GENERALINIO ADVOKATO
PEDRO CRUZ VILLALÓN IŠVADA,
pateikta 2015 m. spalio 6 d.(1)
Sujungtos bylos C‑443/14 ir C‑444/14
Kreis Warendorf
prieš
Ibrahim Alo
ir
Amira Osso
prieš
Region Hannover
(Bundesverwaltungsgericht (Vokietija) pateiktas prašymas
priimti prejudicinį sprendimą)
„Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Direktyva 2011/95/ES – Reikalavimai, susiję su tarptautinės apsaugos pobūdžiu – Pabėgėlio ir papildomos apsaugos statusai – 29 ir 33 straipsniai – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 20 ir 21 straipsniai – Ženevos konvencija – Judėjimo laisvė priimančiosios valstybės narės viduje – Įpareigojimas gyventi apibrėžtoje vietovėje – Apribojimas – Pateisinimas – Būtinybė užtikrinti tolygią naštą socialinę paramą teikiantiems administraciniams vienetams – Migracijos ir integracijos politikos motyvai“
1. Ši byla pradėta pagal du sprendimus dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, kuriuose Bundesverwaltungsgericht (Vokietijos federalinis administracinis teismas) pateikia tris klausimus, susijusius su 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/95/ES dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų(2) 29 ir 33 straipsniais, kuriuos išaiškinti Teisingumo Teismo prašoma pirmąkart(3).
2. Abu sprendimai dėl prašymų priimti prejudicinius sprendimus, kurių turinys praktiškai identiškas, pateikti nacionaliniam teismui kilus abejonių dėl minėtos direktyvos suderinamumo su nacionalinėje teisėje papildomos apsaugos gavėjams, kuriems mokamos socialinės išmokos, numatytu įpareigojimu gyventi apibrėžtoje vietovėje (vadinamuoju „Wohnsitzauflage“).
3. Galiausiai, kiek galima glausčiau, šioje byloje iškelta pagrindinės teisės laisvai nuspręsti dėl savo gyvenamosios vietos pripažinimo papildomos apsaugos statuso gavėjams ir pirmiausia – šios teisės apribojimo, siejamo su gaunamomis socialinėmis išmokomis, teisėtumo ir vienodo vertinimo, palyginti su kitais teisėtai gyvenančiais užsieniečiais, tai motyvuojant siekiu įvairių lygių teritoriniams administraciniams vienetams paskirstyti susijusią socialinės paramos naštą ir skatinti tinkamą migracijos ir integracijos politiką, problema.
I – Teisės aktai
A – Tarptautinė teisė
1. Ženevos konvencija
4. 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašytos konvencijos dėl pabėgėlių statuso (toliau – Ženevos konvencija)(4) 23 straipsnyje „Valstybės pagalba“ nustatyta, kad „valstybės pagalbai ir paramai gauti Susitariančiosios valstybės teisėtai jų teritorijoje esantiems pabėgėliams suteikia tokią pačią padėtį, kokia naudojasi jų piliečiai“.
5. Tos pačios konvencijos 26 straipsnyje „Kilnojimosi laisvė“ nustatyta, kad „kiekviena Susitariančioji valstybė teisėtai jos teritorijoje esantiems pabėgėliams suteikia teisę pasirinkti gyvenamąją vietą ir laisvai kilnotis jos teritorijoje su sąlyga, kad jie laikysis visų taisyklių, taikomų užsieniečiams tomis pačiomis aplinkybėmis“.
2. Tarptautinis pilietinių ir politinių teisių paktas
6. Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto(5) 12 straipsnyje numatyta:
„1. Kiekvienas asmuo, teisėtai esantis kurios nors valstybės teritorijoje, turi teisę joje laisvai judėti ir laisvai pasirinkti savo gyvenamąją vietą.
<...>
3. Pirmiau minėtoms teisėms negali būti taikomi jokie ribojimai, išskyrus tuos, kuriuos numato įstatymas ir kurie būtini valstybės saugumui, viešajai tvarkai, gyventojų sveikatai ar dorovei arba kitų asmenų teisėms ir laisvėms apsaugoti ir kurie yra suderinami su kitomis šiame Pakte pripažįstamomis teisėmis.
<...>“
3. Europos žmogaus teisių konvencija
7. 1950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 4 protokolo(6) 2 straipsnyje „Judėjimo laisvė“ numatyta:
„1. Kiekvienas asmuo, teisėtai esantis valstybės teritorijoje, turi teisę joje laisvai judėti ir laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą.
<...>
3. Šioms teisėms įgyvendinti negali būti taikomi jokie apribojimai, išskyrus tuos, kuriuos numato įstatymas ir kurių demokratinėje visuomenėje reikia valstybės ar visuomenės saugai, viešai tvarkai palaikyti, užkirsti kelią nusikalstamumui, apsaugoti žmonių sveikatą ar moralę arba kitų asmenų teises ir laisves.
4. Pirmoje dalyje nurodytos teisės pagal įstatymą gali būti apribotos atskirose srityse, jei tai pateisina demokratinės visuomenės vieši interesai.“
B – Sąjungos teisė
8. Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 78 straipsnio pirmoje dalyje nustatyta, kad „Sąjunga kuria bendrą prieglobsčio, papildomos apsaugos ir laikinos apsaugos politiką trečiosios šalies piliečiams, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, siekdama siūlyti atitinkamą statusą ir užtikrinti, kad nebūtų pažeistas negrąžinimo principas. Ši politika privalo neprieštarauti 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencijai ir 1967 m. sausio 31 d. Protokolui dėl pabėgėlių statuso bei kitoms atitinkamoms sutartims“.
9. Direktyvos 2011/95 4, 16, 17, 33, 39 ir 45 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(4) Ženevos konvencija ir Protokolas yra tarptautinio teisinio pabėgėlių apsaugos režimo kertinis akmuo;
<...>
(16) šia direktyva gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi principų, pripažintų visų pirma Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje (toliau – Chartija). Šia direktyva visų pirma siekiama užtikrinti visišką pagarbą žmogaus orumui ir prieglobsčio prašytojų bei juos lydinčių šeimos narių teisę į prieglobstį, taip pat skatinti taikyti tos Chartijos 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 ir 35 straipsnius, todėl direktyva turėtų būti atitinkamai įgyvendinama;
(17) dėl elgesio su asmenimis, kuriems taikoma ši direktyva, valstybės narės yra saistomos įsipareigojimų pagal tarptautinės teisės dokumentus, kuriuos jos yra pasirašiusios, ypač pagal tuos, kuriais draudžiama diskriminacija;
<...>
(33) taip pat turėtų būti nustatyti papildomos apsaugos statuso apibrėžties ir pobūdžio reikalavimai. Papildoma apsauga turėtų būti pagalbinė Ženevos konvencijoje numatytos pabėgėlių apsaugos atžvilgiu;
<...>
(39) atsakant į Stokholmo programos raginimą nustatyti vienodą statusą pabėgėliams ar papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir, išskyrus būtinas ir objektyviai pagrįstas nukrypti leidžiančias nuostatas, papildomos apsaugos statuso gavėjams turėtų būti suteiktos tos pačios teisės ir lengvatos, kuriomis pagal šią direktyvą naudojasi pabėgėliai, ir taikomos tos pačios sąlygos atitikti reikalavimus;
<...>
(45) siekiant visų pirma išvengti socialinių sunkumų, derėtų tarptautinės apsaugos gavėjams, jų nediskriminuojant pagal socialinės paramos sistemą, suteikti tinkamą socialinį aprūpinimą ir pragyvenimo lėšų. Kalbant apie socialinę paramą, būtiniausių lengvatų suteikimo papildomos apsaugos statuso gavėjams tvarka ir konkrečios sąlygos turėtų būti nustatytos nacionalinėje teisėje. Galimybė apriboti tokią paramą ją taikant tik pagrindinėms lengvatoms turėtų būti suprantama kaip bent minimalaus pragyvenimo lygio aprūpinimas, taip pat parama ligos arba nėštumo atveju ir tėvystės parama tiek, kiek tos lengvatos pagal nacionalinę teisę teikiamos piliečiams.“
10. Direktyvos 2011/95 2 straipsnio b, f ir g punktuose įtvirtintos tokios apibrėžtys:
„b) „tarptautinės apsaugos gavėjas“ – asmuo, kuriam suteiktas pabėgėlio ar papildomos apsaugos statusas, kaip apibrėžta e ir g punktuose;
<...>
f) „papildomą apsaugą galintis gauti asmuo“ – trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės, kuris negali būti laikomas pabėgėliu, tačiau apie kurį pagrįstai galima manyti, kad jei jis būtų grąžintas į savo kilmės šalį arba – asmens be pilietybės atveju – į šalį, kurioje yra jos ankstesnė įprastinė gyvenamoji vieta, jam kiltų realus pavojus patirti 15 straipsnyje apibrėžtą didelę žalą, kuriam netaikomos 17 straipsnio 1 bei 2 dalys ir kuris negali arba dėl tokio pavojaus nepageidauja naudotis tos šalies apsauga;
g) „papildomos apsaugos statusas“ – valstybės narės pripažinimas, kad trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės yra papildomą apsaugą galintis gauti asmuo;
<...>“
11. Direktyvos 2011/95 VII skyriuje, susijusiame su tarptautinės apsaugos pobūdžiu, esančiame 20 straipsnyje, nustatyta:
„1. Šiuo skyriumi nedaromas poveikis Ženevos konvencijoje nustatytoms teisėms.
2. Jei nenurodyta kitaip, šis skyrius taikomas tiek pabėgėliams, tiek papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims.
<...>“
12. Direktyvos 2011/95 29 straipsnis „Socialinis aprūpinimas“ suformuluotas taip:
„1. Valstybės narės užtikrina, kad tarptautinės apsaugos gavėjai tokią apsaugą suteikusioje valstybėje narėje gautų būtiną socialinę paramą, kokia suteikiama tos valstybės narės piliečiams.
