopimuksen sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen edellytykset.(12).
60. Jos jäsenvaltio ei jostain syystä pysty noudattamaan direktiivien 2003/09, 2004/83 tai 2005/85 säännöksiä tai perusoikeuksiin liittyviä ja kansainvälisoikeudellisia velvoitteitaan kohdellessaan turvapaikanhakijoita tai käsitellessään heidän turvapaikkahakemuksiaan, vaarana on tosiasiassa, että siirrettäessä turvapaikanhakijat kyseiseen jäsenvaltioon heidät altistetaan perusoikeuskirjan vastaiselle kohtelulle.
61. Tietyn jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän täysi ylikuormittuneisuus voi näin ollen johtaa tietyissä olosuhteissa siihen, että turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjan 18 artiklan perusteella kuuluvien oikeuksien toteutumista ei enää voida taata kyseisessä jäsenvaltiossa.
62. Perusoikeuskirjan 18 artiklan mukaan oikeus turvapaikkaan taataan Geneven yleissopimuksen sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaisesti. Yksi Geneven yleissopimuksen peruselementeistä on sen 33 artiklassa määritelty kielto karkottaa tai palauttaa pakolainen suoraan tai epäsuorasti valtioon, jossa häntä vainotaan – kyseessä on niin kutsuttu palauttamiskielto (non-refoulement). Vaikka palauttamiskiellon tarkasta laajuudesta on kiistelty, on otettava lähtökohdaksi se, että sillä taataan pakolaiselle(13) paitsi suojaa välittömältä palauttamiselta valtioon, jossa häntä vainotaan, myös suoja niin kutsuttua ketjupalauttamista vastaan, jossa siirtäminen kohdistuu valtioon, jossa on vaarana palauttaminen valtioon, jossa henkilöä vainotaan.(14) Kun otetaan huomioon tämä palauttamiskiellon laaja määritelmä, on havaittavissa välittömästi, että jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän ylikuormittuneisuus ja siitä johtuvat puutteellisuudet turvapaikkahakemusten käsittelyssä voivat johtaa yksittäistapauksissa siirtämisiin, jotka ovat ristiriidassa palauttamiskiellon ja näin ollen myös perusoikeuskirjan 18 artiklan kanssa.
63. Jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän ylikuormittuneisuuden tilanteessa voi uhkana kyseisessä jäsenvaltiossa olla myös turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjan 1 artiklassa taatun ihmisarvon kunnioittamista ja suojelemista koskevan oikeuden loukkaaminen tai perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun turvapaikanhakijoihin kohdistuvan kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kiellon rikkominen.(15)
64. Kun jäsenvaltiossa, joka on ensisijaisesti vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen III luvun kanssa, mukaisesti, vakavana uhkana on turvapaikanhakijoille perusoikeuskirjan 1, 4 tai 18 artiklassa taattujen oikeuksien loukkaaminen, muut jäsenvaltiot eivät saa siirtää turvapaikanhakijoita tähän jäsenvaltioon, vaan niillä on lähtökohtaisesti velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
65. Tämä velvollisuus käyttää oikeutta ottaa vastuu seuraa yhtäältä jäsenvaltioiden velvollisuudesta soveltaa asetusta N:o 343/2003 perusoikeuksia kunnioittaen.(16) Tämä velvollisuus seuraa toisaalta siitä, että turvapaikanhakijoiden siirtäminen jäsenvaltioon, jossa vakavana uhkana on heille perusoikeuskirjan 1, 4 tai 18 artiklassa taattujen perusoikeuksien loukkaaminen, merkitsee lähtökohtaisesti myös näiden perusoikeuksien loukkaamista siirron toteuttavan jäsenvaltion taholta.(17) Kun jäsenvaltiot käyttävät asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdan mukaista oikeuttaan ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä, tämä uhka perusoikeuskirjan vastaisuudesta poistuu.
