SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 19. aprila 2012(1)
Zadeva C‑416/10
Jozef Križan in drugi
proti
Slovenská inšpekcia životného prostredia
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Najvyšší súd Slovenskej republiky (vrhovno sodišče Slovaške republike))
„Okolje – Gradnja odlagališča odpadkov – Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Pravica do predložitve vprašanj Sodišču po odločitvi nacionalnega ustavnega sodišča – Direktiva 2008/1/ES – Celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja – Direktiva 1999/31/ES – Odlagališča odpadkov –Sodelovanje javnosti – Dostop do odločbe o lokaciji – Načelo učinkovitosti – Odprava kršitev postopka – Direktiva 85/337/EGS – Presoja vplivov na okolje pri nekaterih javnih in zasebnih projektih – Pristojnost nacionalnih sodišč za presojo aktualnosti presoje vplivov na okolje po uradni dolžnosti – Začasni ukrepi v okoljskih zadevah – Lastnina“
Kazalo
I – Uvod
II – Pravni okvir
A – Aarhuška konvencija
B – Pravo Unije
1. Direktiva CPNO
2. Direktiva o odlaganju odpadkov na odlagališčih
3. Direktiva o dostopu javnosti do informacij o okolju
4. Direktiva o PVO
C – Slovaško pravo
III – Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
A – Lokacija
B – Presoja vplivov na okolje
C – Integralno dovoljenje za obrat
D – Sodni postopek
E – Vprašanja vrhovnega sodišča
IV – Pravna presoja
A – Prvo vprašanje – pravica vrhovnega sodišča za predložitev predhodnih vprašanj
B – Drugo vprašanje – dostop do odločbe o lokaciji v postopku za izdajo integralnega dovoljenja
1. Dopustnost drugega vprašanja
2. Nujnost zagotovitve dostopa do odločbe o lokaciji
a) Razkritje informacij v postopku za izdajo integralnega dovoljenja
b) Razkritje odločbe o lokaciji
3. Varstvo poslovnih skrivnosti
4. Čas razkritja
5. Predlog glede drugega vprašanja
C – Tretje vprašanje – uporaba Direktive o PVO
1. Direktiva o PVO
a) Uporaba Direktive o PVO
b) Merila za podaljšanje veljavnosti odločbe o vplivih na okolje
c) Sodelovanje javnosti pri odločitvi o tem, ali je stara presoja vplivov na okolje še zadostna
d) Vmesni predlog
2. Dopustnost ločenega pravnega varstva glede različnih zahtev za dovoljenje
3. Obravnavanje nekaterih pravnih vprašanj po uradni dolžnosti
4. Predlog glede tretjega vprašanja
D – Četrto vprašanje – začasni ukrepi
E – Peto vprašanje – obseg varstva lastnine
V – Predlog
I – Uvod
1. Slovaško vrhovno sodišče, Najvyšší súd Slovenskej republiky, je na Sodišče naslovilo več vprašanj, ki izhajajo iz izjemno zapletenega spora o odobritvi odlagališča odpadkov.
2. Predvsem je treba pojasniti, ali je treba v okviru sodelovanja javnosti v postopku izdaje dovoljenja v skladu z Direktivo o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja(2) (v nadaljevanju: Direktiva CPNO) predložiti odločbo o lokaciji odlagališča odpadkov, izdano v postopku, ki je bil ločen od postopka izdaje dovoljenja.
3. Poleg tega se pojavljajo vprašanja glede uporabe Direktive o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje(3) (v nadaljevanju: Direktiva o PVO), zlasti glede časovne veljavnosti, zadostne aktualnosti presoje in sodelovanja javnosti pri odločitvi, ali ni dovolj aktualna.
4. Ta okoljskopravna vprašanja so povezana s težavami pri uresničevanju načela učinkovitosti pri ureditvi upravnih in sodnih postopkov.
5. Tako se v zvezi z dostopom do odločbe o lokaciji postavlja vprašanje, ali je mogoče začetno protipravno protizakonito zavrnitev dostopa popraviti kasneje v upravnem postopku.
6. Glede na morebitne pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje je treba pojasniti, ali pravo Unije dopušča, da se predvidi sodni postopek, ki je ločen od sodnega postopka zoper integralno dovoljenje za odlagališče, in ali sme ali mora nacionalno sodišče v sporu glede integralnega dovoljenja po potrebi po uradni dolžnosti presojati pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje.
7. Poleg tega vrhovno sodišče sprašuje, ali je pristojno za izdajo začasnih ukrepov in ali je izvajanje obeh navedenih direktiv in Aarhuške konvencije(4) združljivo s temeljno pravico do lastnine.
II – Pravni okvir
A – Aarhuška konvencija
8. Člen 6 Aarhuške konvencije, ki jo je Skupnost podpisala 25. junija 1998 v Aarhusu (Danska)(5), določa sodelovanje javnosti pri odobritvi nekaterih dejavnosti.
9. Člen 6(4) Konvencije določa kakovost sodelovanja javnosti:
„Pogodbenica zagotovi udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.“
10. Dostop do informacij v okviru sodelovanja javnosti je natančneje določen v členu 6(6):
„Pogodbenica zahteva od pristojnih organov javne oblasti, da vključeni javnosti na podlagi zahtevka, če tako določi notranje pravo, omogočijo dostop do vseh informacij, pomembnih za odločanje po tem členu, brezplačno in takoj, ko so na razpolago, da jih lahko preveri, kar pa ne vpliva na pravico pogodbenic, da zavrnejo razkritje določenih informacij v skladu s tretjim in četrtim odstavkom 4. člena […]“
11. Člen 9 Konvencije vsebuje določbe o pravnem varstvu. V obravnavani zadevi je posebej pomemben odstavek 4:
„Poleg tega in brez vpliva na prvi odstavek tega člena morajo postopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. […]“
B – Pravo Unije
1. Direktiva CPNO
12. Postopek v glavni stvari se nanaša na odločbo z dne 18. avgusta 2008. Že 18. februarja 2008 je bila v skladu s členom 22 Direktive 2008/1 brez nadaljnjega prehodnega obdobja z zadnjenavedeno direktivo (v nadaljevanju: Direktiva CPNO) brez vsebinskih sprememb uzakonjena večkrat spremenjena Direktiva 96/61/ES(6). Zato bom v nadaljevanju uporabljala Direktivo CPNO, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/1.
13. V uvodni izjavi 11 je obravnavano razmerje do Direktive o PVO:
„Določbe te direktive bi se morale uporabljati brez vpliva na določbe Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje [Direktive o PVO]. Ta direktiva ne bi smela vplivati na izvajanje Direktive 85/337/EGS, tudi kadar se morajo podatki ali sklepne ugotovitve, pridobljene na podlagi navedene direktive, upoštevati pri izdaji dovoljenja.“
14. Uvodna izjava 24 se nanaša na sodelovanje javnosti:
„Učinkovito sodelovanje javnosti pri sprejemanju odločitev bi moralo omogočati, da se javnost izrazi, nosilec odločitev pa se zaveda mnenj in skrbi, ki so v zvezi s temi odločitvami, ter tako poveča odgovornost in transparentnost procesa odločanja in prispeva k zavesti javnosti o okoljskih vprašanjih in podpori sprejetim odločitvam. Zlasti bi javnost morala imeti dostop do informacij o delovanju obratov in njihovem možnem vplivu na okolje, ter, pred vsako odločitvijo, dostop do informacij o vlogah za dovoljenja za nove obrate ali znatne spremembe obratov in do samih dovoljenj, njihovih posodobitev in ustreznih podatkov o stanju okolja.“
15. V členu 1 Direktive CPNO je njegov cilj pojasnjen tako:
„Namen te direktive je doseči celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja okolja, ki je posledica dejavnosti, navedenih v Prilogi I. Ta direktiva določa ukrepe za preprečevanje ali, če to ni izvedljivo, za zmanjševanje emisij v zrak, vodo in tla pri navedenih dejavnostih, vključno z ukrepi glede odpadkov, da bi dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote, brez poseganja v Direktivo 85/337/EGS [Direktivo o PVO] in druge ustrezne določbe Skupnosti.“
16. Zahteve v zvezi z vlogo za dovoljenje so razvidne iz člena 6 Direktive CPNO:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da vloga pristojnemu organu za dovoljenje vključuje opis:
(a) obrata in njegovih dejavnosti;
[…]
(d) stanja na kraju obrata;
[…]
(j) morebitne glavne alternative, ki jih je vlagatelj preučil v osnutku.
Vloga za dovoljenje vsebuje tudi poljuden povzetek vsebin navedenih v alineah tega člena.
2. Če podatki v skladu z zahtevami iz Direktive 85/337/EGS […] ali drugi podatki, zbrani na podlagi drugih predpisov, izpolnjujejo katero koli od zahtev tega člena, se jih lahko vključi v vlogo ali se jih tej vlogi priloži.“
17. V členu 9 Direktive CPNO so vsebovana pravila o vsebini dovoljenja:
„1 Države članice zagotovijo, da dovoljenje vsebuje vse ukrepe, potrebne za skladnost z zahtevami za izdajo dovoljenj iz členov 3 in 10, da bi z varstvom zraka, vode in tal dosegli visoko stopnjo varstva okolja kot celote.
2 Pri izdajanju dovoljenj za nove obrate ali znatne spremembe obratov, za katere se uporablja člen 4 Direktive 85/337/EGS, se upoštevajo vsi ustrezni podatki ali ugotovitve, pridobljene na podlagi členov 5, 6 in 7 navedene direktive.
[…]
4. Brez vpliva na člen 10 temeljijo mejne vrednosti emisij, enakovredni parametri in tehnični ukrepi iz odstavka 3 na najboljših razpoložljivih tehnologijah brez predpisovanja uporabe katerekoli metode ali določenega tehnološkega postopka, upoštevajo pa se tehnične lastnosti posameznega obrata, njegova umestitev v prostoru in krajevne okoljske razmere. Pogoji v dovoljenju vedno vključujejo določbe o zmanjševanju onesnaževanja na velike razdalje ali čezmejnega onesnaževanja okolja na najnižjo možno raven in zagotavljajo visoko stopnjo varstva okolja kot celote.“
18. Člen 15 Direktive CPNO ureja sodelovanje javnosti:
„1. Države članice zagotovijo, da dobi prizadeta javnost zgodnje in učinkovite možnosti sodelovanja v postopku:
a) izdaje dovoljenja za nove naprave;
b) […]
Postopek, določen v Prilogi V, se uporablja za namene takega sodelovanja.
2. […]
3. Odstavka 1 in 2 se uporabljata ob upoštevanju omejitev iz člena 4(1), (2) in (4) Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju.“
19. Člen 16 Direktive CPNO, s katerim je prenesen člen 9(2) Aarhuške konvencije, vsebuje posebne določbe o pravnem varstvu.
20. V prilogi V je natančneje določeno, kateri podatki morajo biti dostopni javnosti:
„1. Javnost se obvesti (prek javnih objav ali drugih primernih načinov, na primer razpoložljivih elektronskih medijev) o naslednjih zadevah varstva okolja že na začetni stopnji postopka sprejemanja odločitve in najpozneje takrat, ko jih je mogoče razumno posredovati:
(a) vloga za dovoljenje ali glede na primer predlog za obnovitev dovoljenja ali pogojev dovoljenja v skladu s členom 15(1), vključno z opisom elementov iz člena 6(1);
[…]
(c) podrobni podatki o pristojnih organih, odgovornih za odločanje, tistih, od katerih je mogoče pridobiti ustrezne podatke, in tistih, ki jim je mogoče predložiti pripombe ali vprašanja, in podrobnosti časovnih rokov za posredovanje pripomb ali vprašanj;
[…]
(f) navedba rokov in krajev, kje in na kakšen način je ustrezen podatek dostopen;
[…]
2. Države članice zagotovijo, da se v okviru primernih rokov omogoči zadevni javnosti dostop do naslednjega:
(a) v skladu z nacionalno zakonodajo, glavna poročila in predlog, dan pristojnemu organu ali organom v času, ko je zadevna javnost obveščena v skladu s točko 1;
(b) v skladu z določbami Direktive 2003/4/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju], drugi podatki, kakor so navedeni v točki 1, ki se nanašajo na odločitev v skladu s členom 8, in ki postanejo dostopni šele potem, ko je zadevna javnost že obveščena v skladu s točko 1.“
21. Posvetovanje z zadevno javnostjo je urejeno v prilogi V, točki 3 in 4:
„3. Zadevna javnost je upravičena izraziti pripombe in mnenja pristojnemu organu pred sprejemom odločitve.