2. Nukrypstant nuo 1 dalyje nustatytos bendrosios taisyklės, valstybės narės gali apriboti papildomos apsaugos statuso gavėjams suteikiamą socialinę paramą iki pagrindinių lengvatų, kurios teikiamos tokio paties lygio ir tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir piliečiams.“
13. Direktyvos 2011/95 32 straipsnyje, reglamentuojančiame apgyvendinimo galimybę, nustatyta:
„1. Valstybės narės užtikrina, kad tarptautinės apsaugos gavėjams būtų suteikta apgyvendinimo galimybė tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir kitiems jų teritorijose teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams.
2. Nors valstybėms narėms leidžiama nustatyti praktiką, pagal kurią tarptautinės apsaugos gavėjai apgyvendinami visoje šalyje, jos siekia įgyvendinti politiką, kurios tikslas – užkirsti kelią tarptautinės apsaugos gavėjų diskriminacijai ir užtikrinti lygias apgyvendinimo galimybes.“
14. Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje „Teisė laisvai judėti valstybėje narėje“ nustatyta:
„Valstybės narės tarptautinės apsaugos gavėjams suteikia teisę laisvai judėti jų teritorijoje tokiomis pačiomis sąlygomis ir taikydamos tokius pačius apribojimus kaip ir kitiems jų teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams.“
C – Vokietijos teisė
15. Užsieniečių apsigyvenimo, įsidarbinimo ir integracijos federalinėje teritorijoje įstatymo (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet(7), toliau – AufenthG) 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte ir 3 dalyje nustatyta:
„(1) Leidimas gyventi šalyje paprastai išduodamas, kai tenkinamos šios sąlygos:
1. Užtikrintos pragyventi reikalingos lėšos.
<...>
(3) Tais atvejais, kai leidimas gyventi šalyje išduodamas remiantis 25 straipsnio 1–3 dalimis, 1 ir 2 dalys netaikomos.“
16. AufenthG 12 straipsnyje nustatyta:
„(1) Išduotas leidimas gyventi šalyje galioja visoje federalinėje teritorijoje. Pagal Šengeno konvencijos nuostatas jis taip pat galioja Susitariančiųjų Šalių teritorijoje.
(2) Viza ir leidimas gyventi šalyje gali būti išduoti ar jų galiojimas pratęstas numatant tam tikras sąlygas. Be to, juos išdavus gali būti nustatyti įpareigojimai, pavyzdžiui, teritoriniai apribojimai.“
17. AufenthG 25 straipsnio „Gyvenimas šalyje dėl humanitarinių priežasčių“ 2 dalyje nustatyta, kad „užsienio valstybės piliečiui leidimas gyventi šalyje išduodamas, jei Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federalinė migracijos ir pabėgėlių reikalų tarnyba, toliau – Bundesamt) pripažino jam pabėgėlio statusą <...> arba suteikė papildomą apsaugą <...>“.
18. Remdamasis AufenthG, Bundesminister des Innern (federalinis vidaus reikalų ministras), Bundesrat (Aukštieji parlamento rūmai) pritarus, priėmė administracines taisykles, kuriomis įgyvendinamas AufenthG (2009 m. spalio 26 d. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG, toliau – 2009 m. taisyklės), į kurias, taikydamos šį įstatymą, privalo atsižvelgti kompetentingos institucijos. Remiantis šiomis taisyklėmis, jei asmuo, kuriam išduotas leidimas, gauna išmokas pagal socialinės apsaugos sistemą, leidime gyventi šalyje, išduotame pagal AufenthG 2 skyriaus 5 skirsnį dėl tarptautinės teisės, humanitarinių ar politinių priežasčių, nustatomas gyvenamosios vietos įpareigojimas (Wohnsitzauflage). Toliau pateikiami byloms reikšmingi 2009 m. taisyklių punktai:
„12.2.5.2.1 Gyvenamosios vietos įpareigojimas visų pirma yra tinkama priemonė siekiant regioniniu priskyrimu išvengti atskiroms žemėms ir savivaldybėms tenkančios neproporcingai didelės mokesčių naštos, kuri susidaro dėl socialines išmokas gaunančių užsienio šalių piliečių. Tokie įpareigojimai taip pat gali padėti užkirsti kelią nuo socialinės paramos priklausančių užsienio valstybės piliečių koncentravimuisi tam tikrose vietose, neleisti susiformuoti su tuo susijusiems socialiniams karštiesiems taškams, darantiems neigiamą poveikį užsienio valstybės piliečių integracijai. Taip pat atitinkamas priemones pateisina tikslas specialiųjų su integracija susijusių poreikių turinčius užsieniečius susieti su tam tikra gyvenamąja vieta, kad jie galėtų naudotis ten vykdomomis integracijos programomis.
12.2.5.2.2 Atsižvelgiant į tai, pagal AufenthG 2 skyriaus 5 skirsnį išduotų leidimų gyventi šalyje ar pagal 23 straipsnio 2 dalį išduotų leidimų įsikurti turėtojams nustatomi ir taikomi įpareigojimai dėl gyvenamosios vietos apribojimo, jei ir kol jie gauna išmokas pagal Socialinio kodekso (Sozialgesetzbuch) II ar XII knygas arba pagal Įstatymą dėl išmokų prieglobsčio prašytojams suteikimo (Asylbewerberleistungsgesetz).
II – Nacionaliniai ginčai, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
A – Faktinės aplinkybės
19. Sirijos piliečiai I. Alo ir A. Osso, atitinkamai 1998 m. ir 2001 m. atvykę į Vokietiją, toje šalyje pateikė prieglobsčio prašymus, šie buvo atmesti. Vis dėlto Vokietijos valdžios institucijos leido tiek I. Alo, tiek A. Osso pasilikti Vokietijos teritorijoje. Nuo prieglobsčio procedūros pradžios abiem pradėtos mokėti socialinės išmokos.
20. Pareiškėjams 2012 m. pateikus po antrą prieglobsčio prašymą, abiem atvejais Bundesamt pagal AufenthG 60 straipsnio 2 dalį nustatė draudimą grąžinti juos į Siriją. Šių sprendimų pagrindu I. Alo ir A. Osso suteiktas papildomos apsaugos statusas. Todėl Varendorfo apskritis ir Hanoverio regionas, remdamiesi 2009 m. taisyklių 12.2.5.2.1 ir 12.2.5.2.2 punktais, atitinkamai I. Alo ir A. Osso suteikė leidimus gyventi su juose nurodytais gyvenamosios vietos įpareigojimais. Konkrečiai kalbant, I. Alo nustatytas įpareigojimas apsigyventi Aleno mieste, o A. Osso nustatytas įpareigojimas apsigyventi Hanoverio regione (bet ne pačioje Žemosios Saksonijos žemės sostinėje). Abu įpareigojimai buvo vėl pagal AufenthG 25 straipsnio 2 dalį nustatyti naujuose 2014 m. pareiškėjams išduotuose leidimuose gyventi.
21. Tokiomis aplinkybėmis I. Alo ir A. Osso atitinkamai 2013 m. vasario mėn. ir 2012 m. liepos mėn. pateikė skundus dėl šių gyvenamosios vietos įpareigojimų panaikinimo, kuriuos pirmosios instancijos teismas atmetė. Tačiau apeliacinės instancijos teismai priėmė skirtingus sprendimus. I. Alo atveju Oberverwaltungsgericht del Land de Renania del Norte-Westfalia (Šiaurės Reino-Vestfalijos žemės aukštesnysis administracinis teismas) 2013 m. lapkričio 21 d. sprendimu konstatavęs, kad minėtas įpareigojimas prieštarauja Direktyvos 2004/83 28 straipsnio 1 daliai ir 32 straipsniui, jį panaikino. Varendorfo apskritis dėl šio sprendimo pateikė kasacinį skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme. A. Osso atveju 2013 m. gruodžio 11 d. Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Žemosios Saksonijos vyriausiasis administracinis teismas) atmetė jos apeliacinį skundą. A. Osso dėl minėto sprendimo pateikė kasacinį skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme.
B – Prejudiciniai klausimai
22. Konstatavęs, kad ginčams išspręsti reikalingas Direktyvos 2011/95 išaiškinimas, Bundesverwaltungsgericht (Federalinis administracinis teismas) nusprendė sustabdyti abu procesus ir kiekvienoje byloje pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar nustatant įpareigojimą užsienio valstybės piliečiui apsigyventi tik apibrėžtoje valstybės narės teritorijos dalyje (savivaldybėje, apskrityje, regione) suvaržoma asmens teisė laisvai judėti, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2011/95/ES 33 straipsnį, jei iš esmės šis asmuo turi teisę laisvai judėti ir gyventi visoje valstybės narės teritorijoje?
2. Ar, siekiant tinkamai paskirstyti valstybinės socialinės paramos naštą jos teikėjams visoje valstybės teritorijoje, papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas suderinamas su Direktyvos 2011/95/ES 33 straipsniu ir (arba) 29 straipsniu?
