YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. szeptember 6.(1)
C‑175/11. sz. ügy
H. I. D.,
B. A.
kontra
Refugee Applications Commissioner,
Refugee Appeals Tribunal,
Minister for Justice, Equality and Law Reform,
Írország,
Attorney General
(A High Court [Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Egy harmadik ország állampolgárának a menekültstátusz megszerzésére irányuló kérelme – Olyan nemzeti eljárás, amely elsőbbségi vagy gyorsított eljárást alkalmaz bizonyos, az állampolgárság vagy a származási ország alapján meghatározott kategóriába tartozó személyek kérelmeinek vizsgálatára”
1. A jelen ügyben a High Court (Írország) a 2005/85/EK irányelv(2) két rendelkezésének az értelmezésére kéri a Bíróságot, amely irányelv bevezeti a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó eljárás minimum keretrendszerét. E rendelkezések közül az első, a 23. cikk (3) és (4) bekezdése, lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy a menedékjog iránti kérelmet elsőbbségi vagy gyorsított eljárásban vizsgálják meg. A második, a 39. cikk, előírja a tagállamoknak, hogy biztosítsák a menedékjogot kérők számára többek között a menedékjog iránti kérelemre vonatkozó határozattal szembeni, bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot.
2. Az alapügy felperesei, akik nigériai állampolgárok, úgy vélik, hogy e két rendelkezéssel ellentétes az Írország által bevezetett, a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó rendszer, mivel e rendszer előírja, hogy a Minister for Justice, Equality and Law Reform eldöntheti, hogy a menedékjog iránti kérelmek bizonyos, a menedékkérő állampolgársága alapján meghatározott kategóriáinak elsőbbségi vagy gyorsított eljárás alá kell tartozniuk. Ezenkívül a felperesek úgy vélik, hogy a Refugee Appeals Tribunal (Írország) előtti jogorvoslat benyújtásának a lehetősége nem biztosítja számukra a hatékony jogorvoslathoz való jogot.
3. A Bíróságot tehát e két ponttal kapcsolatban kérdezi a kérdést előterjesztő bíróság.
4. A jelen indítványban kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy a 2005/85 irányelv 23. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az, hogy valamely tagállam a menedékjog iránti kérelmek bizonyos, a menedékkérő állampolgársága vagy származási országa alapján meghatározott kategóriáira elsőbbségi vagy gyorsított eljárást alkalmaz.
5. Majd bemutatom, hogy véleményem szerint ezen irányelv 39. cikkét és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikkét miért úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely alapján az eljáró hatóság határozatával szembeni jogorvoslat benyújtható a Refugee Appeals Tribunalhoz és a High Courthoz.
I – A jogi háttér
A – A nemzetközi jog
6. A menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt egyezmény(3) 1954. április 22‑én lépett hatályba, és azt kiegészítette a menekültek helyzetére vonatkozó, 1967. január 31‑i jegyzőkönyv, amely 1967. október 4‑én lépett hatályba.
7. A Genfi Egyezmény 3. cikke megállapítja, hogy a Szerződő Államok ezen Egyezmény rendelkezéseit a menekültekre faji, vallási vagy származási ország szerinti megkülönböztetés nélkül alkalmazzák.
B – Az uniós jog
8. A 2005/85 irányelv fő célja a menekültstátusz(4) megadására és visszavonására vonatkozó eljárás minimumkeretének a meghatározása a tagállamok vizsgálati eljárásai között fennálló különbségek csökkentése céljából.
9. E közös európai menekültügyi rendszer a Genfi Egyezmény teljes és mindenre kiterjedő alkalmazásán alapul.(5)
10. A 2005/85 irányelv (8) preambulumbekezdése alapján ez az irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és szem előtt tartja különösen a Charta által elismert elveket. Továbbá ezen irányelv (9) preambulumbekezdése megállapítja, hogy az ezen irányelv hatálya alá tartozó személyekkel kapcsolatos bánásmód tekintetében a tagállamokat olyan nemzetközi jogi rendelkezésekből eredő kötelezettségek terhelik, amelyeknek azok részes felei, és amelyek tiltják a hátrányos megkülönböztetést.
11. Az említett irányelv (27) preambulumbekezdése kimondja, hogy az uniós jog egyik alapelvének megfelelően a menedékjog iránti kérelmekkel és a menekültstátusz visszavonásával kapcsolatos határozatokkal szemben az EUMSZ 267. cikk értelmében bíróság előtt hatékony jogorvoslattal lehet élni. A jogorvoslat hatékonysága – a releváns tények vizsgálatára is tekintettel – az egyes tagállamok egészében vett közigazgatási és igazságügyi rendszerétől függ.
12. A 2005/85 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének első albekezdése szerint a tagállamok kijelölnek egy eljáró hatóságot, amely felelős a menedékjog iránti kérelmek megfelelő vizsgálatáért. E hatóság valamely tagállam kvázi bírói testülete vagy közigazgatási szerve, amely a tagállamban a menedékjog iránti kérelem megvizsgálására és e kérelmek tárgyában elsőfokú határozat meghozatalára illetékes.(6)
13. Az eljáró hatóság általi vizsgálatnak tiszteletben kell tartania bizonyos alapelveket és alapvető garanciákat.
14. Így az említett irányelv 8. cikkének (2) bekezdése a következőképpen szól:
„A tagállamok biztosítják, hogy az eljáró hatóság a menedékjog iránti kérelmekről megfelelő vizsgálat után hozzon határozatot. Ennek érdekében a tagállamok biztosítják, hogy
a) a kérelmek elbírálására és a kérelmek tárgyában történő határozathozatalra egyénileg, tárgyilagosan és pártatlanul kerüljön sor;
b) a pontos és naprakész információ beszerzésére különböző forrásokból kerüljön sor, mint például az ENSZ Menekültügyi Főbiztosától (UNHCR) a menedékkérők származási országában, és ahol szükséges, az azon országokban uralkodó általános helyzetről szóló információk, melyeken át a kérelem benyújtásának államáig eljutottak; továbbá, hogy ezek az információk a kérelmek vizsgálatáért és a döntéshozatalért felelős személyzet rendelkezésére álljanak;
c) a kérelmeket elbíráló és döntést hozó személyzet ismerje a menedékjoggal és a menekültüggyel kapcsolatos vonatkozó rendelkezéseket.”
15. Ezenkívül a 2005/85 irányelv 9. cikkének (1) bekezdése és (2) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy a határozatokat írásban kell közölni, és hogy azoknak az elutasítás esetén ténybeli és jogi indokolást kell tartalmazniuk, valamint hogy az elutasító határozattal szembeni jogorvoslati lehetőségeket szintén írásban kell közölni.
