FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 19. marts 2015 (1)
Sag C-153/14
Minister van Buitenlandse Zaken
mod
K og A
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (Nederlandene))
»Direktiv 2003/86/EF – familiesammenføring – tredjelandsstatsborgere – artikel 7, stk. 2 – integrationsforanstaltninger – godtgørelse af basiskendskab til det officielle sprog og kendskab til landet«
I – Indledning
1. Den foreliggende sag vedrører det spørgsmål, om det kan kræves, at en tredjelandsstatsborger skal bestå en test om en medlemsstats sprog og kendskab til landet, inden den pågældende inden for rammerne af en familiesammenføring kan få tilladelse til indrejse i denne medlemsstat, hvor vedkommendes ægtefælle, der ligeledes er tredjelandsstatsborger, allerede har lovligt ophold.
2. I denne forbindelse skal Domstolen fortolke artikel 7 i direktiv 2003/86 (2) om ret til familiesammenføring (herefter »familiesammenføringsdirektivet«) og vurdere, om den pågældende test er en lovlig »integrationsforanstaltning«, som medlemsstaten i henhold til denne bestemmelse kan pålægge en tredjelandsstatsborger, der ønsker familiesammenføring.
II – De relevante retsforskrifter
A – EU-retten
3. Begrebet »integrationsforanstaltning« finder ikke kun anvendelse i familiesammenføringsdirektivet, men også i direktiv 2003/109 (3) om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (herefter »direktivet om status som fastboende udlænding«) og i direktiv 2009/50 (4) om indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere med henblik på højt kvalificeret beskæftigelse (herefter »direktivet om højt kvalificeret arbejdskraft«).
1. Familiesammenføringsdirektivet
4. I henhold til familiesammenføringsdirektivets artikel 1 er formålet med direktivet at fastsætte »betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere«.
5. Kapitel IV i direktivet har overskriften »Betingelser for udøvelse af retten til familiesammenføring«. Det indeholder i artikel 7, stk. 2, bestemmelserne vedrørende integrationsforanstaltningerne og har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere efterkommer integrationsforanstaltninger i henhold til national ret.
Med hensyn til flygtninge og/eller flygtninges familiemedlemmer, som omhandlet i artikel 12, kan integrationsforanstaltningerne i første afsnit først anvendes, når de pågældende personer har fået bevilget familiesammenføring.«
6. I kapitel VII (»sanktioner og retsmidler«) bestemmer direktivets artikel 17:
»Hvis der gives afslag på opholdstilladelse, eller opholdstilladelsen inddrages eller ikke fornyes, eller hvis der træffes afgørelse om udsendelse af referencepersonen eller dennes familiemedlemmer, tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet.«
2. Direktivet om status som fastboende udlænding
7. I henhold til artikel 5, stk. 2, i direktivet om status som fastboende udlænding kan en medlemsstat kræve, at en tredjelandsstatsborger, som ønsker at opnå status som fastboende udlænding, opfylder »integrationsbetingelser« i overensstemmelse med national ret.
8. Såfremt den fastboende udlænding indgiver ansøgning om opholdstilladelse i en anden medlemsstat, kan denne medlemsstat i henhold til artikel 15, stk. 3, i direktivet om status som fastboende udlænding i overensstemmelse med national ret kræve, at den pågældende efterlever integrationsforanstaltninger, såfremt vedkommende ikke allerede i henhold til artikel 5, stk. 2, i direktivet om status som fastboende udlænding har skullet opfylde integrationsbetingelser for at opnå status som fastboende udlænding.
3. Direktivet om højt kvalificeret arbejdskraft
9. Direktivet om højt kvalificeret arbejdskraft begunstiger visse tredjelandsstatsborgere for at fremme deres indvandring. Dette direktivs artikel 15, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Uanset […] artikel 7, stk. 2, i [familiesammenføringsdirektivet] […] kan de deri omhandlede integrationskriterier og -foranstaltninger kun finde anvendelse, efter at de pågældende har opnået familiesammenføring.«
B – Nederlandsk ret
10. Efter nederlandsk ret skal den ægtefælle, der ønsker familiesammenføring, inden sin indrejse godtgøre at have kendskab til nederlandsk på niveau A1 (5) efter Den Fælles Europæiske Referenceramme for Sprog (6) og et basiskendskab til samfundsforholdene.
11. Den pågældende skal for at godtgøre dette bestå en integrationstest mod gebyr. En person, der ikke har betalt de med integrationstesten forbundne omkostninger på 350 EUR, får ikke adgang til testen.