3. Ar vykdant migracijos ar integracijos politiką, pavyzdžiui, neleidžiant susiformuoti socialinės įtampos taškams, kai tam tikroje savivaldybėje ar apskrityje tankiai apsigyvena užsienio valstybių piliečiai, nustatytas įpareigojimas papildomos apsaugos statuso gavėjams gyventi tik apibrėžtoje teritorijoje suderinamas su Direktyvos 2011/95/ES 33 straipsniu ir (arba) 29 straipsniu? Ar pakanka nurodyti abstrakčius migracijos arba integracijos politikos motyvus, ar reikia juos sukonkretinti?“
C – Procesas Teisingumo Teisme
23. 2014 m. spalio 23 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑443/14, C‑444/14 ir C‑445/14 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys, taip pat priimtas bendras sprendimas. 2015 m. balandžio 1 d. nutartimi Bundesverwaltungsgericht pranešė Teisingumo Teismui, kad atsiima prejudicinius klausimus byloje C‑445/14, nes, kompetentingoms valdžios institucijoms suteikus pareiškėjui pabėgėlio statusą, joje neliko dalyko pagrindinėje byloje. 2015 m. balandžio 28 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi šios bylos nagrinėjimas nutrauktas. Pagal Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnio 2 dalį pastabas raštu pateikė I. Alo, A. Osso, Varendorfo apskritis, Vokietijos vyriausybė, Graikijos vyriausybė ir Europos Komisija; jie visi (išskyrus Graikijos vyriausybę) dalyvavo 2015 m. liepos 14 d. teismo posėdyje.
III – Analizė
24. Trys prašyme priimti prejudicinį sprendimą suformuluoti klausimai yra neatskiriamai susiję. Pirmuoju klausimu siekiama išsiaiškinti, ar šiose bylose nagrinėjamas įpareigojimas gyventi nustatytoje vietoje pripažintinas Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje nustatytos teisės laisvai judėti apribojimu, o antruoju ir trečiuoju klausimais siūlomi du galimi pateisinimai tuo atveju, jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai.
25. Išnagrinėti šiuos pateisinimus, be kita ko, būtina atsižvelgiant į tam tikras antrinės teisės nuostatas, kuriose teisės pripažįstamos pagal kitiems asmenims taikytiną standartą ir taip įvairiai išreiškia vienodo vertinimo principą. Negalima pamiršti, kad taikytinose antrinės teisės nuostatose išreikštos tarptautinės apsaugos gavėjų pagrindinės teisės, papildančios pagal Ženevos konvenciją pripažintas teises. Todėl ginčijamos priemonės atitiktis antrinės teisės nuostatoms, kuriomis remiasi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, turi būti analizuojama nepamirštant iš pagrindinių teisių kylančių reikalavimų.
A – Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
26. Savo pirmuoju prejudiciniu klausimu Bundesverwaltungsgericht siekia išsiaiškinti, ar tam tikram asmeniui nustatytu įpareigojimu apsigyventi tam tikroje apibrėžtoje geografinėje vietovėje, kaip antai valstybės narės savivaldybėje, apskrityje ar regione, suvaržoma judėjimo laisvė, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2011/95 33 straipsnį, nors susijęs asmuo iš esmės gali laisvai judėti visoje valstybės narės teritorijoje ir joje gyventi.
1. Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
27. I. Alo, A. Osso, Graikijos vyriausybė ir Komisija siūlo į pirmąjį klausimą atsakyti teigiamai, o Vokietijos vyriausybė ir Varendorfo apskritis laikosi priešingos pozicijos ir siūlo atsakyti neigiamai.
28. A. Osso, I. Alo ir Graikijos vyriausybė mano, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje esanti sąvoka „teisė laisvai judėti“ apima teisę pasirinkti gyvenamąją vietą. A. Osso nuomone, sąvokos „Bewegungsfreiheit“ ir „Freizügigkeit“ Sąjungos teisėje vartojamos nevienareikšmiai ir papildomai nurodo, kad direktyvos 33 straipsnyje numatyta, jog papildomos apsaugos statuso gavėjai turi būti vertinami taip pat, kaip ir pabėgėliai, o kalbant apie pastaruosius, pagal nacionalinę teisę draudžiamas bet koks siekiant paskirstyti socialinės paramos naštą nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas(8). Argumentui, kad sąvoka „teisė laisvai judėti“ taip pat apima teisę pasirinkti gyvenamąją vietą, pagrįsti I. Alo remiasi Reglamentu Nr. 1612/68(9). Be to, Graikijos vyriausybė, darydama nuorodą į SESV 21 straipsnio 1 dalį, Ženevos konvencijos 26 straipsnį, EŽTK 4 protokolo 2 straipsnio 1 dalį ir TPPTP 12 straipsnio 1 dalį, teigia, kad judėjimo laisvę sudaro du glaudžiai susiję elementai: laisvė vykti iš vienos vietos į kitą ir teisė laisvai pasirinkti gyvenamąją vietą.
29. Komisijos nuomone, nors Direktyvos 2011/95 33 straipsnio tekstas nėra išsamus, jį aiškinant pagal Ženevos konvencijos 26 straipsnį nelieka jokių abejonių dėl to, kad šis direktyvos straipsnis apima ir laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą.
30. Tačiau Vokietijos vyriausybė ir Varendorfo apskritis pirmiausia remiasi šios nuostatos tekstu ir pažymi, kad jame nurodyta tik judėjimo laisvė, o apie laisvę apsigyventi neužsimenama. Šiuo klausimu ji teigia, kad šis argumentas reikšmingas, nes siekiant laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą įtraukti į kitas Sąjungos teisės nuostatas, apie tai jose nurodoma tiesiogiai(10). Vokietijos vyriausybės teigimu, kitos šios direktyvos nuostatos, pirmiausia jos 32 straipsnis, kuriame tiesiogiai pripažįstama apsigyvenimo visoje šalyje galimybė, paremia šią išvadą. Atsižvelgus į Ženevos konvenciją, išvada nepasikeistų, nes jos 26 straipsnyje tiesiogiai daroma nuoroda į laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą. Vokietijos vyriausybė taip pat pabrėžia tai, kad Direktyvoje 2011/95 pakartotos ne visos Ženevos konvencijos nuostatos. Varendorfo apskritis, iš esmės besiremianti tomis pačiomis nuostatomis, pažymi, kad direktyvos 20 straipsnyje konkrečiai nurodyta, jog jos nuostatomis nedaromas poveikis Ženevos konvencijoje numatytoms teisėms, kurios papildo direktyvą tik asmenų, pripažintų pabėgėliais, atžvilgiu ir tik tuo atveju, kai, kaip antai 33 straipsnyje, joje numatyta mažesnė apsauga nei pagal Konvenciją suteikiamos garantijos. Be to, Varendorfo apskritis, kaip ir Vokietijos vyriausybė, pažymi, kad direktyvos 33 straipsnio turinys nesutampa su Ženevos konvencijos 26 straipsnio turiniu.
2. Vertinimas
31. Siekiant atsakyti į šį prejudicinį klausimą, pirmiausia pasinaudojant pažodiniu, sisteminiu, teleologiniu ir istoriniu aiškinimu reikia nustatyti, ar šioje nuostatoje pateikta sąvoka „teisė laisvai judėti“ taip pat apima laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą, paskui – ar šia priemone, kuria nustatomas įpareigojimas apsigyventi tam tikroje teritorijoje, ši laisvė apribojama.
a) Dėl sąvokos „teis[ė] laisvai judėti“, nurodytos Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje, aiškinimo
i) Pažodinis aiškinimas
32. Kaip pabrėžia prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir Komisija, nepakanka vien remtis straipsnio tekstu, kad būtų galima galutinai išsiaiškinti šią sąvoką.
33. Pirmiausia tai, kad direktyvos 33 straipsnio pavadinimo redakcijoje vokiečių kalba pavartotas terminas „Freizügigkeit“, o pačiame jo tekste „Bewegungsfreiheit“, negali būti reikšminga, atsižvelgiant į redakcijas kitomis kalbomis, kuriose daugiausiai pavartotas vienas terminas, t. y. „teisė laisvai judėti“, kuris sutampa su paprastai kalbant apie Sąjungos pagrindines laisves vartojamu terminu(11).
34. Žinoma, paprastai Sąjungos teisės nuostatomis, kuriomis reglamentuojamos specifinės Sąjungos piliečių teisės, tiesiogiai daroma nuoroda į teisę apsigyventi(12). Vis dėlto konkrečiai Sąjungos teisėje sąvoka „judėjimo laisvė“, kaip tai savo rašytinėse pastabose pripažįsta ir Vokietijos vyriausybė, ne visada vartojama vienareikšmiškai. Pavyzdžiui, dažnai Sąjungos teisėje sąvoka „judėjimo laisvė“ vartojama plačiau, bendrai apimant visas su ja glaudžiai susijusias teises, tarp kurių yra ir teisė vykti iš vienos vietos į kitą, ir teisė apsigyventi(13), be to, laisvė išvykti iš tos valstybės, t. y. teisės, kurios, kaip iškalbingai pažymėjo generalinis advokatas H. Mayras savo išvadoje byloje Rutili, yra neatsiejamos(14).
35. SESV 202 straipsnyje yra geras pavyzdys, kai „judėjimo laisvė“ vartojama kaip sąvoka, apimanti teisę vykti iš vienos vietos į kitą ir teisę apsigyventi. Šiame asociacijos su užjūrio šalimis ir teritorijomis klausimus reglamentuojančioje dalyje esančiame straipsnyje daroma nuoroda į aktus, reglamentuojančius „darbuotojų judėjim[ą] iš šalių ir teritorijų į valstybes nares“, ir nekyla jokių abejonių, kad šie aktai apima ir nuostatas, susijusias su teise apsigyventi.
36. Kita vertus, sąvoka „judėjimo laisvė“ dažnai vartojama kaip teksto dalies, kurioje aptariamos įvairios su laisvu vykimu iš vienos vietos į kitą ir apsigyvenimu susijusios teisės, pavadinimas(15). Be to, plati judėjimo laisvės sąvoka dažnai pasitaiko tokiose formuluotėse – „asmenys, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise“(16).
37. Be to, Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje tiesiogiai pavartota sąvoka „teis[ė] laisvai judėti“, kaip ji suprantama Sąjungos teisėje, skiriasi nuo dokumentų, skirtų trečiųjų valstybių piliečių statusui reglamentuoti, kuriuose vartojama formuluotė „laisvai atvykti“ į visą atitinkamos valstybės narės teritoriją(17), turinio.