16. Hasonlóképpen, a menedékkérőknek olyan minimális garanciákban kell részesülniük, mint annak biztosítása, hogy az általuk értett nyelven tájékoztassák őket, hogy biztosítsanak számukra tolmácsot, hogy kapcsolatba léphessenek az ENSZ menekültügyi főbiztossal (UNHCR), hogy ésszerű időn belül tájékoztassák őket a menedékjog iránti kérelmükről hozott határozatról, vagy értesítsék őket a hozott határozat végeredményéről.(7) Biztosított számukra annak lehetősége is, hogy a menedékjog iránti kérelmüket személyes meghallgatás során terjesszék elő egy illetékes személy előtt azt megelőzően, hogy az eljáró hatóság arról határozatot hozna.(8)
17. A 2005/85 irányelvnek „Az elsőfokú eljárás” című III. fejezetében található, a vizsgálati eljárásról szóló 23. cikk a (2) bekezdésének első albekezdésében előírja, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy – a megfelelő és teljes vizsgálat követelményeinek sérelme nélkül – az ilyen eljárások a lehető legrövidebb időn belül lezáruljanak.
18. Ezen irányelv 23. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok – a II. fejezet alapelveivel és garanciáival összhangban – elsőbbséget biztosíthatnak azoknak a vizsgálatoknak, vagy meggyorsíthatják azokat a vizsgálatokat, amelyekben a kérelem megalapozottnak tűnik, vagy a kérelmezőnek különleges igényei vannak [helyesen: A tagállamok – a II. fejezet alapelveivel és garanciáival összhangban – elsőbbséget biztosíthatnak bármely vizsgálatnak, vagy meggyorsíthatják azt, beleértve azokat az eseteket is, amelyekben a kérelem megalapozottnak tűnik, vagy a kérelmezőnek különleges igényei vannak.”
19. A tagállamoknak az említett irányelv 23. cikke (4) bekezdésének a)–o) pontjában felsorolt számos esetben ugyanilyen lehetőségük van arra, hogy valamely vizsgálati eljárásnak elsőbbséget biztosítsanak, vagy úgy döntsenek, hogy azt meggyorsítják. E rendelkezés a következőképpen szól:
„Ezen felül a tagállamok elrendelhetik, hogy a II. fejezet alapelveivel és garanciáival összhangban a vizsgálati eljárások elsőbbséget élvezzenek vagy azokat gyorsítva folytassák le, ha:
a) a kérelmező, benyújtott kérelmében és az általa előterjesztett tények tekintetében a 2004/83/EK irányelv[(9)] szerinti menekültként való elismerés szempontjából csak irreleváns vagy kevés relevanciával bíró információkat közöl; vagy
b) a kérelmező a 2004/83[…] irányelv alapján egyértelműen nem minősül menekültnek, vagy egy tagállamban sem jogosult menekültstátuszra; vagy
c) a menedékjog iránti kérelem megalapozatlannak minősül:
i. mivel a kérelmező a 29., 30. és 31. cikk szerinti biztonságos származási országból származik, vagy
ii. mert az ország, mely nem tagállam, a kérelmező szempontjából biztonságos harmadik országnak minősül a 28. cikk (1) bekezdésében foglaltak sérelme nélkül; vagy
d) a kérelmező félrevezette a hatóságokat a személyazonosságára, illetve állampolgárságára vonatkozó hamis információ szolgáltatásával, vagy hamis dokumentumok benyújtásával, illetve olyan fontos információk vagy dokumentumok visszatartásával, amelyek hátrányosan befolyásolhatták volna a határozathozatalt; vagy
e) a kérelmező újabb, menedékjog iránti kérelmet nyújtott be más személyi adatokkal; vagy
f) a kérelmező személyazonosságát vagy állampolgárságát nem valószínűsítette, vagy feltételezhető, hogy személyazonosító vagy úti okmányát – mely segíthetett volna személyazonossága, illetve állampolgársága megállapításában – rosszhiszeműen megsemmisítette, vagy eldobta [helyesen: a kérelmező nem szolgáltatta a személyazonosságának vagy állampolgárságának kellő bizonyossággal történő megállapításához szükséges információkat, vagy valószínűsíthető, hogy rosszhiszeműen megsemmisítette azon személyazonosító vagy úti okmányt, amelynek segítségével személyazonossága vagy állampolgársága megállapítható lenne]; vagy
g) a kérelmező összefüggéstelen, ellentmondásos, valószínűtlen vagy elégtelen nyilatkozataival világossá tette, hogy kérelme nem meggyőző a 2004/83[…] irányelvben említett üldöztetése tekintetében; vagy
h) a kérelmező ismételt kérelmet nyújtott be, amelyben nem szolgáltatott a származási országára, az ottani helyzetére, vagy saját különleges körülményeire vonatkozó újabb, lényeges tényeket; vagy
i) a kérelmező ésszerű ok nélkül késlekedett kérelme benyújtásával, bár módja lett volna azt korábban benyújtani; vagy
j) a kérelmező kizárólag azért nyújt be kérelmet, hogy késleltesse vagy meghiúsítsa egy olyan korábbi vagy közelgő határozat végrehajtását, amely az ország területéről való kiutasítását eredményezné; vagy
k) a kérelmező alapos ok nélkül nem teljesítette a 2004/83[…] irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdésében, vagy az ezen irányelv 11. cikke (2) bekezdésének a) és b) pontjában, valamint 20. cikke (1) bekezdésében foglalt kötelezettségeit; vagy
l) a menedékkérő a tagállam területére jogellenesen lépett be, vagy tartózkodását jogellenesen hosszabbította meg és alapos ok nélkül nem jelentkezett a hatóságoknál és/vagy a határátlépés körülményeire is tekintettel a menedékjog iránti kérelmet nem nyújtotta be a lehető legrövidebb időn belül; vagy
m) a menedékkérő veszélyt jelent a tagállam nemzetbiztonságára vagy közrendjére; vagy a kérelmezőt a nemzeti jogszabályokban meghatározott komoly közbiztonsági vagy közrendvédelmi okokból kitoloncolták; vagy
n) a kérelmező megtagadja az ujjnyomatvétel‑tűrési kötelezettség teljesítését, melyre az [uniós] és/vagy a nemzeti jogszabály kötelezi; vagy
o) a menedékjog iránti kérelmet olyan, nem házas kiskorú nyújtotta be, akire a 6. cikk (4) bekezdése c) pontjának rendelkezései vonatkoznak, azt követően, hogy a felügyeletéért felelős szülő vagy szülők menedékjog iránti kérelmét elutasították, és a kérelemben nem szolgáltatott saját különleges körülményeire vagy származási országának helyzetére vonatkozó újabb, lényeges elemeket.”
20. Ezenkívül a 2005/85 irányelv 39. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján a tagállamoknak biztosítaniuk kell a menedékkérők számára a bíróság előtti, többek között a menedékjog iránti kérelmük ügyében hozott határozatokkal szembeni hatékony jogorvoslathoz való jogot. E tekintetben a tagállamok határidőket írnak elő, és meghatározzák az ahhoz szükséges egyéb szabályokat, hogy a kérelmező gyakorolhassa a hatékony jogorvoslathoz fűződő jogát.(10) A tagállamok megállapíthatnak határidőket az eljáró hatóság határozatának a bírósági felülvizsgálatára is.(11)
21. Az uniós jogalkotó ezenkívül gondoskodott néhány fogalom meghatározásáról. Így a 2005/85 irányelv 2. cikkének d) pontja alapján „jogerős határozat” valamennyi arról szóló döntés, hogy a harmadik ország állampolgára vagy a hontalan személy részére a 2004/83 irányelv alapján megadják‑e a menedékjogot, és amely ellen a továbbiakban a 2005/85 irányelv V. fejezetében biztosított jogorvoslatnak nincs helye. Ezen irányelv 2. cikkének e) pontja szerint az eljáró hatóság valamely tagállam olyan kvázi bírói testülete vagy közigazgatási szerve, amely a tagállamban a menedékjog iránti kérelem megvizsgálására és annak tárgyában elsőfokú határozat meghozatalára illetékes, figyelemmel az említett irányelv I. mellékletében foglaltakra.