4. Pri odločanju je treba ustrezno upoštevati rezultate posvetovanj, opravljenih v skladu s to prilogo.“
2. Direktiva o odlaganju odpadkov na odlagališčih
22. Direktiva o odlaganju odpadkov na odlagališčih(7) (v nadaljevanju: Direktiva o odlaganju odpadkov) ureja gradnjo in obratovanje odlagališč odpadkov.
23. Na podlagi člena 1(2) vsebuje Direktiva o odlaganju odpadkov tehnične zahteve za odlagališča odpadkov, za katera velja Direktiva CPNO:
„Glede tehničnih značilnosti odlagališč ta direktiva vsebuje ustrezne tehnične zahteve za tista odlagališča, za katera velja Direktiva 96/61/ES, zato da bolj podrobno opredeli splošne zahteve omenjene direktive. Šteje se, da so zahteve Direktive 96/61/ES izpolnjene, če so izpolnjene zahteve te direktive.“
24. Člen 7 Direktive o odlaganju odpadkov ureja vsebino vloge za dovoljenje. Vsebovati mora zlasti:
„(d) opis odlagališča, skupaj z njegovimi hidrogeološkimi in geološkimi značilnostmi“.
25. Pogoji za dovoljenje so razvidni iz člena 8:
„Države članice sprejmejo ukrepe:
(a) da pristojni organ ne izda dovoljenja za odlagališče, če ni zagotovljeno:
(i) da, brez vpliva na člen 3(4) in (5), projekt odlagališča izpolnjuje vse ustrezne zahteve te direktive, vključno s prilogami;
(ii) […]“
26. V Prilogi I k Direktivi o odlaganju odpadkov so natančneje določene zahteve za odlagališče odpadkov in zlasti glede njegove lokacije:
„1. Lokacija
1.1. Lokacija odlagališča mora upoštevati zahteve glede:
(a) razdalje od mej odlagališča do stanovanjskih in rekreacijskih območij, vodnih poti, vodnih teles in drugih kmetijskih ali urbanih območij;
(b) obstoja podtalnice, obalnih voda ali naravovarstvenih pasov na območju;
(c) geoloških in hidrogeoloških razmer na območju;
(d) nevarnosti poplav, pogrezanja, usadov ali plazov na odlagališču;
(e) varstva narave [naravne] ali kulturne dediščine na območju.
1.2. Odlagališče se dovoli le, če značilnosti lokacije glede zgoraj navedenih zahtev ali potrebnih sanacijskih ukrepov kažejo, da odlagališče ne predstavlja resnega tveganja za okolje.“
3. Direktiva o dostopu javnosti do informacij o okolju
27. Člen 15(3) Direktive CPNO se nanaša na Direktivo o dostopu javnosti do informacij o okolju(8) (v nadaljevanju: Direktiva o informacijah o okolju). Člen 4 določa izjeme:
„1. […]
2. Države članice lahko predvidijo, da se zahteva za informacije o okolju zavrne, če bi razkritje informacij negativno vplivalo na:
[…]
(d) zaupnost poslovnih ali industrijskih informacij, če takšno zaupnost predvideva nacionalna zakonodaja ali zakonodaja Skupnosti zaradi varovanja upravičenih gospodarskih interesov, vključno z javnimi interesi pri ohranjanju zaupnosti statističnih podatkov in davčne tajnosti;
[…]
Razlogi za zavrnitev iz odstavkov 1 in 2 se razlagajo restriktivno ob upoštevanju javnega interesa, ki mu služi razkritje, za vsak posamezen primer. V vsakem posameznem primeru se tehta med javnim interesom, ki mu služi razkritje, in interesom, ki mu služi zavrnitev. Države članice ne smejo na podlagi odstavka 2(a), (d), (f), (g) in (h) predvideti, da se zahteva zavrne, če se zahteva nanaša na informacije o emisijah v okolje.
[…]
3. […]
4. Informacije o okolju, ki jih hranijo ali se hranijo za organe oblasti, ki jih je zahteval prosilec, se dajo na razpolago delno, če je možno izločiti informacije, ki sodijo v področje uporabe odstavkov 1(d) in (e) ali 2, od preostalih zahtevanih informacij.“
4. Direktiva o PVO
28. V členu 1(2) Direktive o PVO je pojem soglasja za izvedbo opredeljen kot:
„odločitev pristojnega organa ali organov, ki dovoljuje nosilcu projekta izvedbo projekta.“
29. Člen 2(1) Direktive o PVO vsebuje temeljno obveznost za izvedbo presoje vplivov na okolje:
„Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se pred izdajo soglasja za izvedbo presodijo vplivi projektov, ki bodo, med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije, verjetno pomembno vplivali na okolje. Ti projekti so opredeljeni v členu 4.“
30. Člen 10a Direktive o PVO, s katerim je prenesen člen 9(2) Aarhuške konvencije, vsebuje posebne določbe o pravnem varstvu.
C – Slovaško pravo
31. V Slovaški je bila Direktiva CPNO prenesena z zakonom 245/2003. Za ta postopek je posebej pomemben člen 8(3) in (4), v katerem je urejeno razmerje do drugih upravnih postopkov:
„3. Če gre za integralno uporabno dovoljenje, za katero je hkrati zahtevano dovoljenje za novogradnjo ali spremembo obstoječega objekta, je del postopka tudi postopek za izdajo gradbenega dovoljenja. Organ, pristojen za gradbene zadeve, ima v okviru integralnega dovoljenja položaj zadevnega organa (člen 10(2)).
4. Lokacijski postopek, presoja vplivov obrata na okolje in določitev pogojev v zvezi s preprečevanjem hudih industrijskih nesreč niso del integralnega dovoljenja.“
32. Poleg tega je treba opozoriti na člen 11(2)(g), ki določa, da je treba vlogi za dovoljenje priložiti morebitno odločbo o lokaciji:
„Zahtevi je treba priložiti
[…]
lokacijsko odločbo, če gre za nov obrat ali razširitev obstoječega obrata,
[…]“
III – Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
33. Postopek v glavni stvari se nanaša na gradnjo odlagališča odpadkov v slovaškem mestu Pezinok. Na območju nekdanje opekarne se že več desetletij nahaja staro odlagališče odpadkov. Po novem naj bi v nekdanjem glinokopu na istem območju zgradili novo odlagališče odpadkov.
34. Ta načrt je bil glede na dokumentacijo predmet treh zaporedno izdanih odločb, ki so bile izdane vsaka v svojem upravnem postopku. Mesto in regionalni organ za urbanistično načrtovanje sta določila lokacijo, ministrstvo za okolje je odločilo o vplivih na okolje, inšpekcija za okolje pa je nazadnje v postopku na dveh stopnjah izdala integralno obratovalno dovoljenje. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil izdan v sporu glede zadnjenavedene odločbe.
A – Lokacija
35. Mesto Pezinok je 26. junija 1997 v obliki splošne uredbe št. 2/1997 izdalo urbanistični načrt, ki je med drugim predvideval gradnjo odlagališča odpadkov v nekdanjem glinokopu v neposredni bližini (približno 300 m) mesta. Vendar je ta načrt leta 2002 spremenilo in leta 2006 – potem ko je slovaško ustavno sodišče razglasilo, da je obstoječi načrt nezdružljiv z ustavo – izdalo nov načrt, pri čemer je vsakič predvidelo, da se odlagališče na zadevnem območju ne sme graditi.
36. Družba Ekologická skládka a.s. je sicer že 7. avgusta 2002 zahtevala določitev lokacije novega odlagališča odpadkov. Mesto je ta zahtevek 30. novembra 2006 zavrnilo, vendar je okrožni organ za gradnje v Bratislavi to odločbo 7. maja 2007 spremenil in izdal dovoljenje o uporabi prostora, v katerem je bila določena lokacija odlagališča.
37. V okviru tega upravnega postopka je več bližnjih stanovalcev (v nadaljevanju: Križan in drugi) vložilo ugovore. Zatrjevali so zlasti kršitev spremenjenega urbanističnega načrta iz leta 2006 in pristranskost uradnikov okrožnega organa za gradnje. Vendar so bili izključeni iz postopka z obrazložitvijo, da njihove pravice s to fazo postopka niso neposredno prizadete. Zato v odločbi o spremembi ti ugovori niso bili obravnavani.
38. Tožba mesta Pezinok zoper odločbo o spremembi je bila zavrnjena, saj v postopku ni moglo biti hkrati prvostopni upravni organ in udeleženec.(9) Križan in drugi navajajo, da bi lahko bili uspešni s tožbo proti izključitvi iz postopka,(10) vendar je odločba o lokaciji medtem postala pravnomočna.
B – Presoja vplivov na okolje
39. Na zahtevo družbe Pezinské tehelne a.s. z dne 16. decembra 1998 je ministrstvo za okolje izvedlo presojo vplivov projekta odlagališča na okolje in 26. julija 1999 sprejelo dokončno stališče o vplivih na okolje.
40. Vzporedno s postopkom za določitev lokacije je ministrstvo za okolje na vlogo družbe Pezinské tehelne a.s. s sklepom z dne 27. marca 2006 podaljšalo veljavnost stališča o vplivih na okolje do 1. februarja 2008.
C – Integralno dovoljenje za obrat
41. Po koncu obeh zgoraj navedenih postopkov je slovaška inšpekcija za okolje na zahtevo družbe Ekologická skládka z dne 25. septembra 2007 uvedla integralni postopek na podlagi zakona št. 245/2003, s katerim je prenesena Direktiva CPNO. Inšpekcija za okolje je 17. oktobra 2007 objavila zahtevo in uvedla možnost udeležbe javnosti.
42. Križan in drugi ter mesto Pezinok so na prvi stopnji upravnega postopka zatrjevali, da vloga ni popolna, ker ne vsebuje odločbe o lokaciji odlagališča, pri čemer pa gre za zakonsko določeno prilogo. Na zahtevo inšpekcije za okolje je družba Ekologická skládka sicer predložila veljavno odločbo okrožnega organa za gradnje o lokaciji objekta, vendar je trdila, da je zavarovana kot poslovna skrivnost, zaradi česar ni bila dostopna.
43. Inšpekcija za okolje je 22. januarja 2008 izdala integralno dovoljenje za gradnjo odlagališča odpadkov in njegovo uporabo.
44. Križan in drugi ter mesto Pezinok so zoper to odločbo vložili ugovor, o katerem je prav tako odločala inšpekcija za okolje. Zatrjevali so kršitev urbanističnega načrta in to, da jim je bil onemogočen dostop do odločbe o lokaciji objekta. Poleg tega naj bi načrtovano odlagališče odpadkov ne bilo dovolj oddaljeno od stanovanjskih hiš in naj ne bi bilo združljivo s celostnim varstvom okolja.
45. Inšpekcija za okolje je v tem postopku na oglasni deski organa med 14. marcem in 14. aprilom 2008 objavila odločbo o lokaciji objekta. Z odločbo z dne 18. avgusta 2008 je zavrnila ugovor. Inšpekcija za okolje je v zvezi z ugovorom kršitve urbanističnega načrta ugotovila, da bi bil moral biti uveljavljan v postopku, ki se je nanašal na odločbo o lokaciji.
D – Sodni postopek
46. Križan in drugi ter mesto Pezinok so zoper drugostopenjsko odločbo inšpekcije za okolje z dne 18. avgusta 2008 pri okrajnem sodišču v Bratislavi vložili tožbo, ki jo je to sodišče zavrnilo s sodbo z dne 4. decembra 2008.