66. Vakava uhka siitä, että vastaanottavassa jäsenvaltiossa rikotaan direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 yksittäisiä sääntöjä tavalla, joka ei samanaikaisesti merkitse siirrettävälle turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien loukkaamista, ei sen sijaan riitä perusteeksi katsoa, että jäsenvaltiolla olisi velvollisuus käyttää oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
67. Tässä yhteydessä on ensiksi todettava, että asetuksen N:o 343/2003 perusoikeuksien mukainen tulkinta ei voi johtaa vastuun ottamista koskevan oikeuden käyttämiseen 3 artiklan 2 kohdan nojalla, jos ensisijaisesti vastuussa oleva jäsenvaltio rikkoo joitakin direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 säännöksiä ilman, että turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia kuitenkaan loukattaisiin. Turvapaikanhakijan siirtämistä jäsenvaltioon, jossa ei ole turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaamisen uhkaa, on myös pidettävä normaalitilanteessa perusoikeusmääräysten mukaisena.
68. Sitä, että mikä tahansa direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 rikkominen riittäisi estämään turvapaikanhakijan siirtämisen asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen III luvun säännösten kanssa, nojalla ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon, olisi lisäksi vaikea sovittaa yhteen asetuksen N:o 343/2003 tavoitteiden kanssa.(18) Asetuksella N:o 343/2003 on nimittäin otettava käyttöön turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan valtion määrittämiseksi selkeä ja toimiva menettely, jonka mukaisesti tämä jäsenvaltio on myös voitava määrittää nopeasti.(19) Asetuksessa N:o 343/2003 säädetään tämän tavoitteen saavuttamiseksi sääntelystä, jonka mukaan jokaisesta unionin alueella jätetystä turvapaikkahakemuksesta on vastuussa ainoastaan yksi jäsenvaltio, joka määritetään objektiivisten kriteerien perusteella. Näihin kuuluu esimerkiksi turvapaikka- tai ulkomaalaisoikeudellisen suhteen olemassaolo turvapaikanhakijan tai perheenjäsenen ja jäsenvaltion välillä.(20) Jos unionin alueen raja on ylitetty laittomasti, se jäsenvaltio, johon on tultu ensin, on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä asetuksen N:o 343/2003 10 artiklan nojalla.(21)
69. Jos jokainen direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 yksittäisten säännösten rikkominen ensisijaisesti vastuussa olevan jäsenvaltion taholta johtaisi siihen, että jäsenvaltion, johon turvapaikanhakija on jättänyt turvapaikkahakemuksensa, olisi käytettävä asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu hakemuksen käsittelystä, luotaisiin asetuksen III luvussa säädettyjen objektiivisten vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevien kriteerien rinnalle uusi pidemmälle menevä pois sulkeva kriteeri, jonka mukaan myös vähäisemmät direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 säännösten rikkomiset yksittäisissä jäsenvaltioissa voisivat johtaa siihen, että nämä jäsenvaltiot vapautettaisiin niille asetuksessa N:o 343/2003 asetetuista vastuista ja niihin liittyvistä tehtävistä. Tämä johtaisi paitsi siihen, että asetuksessa vahvistetut vastuusäännöt poistettaisiin täysin, myös siihen, että vaarannettaisiin asetuksen tavoite eli unionin alueella jätettyjen turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevien jäsenvaltioiden nopea määrittäminen.
70. Katson näiden toteamusten perusteella, että direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 säännösten rikkominen ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa johtaa velvollisuuteen käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä vain, kun tämä johdetun oikeuden loukkaaminen merkitsee samanaikaisesti turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaamista.