22. E melléklet előírja, hogy Írország a 2005/85 irányelv rendelkezéseinek végrehajtása során megállapíthatja azt, hogy az Office of the Refugee Applications Commissioner (a menekültjog iránti kérelmekkel foglalkozó biztos szolgálata; a továbbiakban: ORAC) az ezen irányelv 2. cikkének e) pontjában meghatározott eljáró hatóság az arra irányuló vizsgálat tekintetében, hogy adott esetben egy menedékkérőt menekültnek minősítsenek‑e, vagy sem. Hasonlóképpen, szintén az említett melléklet alapján, az ugyanezen rendelkezésben említett elsőfokú határozatok tartalmazzák a Refugee Applications Commissioner arra vonatkozó javaslatait, hogy egy menedékkérőt adott esetben menekültnek minősítsenek‑e, vagy sem.
C – Az ír jog
23. A bevándorlásról szóló 1999. évi törvény (Immigration Act 1999) 11. cikkének (1) bekezdésével, az illegális bevándorlásról (emberkereskedelemről) szóló 2000. évi törvény (Illegal Immigrants [Trafficking] Act 2000) 9. cikkével és a bevándorlásról szóló 2003. évi törvény (Immigration Act 2003) 7. cikkével módosított 1996. évi menekültügyi törvény (Refugee Act 1996; a továbbiakban: 1996. évi menekültügyi törvény) előírja többek között a menedékjog iránti kérelemekre vonatkozó eljárási szabályokat.
24. A High Courtnak a kérdést előterjesztő bíróság által benyújtott, 2011. február 9‑i ítéletéből(12) kitűnik, hogy a menedékjog iránti kérelem vizsgálati eljárása a következőképpen zajlik.
25. A 1996. évi menekültügyi törvény 8. cikke alapján a menedékjog iránti kérelmet a Refugee Applications Commissionerhez nyújtják be. E törvény 11. cikke előírja, hogy az ORAC e tagjának feladata a menedékkérő meghallgatása, a vizsgálatok lefolytatása és a szükséges információk bekérése. Ezt követően a Refugee Applications Commissioner jelentést készít, amely javaslatot tartalmaz arra nézve, hogy van‑e helye az érintett kérelmező menekültként történő elismerésének, vagy sem, és e jelentést megküldi a Minister for Justice, Equality and Law Reformnak.(13)
26. Az 1996. évi menekültügyi törvény 17. cikkének (1) bekezdése alapján, ha a Refugee Applications Commissioner javaslata pozitív, a Minister for Justice, Equality and Law Reform köteles az érintett menedékkérőnek megadni a menekültstátuszt. Amennyiben azt javasolja, hogy a menedékkérőnek ne adják meg a menekültstátuszt, ez utóbbi e törvény 16. cikke alapján a Refugee Appeals Tribunalnál (Írország) jogorvoslattal élhet a Refugee Applications Commissioner javaslatával szemben.
27. A Refugee Appeals Tribunal előtti jogorvoslat magában foglalhat egy, annak az egyik tagja előtt zajló szóbeli szakaszt. E tárgyalást követően a Refugee Appeals Tribunal helybehagyja vagy elutasítja a Refugee Applications Commissioner javaslatát. Abban az esetben, ha igazat ad a menedékkérőnek, és úgy véli, hogy a javaslatnak pozitívnak kell lennie, a Minister for Justice, Equality and Law Reform az említett törvény 17. cikkének (1) bekezdése alapján köteles megadni a menekültstátuszt. Ellenkező esetben, vagyis ha a Refugee Appeals Tribunal úgy véli, hogy a javaslat negatív, a Minister for Justice, Equality and Law mérlegelési jogkörrel rendelkezik, és határoz e jogállás megadásáról vagy annak elutasításáról.
28. Az illegális bevándorlásról szóló 2000. évi törvény 5. cikke alapján a menedékkérők – a menekültügyekre alkalmazandó különleges feltételekre figyelemmel – a High Court előtt vitathatják a Refugee Applications Commissioner javaslatainak és a Refugee Appeals Tribunal határozatainak az érvényességét. Az alapügyben a kereseteket e rendelkezés alapján nyújtották be a kérdést előterjesztő bírósághoz.
29. Az említett rendelkezés értelmében a High Court határozatával szemben a Supreme Courthoz csak akkor lehet fellebbezést benyújtani, ha maga a High Court olyan ítéletet hoz, amely engedélyezi ezt a fellebbezést (certificate of leave to appeal). E célból a bíróságokról és a bírósági alkalmazottakról szóló 2002. évi törvény (Courts and Courts Officers Act 2002) 46. cikke (3) bekezdésének az alapügy tényállásának az időpontjában módosított változata előírja, hogy a High Courtnak ezen engedélyezésről a tárgyalást követő két hónapon belül kell határoznia. E határidő azonban meghosszabbítható.
30. Pontosítani kell azt is, hogy az 1996. évi menekültügyi törvény 12. cikke előírja, hogy a Minister for Justice, Equality and Law Reform, amennyiben szükségesnek vagy célszerűnek tartja, írásban utasíthatja a Refugee Applications Commissionert és/vagy a Refugee Appeals Tribunalt arra, hogy valamelyikük vagy esettől függően mindkettejük a kérelmek bizonyos kategóriáinak elsőbbséget biztosítson. Lehet szó, mint a jelen ügyben, a menedékkérő származási országa vagy szokásos tartózkodási helye szerinti elsőbbségről, vagy a menedékkérők közötti családi kapcsolat, vagy, különösen ha kiskorúról van szó, az életkor szerinti elsőbbségről.
31. E tekintetben 2003. december 11‑én a Minister for Justice, Equality and Law Reform e cikk alapján a Refugee Applications Commissionernek és a Refugee Appeals Tribunalnak utasítást adott arra, hogy nyújtsanak elsőbbséget a nigériai állampolgárok által 2003. december 15‑étől kezdve benyújtott, menedékjog iránti kérelmeknek.