47. V pritožbenem postopku je vrhovno sodišče najprej z začasno sodbo razveljavilo klavzulo o izvršljivosti integralnega dovoljenja in ga kasneje, s sodbo z dne 28. maja 2009, razglasilo za ničnega. V utemeljitvi se je sklicevalo na prepozno objavo odločbe o lokaciji in očitalo podaljšanje odločbe o vplivih projekta gradnje na okolje.
48. Družba Ekologická skládka je zoper ti odločbi vložila ustavno pritožbo pri ustavnem sodišču. Ustavno sodišče je s sodbo z dne 27. maja 2010 razveljavilo sodbo vrhovnega sodišča z dne 6. aprila 2009 in njegovo sodbo z dne 28. maja 2009 ter zadevo vrnilo vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
49. Ustavno sodišče je v utemeljitev zlasti navedlo, da vrhovno sodišče v izpodbijani sodbi ni dovolj preverilo, ali je bilo v postopku s pravnim sredstvom zagotovljeno zadostno sodelovanje javnosti v smislu postopka izdaje integralnega dovoljenja. Procesnopravno naj to ne bi bilo izključeno.
50. Ustavno sodišče je poleg tega grajalo ugotovitve o podaljšanju veljavnosti odločbe o vplivih na okolje. Ta odločba naj ne bi bila predmet postopka, saj naj pritožniki v pritožbenem postopku v svoji tožbi ne bi ugovarjali njeni protipravnosti in ker naj bi bil za presojo stališč k PVO predviden poseben postopek.
E – Vprašanja vrhovnega sodišča
51. Po vrnitvi v novo odločanje postopek spet poteka pred vrhovnim sodiščem, ki je Sodišču postavilo ta vprašanja:
1. Ali pravo Skupnosti (zlasti člen 267 PDEU) vrhovnemu sodišču neke države članice nalaga ali dopušča, da Sodišču po uradni dolžnosti predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, tudi če je postopek v glavni stvari tak, da je ustavno sodišče razveljavilo sodbo vrhovnega sodišča, ki je temeljila predvsem na uporabi zakonodaje Skupnosti glede varstva okolja, in je temu sodišču naložilo, da se mora držati pravne presoje tega ustavnega sodišča, ki temelji na kršitvi procesnih in materialnih ustavnih pravic ene od strank sodnega postopka, nikakor pa ne upošteva vidikov prava Skupnosti v tem sporu, ali drugače povedano, tudi če ustavno sodišče kot sodišče zadnje stopnje v obravnavanem primeru ne sklene, da je treba vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču, in je v postopku v glavni stvari začasno izključilo uresničevanje pravice do primernega okolja in do njegovega varstva?
2. Ali je mogoče uresničiti glavni cilj celovitega preprečevanja – kot je razviden zlasti iz uvodnih izjav 8, 9 in 23 ter členov 1 in 15 Direktive CPNO – in sicer preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja, tudi s sodelovanjem javnosti, da bi se dosegla visoka stopnja varstva okolja kot celote, v postopku, v katerem zainteresirani javnosti ob začetku postopka za celovito preprečevanje ni zagotovljen dostop do celotne upoštevne dokumentacije (člen 6 v povezavi s členom 15 Direktive CPNO), predvsem do odločbe o lokaciji odlagališča odpadkov, in subjekt pozneje predloži manjkajoči dokument v postopku na prvi stopnji pod pogojem, da se ga ne razkrije drugim strankam v postopku, ker gre za gradivo, ki je varovano kot poslovna skrivnost? Drugače povedano, ali je mogoče utemeljeno šteti, da odločba o lokaciji objekta (zlasti njena obrazložitev) bistveno vpliva na predložitev pripomb, stališč in drugih opozoril?
3. Ali je uresničen namen Direktive o PVO, zlasti z vidika prava Unije glede okolja, natančneje glede na pogoj iz člena 2 – v skladu s katerim je treba o nekaterih projektih pred izdajo dovoljenja presoditi z vidika vplivov na okolje – če je mnenje, ki ga je ministrstvo za okolje prvotno izdalo leta 1999 in s katerim se je v preteklosti končal postopek presoje vplivov na okolje, po poteku več let podaljšano samo z odločbo, ne da bi bil pred tem izveden nov postopek presoje vplivov na okolje? Drugače povedano, ali je mogoče šteti, da ima odločba, sprejeta v skladu z Direktivo o PVO, potem ko je izdana, neomejeno veljavnost?
4. Ali splošni pogoj iz Direktive CPNO (zlasti iz njene preambule ter členov 1 in 16) – v skladu s katerim vsaka država članica zagotavlja preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja tudi tako, da zainteresirani javnosti omogoča pravna sredstva v poštenem, nepristranskem in pravočasnem upravnem ali sodnem postopku – v povezavi z določbo člena 10a Direktive o PVO in s členoma 6 in 9(2) in (4) Aarhuške konvencije vključuje tudi možnost navedene javnosti, da predlaga sprejetje začasnega upravnega ali sodnega ukrepa v skladu z nacionalnim pravom (na primer sklepa o odlogu izvrševanja celovite odločbe), ki začasno dovoljuje, da se – in sicer do sprejetja končne odločbe v zadevi – prekine izgradnja načrtovanega obrata?
5. Ali se lahko s sodno odločbo, s katero se zadosti pogoju iz Direktive CPNO ali Direktive o PVO ali pa iz člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije – torej z uresničevanjem tam določene pravice javnosti do nepristranskega sodnega varstva v smislu člena 191(1) in (2) PDEU v zvezi s politiko Evropske unije glede varstva okolja – nezakonito krši lastninska pravica, zagotovljena med drugim s členom 1 Dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jo ima upravljavec na obratu, na primer zaradi dejstva, da je bila med sodnim postopkom razglašena ničnost celovitega dovoljenja za novi objekt vlagatelja?
52. Križan in drugi, mesto Pezinok, slovaška inšpekcija za okolje Bratislava in družba Ekologická skládka a.s. ter Češka republika, Republika Avstrija, Slovaška republika in Evropska komisija so predložili pisna stališča. Ustne obravnave 17. januarja 2012 se je udeležila tudi Francoska republika, ni pa se je udeležila družba Ekologická skládka.
IV – Pravna presoja
A – Prvo vprašanje – pravica vrhovnega sodišča za predložitev predhodnih vprašanj
53. Vrhovno sodišče bi želelo s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali sodba ustavnega sodišča nasprotuje predlogu za sprejetje predhodne odločbe. Vrhovno sodišče mora namreč v skladu z nacionalnim pravom v postopku v glavni stvari odločiti ob upoštevanju stališč ustavnega sodišča. Poleg tega se vprašanje nanaša tudi na to, ali mora predlog vložiti po uradni dolžnosti, torej brez ustreznih predlogov udeležencev v postopku.
54. Vprašanje, ki je prav tako predlagano v utemeljitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe, ali pravo Unije omogoča – ali celo zahteva – da vrhovno sodišče po uradni dolžnosti obravnava nekatera pravna vprašanja, bom nasprotno preučila skupaj s tretjim vprašanjem.(11) V skladu s sodno prakso je mogoče zadevni ureditvi odločilno vrednost pripisati le, če jo je treba uporabiti po uradni dolžnosti.(12) In vrhovno sodišče zgolj v zvezi s pravnimi vprašanji, izpostavljenimi v tretjem vprašanju za predhodno odločanje, omenja možnost za njihovo obravnavo po uradni dolžnosti.
55. V skladu s sodno prakso zahteve ustavnega sodišča in dejstvo, da stranke v postopku niso predlagale postavitve vprašanj za predhodno odločanje Sodišču, ne nasprotujejo predlogu za sprejetje predhodne odločbe.
56. Nacionalna sodišča imajo namreč na podlagi člena 267 PDEU neomejeno pravico – ki jo izvršujejo po uradni dolžnosti ali na pobudo strank(13) – glede predložitve vprašanja Sodišču, če ugotovijo, da se v zadevi, o kateri odločajo, pokažejo vprašanja glede razlage ali presoje veljavnosti določb prava Skupnosti, glede katerih morajo odločiti.(14)
57. Sodišče, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, je po členu 267, tretji odstavek, PDEU dolžno predložiti vprašanja Sodišču, kadar se pred tem sodiščem postavijo vprašanja o razlagi prava Unije. Predmet pravnega sredstva v smislu te določbe mora biti ustrezna uporaba prava Unije,(15) ker naj bi se z dolžnostjo predložitve sodišča zadnje stopnje preprečilo, da bi se v kateri od držav članic izoblikovala nacionalna sodna praksa, ki ne bi bila skladna s predpisi prava Unije.(16)
58. Izhajam iz stališča, da je Slovaško vrhovno sodišče – vsaj v sporu v glavni stvari – sodišče v smislu člena 267, tretji odstavek, PDEU. Sicer lahko njegove odločbe preverja slovaško ustavno sodišče, vendar to zagotavlja le spoštovanje slovaške ustave in zato ni pristojno za preverjanje, ali nacionalni organi in sodišča ravnajo v skladu s pravom Unije.(17)
59. Sodišče je razsodilo, da nacionalno pravilo, na podlagi katerega so sodišča, ki ne odločajo na zadnji stopnji, vezana na presojo hierarhično višjega sodišča, tem sodiščem ne more odvzeti možnosti, da Sodišču predložijo vprašanje glede razlage prava Unije, na katero se ta pravna presoja nanaša. Sodišče, ki ne odloča na zadnji stopnji, zlasti če meni, da bi lahko na podlagi pravne presoje, opravljene na višji stopnji, izdalo sodbo, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, mora biti svobodno, da Sodišču predloži vprašanja, o katerih dvomi.(18)
60. Prav tako je delovanje navedenega sistema sodelovanja – da bi se zagotovila primarnost prava Unije – pogojeno s tem, da lahko nacionalno sodišče svobodno in kadar koli se mu to zdi primerno, celo po končanem vmesnem postopku ocene ustavnosti, Sodišču v predhodno odločanje predloži vprašanje, ki se mu zdi potrebno.(19)
61. Sicer je sodba, ki jo Sodišče izreče v okviru predhodnega odločanja, zavezujoča za nacionalno sodišče za rešitev spora v glavni stvari. Zato je nacionalno sodišče, ki je uporabilo možnost za rešitev spora v glavni stvari, ki jo ima na podlagi člena 267, drugi odstavek, PDEU, vezano na razlago zadevnih določb, ki jo je podalo Sodišče, in mora glede na okoliščine primera odstopiti od presoje hierarhično višjega sodišča, če glede na to razlago ocenjuje, da ta presoja ni skladna s pravom Unije.(20)
62. Ti preudarki so bili sicer podani v zvezi s sodišči, ki ne odločajo na zadnji stopnji, vendar morajo veljati toliko bolj za sodišča, ki odločajo o vprašanjih prava Unije na zadnji stopnji, a so v zvezi s spoštovanjem nacionalnega ustavnega prava podvržena nadzoru ustavnega sodišča. Sicer ima lahko nacionalno ustavno pravo prednost pred siceršnjim pravom, vendar pa ne sme nasprotovati uporabi prava Unije.(21)
63. Zato je treba na prvo vprašanje odgovoriti tako, da člen 267 PDEU zavezuje sodišče države članice, katerega odločbe o razlagi prava Unije ni mogoče izpodbijati s pravnim sredstvom, da ob dvomu glede uporabe prava Unije v sporu, v katerem odloča, tudi brez pobude udeležencev po uradni dolžnosti naslovi na Sodišče Evropske unije predlog za sprejetje predhodne odločbe, čeprav je ustavno sodišče države članice že odločilo o sporu in naložilo prvonavedenemu sodišču, naj odloči ob spoštovanju njegove presoje glede nacionalnega ustavnega prava.
B – Drugo vprašanje – dostop do odločbe o lokaciji v postopku za izdajo integralnega dovoljenja
64. Drugo vprašanje se nanaša na dostop do odločbe o lokaciji odlagališča odpadkov v postopku za izdajo integralnega dovoljenja.