38. Taip pat negalima nepaminėti, kad specialiojoje ir Sąjungos, ir tarptautinės teisės literatūroje sąvoka „judėjimas“ paprastai vartojama kaip sudėtinė, daugybę aspektų apimanti sąvoka, neapsiribojanti vien prilyginimu kelionių ar vykimo iš vienos vietos į kitą laisvei(18).
39. Dėl visų šių priežasčių manau, jog to, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnio tekste nurodyta tik formuluotė „teis[ė] laisvai judėti“ ir tiesiogiai nenurodyta teisė apsigyventi, nepakanka, kad būtų galima teigti, jog ši sąvoka neapima šios teisės.
ii) Sisteminis ir teleologinis aiškinimas
40. Pirma pateiktą išvadą patvirtina ir sisteminis bei teleologinis aiškinimas, kurį atliekant svarbu atsižvelgti į Ženevos konvenciją ir pagrindines teises.
41. Pirmiausia svarbu pažymėti, kad, kaip matyti iš Direktyvos 2011/95 (taip pat ir prieš ją galiojusios Direktyvos 2004/83) 4, 23 ir 24 konstatuojamųjų dalių, ji priimta tam, kad pagelbėtų nacionalinėms kompetentingoms institucijoms taikyti Ženevos konvenciją, vadovaujantis bendromis sąvokomis ir kriterijais, o ši konvencija yra tarptautinio teisinio pabėgėlių apsaugos režimo kertinis akmuo(19). Todėl, kaip tai patvirtina ir Teisingumo Teismo praktika, šios direktyvos nuostatos „turi būti aiškinamos atsižvelgiant į bendrą jos sistemą ir tikslą, laikantis Ženevos konvencijos ir kitų svarbių sutarčių, nurodytų SESV 78 straipsnio 1 dalyje“(20).
42. Žinoma, Direktyvoje 2011/95 įtvirtintos ne visos teisės, numatytos Ženevos konvencijoje(21), ir jas taikant nedaromas poveikis toje konvencijoje nustatytoms teisėms(22). Vis dėlto, nors pagal Ženevos konvenciją suteikta apsauga negali būti visiškai taikoma papildomos apsaugos statuso gavėjams, ta konvencija pripažintina kaip dokumentas, į kurį reikia atsižvelgti aiškinant direktyvos nuostatas, įtvirtinančias teises, sutampančias su pagal minėtą konvenciją suteiktomis teisėmis. Reikalavimas direktyvą aiškinti atsižvelgiant į Ženevos konvenciją, kuris matyti tiek iš jos teisinio pagrindo, tiek iš genezės, taip pat kitų Direktyvos 2011/95(23) nuostatų, nedingsta vien todėl, kad šiomis nuostatomis, kaip ir nagrinėjamu straipsniu, pagal direktyvos 20 straipsnio 2 dalį reglamentuojamos bendrai tiek pabėgėlių, tiek papildomos apsaugos statuso gavėjų teisės.
43. Šiomis aplinkybėmis itin reikšmingas Ženevos konvencijos 26 straipsnis, kuriame judėjimo laisvė pripažįstama kaip teisė apsigyventi ir teisė laisvai keliauti po priimančiosios valstybės teritoriją(24).
44. Kita vertus direktyvos 16 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad joje „gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi principų, pripažintų visų pirma Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje“, ir kad ja visų pirma siekiama „užtikrinti visišką pagarbą žmogaus orumui <...>“.
45. Neabejotina, kad aiškinant direktyvą reikia atsižvelgti į pagrindines teises. Kaip nuspręsta Sprendime Kamberaj(25), ši pareiga taikytina apibrėžiant trečiųjų valstybių piliečių teises įtvirtinančių direktyvų nuostatų reikšmę ir turinį. Šiame sprendime Teisingumo Teismas iš tikrųjų pripažino būtinybę užtikrinti Pagrindinių teisių chartijos 34 straipsnyje įtvirtintas teises apibrėžiant socialinio saugumo, socialinės pagalbos ir socialinės apsaugos priemones, kurioms taikomas Direktyvoje 2003/109 dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso įtvirtintas vienodo vertinimo principas(26).
46. Todėl pažymėtina, kad nors Pagrindinių teisių chartijos 45 straipsnyje kalbama tik apie teisę laisvai judėti valstybėse narėse, konkrečiai nenurodant teisės judėti ir apsigyventi valstybės vidaus teritorijoje(27), judėjimo laisvės valstybės viduje aspektas pagal ESS 6 straipsnio 3 dalį yra Sąjungos teisės bendrasis principas ir kyla tiek iš valstybėms narėms bendrų konstitucinių tradicijų, tiek iš EŽTK 4 protokolo 2 straipsnio(28). Ši nuostata kartu su TPPTP 12 straipsniu paremia tokį judėjimo laisvės sąvokos aiškinimą, pagal kurį skirtingi, su žmonių judėjimu susiję elementai sujungiami į nedalomą visumą, dėl ko, „atmetus vieną iš jų, kitų buvimas virsta labiau tariamas nei tikras“(29).
47. Visi šie argumentai iš principo atitinka judėjimo laisvės kaip teisės, apimančios vykimą iš vienos vietos į kitą ir apsigyvenimą, bendrą suvokimą, antraip būtų sunku išsaugoti direktyvos 33 straipsnio veiksmingumą. Trumpai tariant, teisė vykti iš vienos vietos į kitą tam tikroje apibrėžtoje teritorijoje, kaip ji suprantama atsižvelgiant į ankstesnius dokumentus, apima svarbų komponentą, t. y. tai, kad ji aiškiai orientuota į laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą(30).
48. Aplinkybė, kad Direktyvos 2011/95 32 straipsnio, susijusio su apgyvendinimo galimybe, 2 dalyje pripažįstama nacionalinė praktika, pagal kurią tarptautinės apsaugos gavėjai apgyvendinami visoje šalyje, nereiškia, kad galiausiai darytina priešinga išvada. Mano nuomone, šis teiginys tik įteisina galimą praktiką, pagal kurią tarptautinės apsaugos gavėjai apgyvendinami visoje šalyje, vykdant valstybėms narėms nustatytą pareigą įgyvendinti valstybės politiką, kurios tikslas – užkirsti kelią diskriminacijai užtikrinant apgyvendinimo galimybes. Kitaip tariant, direktyvos 32 straipsnio 2 dalies pirma dalis turi būti suprantama tik kaip priemonė užtikrinti valstybių narių interesą užkirsti kelią per tankiai vienoje vietoje apsigyventi tarptautinės apsaugos gavėjams, pasinaudojant savo būsto pasiūlos politika.
iii) Istorinis aiškinimas
49. Galiausiai vien Direktyvos 2011/95 parengiamaisiais dokumentais pagrįstas istorinis aiškinimas nėra įtikinamas(31), tačiau atsižvelgus į Direktyvos 2004/83 ir Direktyvos 2003/9/EB, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo(32), parengiamuosius dokumentus patvirtinama, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnio sąvoka „teis[ė] laisvai judėti“ apima teisę pasirinkti gyvenamąją vietą.
50. Iš tikrųjų iki Tarybos direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymo, kurio pagrindu priimta Direktyva 2003/9(33), buvo parengtos Tarybos išvados, kuriose pateiktos konkrečios gairės dėl galimų šių prašytojų apsigyvenimo laisvės apribojimų(34). Remiantis būtent šiomis gairėmis, jau Komisijos pasiūlymo 7 straipsnyje buvo numatyti reikšmingi apribojimai. Tad nors, kaip matyti iš šio straipsnio pavadinimo ir paaiškinimų(35), šie apribojimai buvo akivaizdžiai susiję su apsigyvenimu, pasiūlyme vartojamais terminais buvo apibūdinama judėjimo laisvė apskritai. Pagal šiuos terminus po kelių mėnesių pateiktame Komisijos pasiūlyme, kurio pagrindu priimta Direktyva 2004/83(36), nurodyta tik judėjimo laisvė, ir šis terminas be diskusijų pakartotas tiek Direktyvos 2004/83 32 straipsnyje, tiek Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje.
51. Todėl tiesioginė nuoroda, pirma, į judėjimo laisvę ir, antra, į apsigyvenimo apribojimus Direktyvos 2003/9 7 straipsnyje (dabar Direktyvos 2013/33/ES(37) 7 straipsnis), būtent atsirado po sudėtingų derybų, kuriomis siekta tiksliai sureguliuoti apribojimus, susijusius su skirtingais judėjimo laisvės aspektais, kurie visi buvo išnagrinėti Komisijos pasiūlyme(38). Tačiau tokios diskusijos nebuvo dėl nagrinėjamos direktyvos tekste įtvirtintos judėjimo laisvės sąvokos. Kaip Komisija pabrėžė per teismo posėdį, priešingu atveju ji būtų turėjusi konkrečiai paaiškinti, kodėl į jos pasiūlymą buvo įtrauktas tik vienas judėjimo laisvės aspektas.
52. Todėl bendrai išnagrinėjus direktyvų 2003/9 ir 2004/83 parengiamuosius dokumentus, dėl kurių, be kita ko, derybos vyko iš dalies tuo pačiu metu, ir remiantis pasiūlymais, kuriuose Komisija pavartojo panašius, kalbant apie judėjimo laisvę, terminus, konstatuotina, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje numatyta judėjimo laisvė apima ne tik laisvę vykti iš vienos vietos į kitą, bet ir teisę pasirinkti gyvenamąją vietą. Iš tikrųjų būtų sunku įsivaizduoti, kad direktyvų, dėl kurių derybos vyko tuo pačiu metu ir kurios labai susijusios dalykine prasme, tekstuose Sąjungos teisės aktų leidėjas galėjo be diskusijų nuspręsti nenumatyti reikšmingo judėjimo laisvės aspekto tarptautinės apsaugos gavėjams, nors dėl šio aspekto buvo plačiai diskutuojama atsižvelgiant į prieglobsčio prašytojus.
53. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, apibendrinant galima tvirtinti, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje numatyta sąvoka „teis[ė] laisvai judėti“ apima tiek laisvę vykti iš vienos vietos į kitą, tiek laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą.
b) Dėl klausimo, ar gyvenamosios vietos įpareigojimu suvaržoma judėjimo laisvė
54. Nustačius Direktyvos 2011/95 33 straipsnio reikšmę, nesunku atsakyti į klausimą, ar įpareigojimas apsigyventi tam tikroje vietoje yra šioje nuostatoje numatytos judėjimo laisvės apribojimas, ir šiame etape atsiribojama nuo klausimo, ar šia priemone paisoma vienodo vertinimo, palyginti su kitais teisėtai ES gyvenančiais trečiųjų šalių piliečiais, kuris bus nagrinėjamas aptariant trečiąjį prejudicinį klausimą.
55. Šiuo atžvilgiu pakanka išnagrinėti priemonės pobūdį ir jos pasekmes. Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nagrinėjama priemone nustatytas įpareigojimas apsigyventi tam tikroje vietoje esančiame gyvenamajame būste ir juo naudotis, neapribojant galimybės laisvai vykti iš vienos vietos į kitą ir gyventi visoje nacionalinėje teritorijoje. Be to, kaip per posėdį pabrėžė Vokietijos vyriausybė, už šio įpareigojimo pažeidimą nustatytos sankcijos, apimančios net baudos skyrimą.
56. Šiomis aplinkybėmis, atsižvelgus į tai, kad pagrindinis apsigyvenimo laisvės elementas yra laisvė nuspręsti dėl gyvenamosios vietos, akivaizdu, kad įpareigojimu apsigyventi tam tikroje gyvenamojoje vietoje iš esmės suvaržoma judėjimo laisvė, net jei nagrinėjama priemone neužkertamas kelias keliauti arba tam tikrą laiką gyventi kitoje vietoje ir jei numatytos konkrečios sąlygos siekiant pakeisti šį įpareigojimą(39).
57. Todėl siūlau į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad valstybės narės nustatytu įpareigojimu apsigyventi tam tikroje ribotoje geografinėje teritorijoje suvaržoma judėjimo laisvė, numatyta Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje, neatsižvelgiant į tai, kad tarptautinės apsaugos gavėjas gali laisvai judėti visoje valstybės narės teritorijoje ir joje gyventi.
B – Antrasis ir trečiasis prejudiciniai klausimai
58. Teigiamo atsakymo į pirmąjį prejudicinį klausimą atveju Bundesverwaltungsgericht Teisingumo Teismo klausia, ar papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas suderinamas su Direktyvos 2011/95/ES 33 straipsniu ir (arba) 29 straipsniu, kai jis pagrįstas siekiu tinkamai paskirstyti valstybinės socialinės paramos naštą jos teikėjams visoje valstybės teritorijoje (antrasis prejudicinis klausimas), arba remiantis migracijos ar integracijos politika, pavyzdžiui, siekiant neleisti susiformuoti socialiniams karštiesiems taškams, kai tam tikroje savivaldybėje ar apskrityje tankiai apsigyvena užsieniečiai (trečiasis prejudicinis klausimas). Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat siekia sužinoti, ar pakanka nurodyti abstrakčius migracijos arba integracijos politikos motyvus, ar reikia juos sukonkretinti?
59. Kad geriau suprastume šių dviejų prejudicinių klausimų esmę ir sąsają, reikia paminėti 2008 m. sausio 15 d. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo Bundesverwaltungsgericht sprendimą(40), kuriame jis nusprendė, kad gyvenamosios vietos įpareigojimas, kaip antai nagrinėjamas šiose bylose, negali būti nustatytas pabėgėliais pripažintų asmenų atveju kaip prieštaraujantis Ženevos konvencijos 23 straipsniui, jeigu jo vienintelis pateisinimas yra būtinybė užtikrinti tinkamą valstybinės socialinės paramos naštą teritoriniams vienetams. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja, ar tai taikytina papildomos apsaugos statuso gavėjams, nes direktyvos 29 straipsnis, numatantis „tokią <…> būtiną socialinę paramą, kokia suteikiama tos valstybės narės piliečiams“, suformuluotas skirtingai nuo Ženevos konvencijos 23 straipsnio, kuris numato „tokią pačią padėtį“. Vis dėlto, atsižvelgiant į to paties Bundesverwaltungsgericht teismo praktiką, šis gyvenamosios vietos įpareigojimas galėtų būti pagrįstas migracijos ir integracijos politika, taip pat pabėgėliais pripažintų asmenų atžvilgiu, nors tokiu atveju nepakanka, kad kompetentingos valdžios institucijos paprastai abstrakčiai nurodytų priežastis, bet būtina, kad jos nurodytų konkrečias priežastis, kurios verčia nustatyti tokį apribojimą.
1. Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
60. I. Alo ir A. Osso, taip pat Komisija mano, kad pagal Direktyvos 2011/95 29 ir 33 straipsnius draudžiama nustatyti gyvenamosios vietos apribojimą.
61. I. Alo nuomone, nagrinėjamu gyvenamosios vietos įpareigojimu judėjimo laisvė suvaržoma socialinės paramos gavimo pagrindu, ir taip pažeidžiamas Direktyvos 2011/95 29 straipsnis. Jis taip pat nurodo, kad ginčijama priemone pažeidžiama TPPTP 12 straipsnio 1 dalis, nes šis apribojimas nenumatytas pagal įstatymą ir negali būti pagrįstas šio straipsnio 3 dalyje numatytais kriterijais. A. Osso nuomone, direktyvos 33 straipsnyje numatyta, kad pabėgėliai ir papildomos apsaugos statuso gavėjai vertinami vienodai, todėl tai, kad Vokietijoje pagal Bundesverwaltungsgericht teismo praktiką vadovaujantis Ženevos konvencija neleidžiama nustatyti apribojimų pabėgėliams, reiškia, kad taip pat turi būti vertinami ir papildomos apsaugos statuso gavėjai. Be to, atsižvelgiant į tai, kad pagal Vokietijos teisę neleidžiama jos piliečiams skirti socialinę paramą siejant su tam tikra gyvenamąja vieta, papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytu gyvenamosios vietos įpareigojimu taip pat pažeidžiamas direktyvos 29 straipsnis. Tai, kad šioje nuostatoje kalbama apie „būtiną socialinę paramą“, neleidžia daryti išvados, kad teritoriniai apribojimai leidžiami. A. Osso pažymi, jog 2009 m. taisyklėse numatyti migracijos ir integracijos pagrindai nustatyti tik užsieniečiams, atvykusiems dėl tarptautinės teisės, humanitarinių ar politinių priežasčių, o ne visiems teisėtiems gyventojams, todėl tai yra skirtingas vertinimas, kuriuo pažeidžiamas direktyvos 33 straipsnis. Be to, jos nuomone, kompetentingos valdžios institucijos nekonstatavo, kad jos atveju taikytini bendrojo intereso pagrindai: nebuvo įrodyta, kad jos gyvenamosios vietos pasirinkimo laisvė galėjo užkrauti neproporcingą naštą, dėl kurios kiltų grėsmė tam tikriems regionams, ar kad dėl to būtų galėję atsirasti socialinės įtampos taškų. Be to, ji pabrėžia, kad dėl nustatyto įpareigojimo gyventi tam tikrose vietovėse gali būti problemiška susirasti darbą, o susiję asmenys gali būti stigmatizuojami.
62. Komisija teigia, kad asmenų, kuriems suteiktas papildomos apsaugos statusas, judėjimo laisvė gali būti apribota, jei įgyvendintos dvi kumuliacinės sąlygos. Pirma, toks apribojimas negali lemti skirtingo pabėgėlių ir papildomos apsaugos statuso gavėjų vertinimo, nes nuostatoje įvardijami bendrai „tarptautinės apsaugos gavėjai“. Pagal Direktyvos 2011/95 20 straipsnio 2 dalį skirtingas vertinimas galimas tik 29 straipsnio 2 dalyje numatytu atveju. Antra, valstybės narės judėjimo laisvę dar gali apriboti tik tokiomis pačiomis sąlygomis, kurios taikomos ir kitiems teisėtiems gyventojams. Nors, Komisijos nuomone, nacionaliniam teismui priklauso išnagrinėti, ar nacionalinės teisės aktai tenkina šias sąlygas, ji mano, kad iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad nacionalinėmis taisyklėmis sukuriama dviguba diskriminacija, o tai prieštarauja direktyvos 33 straipsniui. Be to, jos nuomone, 29 straipsniu negalima pateisinti judėjimo laisvės apribojimo. Jeigu apribojimas netaikytinas taip, kad sukurtų diskriminaciją, Komisijos nuomone, nurodyti pagrindai galėtų būti pripažinti teisėtais tikslais, kuriems galėtų būti pritarta, jeigu jais paisoma proporcingumo principo ir jie atitinka direktyvos tikslus.
63. Graikijos vyriausybės nuomone, valstybė narė turi diskreciją nustatyti pagrindus, kuriais remiantis gali būti nustatyti judėjimo laisvės apribojimai. Tačiau šie apribojimai taikytini tiek, kiek tai leidžiama direktyvoje, atsižvelgiant į joje numatytus tikslus bei bendruosius principus, taip pat proporcingumo principą. Todėl gyvenamosios vietos įpareigojimas, jos nuomone, tinkama priemonė siekiant išvengti pernelyg didelės naštos tam tikriems savivaldos vienetams ir skatinti integraciją, todėl pripažintina pateisinama.