32. Az 1996. évi menekültügyi törvény II. melléklete megállapítja, hogy a Refugee Appeals Tribunal egy elnökből és annyi rendes tagból áll, amennyit a Minister for Justice, Equality and Law Reform a Minister for Finance jóváhagyásával szükségesnek tart a Refugee Appeals Tribunal ügyeinek a gyors intézéséhez, és valamennyi tagnak a kinevezést megelőzően barristerként vagy solicitorként szerzett legalább ötéves tapasztalattal kell rendelkeznie. A Refugee Appeals Tribunal tagjait a Minister for Justice, Equality and Law Reform nevezi ki. Minden rendes tagot hároméves mandátumra neveznek ki, és e kinevezésre – az e melléklet rendelkezéseit is figyelembe véve – a Minister for Justice, Equality and Law Reform által a tag kinevezése során meghatározott feltételek érvényesek. A Refugee Appeals Tribunal elnöke feladatait egy olyan feltételeket meghatározó írásbeli szolgálati szerződés keretében látja el, amelyeket időről‑időre a Minister for Justice, Equality and Law Reform a Minister for Finance jóváhagyásával állapít meg. Valamennyi rendes tag olyan díjazásban, illetményben és költségtérítésben részesül, amelyeket időről‑időre a Minister for Justice, Equality and Law Reform a Minister for Finance jóváhagyásával állapít meg.
33. A mellékletben továbbá szerepel az is, hogy a Refugee Appeals Tribunal valamely rendes tagját a Minister for Justice, Equality and Law Reform ennek indokait meghatározva felmentheti tisztségéből.
34. A Refugee Appeals Tribunal személyzetének tagjai a közszolgálat szabályozásáról szóló 1956. évi törvény (Civil Service Regulation Act 1956) értelmében vett tisztviselők.
II – Az alapügy tényállása
35. Az alapügynek a High Court fent hivatkozott 2011. február 9‑i, a kérdést előterjesztő bíróság által benyújtott ítéletében szereplő tényállása a következő.
36. A HID‑ügy egy 2008‑ban az édesanyjával Írországba érkező, az alapügy tényállásának idején tízéves, nigériai állampolgárságú gyermeket érint. Az édesanya a kiskorú lánygyermeke nevében menedékjog iránti kérelmet terjesztett elő az ORAC‑hoz arra hivatkozva, hogy a kislányt az apja családja körülmetéléssel és halállal fenyegeti. A pár másik gyermekét már 2007‑ben megölték, miután ilyen bánásmódban részesült.
37. A Refugee Applications Commissioner a 2008. augusztus 15‑i jelentésben úgy vélte, hogy a kiskorú kérelmét el kell utasítani azzal az indokkal, hogy az anya nyilatkozatai alig hihetőek, és hogy a helyi rendőrség elegendő védelmet biztosít. A kiskorú gyermek anyja e jelentéssel szemben fellebbezést nyújtott be a Refugee Appeals Tribunalhoz. E fellebbezési eljárást a kérdést előterjesztő bíróság jelen ügyekben hozott ítéletének kihirdetéséig elhalasztották.
38. A BA‑ügy szintén egy, 2008 augusztusában Írország területére belépő nigériai állampolgárt érint, aki azzal az indokkal terjesztett elő menedékjog iránti kérelmet az ORAC‑hoz, hogy származási országában szexuális beállítottsága miatt bántalmazzák.
39. 2008. augusztus 25‑i jelentésében a Refugee Applications Commissioner negatív véleményt adott ki ezen állampolgár kérelmével kapcsolatban, mivel úgy vélte, hogy ez utóbbi nyilatkozatai nem hihetőek. BA fellebbezést nyújtott be e véleménnyel szemben a Refugee Appeals Tribunalhoz. 2008. november 25‑i határozatával ez utóbbi elutasította a fellebbezést azzal az indokkal, hogy a menedékkérő által benyújtott bizonyítékok nem hihetőek.
40. Mind H. I. D., mind B. A. keresetet nyújtott be a High Courthoz a Refugee Applications Commissioner 2008. augusztus 15‑i és augusztus 25‑i jelentésének, valamint a Minister for Justice, Equality and Law Reform 2003. december 11‑i azon utasításának a megsemmisítését kérve, amelyben elsőbbséget nyújt a nigériai állampolgárok által benyújtott, menedékjog iránti kérelmeknek.
41. 2011. február 9‑i ítéletében a High Court elutasította a kereseteket, és nem adott helyt a felperesek kérelmeinek.
42. A High Courtot jelenleg arra kérik, hogy hozzon határozatot e felperesek arra vonatkozó kérelmével kapcsolatban, hogy fellebbezést nyújthassanak be a Supreme Courthoz. Az illegális bevándorlásról szóló 2000. évi törvény 5. cikke alapján e fellebbezést csak akkor lehet benyújtani, ha a High Court ezt egy ítéletben engedélyezi, és tanúsítja, hogy határozata olyan jogkérdést foglal magában, amely a közérdek szempontjából kivételes jelentőséggel bír, és hogy a közérdek miatt kívánatos a fellebbezés benyújtása („certificate of leave to appeal”).
III – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
43. Mivel a 2005/85 irányelv bizonyos rendelkezéseinek értelmezésével kapcsolatban kétsége merült fel, és mivel szükségesnek véli a Bíróság előzetes döntéshozatalát annak megállapításához, hogy a Supreme Court előtti fellebbezést engedélyezni kell‑e, a High Court úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1) Akadályát képezik‑e a 2005. december 1‑jei 2005/85[…] irányelv vagy az […] uniós jog általános elvei annak, hogy valamely tagállam olyan közigazgatási intézkedéseket hozzon, amelyek előírják a menedékjog iránti kérelmek bizonyos, a menedékkérők állampolgársága vagy származási országa alapján meghatározott csoportjának gyorsított vagy elsőbbségi eljárásban történő elbírálását?
2) Úgy kell‑e értelmezni a 2005/85[…] irányelvnek a (27) preambulumbekezdésével és az EUMSZ 267. cikkel összefüggésben értelmezett 39. cikkét, hogy az ott előírt hatékony jogorvoslat követelményének eleget tesz a nemzeti jog abban az esetben, ha a menedékjog iránti kérelmeket első fokon elbíráló határozat felülvizsgálatával, illetve annak másodfokú elbírálásával kapcsolatos funkciókat jogszabályi rendelkezés alapján egy törvénnyel létrehozott azon Tribunalhoz címzett fellebbezés testesíti meg, amely hatáskörrel rendelkezik kötőerővel bíró, a menedékkérők javára szóló határozatok meghozatalára valamennyi, a menedékjog iránti kérelem kapcsán releváns jog‑ és ténykérdésben, az alábbiakat, illetve azok egy részét magában foglaló közigazgatási és szervezeti rendelkezések fennállása ellenére:
– a kormány egyik minisztere mérlegelési jogkörrel rendelkezik a menedékjog iránti kérelmet elutasító határozat felülbírálására;
– fennállnak bizonyos szervezeti vagy közigazgatási összefüggések a menedékjog iránti kérelmek elsőfokú elbírálásáért és a fellebbezések elbírálásáért felelős szervek között;
– a Tribunal döntéshozó tagjait a miniszter nevezi ki három évre, azok feladatukat részmunkaidőben látják el, és javadalmazásuk eseti alapon történik;
– a miniszter utasítási jogkörrel rendelkezik a[z 1996. évi menekültügyi] törvény 12. cikkében, 16. cikke (2B) bekezdésének b) pontjában és 16. cikkének (11) bekezdésében meghatározott kérdésekben?”