65. Pred prvostopenjskim upravnim organom se je ta določba najprej štela za poslovno skrivnost in zato ni bila razkrita. Vendar pa je postala dostopna v postopku pred drugostopenjskim upravnim organom. Vrhovno sodišče želi izvedeti, ali je to ravnanje združljivo z Direktivo CPNO.
66. Zato je treba preučiti, ali spada odločba o lokaciji med informacije, ki jih je v postopku za izdajo integralnega dovoljenja načeloma treba objaviti (o tem v točki 2), dalje, koliko varovanje poslovne skrivnosti upravičuje izjemo od razkritja (o tem v točki 3) in, nato, ali je razkritje pred drugostopenjskim upravnim organom zadostilo zahtevam iz prava Unije ali pa je do njega prišlo prepozno (o tem v točki 4). Najprej pa se je treba lotiti dvomov o dopustnosti tega vprašanja (o tem v točki 1).
1. Dopustnost drugega vprašanja
67. Družba Ekologická Skládka pojasnjuje, da odločba o lokaciji na podlagi slovaškega prava ni odvisna od integralnega dovoljenja za obrat (člen 8(4) zakona 245/2003). Odločbe o lokaciji naj bi v postopku za izdajo integralnega dovoljenja ne bilo več mogoče izpodbijati. Razkritje naj bi zato ne bilo potrebno. Družba Ekologická Skládka iz tega celo sklepa, da je drugo vprašanje za izid postopka v glavni stvari neupoštevno in zato nedopustno.
68. Vendar velja za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, domneva upoštevnosti. Zavrnitev predloga za sprejetje predhodne odločbe nacionalnega sodišča s strani Sodišča je mogoča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z resničnostjo ali predmetom spora o glavni stvari, če je težava hipotetična ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore.(22)
69. Vprašanje, ali in pod katerimi pogoji mora biti razkrita odločba o lokaciji v postopku za izdajo integralnega dovoljenja za obrat, je očitno povezano s sporom o zakonitosti dovoljenja. Napaka v zvezi z razkritjem je namreč lahko vzrok za kršitev postopka. Drugo vprašanje vrhovnega sodišča je zato dopustno.
2. Nujnost zagotovitve dostopa do odločbe o lokaciji
70. Katere informacije morajo biti javnosti razkrite v postopku za izdajo integralnega dovoljenja, je treba presojati na podlagi členov 15(1) in (6) ter Priloge V k Direktivi CPNO.
a) Razkritje informacij v postopku za izdajo integralnega dovoljenja
71. Na podlagi člena 15(1)(a) Direktive CPNO mora zadevna javnost zgodaj in učinkovito dobiti možnost za sodelovanje v postopku izdaje dovoljenja za nove obrate. Za to sodelovanje se uporablja postopek, določen v Prilogi V.
72. V Prilogi V, točka 1, k Direktivi CPNO je določeno, da se javnost že na začetni stopnji postopka sprejemanja odločitve in najpozneje takrat, ko je informacije mogoče razumno posredovati, obvesti o nekaterih dejstvih. Mednje spada zlasti vloga za dovoljenje vključno z opisom elementov iz člena 6(1).
73. V skladu s Prilogo V, točka 2, je treba zadevni javnosti v okviru primernih rokov zagotoviti dostop do nekaterih informacij. To so, prvič, glavna poročila in predlog, dan pristojnemu organu ali organom v času, ko je zadevna javnost obveščena v skladu s točko 1 (v točki (a)), in drugič, drugi podatki, kakor so navedeni v točki 1, ki se nanašajo na odločitev o dovoljenju in ki postanejo dostopni šele potem, ko je zadevna javnost že obveščena v skladu s točko 1 (v točki (b)).
74. Te določbe bi lahko razumeli tako ozko, da mora biti dostop zagotovljen samo za informacije iz Priloge V, točka 2, k Direktivi CPNO, medtem ko bi lahko informacije iz točke 1 pri uvedbi postopka za izdajo dovoljenja razkrili z objavo. Razkritje zadevnih originalnih podlag – predvsem vloge za dovoljenje – pa bi lahko ob takem razumevanju odklonili.
75. Toda že informacije, ki jih je treba razkriti na podlagi Priloge V, točka 1(c) in (f), govorijo v prid širšemu dostopu do izvirnih podlag. Posredovati je treba namreč podatke o tem, pri katerih organih in kdaj, kje in kako so dostopni relevantni oziroma zadevni podatki. To pomeni, da informiranje javnosti v skladu s točko 1 ni taksativno, ampak naj bi omogočalo dostop do nadaljnjih informacij, ki so pomembne za postopek izdaje dovoljenja.
76. Bilo bi tudi protislovno, če bi v skladu s Prilogo V, točka 2(b), zagotovili dostop do pozneje predloženih informacij, ki so pomembne za dovoljenje, ne pa do informacij, ki so predložene že v začetku.
77. Poleg tega bi bila odklonitev razkritja vloge za dovoljenje in prilog k njej omejitev informiranja javnosti glede na izvirno različico Direktive CPNO, ki je v členu 15(1) izrecno določala dostop javnosti do vloge za dovoljenje. Vendar namen zakonodajalca pri prenovi člena 15(1) Direktive CPNO z Direktivo 2003/35(23) ni bila omejitev preglednosti, ampak glede na uvodni izjavi 10 in 11 zadnjenavedene direktive zgolj uskladitev z daljnosežnejšimi zahtevami Aarhuške konvencije.
78. Ta konvencija ni namenjena omejevanju informacij javnosti, ampak v členu 6(6) izrecno določa, da je treba javnosti omogočiti dostop do vseh informacij, pomembnih za odločanje po tem členu, takoj ko so na voljo. Določbe Direktive CPNO o informiranju javnosti je treba, če je mogoče, razlagati v skladu z mednarodnimi obveznostmi Unije iz Aarhuške konvencije, ki so med drugim prenesene s to direktivo.(24) Zato jih je treba razumeti tako, da mora biti načeloma zagotovljen dostop do vseh informacij, ki so relevantne za postopek za izdajo integralnega dovoljenja.
b) Razkritje odločbe o lokaciji
79. V skladu z pravkar navedenimi ugotovitvami bi bilo v postopku za izdajo integralnega dovoljenja načeloma treba zagotoviti dostop do odločbe o lokaciji, če je bila relevantna za dovoljenje.
80. Spontano bi lahko pričakovali, da postopek za izdajo integralnega dovoljenja za obrat vsebuje določitev njegove lokacije. V členih 1 in 9(1) Direktive CPNO zahtevana visoka stopnja varstva okolja kot celote bi bila zagotovo zahtevana, če bi bila lokacija objekta izbrana s ciljem, da se zmanjšajo škodljivi vplivi na okolje.
81. Vendar v Direktivo CPNO ni vključeno dovoljenje za obrat v celoti, ampak (samo) potrebni ukrepi za varstvo različnih zadevnih prvin okolja, to je zlasti zraka, vode in tal. Zlasti so urejeni obratovanje obrata in najboljše razpoložljive tehnologije, ki jih je treba pri tem uporabiti. Odločitev o lokaciji sicer lahko vpliva na integralno dovoljenje; tako člen 9(4) Direktive CPNO določa, da je treba pri podlagah za dovoljenje upoštevati umestitev v prostoru in krajevne okoljske razmere. Ni pa predvideno, da bi se v postopku za izdajo integralnega dovoljenja določala tudi lokacija ali preverjala obstoječa odločba o lokaciji. Odločba o lokaciji je zaradi tega lahko samo izjemoma posredno vprašljiva, kadar v skladu z Direktivo CPNO obrat na podlagi razmer na določeni lokaciji ne sme biti dovoljen.
82. Za odlagališča odpadkov veljajo sicer posebne ureditve, ki so določene v Direktivi o odlaganju odpadkov. Če spadajo odlagališča pod Direktivo CPNO, vsebuje Direktiva o odlaganju odpadkov v skladu s členom 1(2) zadevne „tehnične zahteve“ za podrobnejšo opredelitev splošnih zahtev Direktive CPNO. Če so izpolnjene zahteve Direktive o odlaganju odpadkov, se šteje, da so izpolnjene tudi zadevne zahteve Direktive CPNO.
83. V Prilogi I, točka 1, k Direktivi o odlaganju odpadkov je urejena izbira lokacije odlagališča. V točki 1.1(a) je izrecno določeno, da morajo biti upoštevane razdalje od meja odlagališča do stanovanjskih in rekreacijskih območij ter urbanih območij. V skladu s točko 1.2 je lahko odlagališče dovoljeno samo, če značilnosti lokacije kažejo, da odlagališče ne pomeni resnega tveganja za okolje.
84. Sicer je mogoče dvomiti, ali pravila Direktive o odlaganju odpadkov o izbiri lokacije natančneje določajo „zadevne tehnične zahteve“ Direktive CPNO v smislu člena 1(2) Direktive o odlaganju odpadkov, vendar morajo biti v dovoljenju za odlagališče v skladu s členom 8(a)(i) Direktive o odlaganju odpadkov v vsakem primeru spoštovane vse zahteve direktive. Zato integralno dovoljenje za odlagališče ne sme biti izdano, če so bile kršene zahteve glede izbire lokacije.
85. Tudi če bi bile zahteve Direktive o odlaganju odpadkov glede lokacije odlagališča izključene iz postopka za izdajo integralnega dovoljenja, bi bila odločba o lokaciji še vedno pomembna. V tem postopku je namreč treba upoštevati različne okoliščine, povezane z lokacijo. Že v vlogi za dovoljenje na podlagi člena 7(d) Direktive o odlaganju odpadkov mora biti opisano stanje območja obrata, skupaj z njegovimi hidrogeološkimi in geološkimi značilnostmi.(25) Zahteve glede varstva tal in vode na podlagi Priloge I, točka 3, se na te navezujejo prek zahtev, predpisanih za lokacijo. Tudi v upravni odločbi o lokaciji odlagališča bi morale biti upoštevane te točke in torej vsebovane ustrezne informacije.
86. Končno, vnaprej sprejeta odločitev o lokaciji odlagališča odpadkov je v postopku izdaje integralnega dovoljenja pomembna, če so v njej v skladu z nacionalnim pravom določeni okviri za integralno dovoljenje.
87. Odločba o lokaciji torej vsekakor spada med informacije, ki so upoštevne za postopek za izdajo integralnega dovoljenja. Tako je razumljivo, da je s členom 11(2)(g) slovaškega zakona 245/2003 izrecno zahtevano, da jo je treba priložiti skupaj z vlogo za dovoljenje. Zato mora biti v postopku za izdajo integralnega dovoljenja načeloma zagotovljen dostop do predhodno izdane upravne odločbe o lokaciji objekta.
3. Varstvo poslovnih skrivnosti
88. Dostop do informacij pa je mogoče zavrniti, če je to v nasprotju z varovanimi interesi. V skladu s členom 15(3) Direktive CPNO veljajo zahteve člena 15(1) glede udeležbe javnosti ob upoštevanju omejitev iz člena 4(1), (2) in (4) Direktive o informacijah o okolju.
89. V skladu s členom 4(2)(d) Direktive o informacijah o okolju lahko države članice zavrnejo dostop do informacij, če bi razkritje negativno vplivalo na zaupnost poslovnih ali industrijskih informacij, če takšno zaupnost predvideva nacionalna zakonodaja ali zakonodaja Unije zaradi varovanja upravičenih gospodarskih interesov, vključno z javnimi interesi pri ohranjanju zaupnosti statističnih podatkov in davčne tajnosti.
90. Razloge za zavrnitev dostopa je treba sicer na podlagi člena 4(2) Direktive o informacijah o okolju razlagati restriktivno ob upoštevanju javnega interesa, ki mu je namenjeno razkritje.(26) Samo če dokumenti vsebujejo poslovne skrivnosti, je treba v skladu s členom 4(4) zagotoviti dostop vsaj do delov, ki niso zavarovani kot poslovna skrivnost.