71. Tämän perusteella toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että jäsenvaltiolla on velvollisuus käyttää sille asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 nojalla kuuluvaa oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä, kun on todettu, että siirrettäessä turvapaikanhakija asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen III luvun säännösten kanssa, nojalla ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon vakavana uhkana on hänelle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaaminen. Vakava uhka siitä, että vastaanottavassa jäsenvaltiossa rikotaan direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 yksittäisiä sääntöjä tavalla, joka ei samanaikaisesti merkitse siirrettävälle turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien loukkaamista, ei sen sijaan riitä perusteeksi katsoa, että jäsenvaltiolla olisi velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
C Siirron toteuttavan jäsenvaltion on ennen turvapaikanhakijan siirtämistä asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti arvioitava, turvataanko turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taatut oikeudet vastaanottavassa valtiossa
72. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään, onko jäsenvaltion, johon turvapaikanhakija on jättänyt turvapaikkahakemuksensa, jonka käsittelystä toinen jäsenvaltio on asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen III luvun kanssa, nojalla ensisijaisesti vastuussa, ennen tämän turvapaikanhakijan siirtämistä ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon arvioitava, turvataanko turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taatut oikeudet tässä jäsenvaltiossa ja noudattaako tämä jäsenvaltio direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 sekä asetuksen N:o 343/2003 säännöksiä.
73. Edellä esittämistäni toteamuksesta ilmenee yhtäältä, että turvapaikanhakijan siirtäminen jäsenvaltioon, jossa vakavana uhkana on turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaaminen, on perusoikeuskirjan vastaista, joten jäsenvaltio, johon turvapaikanhakija on jättänyt turvapaikkahakemuksensa, on tällaisessa tilanteessa velvollinen käyttämään asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Olen toisaalta katsonut, että – vakavasti uhkaava – direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 säännösten rikkominen vastaanottavassa jäsenvaltiossa voi olla perustana siirtämisen toteuttavan jäsenvaltion velvollisuudelle käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä ainoastaan silloin, kun tämä johdetun oikeuden loukkaaminen merkitsee samanaikaisesti turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaamista.
74. Näistä toteamuksista seuraa välillisesti, että siirron toteuttavan jäsenvaltion on arvioitava ennen turvapaikanhakijan siirtämistä, onko ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa vakavana uhkana turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaaminen. Vain näin on nimittäin mahdollista taata, että siirron toteuttava jäsenvaltio soveltaa asetusta N:o 343/2003 perusoikeusmääräysten mukaisesti. Tästä erillisenä pidettävää velvollisuutta arvioida, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 sekä asetuksen N:o 343/2003 yksittäisiä säännöksiä, ei sen sijaan voida katsoa olevan olemassa.
75. Jäsenvaltioiden velvollisuus arvioida, että turvapaikanhakijan siirtäminen toiseen jäsenvaltioon on yhteensopivaa perusoikeusmääräysten kanssa, ei kuitenkaan tarkoita, että siirron toteuttavan jäsenvaltion on ennen kunkin turvapaikanhakijan siirtämistä aktiivisesti varmistettava, että turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taatut oikeudet turvataan tosiasiallisesti. Jäsenvaltiot voivat nimittäin ottaa sen arvioimisessa, onko ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa uhkana turvapaikanhakijan perusoikeuksien loukkaaminen, lähtökohdaksi sellaisen kumottavissa olevan olettaman, jonka mukaan turvapaikanhakijan perusoikeuksia kunnioitetaan ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa.