IV – Elemzés
44. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegben azt kívánja megtudni a Bíróságtól, hogy a 2005/85 irányelv 23. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az, ha valamely tagállam a menedékjog iránti kérelmek bizonyos, a menedékkérő állampolgársága vagy származási országa alapján meghatározott kategóriáira elsőbbségi vagy gyorsított eljárást alkalmaz.
45. Ezt követően második kérdésével e bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy ezen irányelv 39. cikkével és a hatékony jogorvoslatnak a Charta 47. cikkében előírt elvével ellentétes‑e az olyan szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely előírja, hogy az eljáró hatóság határozataival szemben a Refugee Appeals Tribunalhoz lehet keresetet benyújtani, amely Tribunalnak a független bírósági minőségét vitatják a felperesek.
A – A menedékkérő állampolgársága vagy származási országa alapján történő gyorsított vagy elsőbbségi eljárás bevezetéséről
46. Előzetesen számomra hasznosnak tűnik a 2005/85 irányelv szellemére emlékeztetni.
47. A 2005/85 irányelv célja annak 1. cikkének megfelelően a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályainak megállapítása két olyan alapelv figyelembevételével, amelyek megfelelnek az Európai Tanács 1999. október 15‑i és 16‑i tamperei elnökségének következtetéseiben(14) megfogalmazott kívánságnak: ezek a méltányosság és a hatékonyság.(15)
48. Annak érdekében, hogy eleget tegyenek a méltányosság elvének, az eljárás a többek között a Charta által elismert alapvető jogok és alapelvek tiszteletben tartásán alapul.(16) A 2005/85 irányelv „Alapelvek és garanciák” című II. fejezetében szereplő, fent említett rendelkezések ezen elvet követik.
49. A hatékonyság követelményét ezen irányelv 23. cikkének (2) bekezdése tartalmazza, amely kimondja, hogy a tagállamok biztosítják, hogy – a megfelelő és teljes vizsgálat követelményeinek sérelme nélkül – az ilyen eljárások a lehető legrövidebb időn belül lezáruljanak.
50. A tagállamok azon lehetősége, hogy az említett irányelv 23. cikke (3) és (4) bekezdésének megfelelően gyorsított vagy elsőbbségi eljárást alkalmazzanak a menedékjog iránti kérelmekre, e követelményből adódik.
51. Amint ugyanis a 2005/85 irányelv (11) preambulumbekezdésében szerepel, a tagállamoknak és a menedékkérőknek egyaránt az áll érdekében, hogy a menedékjog iránti kérelmeket a lehető legrövidebb időn belül elbírálják. Erre véleményem szerint többek között az ad magyarázatot, hogy fontos, hogy a menedékkérők hamar megismerjék sorsuk alakulását, és hogy egy túl hosszú eljárás elbátortalaníthatja, és illegalitásra késztetheti őket.
52. A fentiekre tekintettel itt meg kell vizsgálni azt, hogy bizonyos a menedékjog iránti, a menedékkérő állampolgársága alapján minősített kérelmeknek elsőbbségi vagy gyorsított vizsgálata a 2005/85 irányelv által megkövetelt méltányossággal összeegyeztethető gyakorlat‑e.
53. Amint a tárgyalás során előadták, egy menedékjog iránti kérelemnek a gyorsított vagy elsőbbségi eljárásban történő elbírálása ezen irányelv 23. cikkének (3) bekezdése alapján csak akkor vezethető be, ha a kérelem megalapozott, vagy ha az e cikk (4) bekezdésében előírt tizenhat ok valamelyike alapján minden amellett szól, hogy a kérelem megalapozatlan. Ezért a tagállamoknak nem áll jogában a menedékjog iránti kérelmek vizsgálatát kizárólag a menedékkérők állampolgársága miatt gyorsított vagy elsőbbségi eljárásban elvégezni.
54. Ezenkívül a felperesek úgy vélik, hogy a gyorsított vagy elsőbbségi eljárás választása csak egyéni kérelemre vonatkozhat, nem pedig kérelmek ilyen kategóriájára. Emlékeztetnek többek között arra, hogy a Genfi Egyezmény 3. cikke kimondja, hogy a szerződő államok ezen Egyezmény rendelkezéseit a menekültekre faji, vallási vagy származási ország szerinti megkülönböztetés nélkül alkalmazzák. Ezért a felperesek szerint a gyorsított vagy elsőbbségi eljárásnak az ilyen kritérium alapján meghatározott személyek kategóriája esetében történő bevezetése ellentétes az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmával.
55. Ezzel az elemzéssel a következők miatt nem értek egyet.
56. A 2005/85 irányelv kidolgozása során az uniós jogalkotó több alkalommal jelezte, hogy a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a menekültstátusz megadására és visszavonására irányuló eljárás végrehajtása tekintetében. Így az irányelv fent említett javaslatában az Európai Bizottság pontosította, hogy valamennyi, a méltányos és hatékony eljárás végrehajtására vonatkozó rendelkezés előírása a tagállamok arra vonatkozó mérlegelési jogkörének a sérelme nélkül történik, hogy a nemzeti politikájuk keretében bizonyos ügyeket elsőbbségi eljárásban kezeljenek.(17)
57. Az uniós jogalkotó ugyanezen, a tagállamok mérlegelési mozgásterének a meghagyására irányuló szándékát találjuk magában az ezen irányelv vizsgálati eljárásra vonatkozó szövegében. Így ezen irányelv (11) preambulumbekezdése kimondja, hogy a menedékjog iránti kérelmek elbírálási eljárásának megszervezése a tagállamok mérlegelési jogkörében marad annak érdekében, hogy az említett irányelv előírásainak figyelembevételével bizonyos kérelmek elbírálását a nemzeti szükségleteiknek megfelelően előtérbe helyezhessék, vagy felgyorsíthassák.
58. A 2005/85 irányelv 23. cikke (3) bekezdésének szövege mintha szintén ebbe az irányba mutatna. E rendelkezés értelmében a tagállamok elsőbbséget „biztosíthatnak” valamely kérelemnek, vagy felgyorsíthatják annak vizsgálatát „beleértve azokat az eseteket is”, amelyekben a kérelem megalapozottnak tűnik, vagy a menedékkérőnek különleges igényei vannak. Hasonlóképpen e cikk (4) bekezdése az „elrendelhetik” ige használatával lehetőséget biztosít a tagállamoknak arra, hogy gyorsított vagy elsőbbségi eljárást alkalmazzanak tizenhat olyan egyedi indok alapján, amelyek igazolják az ilyen eljárás alkalmazását.
59. Az uniós jogalkotó tehát a tagállamokra hagyja azon választási lehetőséget, hogy gyorsított vagy elsőbbségi eljárást alkalmazzanak a menedékjog iránti kérelmek elbírálása során,(18) mivel a „beleértve” kifejezésnek a 2005/85 irányelv 23. cikkének (3) bekezdésében történő alkalmazása véleményem szerint azt bizonyítja, hogy az ilyen eljárás alkalmazható mind a megalapozott, mind a megalapozatlan kérelmek esetében.