91. Ali je odločbo o lokaciji zato zaradi poslovnih skrivnosti treba obravnavati zaupno, Sodišče ne more dokončno presoditi, ker vrhovno sodišče glede morebitnih poslovnih skrivnosti ni navedlo nobenih podatkov. Zato je ta preizkus pridržan nacionalnim sodiščem.
92. Iz tega, da je drugostopenjski upravni organ razkril odločbo o lokaciji, je mogoče domnevati, da ni vsebovala poslovnih skrivnosti. Do zdaj ni bil predložen noben dokaz za to, niti s strani družbe Ekologická Skládka, da odločba sploh vsebuje varovane informacije. Nasprotno pa obstaja precejšen javni interes za informacije o lokaciji odlagališča odpadkov. Ta interes praviloma prevlada nad interesom po zavarovanju informacij, ki se nanašajo na podjetje.
93. Zato pri nadaljnji presoji izhajam iz tega, da odločbe o lokaciji kot celote ali njenih delov ni treba varovati kot poslovno skrivnost.
4. Čas razkritja
94. Preveriti je torej treba, ali je razkritje odločbe o lokaciji s strani drugostopenjskega upravnega organa zadostilo zahtevam Direktive CPNO ali pa je bilo prepozno.
95. S členom 15(1) Direktive CPNO je zahtevano, da dobi zadevna javnost zgodnje in učinkovite možnosti sodelovanja v postopku izdaje dovoljenja za nove naprave. Še jasnejši je člen 6(4) Aarhuške konvencije, ki mora biti prenesen v direktivo. V skladu z njim mora biti zagotovljeno sodelovanje javnosti že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.
96. Vendar zgolj razkritje informacij ni dovolj. V skladu s Prilogo V, točka 3, k Direktivi CPNO je zadevna javnost upravičena izraziti pripombe in mnenja pristojnemu organu pred sprejetjem odločitve. Na podlagi točke 4 je treba pri odločanju ustrezno upoštevati rezultate posvetovanj, opravljenih v skladu s to prilogo. Temu ustreza člen 6(7) in (8) Aarhuške konvencije.
97. Če odločba o lokaciji ni v celoti zavarovana kot poslovna skrivnost – iz česar se izhaja – in bi bilo zato treba zagotoviti dostop, postopek v zvezi z izdajo integralnega dovoljenja na prvi stopnji ne bi zadostil zahtevam Direktive CPNO. Javnost ni imela dostopa do odločbe o lokaciji in se niti ni mogla opredeliti, ali je bila ta spoštovana in ali je zadostila zahtevam iz Priloge I, točka 1, k Direktivi o odlaganju odpadkov.
98. Vrhovno sodišče zato šteje razkritje za prepozno. Zadostno sodelovanje javnosti naj ne bi bilo zagotovljeno.
99. Na drugi upravni stopnji je bila odločba o lokaciji vendarle razkrita in je imela javnost po spremenjeni odločbi o izdaji integralnega dovoljenja, izdani v tem postopku, 30 dni časa za stališče. Slovaško ustavno sodišče meni, da je mogoče, da je bila s tem razkritjem odpravljena kršitev postopka. Poudarilo je, da lahko v skladu s splošnimi načeli slovaškega upravnega postopka druga stopnja v upravnem postopku spremeni celotno upravno odločbo in je tudi dolžna, da ustrezno zasliši javnost.
100. V Direktivi CPNO in Direktivi o odlaganju odpadkov sicer niso vsebovane določbe o odpravi kršitev postopka. Vendar je v pravu Unije načeloma priznana možnost za odpravo kršitev postopka(27) ter Direktive CPNO in Direktive o odlaganju odpadkov ni mogoče razumeti tako, da je z njima izključena odprava kršitev postopka. V sodbi Wells je vsebovana ustrezna presoja za skoraj popolno opustitev presoje vplivov na okolje, kadar se zadržanje že izdanega soglasja, zato da se opravi (izostala) presoja vplivov obravnavanega projekta na okolje v smislu Direktive o PVO, šteje za primeren ukrep za odpravo kršitve te direktive.(28)
101. Ker v postopku za izdajo integralnega dovoljenja za odlagališča odpadkov odprava kršitev postopka ni urejena s pravom Unije, je treba v tem smislu uporabiti nacionalno pravo. Vendar pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije, ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(29)
102. Če se uporabijo običajne nacionalne določbe za odpravo kršitev postopka, je zadoščeno načelu enakovrednosti. Da se upošteva načelo učinkovitosti, mora popravni ukrep postaviti upravičence v položaj, v katerem bi bili, če ne bi prišlo do kršitve postopka.(30) Poleg tega popravni ukrep ne sme ustvariti možnosti, da se obide pravo Unije oziroma se ga ne uporabi, in ta možnost mora ostati izjemna.(31) Sicer bi bilo upravičencem izvrševanje njihovih pravic praktično onemogočeno oziroma prekomerno oteženo.
103. Dejstvo, da sta bila na drugi upravni stopnji zagotovljena dostop do sprva manjkajočih informacij in možnost za predložitev stališč ter da je druga upravna stopnja lahko – kot odziv na podano stališče – spremenila odločitev prve stopnje, je zato nujen, ne pa tudi zadosten pogoj za odpravo kršitve postopka.
104. Pogoj za popravo je namreč, da so ob naknadnem sodelovanju javnosti dejansko odprte še vse možnosti. Sicer bi bile poznejše aktivnosti v postopku zgolj formalnost, s katero ne bi bilo mogoče uresničiti sodelovanja javnosti.
105. Ali so bile ob naknadnem sodelovanju javnosti resnično odprte še vse možnosti, morajo odločiti nacionalna sodišča. Pri tem bi lahko na primer preizkusila, kakšne posledice je imelo nesprejetje upravne stopnje. Ravnala bi se lahko tudi po tem, ali je bila ob popravi odločba prvostopenjskega upravnega organa že praktično izvedena in torej izvršeno dejstvo ali pa je druga upravna stopnja odkrito in objektivno obravnavala morebitne ugovore. Ker je šlo za lokacijo odlagališča odpadkov, bi bilo v tem smislu pričakovati predvsem preverjanje zahtev glede izbire lokacije odlagališča iz Priloge I, točka 1, k Direktivi o odlaganju odpadkov.
5. Predlog glede drugega vprašanja
106. Tako je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da mora imeti javnost v postopku izdaje integralnega dovoljenja za odlagališče odpadkov na podlagi člena 15(1) in Priloge V k Direktivi CPNO dostop do odločbe o lokaciji odlagališča, ki je bila izdana pred postopkom, če temu dostopu ne nasprotujejo prevladujoči interesi, na primer poslovne skrivnosti. Če je dostop do tega dokumenta najprej brez zadostne obrazložitve zavrnjen, je mogoče to pomanjkljivost kasneje odpraviti na podlagi nacionalnega prava v upravnem postopku, če je mogoče s kasnejšim dostopom javnosti zagotoviti položaj, v kakršnem bi bila, če bi bil dostop zagotovljen že na začetku.
C – Tretje vprašanje – uporaba Direktive o PVO
107. Vrhovno sodišče bi rado s tretjim vprašanjem izvedelo, ali je mogoče veljavnost prvotnega stališča o vplivih na okolje projekta odlagališča iz leta 1999 v letu 2006 podaljšati brez nove presoje vplivov na okolje.
108. Družba Ekologická Skládka dvomi, da je to vprašanje pomembno za odločitev v postopku v glavni stvari. Ustavno sodišče je namreč že ugotovilo, da morebitne pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje niso bile predmet postopka v glavni stvari. Preverjati naj bi jih bilo mogoče samo v posebej za to predpisanem postopku in tudi udeleženci v postopku v glavni stvari jih naj ne bi izpodbijali.
109. Ta ugovor je povezan s točko, na katero nisem odgovorila ob prvem vprašanju, namreč, ali pravo Unije zahteva ali omogoča, da nacionalno sodišče po uradni dolžnosti obravnava nekatera okoljska vprašanja, čeprav to ni predpisano z nacionalnim pravom.(32) Tretje vprašanje je zato v povezavi s prvim vprašanjem treba razumeti tako, ali je z Direktivo o PVO dovoljeno, da se veljavnost stališča o vplivih na okolje podaljša brez nove presoje vplivov na okolje (o tem v točki 1), ali je to vprašanje treba preveriti v povezavi z integralnim dovoljenjem, čeprav je z nacionalnim pravom za izpodbijanje nepravilnosti presoje vplivov na okolje predpisan poseben postopek (o tem v točki 2), in ali mora biti v skladu s pravom Unije obravnavano – oziroma ali ga je mogoče obravnavati – po uradni dolžnosti (o tem v točki 3).
1. Direktiva o PVO
a) Uporaba Direktive o PVO
110. Za ugotovitev, ali je mogoče presojo vplivov na okolje iz leta 1999 v letu 2006 podaljšati brez novega preverjanja vplivov na okolje, je treba najprej pojasniti, ali je Direktivo o PVO sploh mogoče uporabiti.
111. Sodišče je odločilo, da v skladu z Direktivo o PVO v primerih, v katerih je bilo dovoljenje izdano po roku za prenos Direktive o PVO, postopek za izdajo dovoljenja pa je bil formalno začet pred tem trenutkom (tako imenovani „projekti pipeline“), ni zahtevana presoja vplivov na okolje.(33)
112. V skladu s členom 2 Akta o pristopu(34) je bilo treba Direktivo o PVO v Slovaški prenesti do pristopa, torej do 1. maja 2004.
113. Kot formalni začetek postopka za izdajo dovoljenja bi bila na prvi pogled upoštevna vloga za izdajo integralnega dovoljenja. Ta je bila vložena 25. septembra 2007, tako da bi se uporabila Direktiva o PVO.
114. Na podlagi informacij v spisu je sicer treba preveriti tudi, ali pomenijo trije zaporedni postopki, namreč za presojo vplivov na okolje, določitev lokacije in izdajo integralnega dovoljenja, enoten postopek izdaje dovoljenja v smislu Direktive o PVO.(35) Potem bi bilo treba kot formalni začetek postopka za izdajo dovoljenja v smislu Direktive o PVO šteti že 16. decembra 1998 vloženo vlogo za uvedbo presoje vplivov na okolje. Direktiva o PVO se v tem primeru ne bi uporabila.
115. To razmišljanje podpira zlasti dejstvo, da je bila presoja vplivov na okolje opravljena ravno za gradnjo odlagališča odpadkov. Dejstvo, da se v skladu s slovaškim pravom vplivi na okolje presojajo ločeno od dejanskega postopka izdaje dovoljenja, ne bi smelo razširiti časovnega okvira uporabe Direktive o PVO.
116. Ker je postopek presoje vplivov na okolje formalen upravni postopek, se razlikuje od neformalnih stikov za pripravo vloge za dovoljenje, ki jih Sodišče ni priznalo kot začetek postopka za izdajo dovoljenja.(36)
117. Da se postopek za izdajo dovoljenja začne s presojo vplivov na okolje, bi tako ne mogli šteti samo v primeru, če bi se ta začetek nanašal na drug projekt, katerega praktično uresničevanje se ni nikoli začelo.(37) Bistveno pri tem je, ali se je projekt odlagališča nepretrgano nadaljeval ali pa je bil vmes opuščen.(38)
118. Mesto Pezinok je v vmesnem času večkrat spremenilo načrte tako, da je zavrnilo gradnjo odlagališča, vendar v skladu s slovaškim pravom te odločitve očitno niso povzročile končanja projekta. Kljub navidezni podobnosti se ta zadeva razlikuje tudi od izhodiščnega položaja v sodbi Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. V omenjeni zadevi je občina prav tako večkrat bistveno spremenila načrte. Sodišče je zato najnovejše načrtovalne ukrepe štelo za nov načrt.(39) Vendar je bila v tistem postopku občina sama vlagatelj in je zato vsakokrat uvedla nov postopek za izdajo dovoljenja.(40)
119. V obravnavanem primeru je vlogo vložila družba Ekologická Skládka. Njeno ravnanje kaže na kontinuirano nadaljevanje, saj so zakasnitve, glede na prvotni časovni načrt, izvirale zlasti iz nasprotovanja mesta Pezinok.