76. Tällaisen kumottavissa olevan olettaman unionin oikeuden mukaisuuden puolesta puhuu ensinnäkin se, että turvapaikanhakijoiden kohtelun ja heidän hakemustensa käsittelyn on noudatettava direktiivien 2003/09, 2004/83 ja 2005/85 nojalla vähimmäisvaatimuksia kussakin jäsenvaltiossa. Tämän lisäksi kaikkien jäsenvaltioiden on noudatettava perusoikeuskirjaa(22) sekä – kaikkien sopimusvaltioiden – Euroopan ihmisoikeussopimusta ja Geneven yleissopimusta, joten niiden on myös turvattava näissä asiakirjoissa taatut turvapaikanhakijan perus- ja ihmisoikeudet. Kun otetaan huomioon tällä tavalla – oikeudellisesti – turvattu korkea suojan taso, on järkevää, että siirrettäessä turvapaikanhakijoita asetuksen N:o 343/2003 mukaisesti voidaan soveltaa kumottavissa olevaa olettamaa, jonka mukaan näitä turvapaikanhakijoita kohdellaan turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevassa jäsenvaltiossa ihmis- ja perusoikeusedellytysten mukaisesti.(23) Vastaavasti asetuksen N:o 343/2003 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa korostetaan nimenomaisesti, että jäsenvaltioita, jotka kaikki noudattavat palauttamiskiellon periaatetta, pidetään kolmansien maiden kansalaisille turvallisina maina.(24)
77. Kun jäsenvaltiot päättävät soveltaa tällaista kumottavissa olevaa olettamaa, niiden on kuitenkin noudatettava tehokkuusperiaatetta, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen ei saa olla käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.(25) Jos jäsenvaltiot päättävät soveltaa kumottavissa olevaa olettamaa, turvapaikanhakijalle on taattava mahdollisuus oikeudelliseen menettelyyn, jossa hän voi myös tosiasiallisesti riitauttaa tämän olettaman. Tätä varten käytettävissä olevien todistuskeinojen konkreettinen esitysmuoto sekä todisteiden arvioimista koskevien sääntöjen ja periaatteiden vahvistaminen ovat puolestaan jäsenvaltioiden prosessiautonomian periaatteen(26) mukaisesti yksittäisten jäsenvaltioiden valtionsisäiseen oikeusjärjestykseen kuuluvia seikkoja, jolloin perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen ei kuitenkaan saa olla käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
78. Tämän perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että jäsenvaltio, joka haluaa siirtää turvapaikanhakijan turvapaikkahakemuksen käsittelystä ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon, on velvollinen arvioimaan, onko tässä ensisijaisesti vastuussa olevassa valtiossa vakavana uhkana turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaaminen. Siirron toteuttavalla jäsenvaltiolla ei ole tästä erillisenä pidettävää velvollisuutta arvioida, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 yksittäisiä säännöksiä. Jäsenvaltiot voivat ottaa sen arvioimisessa, onko ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa uhkana turvapaikanhakijan perusoikeuksien loukkaaminen, lähtökohdaksi sellaisen kumottavissa olevan olettaman, jonka mukaan turvapaikanhakijan perusoikeuksia noudatetaan ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa.
VII Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Jäsenvaltiolla on velvollisuus käyttää sille niiden perusteiden ja menettelyjen vahvistamisesta, joiden mukaisesti määritetään kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio, 18.2.2003 annetun neuvoston asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 nojalla kuuluvaa oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä, kun on todettu, että siirrettäessä turvapaikanhakija asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen III luvun säännösten kanssa, nojalla ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon vakavana uhkana on hänelle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaaminen. Vakava uhka siitä, että vastaanottavassa jäsenvaltiossa rikotaan turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista 27.1.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/9/EY, kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY ja pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY tai asetuksen N:o 343/2003 yksittäisiä sääntöjä tavalla, joka ei samanaikaisesti merkitse siirrettävälle turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien loukkaamista, ei sen sijaan riitä perusteeksi katsoa, että jäsenvaltiolla olisi velvollisuus käyttää asetuksen N:o 343/2003 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua oikeutta ottaa vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä.
2) Jäsenvaltio, joka soveltamalla asetusta N:o 343/2003 haluaa siirtää turvapaikanhakijan turvapaikkahakemuksen käsittelystä ensisijaisesti vastuussa olevaan jäsenvaltioon, on velvollinen arvioimaan, onko tässä ensisijaisesti vastuussa olevassa valtiossa vakavana uhkana turvapaikanhakijalle perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien loukkaaminen. Siirron toteuttavalla jäsenvaltiolla ei ole tästä erillisenä pidettävää velvollisuutta arvioida, noudattaako vastaanottava jäsenvaltio direktiivien 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 tai asetuksen N:o 343/2003 yksittäisiä säännöksiä. Jäsenvaltiot voivat ottaa sen arvioimisessa, onko ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa uhkana turvapaikanhakijan perusoikeuksien loukkaaminen, lähtökohdaksi sellaisen kumottavissa olevan olettaman, jonka mukaan turvapaikanhakijan perusoikeuksia noudatetaan ensisijaisesti vastuussa olevassa jäsenvaltiossa.