12. Der kan dispenseres fra integrationstesten i tilfælde af et alvorligt psykisk eller fysisk handicap.
13. Desuden kan den person, der ønsker familiesammenføring, påberåbe sig en billighedsklausul, såfremt den pågældende på grund af ganske særlige individuelle omstændigheder varigt vil være ude af stand til at bestå testen og godtgør at have gjort alle anstrengelser, der med rimelighed kan forventes af vedkommende med henblik på at bestå testen.
14. Endelig er også statsborgere fra visse tredjelande fritaget for forpligtelsen til at aflægge testen.
III – De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15. K, der er aserbajdsjansk statsborger, og A, der er nigeriansk statsborger, ønsker at rejse ind i Nederlandene, hvor deres respektive ægtefæller, som ligeledes er tredjelandsstatsborgere (7), allerede opholder sig.
16. De påberåbte sig fysiske henholdsvis psykiske lidelser for at blive fritaget for integrationstesten. Den kompetente myndighed anså imidlertid ikke disse for at være tilstrækkeligt alvorlige og afslog derfor K’s og A’s ansøgninger.
17. Raad van State, som nu behandler sagen, nærer tvivl om, hvorvidt de nederlandske bestemmelser om integrationstesten er forenelige med familiesammenføringsdirektivet. Den har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1)a) Kan udtrykket »integrationsforanstaltninger« i artikel 7, stk. 2, i [familiesammenføringsdirektivet] fortolkes således, at i forbindelse med familiesammenføring kan en medlemsstats kompetente myndigheder kræve, at det familiemedlem, der søges sammenført, skal have kendskab til medlemsstatens officielle sprog på niveau A1 efter Den Fælles Europæiske Referenceramme for Sprog samt kendskab på basisniveau til medlemsstatens samfund, før disse myndigheder giver familiemedlemmet tilladelse til indrejse og ophold?
1)b) Har det betydning for besvarelsen af dette spørgsmål, også henset til proportionalitetsprøvelsen, som beskrevet i Europa-Kommissionens grønbog af 15. november 2011 om ret til familiesammenføring [ (8)], at den nationale lovgivning, hvori de i spørgsmål 1)a) nævnte krav er opstillet, fastsætter, at bortset fra tilfælde, hvor familiemedlemmet har godtgjort, at det på grund af et fysisk eller psykisk handicap varigt vil være ude af stand til at gennemføre integrationstesten, er det kun, såfremt der foreligger en kombination af ganske særlige individuelle omstændigheder, der gør det berettiget at antage, at familiemedlemmet varigt vil være ude af stand til at opfylde integrationskravene, at ansøgningen om tilladelse til indrejse og ophold ikke må afslås?
2) Er formålet med [familiesammenføringsdirektivet], særligt dettes artikel 7, stk. 2, på baggrund af den i førnævnte grønbog omhandlede proportionalitetsprøvelse til hinder for, at udgifterne til testen, hvorved det afgøres, om familiemedlemmet opfylder de nævnte integrationsforanstaltninger, andrager 350 EUR for hver gang, testen aflægges, og et engangsbeløb på 110 EUR for pakken til forberedelse af testen?«
IV – Retlig vurdering
A – Det første præjudicielle spørgsmål
18. Det første præjudicielle spørgsmål består af to dele. For det første ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den nederlandske integrationstest kan anses som en »integrationsforanstaltning« som omhandlet i familiesammenføringsdirektivets artikel 7, stk. 2. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om de nederlandske myndigheder har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved kun under snævre betingelser at fritage familiemedlemmer, der ønsker familiesammenføring, fra denne forpligtelse til at aflægge testen.
1. Den nederlandske integrationstest som »integrationsforanstaltning« som omhandlet i familiesammenføringsdirektivets artikel 7, stk. 2
19. Som EU-retlig betingelse skal begrebet »integrationsforanstaltning« fortolkes selvstændigt.
20. I EU-retten findes der ganske vist ingen definition af begrebet integrationsforanstaltning, på grundlag af hvilken det kan vurderes, om det også kan omfatte integrationstest som den nederlandske. Begrebet »foranstaltning« er imidlertid tilstrækkeligt åbent til at omfatte en integrationstest (9).
21. Denne konklusion berøres heller ikke af den omstændighed, at familiesammenføringsdirektivets artikel 7, stk. 2, ikke har samme ordlyd i alle sproglige versioner. Mens der i de fleste sproglige versioner (10) er tale om »integrationsforanstaltninger«, tales der i den nederlandske version om »integratievoorwarden«, dvs. integrationskrav.