120. Vlogo za začetek postopka presoje vplivov na okolje je sicer vložila druga družba, to je Pezinské tehelne a.s. Zdi pa se, da sta družbi medsebojno povezani. Poleg tega družba Pezinské tehelne a.s. očitno podpira izvedbo projekta, saj je prosila za podaljšanje veljavnosti presoje vplivov na okolje, medtem ko je v postopku za izdajo odločbe o lokaciji že nastopala družba Ekologická Skládka. Obe podjetji sta poleg tega skupaj vložili upravno pravno sredstvo, ki je privedlo do izdaje odločbe o lokaciji.
121. Tudi popolna zamenjava podjetja, ki želi uresničiti projekt, ne bi nujno privedla do domneve, da je bil projekt začasno opuščen. Ni namreč nenavadno, da se gospodarski interes za projekt prenese z enega podjetja na drugo, ne da bi se projekt sam bistveno spremenil.
122. Seveda pa morajo navsezadnje nacionalna sodišča presoditi, ali je bil projekt odlagališča voden kontinuirano ali je bil vmes opuščen in ponovno začet. Že zato je treba to vprašanje kljub dvomu o časovni uporabi Direktive o PVO preučiti dalje.
123. Interes vrhovnega sodišča za pridobitev odgovora na to vprašanje bi lahko poleg tega izhajal iz navedb več udeležencev, da je Slovaška že pred pristopom k Uniji uskladila in uporabila nacionalno pravo v skladu z Direktivo o PVO. Zato bi bilo primerno, da se presoja vplivov na okolje, ki je bila iz razlogov časovne uporabe izvedena izključno na podlagi nacionalnega prava, obravnava enako kot presoja, za katero se že uporablja Direktiva o PVO.(41) Sodba v zadevi Ynos(42) ne bi nasprotovala takemu ravnanju nacionalnih sodišč, saj se je postopek za izdajo dovoljenja sicer začel pred pristopom Slovaške, končal pa se je šele mnogo pozneje.
b) Merila za podaljšanje veljavnosti odločbe o vplivih na okolje
124. Če bi se izkazalo, da je Direktiva o PVO uporabna za dovoljenje za projekt odlagališča ali da naj bi bila z nacionalnim pravom zahtevana ustrezna uporaba pogojev iz te direktive, se postavlja vprašanje, ali je podaljšanje veljavnosti odločbe o vplivih na okolje iz leta 1999 v letu 2006 združljivo z Direktivo.
125. S tega vidika bi moralo nacionalno sodišče najprej preveriti, ali je presoja iz leta 1999 že ustrezala vsem zahtevam Direktive o PVO. Kajti nezadostna presoja tudi v primeru podaljšanja veljavnosti ne more nadomestiti presoje v smislu Direktive.
126. Z Direktivo o PVO ni izrecno urejeno, ali je mogoče podaljšati veljavnost vsebinsko zadostne presoje. Odločilen pa mora biti sicer cilj presoje vplivov na okolje, določen v členu 2(1) Direktive o PVO. V skladu z njim naj bi projekti, ki bodo med drugim zaradi svoje narave, velikosti ali lokacije verjetno pomembno vplivali na okolje, bili predmet presoje vplivov. Ta presoja se ne more omejiti na vplive, ki bi pri izvedbi projekta obstajali v katerem koli trenutku v preteklosti. Nasprotno, obsegati mora vse vplive, ki jih je mogoče pričakovati ob izdaji dovoljenja.
127. To izhaja poleg tega tudi iz Priloge II, točka 13, k Direktivi o PVO, ki vsebuje spremembe projektov,(43) pri čemer je treba pojem sprememba razumeti široko.(44)
128. Če so se v vmesnem času spremenili okoljske razmere ali projekt, tako da so mogoči drugi pomembni vplivi na okolje, mora biti postopek presoje vplivov na okolje dopolnjen ali celo popolnoma na novo izveden. Zato bo morda treba raziskati, ali presoja vplivov na okolje v času dovoljenja še zadovoljivo predstavlja mogoče pomembne vplive projekta na okolje;(45) zato je smiselno opraviti posodobitveno presojo, da se ugotovi, ali je potrebna dopolnilna presoja vplivov na okolje.
129. V postopku v glavni stvari bi bile lahko za posodobitveno presojo pomembne različne okoliščine.
130. Prvi vidik se nanaša na časovni potek. Načeloma mora presoja vplivov na okolje upoštevati skoraj konkretno obliko projekta, kakršna izhaja iz integralnega dovoljenja.(46) Ne bi bilo presenetljivo, če bi bili vplivi projekta na okolje v primerjavi s presojo vplivov na okolje spremenjeni. Tako je bila Direktiva o odlaganju odpadkov sprejeta šele v letu odločitve o vplivih na okolje, vendar so morale biti njene zahteve upoštevane v okviru integralnega dovoljenja. Tudi če je Slovaška leta 1999 pred pristopom že uporabljala pravo Unije, ni povsem jasno, da so bile v presoji vplivov na okolje že upoštevane posledice Direktive o odlaganju odpadkov za vplive odlagališča na okolje.
131. Poleg tega je mesto Pezinok od izdaje presoje vplivov na okolje spremenilo svoje načrte. Zato se zlasti ne sme izključiti, da je treba na novo ovrednotiti vplive projekta odlagališča na okolje glede na še ne upoštevane spremenjene uporabe sosednjih območij. Te uporabe so lahko zaradi vplivov odlagališča bolj kočljive ali pa okrepijo kumulativne vplive v primerjavi s prvotno presojo.(47)
132. Okrepljeni kumulativni vplivi pa ne bi smeli biti posledica tega, da obstoječega odlagališča odpadkov mesta Pezinok leta 2001 niso zaprli, kot je bilo predvideno v presoji vplivov na okolje, ampak je delovalo vsaj do 31. oktobra 2007, verjetno pa še dlje. Zato bi se lahko obremenitev področja povečala.
c) Sodelovanje javnosti pri odločitvi o tem, ali je stara presoja vplivov na okolje še zadostna
133. Glede na razloge iz predloga za sprejetje predhodne odločbe bi vrhovno sodišče tudi rado izvedelo, ali je bilo dopustno, da je bila posodobitvena presoja sprejeta brez kakršnega koli nadaljnjega sodelovanja javnosti zgolj na podlagi vloge nosilca projekta.
134. Glede tega je treba spomniti, da naj bi se s posodobitveno presojo ugotovilo, ali je potrebno novo sodelovanje javnosti. Pretehtati je treba interes za učinkovit in hiter upravni postopek ter pravice javnosti. Sodelovanje javnosti bi postopek upočasnilo, zlasti ker je med postopkom za izdajo dovoljenja morebiti celo večkrat treba preveriti, ali je presoja vplivov na okolje po vmesnih spremembah okoliščin še vedno dovolj aktualna.
135. Tudi če pri odločanju o posodobitveni presoji javnost ne sodeluje, ta ni v brezpravnem položaju. Odločba o posodobitveni presoji je podobna predhodnemu preverjanju, ali je pri projektih majhnega obsega, ki so vključeni v Prilogo II k Direktivi o PVO, sploh nujno izvesti presojo. Pri predhodnem preverjanju morajo pristojni organi zagotoviti, da se presodi vsak projekt, ki lahko pomembno vpliva na okolje, v smislu Direktive, razen če bi se za posamezen izvzet projekt lahko na podlagi splošne presoje presodilo, da ne bo pomembno vplival na okolje.(48) Javnost in tudi drugi zadevni nacionalni organi morajo imeti možnost, da zagotovijo spoštovanje te obveznosti presoje, če je potrebno, tudi po sodni poti.(49) Za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva mora pristojni nacionalni organ javnost in organe seznaniti z razlogi, na katerih temelji njegova zavrnitev, bodisi v sami odločbi bodisi v poznejšem obvestilu, izdanem na podlagi njihove zahteve.(50)
136. Ta načela morajo veljati tudi za posodobitveno presojo, saj je prav tako namenjena ugotavljanju še ne dovolj preverjenih pomembnih vplivov na okolje. Pod tem pogojem bi moralo biti državam članicami prepuščeno, ali in, odvisno od primera, kako pri odločanju o posodobitveni presoji vključijo javnost.(51)
d) Vmesni predlog
137. Skleniti je mogoče, da če je Direktiva o PVO ratione temporis uporabna, je prej izvedena presoja vplivov na okolje še naprej veljavna, če v trenutku dovoljenja zadovoljivo upošteva mogoče pomembne vplive projekta na okolje. Za preverjanje, ali so se v vmesnem času okoljske razmere ali projekt spremenili tako močno, da so mogoči drugi pomembni škodljivi vplivi na okolje, ni nujno sodelovanje javnosti.
2. Dopustnost ločenega pravnega varstva glede različnih zahtev za dovoljenje
138. Za postopek v glavni stvari so zgornja razmišljanja pomembna le, če je pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje v postopku izdaje integralnega dovoljenja sploh mogoče grajati. Zdi se, da je to s slovaškim pravom izključeno, saj je ustavno sodišče v tem pogledu napotilo na ločen sodni postopek. Zato je treba preveriti, ali je združljivo s pravom Unije, da se presoja morebitnih pomanjkljivosti predhodne presoje vplivov na okolje izključi iz sodnega postopka za preverjanje integralnega dovoljenja za odlagališče in obravnava v ločenem sodnem postopku.
139. Z Direktivo CPNO ni zahtevano, da se presoja vplivov na okolje izvede kot del postopka integralnega dovoljenja. Sicer morajo biti na podlagi člena 9(2) Direktive CPNO upoštevane informacije, pridobljene v presoji vplivov na okolje, vendar pa se Direktiva CPNO v skladu s členom 1 in uvodno izjavo 11 v preostalem uporablja brez poseganja v Direktivo o PVO. Zato je z Direktivo CPNO državam članicam načeloma dovoljeno, da direktivi izvedejo v ločenih postopkih in tudi ločijo sodno preverjanje teh postopkov.
140. Integralno dovoljenje za odlagališče je sicer v skladu s slovaškim pravom tako dovoljenje za njegovo obratovanje v smislu Direktive CPNO kot tudi dovoljenje za gradnjo odlagališča (člen 8(3) slovaškega zakona 245/2003). Dovoljenje za gradnjo odlagališča je sicer dovoljenje v smislu člena 1(2) Direktive o PVO. Zato je lahko izdano le po izvedeni presoji vplivov na okolje. Posledično iz slovaškega prava izhaja povezava med presojo vplivov na okolje in integralnim dovoljenjem, čeprav s pravom Unije ni zahtevana.
141. V skladu s členom 10a Direktive o PVO morajo člani zadevne javnosti imeti dostop do revizijskega postopka pred sodiščem ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, za izpodbijanje materialne in procesne zakonitosti odločb, ravnanj ali opustitev, za katere veljajo določbe Direktive o PVO o sodelovanju javnosti. Revizija dovoljenja za gradnjo odlagališča mora zato obsegati tudi presojo vplivov na okolje.
142. Nujnost revizijskega postopka sicer ne izključuje nujno, da se posamezni elementi preverjanja – na primer presoja vplivov na okolje – obravnavajo v ločenih revizijskih postopkih.
143. Pravo Unije namreč ne ureja natančneje, kako morajo biti urejeni revizijski postopki. To je naloga držav članic. Vendar pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije, ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti).(52)
144. Za vzpostavitev ločenih revizijskih postopkov za posamezne elemente preverjanja lahko obstajajo upravičeni razlogi. Zlasti je s tem vlagateljem zagotovljena pravna varnost, če se nekatera vprašanja vnaprej dokončno pojasnijo, preden se izvedejo obsežni nadaljnji postopki.