64. Vokietijos vyriausybė ir Varendorfo apskritis tvirtina, kad tuo atveju, jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, priemonė, susijusi su gyvenamosios vietos apribojimu, nepažeidžia direktyvos 29 ir 33 straipsnių. Abi pabrėžia skirtingai suformuluotus direktyvos 29 straipsnį ir Ženevos konvencijos 23 straipsnį, o tai, jų teigimu, įrodo Sąjungos teisės aktų leidėjo siekį nustatyti tokį skirtumą. Dėl direktyvos 33 straipsnio Vokietijos vyriausybė dar pažymi, kad AufenthG 12 straipsnio 2 dalyje numatyti gyvenamosios vietos apribojimai taikytini visiems užsieniečiams, ir jie nenustatyti pabėgėliams, tad direktyva nepažeista, nes joje nenumatyta pareiga taikyti palankiausio režimo statuso. Bet kuriuo atveju su mokesčiais arba su migracijos ir integracijos politika susijusios priežastys gali pateisinti įpareigojimą, suvaržantį laisvę pasirinkti gyvenamąją vietą, nes jomis siekiama teisėto tikslo ir jos atitinka proporcingumo principą. Be to, Vokietijos vyriausybė pažymi, kad jei vienos iš dviejų priežasčių nepakaktų pateisinti gyvenamosios vietos įpareigojimo, būtina įvertinti, ar šią priemonę vis dėlto galėtų pateisinti abi priežastys kartu. Varendorfo apskritis rašytinėse pastabose nepareiškė nuomonės trečiuoju klausimu, nes jos sprendimas nebuvo pagrįstas migracijos ar integracijos priežastimis.
2. Vertinimas
65. Antrajame ir trečiajame prejudiciniuose klausimuose keliama gyvenamosios vietos įpareigojimo atitikties direktyvos 29 ir 33 straipsniams, kuri gali būti pagrįsta viena iš šių priežasčių – socialinės paramos naštos teritoriniu paskirstymu ir migracijos bei integracijos politikos sumetimais, problema.
66. Prieš pasiūlydamas atsakymus į kiekvieną iš šių klausimų, manau, būtina įspėti, kad nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuos klausimus pateikė dėl Direktyvos 2011/95 dviejų straipsnių (29 ir 33), savo analizėje daugiausiai remsiuos 33 straipsniu. Iš tikrųjų, nors galima suprasti, kad gyvenamosios vietos įpareigojimas gali būti aiškinamas kaip teisės gauti socialinę paramą „tokiomis pačiomis sąlygomis“ kaip ir piliečiai apribojimas, remiantis Teisingumo Teismo turima bylos medžiaga negalima teigti, kad gyvenamosios vietos įpareigojimas reiškia galimybės gauti socialines išmokas ribojimą tuo atveju, pavyzdžiui, kai papildomos apsaugos statuso gavėjai nevykdo šio įpareigojimo. Be kita ko, atsižvelgiant į tai, kad šio straipsnio 2 dalyje leidžiama skirtingai vertinti papildomos apsaugos statuso gavėjus pagrindinėmis lengvatomis nesančios socialinės paramos klausimu, akivazdu, kad mano analizėje neturi būti atsižvelgiama į šią straipsnio dalį, nes nebuvo įrodyta, kad valstybė narė pasinaudojo šia išimtimi arba kad išmokos, susijusios su gyvenamosios vietos įpareigojimu, priskirtinos prie bazinių išmokų.
67. Be to, remiantis 29 straipsniu negalima išnagrinėti priemonės, pateisintos nurodytomis priežastimis, atitikties Sąjungos teisei, nes nors šioje nuostatoje pripažįstamas skirtingas papildomos apsaugos statuso prašytojų vertinimas prie bazinėms nepriskirtinų socialinių išmokų srityje, tai nereiškia, kad toks skirtingas vertinimas galėtų būti taikomas, kalbant apie direktyvos 33 straipsnyje numatytos judėjimo laisvės įgyvendinimo sąlygas.
68. Dėl direktyvos 33 straipsnio taikymo srities primintina, kad, be kita ko, prejudiciniai klausimai pateikti atsižvelgiant į reliatyvią teisę, nurodant kitų kategorijų subjektų teises. Todėl reikia išnagrinėti ne tik tai, ar nurodyti motyvai gali pateisinti judėjimo valstybėje laisvės apribojimą, bet ir tai, ar jie gali pateisinti skirtingą vertinimą.
69. Prieš pradedant šiuos pateisinimus nagrinėti šiais dviem aspektais, mano nuomone, būtina pateikti kelias pastabas dėl judėjimo valstybėje laisvės, atsižvelgiant į nediskriminavimo principą.
70. Šiame kontekste negalima pamiršti, kad šiuo metu, kai mobilumas yra vienas iš pagrindinių elementų, leidžiančių Sąjungos valstybių narių dinamiškose visuomenėse gyvenančius asmenis siekti savo profesinių ir asmeninių tikslų, pagrindinė judėjimo laisvė glaudžiai susijusi su laisvu asmenybės formavimusi(41). Be to, pakanka priminti didelę asmenų judėjimo, kaip Sąjungos teisės pagrindinio principo, reikšmę. Tarptautinės apsaugos gavėjams, kurie ne tik turėjo išvykti iš savo šalių, bet ir susiduria, kaip nurodyta Direktyvos 2011/95 41 konstatuojamojoje dalyje, su integravimosi sunkumais, laisvė judėti priimančiojoje valstybėje tampa ypatingu interesu, kurio svarbos negalima nuvertinti.
a) Dėl teisės nebūti diskriminuojamam ir judėjimo valstybėje laisvės
71. Nepriklausomai nuo pabėgėlių teisės ir žmogaus teisių sudėtingos sąveikos tarptautinėje teisėje, neabejotina, kad Sąjungos teisėje, kaip tai pripažįstama ir Direktyvos 2011/95 16 konstatuojamojoje dalyje, pagrindinės teisės yra pamatinis pagrindas apibrėžiant specifinį tarptautinės apsaugos gavėjų statusą. Be kita ko, pagal Direktyvos 2011/95 VII skyriaus nuostatas tarptautinės apsaugos gavėjų statusas apibrėžiamas remiantis įvairiai suformuluotu vienodo požiūriu principu. Be to, šis principas yra pagrindinis Sąjungos teisės principas, šiuo metu įtvirtintas Chartijos 20 straipsnyje, o Chartijos 21 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas diskriminacijos draudimas yra konkreti šio principo išraiška(42). Pagal nusistovėjusią teismų praktiką remiantis šiuo „principu draudžiama panašias situacijas vertinti skirtingai ir skirtingas situacijas vertinti vienodai, nebent tai būtų objektyviai pagrįsta“(43).
72. Atsižvelgiant į tai aišku, kad abiejose bylose susiduriama su dviem galimomis nevienodo vertinimo, pagrįsto teisiniu migranto statusu, situacijomis: viena vertus, papildomos apsaugos statuso gavėjų situacija, palyginti su pabėgėlių situacija, ir, kita vertus, tarptautinės apsaugos gavėjų situacija, palyginti su kitų teisėtai šalyje gyvenančių trečiųjų šalių piliečiais situacija.
73. Iš tiesų skirtingas vertinimas, palyginti su socialines išmokas gaunančiais pabėgėliais, kurie situacija dėl to yra panaši, negalėtų būti pagrįstas tik skirtingu teisiniu statusu.
74. Be kita ko, kaip matyti iš sprendimo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, nors AufenthG 12 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teritoriniai apribojimai gali būti nustatyti bendrai trečiųjų šalių piliečiams, 2009 m. taisyklėse numatyta, kad gyvenamosios vietos įpareigojimas gali būti nustatytas tik trečiosios šalies piliečiui, gaunančiam išmokas pagal socialinės apsaugos sistemą, kuriam leidimas gyventi šalyje išduotas dėl tarptautinės teisės, humanitarinių ar politinių priežasčių. Todėl skirtingas vertinimas, palyginti su kitais užsieniečiais, kurie situacija taip pat panaši, jeigu gauna išmokas pagal socialinės apsaugos sistemą, pagrįstas tik migranto statusu. Tarptautinės apsaugos gavėjų situacijos su kitų užsieniečių situacija netrukdo palyginti tai, kad pagal AufenthG nustatyta jų atvykimo sąlyga – turėti pakankamai pragyvenimo lėšų, ar tai, kad skiriasi jų gyvenimą šalyje pateisinantys pagrindai(44). Šiuo klausimu pakanka nurodyti direktyvos 33 straipsnį, siejamą su Ženevos konvencijos 26 straipsniu, kuriame numatyta, kad palyginimo terminas apima visus kitus teisėtus gyventojus, trečiųjų šalių piliečius(45).
75. Atrodo neabejotina, kad teisinis migranto statusas yra vienas iš draudžiamų diskriminacijos pagrindų. Pirma, nors Chartijos 21 straipsnyje šis pagrindas nenurodytas prie po prieveiksmio „ypač“ išvardytų tiesiogiai draudžiamų pagrindų, šiame straipsnyje pateiktas sąrašas nėra išsamus. Be kita ko, fakto, kad teisinis migranto statusas yra uždraustas diskriminacijos pagrindas, pripažinimas išplaukia iš Chartijos 21 straipsnio aiškinimo atsižvelgiant į EŽTK 14 straipsnį, kuris yra privalomas, nes abi nuostatos sutampa(46). Europos Žmogaus Teisių Teismas pripažino, kad migranto statusas yra viena iš kategorijų, patenkanti į EŽTK 14 straipsnyje vartojamą sąvoką „kitais pagrindais“(47).
76. Be kita ko, aplinkybė, kad tarptautinė apsaugos gavėjai nebeturi asmeninio pasirinkimo laisvės elemento, kuris būdingas kitų statusų migrantų situacijoms, reiškia, kad siekiant pateisinti skirtingą vertinimą galima remtis tik labai rimtais pagrindais, dėl to reikia itin atidžiai išnagrinėti proporcingumo klausimą(48).