22. For det første kan netop ordlyden af den nederlandske version forstås således, at der som betingelse for familiesammenføring kan kræves en integrationstest.
23. For det andet er »integrationsforanstaltning« som omhandlet i familiesammenføringsdirektivets artikel 7, stk. 2, uanset ordlyden af den respektive sproglige version udformet som en »betingelse« for familiesammenføringen, hvilket overskriften i kapitel IV i familiesammenføringsdirektivet henviser til. Det skal derfor også være muligt for den enkelte medlemsstat at kontrollere, at den pågældende integrationsforanstaltning er efterkommet tilstrækkeligt, og at »betingelsen for udøvelse af retten til familiesammenføring« som omhandlet i kapitel IV derfor er opfyldt, især da et af formålene med direktivet er integrationen af tredjelandsstatsborgere.
24. På denne baggrund er det hverken ud fra en begrebsmæssig, en kontekstuel eller en teleologisk betragtning udelukket, at en integrationsforanstaltning som omhandlet i familiesammenføringsdirektivet omfatter en test, som gør det muligt at godtgøre, at en integrationsrelateret betingelse for familiesammenføring foreligger.
25. Den omstændighed, at en sådan test desuden normalt kan kræves på forhånd af den person, der ønsker familiesammenføring, fremgår i øvrigt af familiesammenføringsdirektivets artikel 7, stk. 2, andet afsnit, der kun udelukker integrationsforanstaltninger inden familiesammenføringen i forbindelse med flygtninge, samt artikel 15, stk. 3, i direktivet om højt kvalificeret arbejdskraft, der fastsætter samme lempelse for denne privilegerede indvandrergruppes familiemedlemmer.
26. Der kan heller ikke af direktivet om status som fastboende udlænding, der var til behandling på samme tid som familiesammenføringsdirektivet, udledes argumenter, der taler afgørende imod, at integrationsforanstaltninger som omhandlet i familiesammenføringsdirektivet er forbundet med, at en test skal bestås.
27. I henhold til direktivet om status som fastboende udlænding kan tredjelandsstatsborgeren i en første medlemsstat omfattes af »integrationsbetingelser«, men behøver ikke, hvis den pågældende har opfyldt disse, at efterkomme yderligere »integrationsforanstaltninger« i en anden medlemsstat, hvis vedkommende ansøger om opholdstilladelse i den pågældende medlemsstat.
28. Generaladvokat Szpunar har af den begrebsmæssige modsætning mellem »integrationsbetingelse« og »integrationsforanstaltning« konkluderet med hensyn til direktivet om status som fastboende udlænding, at integrationsforanstaltninger ikke i sig selv kan udgøre »betingelser«; de må navnlig »hverken de jure eller de facto [...] udgøre et instrument til udvælgelse af personer eller immigrationskontrol« (11).
29. Tiden vil vise, om Domstolen følger denne opfattelse. Uafhængigt heraf skal begrebet integrationsforanstaltning i familiesammenføringsdirektivet og i direktivet om status som fastboende udlænding dog ikke nødvendigvis fortolkes på samme måde (12). De situationer, som direktiverne regulerer, er nemlig indbyrdes forskellige.
30. Den begrebsmæssige differentiering mellem foranstaltning og betingelse i direktivet om status som fastboende udlænding kan forklares ved, at det skal undgås, at tredjelandsstatsborgere med permanent opholdsret, som allerede har bestået en integrationstest i en første medlemsstat og dermed har opfyldt en integrationsbetingelse i denne medlemsstat, skal aflægge nye integrationstest i en yderligere medlemsstat. Familiemedlemmernes første tilflytning til Unionen, som familiesammenføringsdirektivet vedrører, har derimod en anden kvalitet: Der var ingen anledning til at foretage en begrebsmæssig differentiering i familiesammenføringsdirektivet som i direktivet om status som fastboende udlænding, da der i familiesammenføringsdirektivet er tale om familiesammenføring af familiemedlemmer til Unionens område, og der ikke kunne befrygtes en ny gennemførelse af integrationsforanstaltninger, efter at integrationsbetingelser allerede var opfyldt andre steder.
31. Uanset terminologien i direktivet om status som fastboende udlænding kan den nederlandske integrationstest som betingelse for indrejse derfor forstås som en »integrationsforanstaltning« som omhandlet i familiesammenføringsdirektivets artikel 7, stk. 2 (13).