145. Vendar presoja vplivov na okolje zaradi svoje narave ni popolnoma primerna za pravno varno razmejitev. Vsebovati mora namreč vplive na okolje, ki izhajajo iz odobrenega projekta in stanja zadevnega okolja v tem trenutku.(53) S tem bi bilo nezdružljivo, da bi že v kateri od zgodnejših točk postopka sprejeli dokončne ugotovitve o vplivih na okolje. Pozneje mora biti omogočeno vsaj izpodbijanje vrzeli presoje vplivov na okolje, ki se pojavijo ali postanejo prepoznavne kasneje.
146. Poleg tega se morajo pomanjkljivosti iz ločenih postopkovnih dejanj izražati tudi v poznejših dejanjih. Če na primer spor pripelje do rezultata, da je bila presoja vplivov na okolje napačna, projekt v tem sodnem postopku ne sme biti dokončno odobren ali izveden.(54) Hkrati razdružitev pravnega varstva ne sme voditi do tega, da so osebe ali organizacije, ki imajo v skladu s členom 10a Direktive o PVO pravico sodnega preverjanja postopkovne in materialne zakonitosti odločbe, izključene iz preverjanja nekaterih ločenih postopkovnih dejanj. In končno, tak sistem ne sme za javnost pomeniti nesorazmerno večjega truda za to, da je vložena tožba zoper projekt.
147. Nacionalni sistem pravnega varstva, ki ne zadosti tem zahtevam, ne bi bil združljiv z načelom učinkovitosti, saj pretirano otežuje ali celo onemogoča izvajanje pravic, ki izhajajo iz prava Unije.
148. V tem primeru bi praktična učinkovitost zadevnih direktiv zahtevala, da se v okviru spora v nadaljnjih postopkovnih dejanjih preverijo napake pri izvedbi predhodnih dejanj.(55) To bi bilo priporočljivo zlasti, če bi ravnanje nacionalnih organov v zvezi z določbami o pravnem varstvu imelo za posledico, da oseba ne bi imela nobene možnosti uveljavljanja pravic pred nacionalnimi sodišči(56), saj bi pristojni organi oteževali možnost za pravno varstvo.
149. Sodišče nima zadostnih informacij, da bi v tem postopku dokončno pojasnilo, ali sta ureditev pravnega varstva v Slovaški ali njegova uporaba v obravnavanih postopkih združljivi z načelom učinkovitosti. Predlog za sprejetje predhodne odločbe pa zbuja dvome o tem. Vrhovno sodišče namreč našteva dokaze za prikrito sodelovanje med družbo Ekologická skládka in pristojnimi organi:
– javno je bilo zatrjevano, da naj bi bil predstojnik organa, ki je izdal odločbo o lokaciji, sam lastnik zemljišč v območju projekta in skupaj s sestrami član nadzornega sveta družbe Ekologická skládka;(57)
– Križan in drugi so bili izključeni iz postopka za izdajo odločbe o lokaciji, ker naj njihove pravice še ne bi bile neposredno prizadete, v postopku za izdajo integralnega dovoljenja pa so jim ugovarjali, da je odločba o lokaciji zavezujoča;(58)
– na prvi stopnji postopka za izdajo integralnega dovoljenja je bila odločba o lokaciji brez pravega vzroka tajna.(59)
150. Konkretno preverjanje je naloga nacionalnih sodišč, ki lahko v dvomu uporabijo vprašanja za predhodno odločanje, da zahtevajo natančne informacije o uporabi načela učinkovitosti za določene primere.
151. Ugotoviti je treba, da je združljivo s pravom Unije, da se presoja morebitnih pomanjkljivosti predhodne presoje vplivov na okolje izključi iz sodnega postopka za preverjanje integralnega dovoljenja za odlagališče in obravnava v ločenem sodnem postopku, če s to ločitvijo pravnega varstva ni praktično onemogočena ali pretirano otežena revizija integralnega dovoljenja. Če ureditev pravnega varstva ali njegova uporaba ne zadosti tem zahtevam, praktična učinkovitost zadevnih direktiv zahteva, da se v okviru spora v nadaljnjih postopkovnih dejanjih preverijo napake pri izvedbi predhodnih dejanj.
3. Obravnavanje nekaterih pravnih vprašanj po uradni dolžnosti
152. Presoji morebitnih pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje v postopku v glavni stvari bi sicer nasprotovala druga ugotovitev ustavnega sodišča. To je namreč ugotovilo, da udeleženci niso izpodbijali veljavnosti presoje vplivov na okolje. Zato naj bi vrhovno sodišče odločilo ultra petita in s tem prekoračilo svojo pristojnost. Vrhovno sodišče zato sprašuje Sodišče, ali sme v skladu s pravom Unije to vprašanje obravnavati po uradni dolžnosti.
153. Tudi v tem primeru načeloma velja – kadar ni zadevnih določb prava Unije – procesna avtonomija držav članic, ki pa jo je treba izvrševati ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti.(60)
154. Predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje napotkov o tem, koliko je mogoče vprašanja nacionalnega prava obravnavati po uradni dolžnosti. Zato manjkajo navezne točke za preverjanje, ali načelo enakovrednosti zavezuje k temu, da se pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje obravnavajo po uradni dolžnosti. V tem pogledu se ta primer razlikuje od sodbe van der Weerd, v kateri se je postavilo vprašanje, ali zadevne določbe prava Unije ustrezajo nacionalnim določbam o javnem redu (ordre public), ki jih je bilo v skladu z nizozemskim pravom mogoče obravnavati po uradni dolžnosti.(61)
155. V zvezi z načelom učinkovitosti je treba vsak primer, v katerem se zastavi vprašanje, ali določena nacionalna procesna določba onemogoča ali pretirano otežuje izvajanje pravic, ki jih posamezniku daje pravni red Unije, preizkusiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi. V zvezi s tem je treba po potrebi upoštevati načela nacionalnega pravnega sistema, kot so načelo varstva pravic obrambe, načelo pravne varnosti in učinkovit potek postopka.(62) Gre za presoje posameznih primerov, ki so bile opravljene z upoštevanjem skupnega dejanskega in pravnega okvira vsakokratne zadeve in ki jih ni mogoče samodejno prenesti na druga področja, kot so tista, v okviru katerih so bile sprejete.(63)
156. Nacionalne določbe so načeloma združljive z načelom učinkovitosti, ki nacionalnim sodiščem preprečuje, da bi po uradni dolžnosti preizkusila razlog kršitve določb Skupnosti, kadar bi jih preizkus tega razloga obvezoval, da se odpovejo predpisani pasivnosti, tako da bi prekoračila meje spora, kot so ga razmejile stranke, in se oprla na druga dejstva in okoliščine od tistih, ki jih je za podlago zahteve navedla stranka postopka, ki ima interes, da se ta uporabijo.(64)
157. Taka omejitev pristojnosti nacionalnega sodišča je lahko utemeljena z načelom, da imajo pobudo za začetek postopka stranke in da bi zato sodišče lahko delovalo v javnem interesu po uradni dolžnosti le v izjemnih primerih. To načelo ščiti pravice obrambe in zagotavlja učinkovit potek postopka, zlasti s tem, da preprečuje podaljševanje postopka s presojo novih tožbenih razlogov.(65)
158. Ta presoja je bila sprejeta v postopkih, ki so se nanašali na vključitev v državni sistem obveznega zavarovanja(66) oziroma dokazovanje epizootske bolezni, ki so temeljili na ukrepih v breme zadevnega kmetijskega gospodarstva.(67)
159. Najpomembnejši primer, v katerem so nacionalna sodišča vendarle dolžna po uradni dolžnosti obravnavati vprašanje prava Unije, pa zadeva člen 6(1) Direktive o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah.(68) V zvezi s podrejenim položajem potrošnikov v primerjavi z njihovimi pogodbenimi partnerji je s to določbo predpisano, da nedovoljeni pogoj za potrošnike ni zavezujoč. Kot je razvidno iz sodne prakse, gre za zavezujočo določbo, ki želi formalno ravnovesje med pravicami in obveznostmi sopogodbenikov zamenjati z dejanskim ravnovesjem, tako da se med njimi ponovno vzpostavi enakost. Za zagotovitev njene učinkovitosti je Sodišče razsodilo, da morajo nacionalna sodišča po uradni dolžnosti preizkusiti nedovoljenost pogodbene klavzule.(69)
160. Tudi okolje je ranljivo in obstaja precejšen javni interes za to, da je presoja vplivov na okolje, določena s pravom Unije, pravilno izvedena.
161. Vendar Direktiva o PVO ne vsebuje določbe, ki bi bila podobna členu 6(1) Direktive o nedovoljenih pogojih v potrošniških pogodbah glede posledic pomanjkljivosti presoje vplivov na okolje na veljavnost dovoljenj. Zlasti z njo ni določeno, da bi bilo dovoljenje ob pomanjkljivostih presoje vplivov na okolje neveljavno.
162. Tu obstaja odprto vprašanje, ali je treba morda popolno opustitev presoje vplivov na okolje, ki je določena s pravom Unije, obravnavati po uradni dolžnosti. Vendar je taka presoja pomembna podlaga za formulacijo ugovorov zoper neki projekt, ki temeljijo na okoljskem pravu.
163. Vendar ne štejem za potrebno, da bi dvome o aktualnosti presoje vplivov na okolje vedno obravnavali po uradni dolžnosti. Če obstaja presoja vplivov na okolje, bi morebitne tožeče stranke morale imeti zadostne dokaze za grajanje morebitnih vrzeli presoje. Prav tako take pomanjkljivosti razmeroma lahko nastanejo s tekom časa ali spremembami zunanjih razmer, ne da bi nujno privedle do pomembnih vplivov na okolje. Dopolnilna presoja je končno skoraj nujna, če so taki dodatni vplivi mogoči. Če bi morala sodišča aktualnost presoje vplivov na okolje presojati po uradni dolžnosti, bi to povzročilo velika postopkovna tveganja, pri tem pa ne bi bilo mogoče pričakovati ustreznih koristi za okolje. Zato javni interes pri upoštevanju aktualne presoje vplivov na okolje nima takega vpliva, da bi upravičeval presojo po uradni dolžnosti. Zato javni interes za upoštevanje aktualne presoje vplivov za okolje ni tako pomemben, da bi bila upravičena presoja po uradni dolžnosti. Zadostuje, da se taki dvomi obravnavajo le na podlagi izrecnih ugovorov.
164. Tehtanje lahko glede na druge okoljske vidike izpade drugače. Zato bi bilo na podlagi navedb Križana in drugih primerno preveriti, ali staro odlagališče odpadkov v Pezinoku obratuje v skladu s členom 14 Direktive o odlaganju odpadkov.(70) Povezujejo ga s pomembnimi zdravstvenimi tveganji. Vendar pa je jasno, da obratovanje starega odlagališča ni predmet postopka v glavni stvari.
165. Vrhovno sodišče v zvezi z novim odlagališčem ne navaja, da naj bi obratovalo v nasprotju s tehničnimi standardi, ki jih je treba uporabiti. V primerjavi s stalnim obratovanje starega odlagališča bi zato lahko povzročilo celo izboljšanje varstva okolja.
166. Zato v okoljskem pravu Unije ne vidim nobenega razloga javnega interesa, ki bi zavezoval vrhovno sodišče, da po uradni dolžnosti obravnava morebitne dvome o aktualnosti presoje vplivov na okolje.
167. Vendar je treba pravna vprašanja prava Unije prav tako po uradni dolžnosti obravnavati na podlagi načela učinkovitosti, če stranke dejansko niso imele možnosti, da bi pred nacionalnim sodiščem uveljavljale razlog, ki izvira iz spornih določb.(71)
168. Če bi iz dokazov, ki jih je navedlo vrhovno sodišče o prikritem sodelovanju med družbo Ekologická skládka in organih za izdajo dovoljenja,(72) dejansko izhajala kršitev načela učinkovitosti, bi iz tega izhajalo tudi, da Križan in drugi dejansko niso imeli možnosti za uveljavljanje domnevno pomanjkljive aktualnosti presoje vplivov na okolje pred domačim sodiščem. V tem primeru bi bilo vrhovno sodišče to vprašanje dolžno obravnavati po uradni dolžnosti.