77. Chartijos 21 straipsnį aiškinti atsižvelgiant į EŽTK 14 straipsnį privalu todėl, kad šioje byloje nagrinėjamas skirtingas vertinimas atsiranda konvencijoje pripažintų pagrindinių teisių, konkrečiai kalbant, EŽTK 4 protokolo 2 straipsnyje įtvirtintos teisės laisvai judėti valstybėje, taikymo srityje. Ši teisė, kaip bendrasis principas, neabejotinai priskirtina, kaip jau pažymėjau šios išvados 46 punkte, prie Sąjungos pagrindinių teisių.
78. Žinoma, Europos Žmogaus Teisių Teismas teisę laisvai judėti valstybėje aiškino taip, kad, kaip taikytina tik teisėtai gyvenantiems šalyje asmenims, ji netaikytina užsieniečiams, pažeidžiantiems nustatytus atvykimo į tam tikrą valstybę reikalavimus, kurie gali būti susiję su leidimo gyventi šalyje galiojimu tam tikroje teritorijoje(49). Vis dėlto reikia patikslinti šį teismo praktikos aiškinimą, siekiant nustatyti teisės laisvai judėti valstybėje, kaip Sąjungos teisės bendrojo principo, turinį.
79. Ši teismo praktika iš tikrųjų suformuluota bylose, susijusiose su situacijomis, kai užsieniečiams laikinai buvo leista atvykti į teritoriją ir jie laukė sprendimo dėl prieglobsčio prašymo, arba todėl, kad negalėjo būti išsiųsti. Tačiau nagrinėjamose bylose kalbama ne apie laikiną situaciją, nes tiek I. Alo, tiek A. Osso papildomos apsaugos statusas pripažintas ir pagal Direktyvos 2011/95 24 straipsnį jiems išduoti leidimai gyventi, kurių galiojimas kelerius metus reguliariai atnaujinamas.
80. Galiausiai įrodymu, kad papildomos apsaugos statusui nebūdingas laikinumo elementas, yra aplinkybė, jog Direktyvos 2003/109 taikymo sritis buvo išplėsta taip, kad ilgalaikių gyventojų statusą būtų galima suteikti visiems tarptautinės apsaugos gavėjams(50).
81. Priėjus prie tokių išvadų, primintina, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką ir vadovaujantis Chartijos 52 straipsnio 1 dalimi skirtingas vertinimas yra pateisinamas, jeigu jis pagrįstas „objektyviu ir protingu kriterijumi, t. y. jeigu jis susijęs su nagrinėjamu teisės aktu siekiamu teisėtu tikslu ir jei šis skirtumas yra proporcingas tokiu vertinimu siekiamam tikslui“(51).
82. Įpareigojimo gyventi tam tikroje vietoje teisinis pagrindas pirmiausia yra AufenthG 12 straipsnio 2 dalies antrasis sakinys, į kurį daroma nuoroda 2009 m. taisyklėse apibrėžiant administracijos diskrecines galias(52).
83. Vertinant valstybių narių diskreciją šiuo klausimu nustatyti priemones, reikalingas skirtingo pobūdžio tikslams pasiekti, pažymėtina, kad 2009 m. taisyklėse abu tiesiogiai numatyti tikslai – išvengti neproporcingos naštos tam tikrų žemių (Länder) ir savivaldybių biudžetams ir užkirsti kelią socialinei segregacijai ir jos neigiamų padarinių integracijai – patys savaime, tiek vienas, tiek kitas, yra teisėti. Konkrečiau kalbant, integracijos skatinimas, be kita ko, yra direktyvoje pripažintas tikslas, nes jos 41 konstatuojamojoje dalyje numatyta: tam „kad tarptautinės apsaugos gavėjai šioje direktyvoje nustatytomis teisėmis ir lengvatomis galėtų naudotis veiksmingiau, būtina atsižvelgti į specifinius jų poreikius ir ypatingus integravimosi sunkumus, su kuriais jie susiduria“.
84. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, prieš nagrinėjant, ar skirtingas vertinimas, be kita ko, proporcingas šių teisėtų tikslų atžvilgiu, reikia išdėstyti kelis konkrečius argumentus dėl atitinkamai antrajame ir trečiajame prejudiciniuose klausimuose siūlomų pateisinimų.
b) Dėl papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatyto gyvenamosios vietos įpareigojimo, pagrįsto būtinybe paskirstyti socialinės apsaugos sistemos naštą teritoriniams vienetams (antrasis prejudicinis klausimas)
85. Sunku teigti, kad būtų proporcinga nustatant gyvenamosios vietos įpareigojimą, pagrįstą tikslu teritoriniams vienetams proporcingai paskirstyti socialinės paramos naštą, skirtingai vertinti papildomos apsaugos statuso gavėjus ir pabėgėlius, kurie, beje, visi gauna išmokas pagal socialinės apsaugos sistemą.
86. Pirmiausia konstatuotina, kad toks pateisinimas neatitinka proporcingumo principo reikalavimų, t. y. atsižvelgiant į teisės laisvai judėti materialinį turinį. Iš tikrųjų nebūtų pernelyg drąsu tvirtinti, kad federalinėje valstybėje, kurioje galima sukurti perskirstymo ir teritorinių vienetų biudžeto svyravimų kompensavimo mechanizmus, egzistuoja mažiau ribojančių priemonių. Jau vien šis argumentas leistų paneigti aplinkybę, kad priemonė, kaip antai šiose bylose nagrinėjamas įpareigojimas dėl gyvenamosios vietos, atitinka proporcingumo principo reikalavimus.
87. Be to, priemone, kaip antai nagrinėjamąja, kuri iš principo taikoma tik papildomos apsaugos statuso gavėjams, o ne tokias pačias išmokas pagal socialinės apsaugos sistemą gaunantiems pabėgėliams, gali būti sunku laikytis proporcingumo kriterijaus siekiamo tikslo atžvilgiu. Iš tikrųjų neįrodyta, kaip galėtų būti pasiektas teisingas socialinės paramos naštos paskirstymas teritoriniams vienetams, kai tuo remiantis gyvenamosios vietos įpareigojimas nustatytas tik papildomos apsaugos statuso gavėjams, o ne pabėgėliams.
88. Be to, pabėgėliais pripažintų asmenų atžvilgiu nepriimtinu pateisinimu pagrįstas skirtingas vertinimas nesuderinamas su specialiomis Direktyvos 2011/95 nuostatomis, pagal kurias valstybių narių diskrecija skirtingai vertinti pabėgėlius ir papildomos apsaugos statuso gavėjus labai apribota.
89. Teisingumo Teismas kelis kartus pareiškė nuomonę dėl papildomos apsaugos statuso, nustatyto vadovaujantis Direktyva 2004/38, galiojusia iki Direktyvos 2011/95, ir nusprendė, kad, „kalbant apie „tarptautinės apsaugos“ koncepciją, Direktyva [2004/83] reglamentuojamos dvi skirtingos apsaugos sistemos, būtent, pirma, pabėgėlio statusas ir, antra, papildomos apsaugos statusas, nes direktyvos 2 straipsnio e punkte nurodoma, kad papildomą apsaugą galintis gauti asmuo yra asmuo, „kuris negali būti laikomas pabėgėliu“(53). Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas nusprendė, kad „Direktyvoje 2004/83 numatyta papildoma apsauga yra pagal Ženevos konvenciją pabėgėliams suteikiamos apsaugos papildymas“(54) ir kad „pabėgėlio statusas suteikia platesnę apsaugą nei ta, kuri suteikiama dėl papildomos apsaugos“(55). Tai matyti ir iš direktyvos 20 straipsnio 1 dalies formuluotės, nes jos VII skyriaus nuostatomis nedaromas poveikis Ženevos konvencijoje nustatytoms teisėms.
90. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ir, kadangi pripažinta, jog papildoma apsauga turi tam tikrą autonomiją, itin reikšminga atrodo Sąjungos teisės aktų leidėjo aiškiai išreikšta valia abu statusus sujungti. Iš tikrųjų Direktyvos 2011/95 20 straipsnio 2 dalyje konkrečiai numatyta: jei nenurodyta kitaip, direktyvos VII skyrius taikomas tiek pabėgėliams, tiek papildomos apsaugos statuso gavėjams. Taip vienodas vertinimas nustatomas kaip pagrindinė taisyklė(56). Todėl direktyvoje išreikštas aiškus teisės aktų leidėjo siekis nustatyti vienodą tarptautinės apsaugos gavėjų statusą, nes joje numatyta, kad papildomą apsaugą gavusiems asmenims reikia suteikti „[tas] pači[as] teis[e]s ir lengvat[a]s, kuriomis pagal šią direktyvą naudojasi pabėgėliai, ir taikomos tos pačios sąlygos atitikti reikalavimus“,„išskyrus būtinas ir objektyviai pagrįstas nukrypti leidžiančias nuostatas“(57).
91. Šios nukrypti leidžiančios nuostatos Sąjungos teisės aktų leidėjo tiesiogiai numatytos konkrečiuose direktyvos VII skyriaus straipsniuose nurodant konkrečius skirtingo vertinimo atvejus.
92. Be to, kaip pabrėžė generalinis advokatas Y. Bot(58), nereikia pamiršti, kad, skirtingai nuo anksčiau galiojusių tekstų, Direktyvoje 2011/95 panaikinta daugelis anksčiau numatytų pabėgėliams ir papildomos apsaugos statuso gavėjams suteiktų teisių skirtumų, kurie išimtinai palikti tik išduodant leidimus gyventi šalyje ir kelionės dokumentus, taip pat socialinės apsaugos srityse.