32. Den pågældende nederlandske foranstaltning skal imidlertid også stå i rimeligt forhold til det mål om integration, som forfølges, og må ikke bringe den effektive virkning af familiesammenføringsdirektivet i fare (14), hvilket skal undersøges nedenfor inden for rammerne af en proportionalitetsprøvelse.
2. Proportionaliteten af den nederlandske integrationstest
33. Efter Kongeriget Nederlandenes opfattelse er formålet med integrationstesten at forbedre udgangssituationen for familiesammenførte i Nederlandene og dermed fremme deres integration i det nederlandske samfund.
34. Den nederlandske lovgivning forfølger dermed legitime mål (15), som tager sigte på integration af de familiesammenførte, og der anvendes i den forbindelse egnede midler. Tilegnelsen af sprogkundskaber har nemlig afgørende betydning for integrationen (16). Sprogkundskaber forbedrer ikke kun tredjelandsstatsborgeres jobmuligheder (17), men gør det også muligt for dem selv at søge hjælp i værtsstaten i akutte situationer (18). Basiskendskab til samfundsforholdene gør endvidere de familiesammenførte fortrolige med vigtige grundregler i samfundslivet (19), hvilket kan bidrage til at undgå misforståelser og lovovertrædelser.
35. Det kan ganske vist være tilfældet, at sprog- og integrationskurser, der gennemføres i værtsmedlemsstaten selv, kan have større virkning end kurser, der er gennemført i udlandet. Dette ændrer imidlertid ikke ved nødvendigheden af den integrationsforanstaltning, som Nederlandene har valgt og gennemført inden familiesammenføringen. Det afgørende for Nederlandene er netop at bidrage til at forbedre de familiesammenførtes udgangssituation. Kurser, der først påbegyndes efter indrejsen, er derfor ikke lige så effektive.
36. Integrationstestens struktur er også principielt passende: Sprogkundskaber på niveau A1 efter Den Europæiske Referenceramme, som det kræves i integrationstesten, er basiskundskaber, som det normalt – navnlig ved hjælp af relevant forberedelsesmateriale (20) – er muligt at tilegne sig uden større besvær.
37. Såfremt det desuden tages i betragtning, at familiesammenføring fra et tredjeland til Unionen er en indgribende personlig beslutning, er det også konsekvent at kræve, at familiesammenførte allerede på forhånd i store træk sætter sig ind i forholdene i værtsstaten og dens regler, især da dette ikke kun er i værtsstatens interesse, men også i den familiesammenførtes egen interesse.
38. Den omstændighed, at der for statsborgere fra visse tredjelande – f.eks. Canada og Amerikas Forenede Stater – ses bort fra integrationstesten, behøver ikke at medføre inkonsistens i den nederlandske lovgivning, da det i henhold til familiesammenføringsdirektivets artikel 3, stk. 4, litra a), står Kongeriget Nederlandene frit for på grundlag af bilaterale aftaler at behandle visse tredjelande privilegeret i forhold til direktivbestemmelserne. Det samme må gælde så meget desto mere for nationale integrationsforanstaltninger, som EU-lovgiver har overladt til medlemsstaterne at vedtage.
39. Den nederlandske lovgivning er dog uforholdsmæssig, hvis der ved dens anvendelse ikke tages tilstrækkeligt hensyn til individuelle omstændigheder (21). Den omstændighed, at der hovedsagelig skal tages stilling til en ansøgning om familiesammenføring på grundlag af en individuel vurdering, følger af familiesammenføringsdirektivets artikel 17, hvorefter der skal tages behørigt hensyn til bl.a. arten og holdbarheden af den familiemæssige tilknytning.
40. Foruden de privilegerede tredjelandsstatsborgere er, så vidt den forelæggende ret har oplyst, stærkt handicappede ansøgere helt fritaget for forpligtelsen til at aflægge integrationstesten. I øvrigt har den forelæggende ret henvist til en billighedsklausul, hvis anvendelse forudsætter, at ansøgeren på grund af ganske særlige individuelle omstændigheder varigt vil være ude af stand til at bestå testen og godtgør at have gjort alle anstrengelser, der med rimelighed kan forventes af vedkommende med henblik på at bestå testen.
41. Den forelæggende ret skal tage stilling til, hvilke kategorier der efter nederlandsk ret kan omfattes af denne billighedsklausul.