4. Predlog glede tretjega vprašanja
169. Na tretje vprašanje je torej treba odgovoriti tako:
Če je Direktiva o PVO ratione temporis uporabna, se lahko za podlago za dovoljenje za projekt vzame v preteklosti izvedena presoja vplivov na okolje, če v času dovoljenja še zadovoljivo zajema mogoče pomembne vplive projekta na okolje. Za preverjanje, ali so se v vmesnem času okoljske razmere ali projekt spremenili tako močno, da so mogoči drugi pomembni škodljivi vplivi na okolje, ni nujno sodelovanje javnosti.
S pravom Unije je združljivo, da se presoja aktualnosti predhodne presoje vplivov na okolje izključi iz sodnega postopka za preverjanje integralnega dovoljenja za odlagališče in obravnava v ločenem sodnem postopku, če s to ločitvijo pravnega varstva ni praktično onemogočena ali pretirano otežena revizija integralnega dovoljenja. Če ureditev pravnega varstva ali njegova uporaba ne zadosti tem zahtevam, praktična učinkovitost zadevnih direktiv zahteva, da se v okviru spora v nadaljnjih postopkovnih dejanjih preverijo napake pri izvedbi predhodnih dejanj.
Nacionalna sodišča morajo obravnavati vprašanje aktualnosti presoje vplivov na okolje po uradni dolžnosti, če upravičenci dejansko niso imeli možnosti, da bi to vprašanje uveljavljali pred nacionalnimi sodišči. Za to gre predvsem, če ureditev pravnega varstva ali njegova uporaba ne zadosti zahtevam načela učinkovitosti.
D – Četrto vprašanje – začasni ukrepi
170. S četrtim vprašanjem bi vrhovno sodišče rado izvedelo, ali pravno varstvo javnosti v skladu z Direktivo CPNO in Direktivo o PVO vključuje možnost, da predlaga sprejetje začasnega upravnega ali sodnega ukrepa v skladu z nacionalnim pravom (na primer sklepa o odlogu izvrševanja celovite odločbe), ki začasno – in sicer do sprejetja končne odločbe v zadevi – omogoča, da se prekine gradnja načrtovanega obrata.
171. Sicer z Direktivo CPNO in Direktivo o PVO niso predpisani začasni ukrepi, vendar je ustaljena sodna praksa, da mora imeti nacionalno sodišče, kateremu je predložen spor, ki ga ureja pravo Unije, možnost izdaje začasnega ukrepa, da bi zagotovilo polni učinek sodne odločbe, ki bo izdana o obstoju pravic, zatrjevanih na podlagi prava Unije.(73)
172. Ta dolžnost je izraz pravice do učinkovitega pravnega varstva, ki je priznana v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in ki jo morajo države članice zagotavljati v skladu s členom 19(1), drugi stavek, PEU.
173. Poleg tega je zahtevano tudi s členom 9(4) Aarhuške konvencije, ki ga je treba upoštevati pri razlagi Direktive CPNO in Direktive o PVO,(74) da mora pravno varstvo v skladu s tema direktivama omogočati primerne začasne ukrepe.
174. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe so razvidni tudi dvomi vrhovnega sodišča, ali je treba stranko, ki je prizadeta z začasnim ukrepom, pred izdajo ukrepa zaslišati.
175. V tem pogledu je treba spoštovati načelo poštenega postopka, ki vključuje pravico do izjave.(75) Sicer se lahko konkretni načini izvedbe pravice do izjave razlikujejo glede na nujnost odločanja, vendar mora biti vsaka omejitev izvrševanja te pravice ustrezno upravičena in mora temeljiti na postopkovnih jamstvih, ki zadevnim osebam zagotavljajo možnost učinkovitega izpodbijanja ukrepov, sprejetih v nujnih primerih.(76)
176. Zato se lahko sodišče pri posebni nujnosti začasnega ukrepa najprej odpove zaslišanju vseh udeležencev,(77) vendar jih mora čim prej pozvati(78) ali jim vsaj omogočiti, da ukrep v hitrem postopku izpodbijajo s pravnim sredstvom, ki daje vsem udeležencem možnost za predložitev stališč.
177. Na četrto vprašanje je zato treba odgovoriti, da pravno varstvo javnosti v skladu z Direktivo CPNO in Direktivo o PVO vključuje možnost, da predlaga sprejetje začasnega upravnega ali sodnega ukrepa v skladu z nacionalnim pravom, ki začasno omogoča, da se prekine gradnja načrtovanega obrata. V posebej nujnih primerih se je mogoče odpovedati zaslišanju udeležencev, če imajo možnost, da čim prej dosežejo preverjanje odredbe.
E – Peto vprašanje – obseg varstva lastnine
178. Vrhovno sodišče bi s petim vprašanjem rado izvedelo, ali se lahko z razglasitvijo ničnosti veljavno izdanega dovoljenja za nov obrat s strani sodišča, s katero se zadosti pogojem iz Direktive CPNO, Direktive o PVO ali člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije, nezakonito krši lastninska pravica upravljavca. Zlasti želi izvedeti, kakšna sorazmernost je potrebna za tehtanje javnega interesa varstva okolja in zasebne pravice do varstva lastnine, če vsebina te zasebne pravice (zlasti pravica do uporabe) neizogibno vodi do posega v okolje, ki je zavarovano s pravom Unije, ali je s takim posegom nujno povezana.
179. Lastnina je priznana s členom 17 Listine o temeljnih pravicah in je bila že pred tem priznana z ustaljeno sodno prakso Sodišča. Lastninska pravica pa je lahko predmet omejitev, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem javnega interesa Unije in glede na uresničevani cilj ne pomenijo čezmernega in neznosnega posega, ki bi lahko posegal v bistvo zagotovljenih pravic.(79)
180. Obravnavani primer se nanaša na različna vidika lastnine. Po eni strani na lastništvo območja, predvidenega za odlagališče odpadkov, katerega uporaba bo omejena s pogojnostjo dovoljenja, po drugi strani s pravico, da se na območju zgradi in upravlja odlagališče odpadkov – pravico, ki je morebiti ustanovljena z dovoljenjem.
181. Pravica do gradnje in upravljanja odlagališča lahko sicer pridobi lastninskopravno vsebino šele takrat, ko dovoljenja v njegovem bistvu ni več mogoče izpodbijati. Pred tem gre namreč samo za možnosti gradnje in upravljanja odlagališča. Zgolj možnosti pa ne uživajo lastninskopravnega varstva,(80) sploh če je njihova uresničitev sporna.(81)
182. Pogojnost dovoljenja za odlagališče odpadkov nasprotno omejuje izkoriščanje lastnine na zadevnih območjih.
183. Zaradi te pogojnosti mora biti pred nameravano uporabo izvedenih več upravnih postopkov. Pri tem mora biti z Direktivo o PVO zagotovljeno, da so ugotovljeni vsi pomembni vplivi projekta na okolje in da so vključeni v odločitev. Namen Direktive CPNO pa je zmanjšanje vplivov obrata na okolje. Obe direktivi poleg tega omogočata, da se vsestransko izpodbija materialna in procesna zakonitost odločb.
184. Mogoče je, da na podlagi teh programov nekateri projekti sploh ne bodo mogli biti izvedeni, drugi pa bodo vsaj odloženi ali bo njihova izvedba omejena.
185. Te omejitve lastnine se sicer načeloma lahko upravičijo s splošnim interesom za višjo raven varstva okolja,(82) ki je cilj Unije na podlagi člena 191 PDEU in člena 37 Listine o temeljnih pravicah.(83)
186. Zato je združljivo s temeljno pravico do lastnine, da se omeji uporaba zemljišča, ki prekomerno škoduje okolju. Prav tako mora biti dopustno, da je projekt, ki bi lahko pomembno škodoval okolju, predmet skrbne presoje, preden ga je mogoče udejanjiti. Da bi bile zahteve Direktive o PVO, Direktive CPNO ali Aarhuške konvencije v zvezi s tem nesorazmerne, ni razvidno.
187. In nazadnje, s temeljno pravico do učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 Listine o temeljnih pravicah je zahtevano, da se spoštovanje upravičenih predpisov o varstvu okolja lahko sodno preverja in da se po potrebi razglasijo za nična dovoljenja, pri izdaji katerih so bili kršeni ti predpisi.
188. Skleniti je treba, da se z razglasitvijo ničnosti dovoljenja za nov obrat s strani sodišča, s katero je zadoščeno pogojem iz Direktive CPNO, Direktive o PVO ali člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije, ne krši lastninska pravica upravljavca.
V – Predlog
189. Zato predlagam Sodišču, naj odloči:
1. Člen 267 PDEU zavezuje sodišče države članice, katerega odločbe o razlagi prava Unije ni mogoče izpodbijati s pravnim sredstvom, da ob dvomu glede uporabe prava Unije v sporu, v katerem odloča, tudi brez pobude udeležencev po uradni dolžnosti naslovi na Sodišče Evropske unije predlog za sprejetje predhodne odločbe, čeprav je ustavno sodišče države članice že odločilo o sporu in naložilo prvonavedenemu sodišču, naj odloči ob spoštovanju njegove presoje glede nacionalnega ustavnega prava.
2. Javnost mora imeti v postopku izdaje integralnega dovoljenja za odlagališče odpadkov na podlagi člena 15(1) in Priloge V k Direktivi 2008/1/ES o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja dostop do odločbe o lokaciji odlagališča, ki je bila izdana pred postopkom, če temu dostopu ne nasprotujejo prevladujoči interesi, na primer poslovne skrivnosti. Če je dostop do tega dokumenta najprej brez zadostne obrazložitve zavrnjen, je mogoče to pomanjkljivost kasneje odpraviti na podlagi nacionalnega prava v upravnem postopku, če je mogoče s kasnejšim dostopom javnosti zagotoviti položaj, v kakršnem bi bila, če bi bil dostop zagotovljen že na začetku.
3. Če je Direktiva 85/337/EGS o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje v različici Direktive 2003/35/ES ratione temporis uporabna, se lahko za podlago za dovoljenje za projekt vzame v preteklosti izvedena presoja vplivov na okolje, če v času dovoljenja še zadovoljivo zajema mogoče pomembne vplive projekta na okolje. Za preverjanje, ali so se v vmesnem času okoljske razmere ali projekt spremenili tako močno, da so mogoči drugi pomembni škodljivi vplivi na okolje, ni nujno sodelovanje javnosti.
S pravom Unije je združljivo, da se presoja aktualnosti predhodne presoje vplivov na okolje izključi iz sodnega postopka za preverjanje integralnega dovoljenja za odlagališče in obravnava v ločenem sodnem postopku, če s to ločitvijo pravnega varstva ni praktično onemogočena ali pretirano otežena revizija integralnega dovoljenja. Če ureditev pravnega varstva ali njegova uporaba ne zadostita tem zahtevam, praktična učinkovitost zadevnih direktiv zahteva, da se v okviru spora v nadaljnjih postopkovnih dejanjih preverijo napake pri izvedbi predhodnih dejanj.
Nacionalna sodišča morajo obravnavati vprašanje aktualnosti presoje vplivov na okolje po uradni dolžnosti, če upravičenci dejansko niso imeli možnosti, da bi to vprašanje uveljavljali pred nacionalnimi sodišči. Za to gre predvsem, če ureditev pravnega varstva ali njegova uporaba ne zadostita zahtevam načela učinkovitosti.
4. Pravno varstvo javnosti v skladu z Direktivo 2008/1 in Direktivo 85/337 vključuje možnost, da predlaga sprejetje začasnega upravnega ali sodnega ukrepa v skladu z nacionalnim pravom, ki začasno omogoča, da se prekine gradnja načrtovanega obrata. V posebej nujnih primerih se je mogoče odpovedati zaslišanju udeležencev, če imajo možnost, da čim prej dosežejo preverjanje odredbe.
5. Z razglasitvijo ničnosti dovoljenja za nov obrat s strani sodišča, s katero je zadoščeno pogojem iz Direktive 2008/1, Direktive 85/337 ali člena 9(2) in (4) Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, se ne krši lastninska pravica upravljavca.