60. Ezenkívül a Samba Diouf‑ügyben 2011. július 28‑án hozott ítélet(19) 29. pontjában a Bíróság hangsúlyozta, hogy az ezen irányelvvel bevezetett eljárások minimumszabályokat képeznek, és hogy a tagállamok több tekintetben mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az irányelv rendelkezéseinek a végrehajtásakor a nemzeti jog sajátosságainak figyelembevétele mellett. A tagállamok számára elismert ezen mérlegelési mozgástér az uniós jogalkotó által kidolgozott közös európai menekültügyi rendszer szerves részét képezi.(20)
61. Nem szabad szem elől téveszteni ugyanis azt, hogy az említett irányelv a közös európai menekültügyi rendszer létrehozásának első lépését alkotja,(21) és hogy a minimumszabályokat harmonizálja, mivel a tagállamok nem kötelesek egységes eljárásokat alkalmazni, és ezáltal fenntartják a nemzeti rendszereiket.
62. E tekintetben a nemzeti igények tagállamonként jelentősen eltérhetnek, mivel az érkező menekültáradatok nagyon eltérőek lehetnek. A menedékkérők olyan tömeges beáramlásával szembeni küzdelem céljából – mint amely Írország esetében valószínűleg a nigériai állampolgárok vonatkozásában fennáll(22) – a tagállamoknak lehetőségük kell, hogy legyen az erre való legjobb felkészülésre annak érdekében, hogy a menedékjog iránti kérelmeket a gyorsaság 2005/85 irányelvben kitűzött céljának megfelelően a lehető leghatékonyabban elbírálják, miközben biztosítják az ebben az irányelvben előírt minimumkövetelmények tiszteletben tartását.
63. Az eljárások végrehajtását és azok határidejének a megállapítását illetően tehát a tagállamok eljárási önállósága elvének megfelelően a tagállamok eljárási jogát kell alkalmazni.(23)
64. Ami a hátrányos megkülönböztetés tilalmának a felperesek által hivatkozott elvét illeti, emlékeztetek arra, hogy az nemcsak azt követeli meg, hogy azonos helyzeteket ne kezeljenek eltérően, hanem azt is, hogy eltérő helyzeteket ne kezeljenek azonosan.(24)
65. A menekültügy területén és különösen a 2005/85 irányelvvel felállított rendszerben meg kell állapítani, hogy a menedékkérő állampolgárságának meghatározó szerepe van.(25) Ugyanis annak származási országa fogja eligazítani az eljáró hatóságot döntésében, mivel ez utóbbi köteles az ebben az országban(26) fennálló általános helyzetről tájékozódni, hogy megállapítsa azt, hogy a menedékkérőt fenyegeti‑e veszély, és adott esetben azt, hogy szükséges‑e a védelme.
66. Az uniós jogalkotó egyébként ezért vezette be a biztonságos származási ország fogalmát, amely szerint, amennyiben egy harmadik ország ilyennek tekinthető, a tagállamok azt biztonságosnak nyilváníthatják, és egy adott kérelmező vonatkozásában feltételezhetik, hogy az biztonságban van.(27) Így a tagállamok támaszkodhatnak a biztonságos harmadik országoknak az Európai Unió Tanácsa által felállított közös minimumlistájára,(28) és vizsgálhatják a menedékjog iránti kérelmeket az ezen országokban fennálló biztonság megdönthető vélelmére alapozva.(29) A tagállamok maguk a 2005/85 irányelv 30. cikke alapján a menedékjog iránti kérelmek elbírálása céljából a közös minimumlistán nem szereplő harmadik országokat nemzeti szinten biztonságos származási országgá nyilváníthatnak.
67. Így a menedékjog iránti kérelem vizsgálatának megkönnyítése céljából az uniós jogalkotó maga írta elő, hogy a tagállamok dönthetnek úgy, hogy az eljárás elsőbbségi vagy gyorsított, ha a menedékjog iránti kérelmet megalapozatlannak tekintik azon oknál fogva, hogy a kérelmező az ezen irányelv 29–31. cikke értelmében vett biztonságos származási országból jött, vagy ha azon országot, amely nem tagállam, a menedékkérő szempontjából biztonságosnak tekintik.(30) Ebben az esetben tehát kötelezően az állampolgárság az a tényező, amely az elsőbbségi vagy gyorsított eljárást indokolja. Következésképpen e kritérium alkalmazása természeténél fogva semmi esetre sem ellentétes a 2005/85 irányelvvel.
68. Ezenkívül, amennyiben fennáll a menedékjog iránti kérelmeknek ugyanabból az országból történő tömeges beérkezése, a hatékonyság ezen irányelvben kitűzött céljával összeegyeztethetőnek tűnik az a szándék, hogy e kérelmeket elsőbbségi eljárásban vizsgálják meg, ugyanis az e vizsgálatokkal megbízott személyzet jobban ismeri azt a veszélyt, amelynek ezen ország állampolgárai esetlegesen ki vannak téve, mivel e személyzet valószínűleg pontos és aktuális információkkal rendelkezik az említett országban fennálló általános helyzetről. A kérelmek elbírálása így könnyebb és gyors, ami a menedékkérők érdekében is áll.
69. Mivel a 2005/85 irányelv célja a menekültstátusz megadása és visszavonása eljárási minimumkeretének a felállítása annak biztosításán keresztül, hogy a tagállamok tiszteletben tartják azon minimumkövetelményeket, amelyeket ezen irányelv és különösen annak II. fejezete megfogalmaz, véleményem szerint a hátrányos megkülönböztetés hiányának vizsgálatát más szemszögből kell elvégezni.
70. Véleményem szerint a menedékkérők helyzetét – akik valamennyien hasonló helyzetben vannak, mivel valamennyien nemzetközi védelem alatt állnak – a menekültstátusz megadásának eljárása alatti elbánás szempontjából kell összehasonlítani. A hátrányos megkülönböztetés kockázata, amint az imént megállapítottam, nem az állampolgárság, mint az elsőbbségi vagy gyorsított eljárás alapjául szolgáló kritérium alkalmazásában áll, hanem ezen eljárás hatásaiban, amennyiben felépítése és határideje miatt megfosztja az általa érintetteket a 2005/85 irányelv 23. cikkében megkövetelt biztosítékoktól, amely irányelv meghatározza, hogy e biztosítékok az eljárás valamennyi formájára alkalmazandók.
71. Következésképpen egy olyan elsőbbségi eljárás bevezetése, mint amelyről az alapügyben szó van, nem járhat azzal, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy hatástalanná teszi az ezen irányelv által a nigériai állampolgársággal rendelkező menedékkérőknek biztosított jogok gyakorlását. Különösen, ezen utóbbiaknak elegendő határidővel kell rendelkezniük ahhoz, hogy összegyűjtsék és előadják a kérelmük alátámasztásához szükséges bizonyítékokat,(31) lehetővé téve így az eljáró hatóságnak, hogy e kérelmek méltányos és teljes körű vizsgálatát elvégezze, és hogy megbizonyosodjon arról, hogy a menedékkérők a származási országukban nincsenek veszélynek kitéve.