93. Tad direktyvos nuostatų, įtvirtinančių vienodas teises, turinio negalima aiškinti atsižvelgiant į tai, ar Ženevos konvencija taikytina tarptautinės apsaugos gavėjams, ar ne. Iš tikrųjų, vadovaujantis vienodu Sąjungos teisės aiškinimu ir teisinio saugumo principu, reikalaujama, kad straipsnis būtų aiškinamas vienodai visų direktyvos VII skyriuje įtvirtintų teisių turėtojų atžvilgiu, jeigu reikšmingose nuostatose nenumatyta jų vertinti skirtingai. Galiausiai negalima neatsižvelgti į tai, kad SESV 78 straipsnyje nustatyta, jog Sąjunga kuria „bendrą prieglobsčio, papildomos apsaugos ir laikinos apsaugos politiką“, kuri privalo „neprieštarauti“ Ženevos konvencijai, taip pripažįstant jos, kaip bendro standarto, kuriuo turi būti remiamasi, reikšmę(59).
94. Lieka tik pažymėti, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje, skirtingai nuo jos 29 straipsnio, nenumatyta galimybė skirtingai vertinti pabėgėlių ir papildomos apsaugos statuso gavėjų, nes kaip jame įtvirtintos teisės turėtojai jame numatyti „tarptautinės apsaugos gavėjai“.
95. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad į antrąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti taip, kad papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas, kaip antai numatytas pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose, pagrįstas tikslu užtikrinti tinkamą su socialinės apsaugos sistemos išmokų mokėjimu susijusios naštos paskirstymą teritoriniams vienetams, yra nesuderinamas su Direktyvos 2011/95 33 straipsniu.
c) Dėl papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatyto gyvenamosios vietos įpareigojimo, pagrįsto imigracijos ir integracijos politikos sumetimais (trečiasis prejudicinis klausimas)
96. Nagrinėjant, ar apribojimas, kaip antai nagrinėjamas šiose bylose, iš esmės yra proporcingas teisės laisvai judėti valstybėje atžvilgiu, jeigu jį galima pagrįsti su migracijos ir integracijos politika susijusiais reikalavimais, lengva pripažinti, kad gyvenamosios vietos įpareigojimas tinkamas siekiamam tikslui pasiekti, be to, sunku būtų rasti mažiau ribojančių priemonių, kurios padėtų užkirsti kelią per tankiai vienoje vietoje apsigyventi tarptautinės apsaugos gavėjams. Šiuo klausimu nacionalinis teismas, kuris neabejotinai gali geriau įvertinti konkretaus socialinio konteksto ypatumus, turi išnagrinėti, ar galimos ir tinkamos priemonės, kuriomis pagal minėtą paskirstymo politiką siūlant socialinius būstus asmenys skatinami pasirinkti gyvenamąją vietą skirtingose vietovėse.
97. Bet kuriuo atveju nagrinėdamas ginčijamos priemonės proporcingumą, kaip jis suprantamas griežtąja prasme, teisės laisvai judėti turinio atžvilgiu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, lygindamas susijusius interesus, turės atsižvelgti į nediskutuotiną teisės laisvai judėti valstybėje svarbą papildomos apsaugos statusą gavusiems asmenims, kurią jau pabrėžiau šios išvados 70 punkte.
98. Dėl didelio asmeninio intereso ir būtinybės atlikti griežtą proporcingumo principo laikymosi kontrolę abstrakčių migracijos ir integracijos sumetimais pagrįstų motyvų negali pakakti, siekiant pateisinti priemonę, kaip antai gyvenamosios vietos įpareigojimą. Tik rimtos priežastys, susijusios su konkrečiais argumentais migracijos ir integracijos srityje, galėtų pateisinti tokios priemonės, kaip nagrinėjamoji, nustatymą papildomos apsaugos statuso gavėjams. Tokios rimtos priežastys galėtų būti konkrečios akivaizdžios socialinės įtampos, dėl kurios atsiranda neigiamų padarinių viešajai tvarkai, aplinkybės, pavyzdžiui, per tankiai vienoje vietovėje gyvenantys, išmokas pagal socialinės apsaugos sistemą gaunantys tarptautinės apsaugos gavėjai.
99. Dar nagrinėjant gyvenamosios vietos įpareigojimo proporcingumą būtina atsižvelgti ne tik į jo trukmę, bet ir į teritorijos dydį, t. y. aspektus, kuriuos turi išnagrinėti nacionalinis teismas. Dėl gyvenamosios vietos įpareigojimo trukmės pažymėtina, kad itin ilgai taikoma priemonė būtų sunkiai suderinama su proporcingumo principo reikalavimais. Be to, nediskutuotina, kad reikšmingas ir gyvenamosios vietos įpareigojime nustatytos vietos dydis (miestas, apskritis ar žemė (Land)).
100. Galiausiai, be to, kad teisės laisvai judėti apribojimas, kaip antai nagrinėjamas šioje byloje, atsižvelgus į tai, ką išdėsčiau, galėtų būti pripažintas priimtinu, su migracijos ir integracijos politika susiję pateisinimai turi būti išnagrinėti ir atsižvelgiant į jų suderinamumą su diskriminacijos draudimo principu.
101. Šiuo klausimu pažymėtina, kad Direktyvos 2011/95 33 straipsnyje konkrečiai ir specialiai įtvirtintas vienodo vertinimo principas, taikytinas kalbant apie judėjimo valstybėje laisvę; jame numatyta, kad ji turi būti užtikrinta „tokiomis pačiomis sąlygomis ir taik[ant] tokius pačius apribojimus kaip ir kitiems jų teritorijoje teisėtai gyvenantiems trečiųjų šalių piliečiams“, nenumatant galimybės nuo to nukrypti, skirtingai nuo kitų direktyvos straipsnių.
102. Šiose bylose nagrinėjamas skirtingas vertinimas atsirado todėl, kad, nors AufenthG 12 straipsnyje numatyta galimybė nustatyti teritorinius apribojimus bendrai užsieniečiams, 2009 m. taisyklėse konkrečiai numatyta, kad šie apribojimai gali būti skirti tik tarptautinės apsaugos gavėjams.
103. Tad nacionalinis teismas turės nustatyti, ar aplinkybėmis, kaip antai išdėstytos anksčiau, kai vienas iš teisės laisvai judėti apribojimų gali būti pripažintas pateisinamu, nacionalinės teisės sistemoje aptariamas apribojimas nustatytas vien tarptautinės apsaugos gavėjams.
104. Be to, priešingai, nei nurodyta sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, migracijos ir integracijos politikos sumetimais pagrįstas gyvenamosios vietos įpareigojimo nustatymas visiškai neparemtas istoriniu Ženevos konvencijos 26 straipsnio aiškinimu. Iš tiesų, nors kelių valstybių atstovai nurodė būtinybę vengti per tankiai tam tikrose vietovėse, pirmiausia prie valstybės sienų, galinčių apsigyventi pabėgėlių, už konvencijos rengimą atsakingas komitetas galiausiai šią galimybę atmetė(60), o tai rodo tvirtą siekį su teisėtai valstybės teritorijoje esančių pabėgėlių judėjimo laisve susijusias sąlygas bendrai prilyginti su kitų užsieniečių judėjimo laisve susijusioms sąlygoms. Direktyvos 2011/95 33 straipsnis atspindi šį siekį, kalbant apie tarptautinės apsaugos gavėjus, nepamirštant, kad valstybės narės turi didesnę diskreciją prireikus nustatyti šios apsaugos prašytojų judėjimo laisvės apribojimus(61).
105. Manau, kad į trečiąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti taip: papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas, kaip antai numatytas pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose, pagrįstas migracijos ar integracijos politikos sumetimais, suderinamas su Direktyvos 2011/95 33 straipsniu, atsižvelgiant į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 21 straipsnį, siejamą su pagrindine teise į judėjimo valstybėje laisvę, jeigu minėti sumetimai pakankamai rimti, susiję su konkrečiomis faktinėmis situacijomis ir, laikantis proporcingumo principo reikalavimų, nagrinėjamoje visoje nacionalinėje teisinėje sistemoje šis apribojimas taikomas ne vien tarptautinės apsaugos gavėjams; tai patikrinti turi nacionalinis teismas.
IV – Išvada
106. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad į Bundesverwaltungsgericht pateiktus klausimus reikia atsakyti taip:
1. Valstybės narės nustatytu įpareigojimu apsigyventi tam tikroje ribotoje geografinėje teritorijoje suvaržoma judėjimo laisvė, numatyta 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/95 dėl trečiųjų šalių piliečių ar asmenų be pilietybės priskyrimo prie tarptautinės apsaugos gavėjų, vienodo statuso pabėgėliams arba papildomą apsaugą galintiems gauti asmenims ir suteikiamos apsaugos pobūdžio reikalavimų 33 straipsnyje, neatsižvelgiant į tai, kad tarptautinės apsaugos gavėjas gali laisvai judėti visoje valstybės narės teritorijoje ir joje gyventi.
2. Papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas, kaip antai numatytas pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose, pagrįstas tikslu užtikrinti tinkamą su socialinės apsaugos sistemos išmokų mokėjimu susijusios naštos paskirstymą teritoriniams vienetams, prieštarauja Direktyvos 2011/95 33 straipsniui.
3. Papildomos apsaugos statuso gavėjams nustatytas gyvenamosios vietos įpareigojimas, kaip antai numatytas pagrindinėse bylose nagrinėjamuose teisės aktuose, pagrįstas migracijos ar integracijos politikos sumetimais, suderinamas su Direktyvos 2011/95 33 straipsniu, atsižvelgiant į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 21 straipsnį, siejamą su pagrindine teise į judėjimo valstybėje laisvę, jeigu minėti sumetimai pakankamai rimti, susiję su konkrečiomis faktinėmis situacijomis ir, laikantis proporcingumo principo reikalavimų, nagrinėjamoje visoje nacionalinėje teisinėje sistemoje šis apribojimas taikomas ne vien tarptautinės apsaugos gavėjams; tai patikrinti turi nacionalinis teismas.