72. A jelen esetben számomra nem tűnik úgy, hogy a nigériai állampolgárok helyzetét a más harmadik országokból származó menedékkérők helyzetétől eltérő módon kezelnék azon tényből kifolyólag, hogy a menedékjog iránti kérelmük elsőbbségi eljárás alá tartozik.(32) Mindenesetre a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a 2005/85 irányelv II. fejezetében említett alapelveket és alapvető garanciákat H. I. D. és B. A. menedékjog iránti kérelmeinek elsőbbségi elbírálása keretében konkrétan betartották‑e.
73. A fenti megállapítások fényében véleményem szerint a 2005/85 irányelv 23. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az, hogy valamely tagállam a menedékjog iránti kérelmek bizonyos, a menedékkérő állampolgársága vagy származási országa alapján meghatározott kategóriáira elsőbbségi vagy gyorsított eljárást alkalmaz.
B – A 2005/85 irányelv 39. cikke értelmében vett hatékony jogorvoslat garanciájáról
74. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó ír szabályozással bevezetett rendszer tiszteletben tartja‑e a 2005/85 irányelv 39. cikke és a Charta 47. cikke által előírt hatékony jogorvoslat garanciáját.
75. Emlékeztetek arra, hogy ezen irányelv 39. cikke (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a tagállamok a menedékkérők számára a menedékjog iránti kérelmük ügyében hozott határozat ellen bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot biztosítanak. A Charta 47. cikke megállapítja a hatékony bírósági jogorvoslathoz való jogot.(33)
76. Az említett irányelv (27) preambulumbekezdése meghatározza, hogy az uniós jog egyik alapelvének megfelelően a menedékjog iránti kérelmekkel és a menekültstátusz visszavonásával kapcsolatos határozatok az EUMSZ 267. cikk értelmében vett bíróság előtti hatékony jogorvoslat tárgyát képezik.
77. A felperesek többek között azzal érvelnek, hogy a Refugee Appeals Tribunal e rendelkezés értelmében nem bíróság.
78. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint annak értékeléséhez, hogy az előzetes döntéshozatalt kezdeményező szerv az említett rendelkezés értelmében vett „bíróságnak” minősül‑e – ami kizárólag az uniós jog alapján eldöntendő kérdés –, a Bíróság olyan tényezők összességét veszi figyelembe, mint például az, hogy a szervezet jogszabály alapján jött‑e létre, állandó jelleggel működik‑e, hatásköre kötelező jellegű‑e, az eljárása kontradiktórius jellegű‑e, jogszabályokat alkalmaz‑e, valamint független‑e.(34)
79. Azon kritériumok, hogy jogszabály alapján jöjjön létre, állandó jelleggel működjön, és jogszabályokat alkalmazzon, nem kétségesek a Refugee Appeals Tribunal esetében.(35) Ezzel szemben a felperesek vitatják azt, hogy hatásköre kötelező jellegű, hogy az előtte folyó eljárás kontradiktórius jellegű, és hogy e bíróság független. Tehát ezt a három pontot fogom egymást követően megvizsgálni.
80. Először is meg kell állapítani, hogy a menekültügyről szóló 1996. évi törvény 15. cikke és 16. cikkének (1) bekezdése a Refugee Appeals Tribunalt a Refugee Applications Commissioner javaslataival szemben benyújtott keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságként hozta létre, amely javaslatok – emlékeztetek – a menedékjog iránti kérelemre vonatkozó, első fokon hozott határozatok.(36) Ezenkívül abban az esetben, ha a Refugee Appeals Tribunal előtti keresetnek helyt adnak, a Minister for Justice, Equality and Law Reform e törvény 17. cikkének (1) bekezdésének megfelelően köteles megadni a menekültstátuszt. Csak ha a Refugee Appeals Tribunal nem ad helyt a menedékkérő keresetének, határozhat úgy a Minister for Justice, Equality and Law Reform, hogy mindazonáltal megadja a menekültstátuszt. A Minister for Justice, Equality and Law Reformnak tehát nincs mozgástere attól a pillanattól kezdve, hogy a menedékkérő javára hoztak határozatot. A Refugee Appeals Tribunal elismerő határozatai tehát kötelező erejűek, és kötik az állami hatóságokat.
81. Másodszor emlékeztetek arra, hogy a kontradiktórius eljárás nem abszolút feltétel.(37) Ezért úgy vélem, hogy csekély jelentősége van annak, hogy az ORAC nem köteles megjelenni a Refugee Appeals Tribunal előtt. Ezzel szemben megjegyzem, hogy a menekültügyről szóló 1996. évi törvény 16. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy a Refugee Applications Commissioner benyújtja a Refugee Appeals Tribunalnak valamennyi azon jelentés, dokumentum vagy írásbeli nyilatkozat másolatát, amelyeket e törvény 11. cikke alapján hozzá előterjesztettek, valamint egy, a kérelmet érintő valamennyi olyan más információ természetéről és eredetéről szóló írásbeli nyilatkozatot, amelyekről a vizsgálata során tudomást szerzett. Az említett törvény 16. cikke (8) bekezdésének megfelelően a Refugee Appeals Tribunal ugyanezen másolatokat megküldi a menedékkérőnek és solicitorának, valamint kérelmére az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának. Ezenkívül a Refugee Appeals Tribunal tárgyalást is tarthat, amely során beidézheti valamennyi olyan személyt, akinek a tanúvallomása szükséges, és a menedékkérő és a Refugee Applications Commissioner előadhatják ügyüket.(38) Ezért valamennyi félnek lehetősége van a Refugee Appeals Tribunal tudomására hozni mindazt, ami a kérelem vagy a védelem sikere szempontjából szükséges.
82. Megjegyzem továbbá, hogy e törvény 16. cikkének (16) bekezdése kimondja, hogy a Refugee Appeals Tribunalnak a keresetről való határozathozatal előtt figyelembe kell vennie többek között a Refugee Applications Commissioner jelentését, annak vagy az ENSZ menekültügyi főbiztosának valamennyi észrevételét, a tárgyalás során benyújtott bizonyítékokat és tett valamennyi nyilatkozatot, valamint a Refugee Applications Commissionerhez benyújtott valamennyi dokumentumot, írásbeli nyilatkozatot vagy egyéb információt.
83. A Refugee Appeals Tribunal tehát széles felülvizsgálati jogkörrel rendelkezik, mivel ismeri mind a ténykérdéseket, mind a jogkérdéseket, és értékeli a hozzá benyújtott bizonyítékokat.
84. Végül harmadszor és utolsóként a felperesek úgy vélik, hogy a Refugee Appeals Tribunal nem független. Többek között azzal érvelnek, hogy szervezeti kapcsolat áll fenn ezen utóbbi, az ORAC és a Minister for Justice, Equality and Law Reform között, és hogy a tagok külső nyomásnak vannak kitéve. Különösen a kinevezés, valamint a kijelölés, a díjazás feltételeinek és a tagjai mandátuma más szempontjainak a meghatározása megfosztják a Tribunalt a függetlenségétől.
85. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a függetlenség fogalma, amely az ítélethozatali tevékenység elengedhetetlen része, mindenekelőtt azt jelenti, hogy az érintett fórum, ahhoz a hatósághoz képest, amely a jogorvoslattal megtámadott határozatot hozta, harmadik félnek minősüljön.(39) A Bíróság megállapította, hogy e fogalmat két szempont határozza meg. Az első, külső szempont azt feltételezi, hogy a fórum védve van az olyan külső beavatkozástól vagy nyomástól, amely veszélyeztetheti tagjai ítéletalkotásának függetlenségét az eléjük kerülő jogvitákat illetően. A második, belső szempont a pártatlanság fogalmát öleli fel, és egyenlő távolságtartást jelent a jogvitában részt vevő felektől, illetve e felek azon érdekeitől, amelyek a jogvita tárgyát képezik.(40)
86. A jelen ügyben a menekültügyről szóló 1996. évi törvény 15. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy a Refugee Appeals Tribunal függetlenül jár el feladatainak gyakorlása során. Emlékeztetek arra, hogy amennyiben ez a Tribunal a menedékkérő javára dönt, a Minister for Justice, Equality and Law Reform kötve van e határozathoz, tehát azt nem vizsgálhatja felül. Ami a kinevezési és díjazási szabályokat illeti, azok véleményem szerint nem kérdőjelezhetik meg a Refugee Appeals Tribunal függetlenségét. Ugyanis ennek tagjait olyan személyek közül nevezik ki meghatározott időtartamra, akik barristerként vagy solicitorként szerzett legalább ötéves tapasztalattal rendelkeznek, és a Minister for Justice, Equality and Law Reform általi kinevezésük nem különbözik az Unió keretén belül a nemzeti bíróságok többsége által ismert kinevezéstől.
87. Sokkal érzékenyebb a Refugee Appeals Tribunal tagjai elmozdításának a kérdése. Emlékeztetek ugyanis arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a függetlenségi és pártatlansági garanciák olyan szabályok meglétét igénylik – többek között ami a tagok elmozdítását illeti –, amelyek a jogalanyok számára biztosítják minden, az említett fórum külső tényezők általi befolyásolhatóságára, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességére vonatkozó jogos kétség kizárását.(41) E tekintetben a kérdést előterjesztő szerv függetlenségére vonatkozó feltétel teljesüléséhez az ítélkezési gyakorlat többek között megköveteli, hogy e szerv tagjainak elmozdítását kifejezett jogszabályi rendelkezések rögzítsék.(42)
88. A jelen esetben a menekültügyről szóló 1996. évi törvény II. mellékletének 7. cikkéből kitűnik, hogy a Minister for Justice, Equality and Law Reform felmentheti tisztségéből a Refugee Appeals Tribunal rendes tagjait e felmentés megindokolásával. Sajnos nincsenek pontosan meghatározva azok az esetek, amelyekben a Refugee Appeals Tribunal tagjai felmenthetők tisztségükből. Ezért úgy tűnik, hogy a Minister for Justice, Equality and Law Reform széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik. Ezenkívül nem került meghatározásra az, hogy a Refugee Appeals Tribunal valamely tagjának az elmozdítására vonatkozó határozat bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti.
89. Véleményem szerint azonban a következő okok miatt kizárható a Refugee Appeals Tribunal külső tényezők általi befolyásolhatóságát érintő kétség.
90. Úgy vélem, hogy a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó ír rendszer biztosítja a hatékony jogorvoslatot. Amint ugyanis láttuk, az illegális bevándorlásról szóló 2000. évi törvény 5. cikke alapján a menedékkérők a Refugee Applications Commissioner javaslatainak és a Refugee Appeals Tribunal határozatainak az érvényességét a High Court előtt is vitathatják, amelynek a határozata a Supreme Court előtt megtámadható. Egyébként pedig épp ez történt a jelen ügyben, mivel a felperesek a kérdést előterjesztő bírósághoz a Refugee Applications Commissioner javaslatával és a Refugee Appeals Tribunal határozatával szemben nyújtottak be fellebbezést.
91. Ezért számomra lehetetlennek tűnik az, hogy a High Court vagy a Supreme Court helybehagyhatná azokat a határozatokat, amelyeket az ír kormány nyomására hoztak. Ellenkezőleg, e jogorvoslatok fennállása önmagában megelőzhet a Refugee Appeals Tribunalra gyakorolt bármely befolyásolási kísérletet.
92. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a 2005/85 irányelv (27) preambulumbekezdése megállapítja, hogy a jogorvoslat hatékonysága – a megfelelő tények vizsgálatára is tekintettel – az egyes tagállamok egészében vett közigazgatási és igazságügyi rendszerétől függ. Véleményem szerint a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az eljárásuk szervezését illetően, feltéve hogy a nemzeti bíróság megvizsgálhatja azon indokok megalapozottságát, amelyek az illetékes közigazgatási hatóságot annak megállapítására vezették, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem megalapozatlan vagy visszaélésszerű, anélkül hogy ezen indokok a jogszerűség megdönthetetlen vélelmét élveznék.(43)
93. Ugyanezen megközelítést képviselte több alkalommal az Emberi Jogok Európai Bírósága, legutóbb az I.M. kontra Franciaország ügyben hozott ítéletében.(44) E bíróság abban kifejtette, hogy alapvetően azt kell megállapítania, hogy léteznek‑e olyan hatékony garanciák, amelyek megvédik a felperest az abba az országba történő önkényes visszaküldéstől, amelyben üldözik.(45) Az Emberi Jogok Európai Bírósága továbbá meghatározta, hogy a nemzeti jog által biztosított jogorvoslatok összességükben eleget tehetnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában kötött egyezménynek a hatékony jogorvoslatra vonatkozó 13. cikkében előírt követelményeknek még akkor is, ha önmagában e jogorvoslatok egyike sem tesz azoknak teljes mértékben eleget.(46) Az Emberi Jogok Európai Bírósága hasonlóképpen emlékeztetett arra, hogy e rendelkezés nem megy el addig, hogy előírja a jogorvoslat különös formáját, és hogy a nemzeti jogorvoslati lehetőségek az államok mérlegelési mozgásterébe tartoznak.(47)
94. Számomra tehát úgy tűnik, hogy a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó ír rendszer összességében tiszteletben tartja a hatékony jogorvoslathoz fűződő jogot.
95. A fenti megállapítások fényében következésképpen az a véleményem, hogy a 2005/85 irányelv 39. cikkét és a Charta 47. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely alapján az eljáró hatóság határozatával szemben a Refugee Appeals Tribunalhoz és a High Courthoz keresetet lehet benyújtani.
V – Végkövetkeztetések
96. A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a High Court kérdéseire:
1) A menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1‑jei 2005/85/EK tanácsi irányelv 23. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az, hogy valamely tagállam a menedékjog iránti kérelmek bizonyos, a menedékkérő állampolgársága vagy származási országa alapján meghatározott kategóriáira elsőbbségi vagy gyorsított eljárást alkalmaz.
2) A 2005/85 irányelv 39. cikkét és a Charta 47. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely alapján az eljáró hatóság határozatával szemben a Refugee Appeals Tribunalhoz és a High Courthoz keresetet lehet benyújtani.