42. I lyset af de mål, der forfølges med direktivet, er billighedsklausulen – og sammen med denne den nederlandske lovgivning vedrørende integrationstesten – imidlertid kun passende, hvis den tager hensyn til ansøgerens individuelle situation og navnlig dennes sprogkundskaber og uddannelseshorisont og fritager vedkommende for forpligtelsen til at aflægge testen, hvis det påvises, at dette ikke med rimelighed kan kræves.
43. I den forbindelse kan foruden den pågældendes sundhedstilstand, kognitive funktioner og uddannelsesniveau også faktorer som tilgængeligheden af forberedelsesmateriale, der er forståeligt for vedkommende, de dermed forbundne udgifter og den tidsmæssige byrde være af betydning.
44. Det kan ikke i alle tilfælde eksempelvis forventes af en person, der ønsker familiesammenføring og ikke behersker nogen af de 18 sprog, hvorpå det kursusmateriale, ved hjælp af hvilket man kan forberede sig på testen, er tilgængeligt, at den pågældende først tilegner sig et af kursussprogene for derefter ved hjælp heraf at påbegynde den egentlige testforberedelse.
45. Derudover må den omstændighed, at integrationstesten ikke bestås, ikke automatisk medføre afslag på familiesammenføring, hvis der i det konkrete tilfælde forligger grunde, som gør tilladelse til familiesammenføring påkrævet. Såfremt den nederlandske lovgivning, navnlig via billighedsklausulen, giver mulighed for nærmere at tilgodese disse hensyn, er familiesammenføringsdirektivet ikke til hinder for denne lovgivning.
46. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om det forholder sig således.
47. Det pågældende direktiv og proportionalitetsprincippet er derfor ikke til hinder for anvendelsen af en integrationsforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, hvis forpligtelsen til at aflægge test bortfalder i situationer, hvor den ikke kan forlanges af personer, der ønsker familiesammenføring, under hensyntagen til deres individuelle situation, eller hvis der på grund af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde foreligger grunde, som gør tilladelse til familiesammenføring påkrævet, selv om testen ikke er bestået. Det tilkommer den forelæggende ret at foretage denne vurdering.
B – Det andet præjudicielle spørgsmål
48. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om familiesammenføringsdirektivet er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der for aflæggelse af integrationstesten hver gang skal betales et deltagelsesgebyr på 350 EUR og for kursusmaterialet til forberedelse af testen et engangsbeløb på 110 EUR.
49. Efter Kongeriget Nederlandenes opfattelse svarer gebyrerne til de faktiske omkostninger og er derfor forholdsmæssige. Såfremt en ansøger ikke har tilstrækkelige midler til at betale gebyrerne, kan der tages hensyn til situationen ved anvendelse af billighedsklausulen.
50. Familiesammenføringsdirektivet regulerer ikke, om og i hvilket omfang medlemsstaterne må opkræve gebyrer, når de gør brug af deres beføjelse i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2, og pålægger tredjelandsstatsborgere integrationsforanstaltninger. Den nationale lovgiver har derfor en vis handlefrihed inden for rammerne af den processuelle autonomi.
51. Gebyrer må imidlertid hverken have til formål eller til følge, at der skabes en hindring for udøvelsen af retten til familiesammenføring, med henblik på ikke at gribe ind i formålet med direktivet (22). Såfremt gebyrerne har betydelig økonomisk indvirkning på de pågældende, kan de fratage tredjelandsstatsborgere muligheden for at gøre deres ret til familiesammenføring i henhold til direktivet gældende (23).
52. Denne risiko er til stede i den foreliggende sag.
53. Gebyrer af den nævnte størrelsesorden kan i store dele af verden være forbundet med en betydelig økonomisk byrde i betragtning af indkomsten pr. indbygger i de pågældende lande. Dermed kan de i det konkrete tilfælde skabe en uforholdsmæssig hindring, der griber ind i formålet med familiesammenføringsdirektivet og dets effektive virkning, især da der skal betales deltagelsesgebyr i forbindelse med hvert testforsøg. Dette kan i sådanne tilfælde afhjælpes ved hjælp af eftergivelses- eller henstandsordninger. Det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, om og i hvilket omfang dette er muligt i henhold til nederlandsk ret.
54. Det andet præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at familiesammenføringsdirektivet er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter der pålægges gebyrer i forbindelse med en integrationstest som den i hovedsagen omhandlede, når disse gebyrer og opkrævningen heraf kan hindre personer, der ønsker familiesammenføring, i at udøve retten til familiesammenføring.
V – Forslag til afgørelse
55. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at de præjudicielle spørgsmål besvares således:
»1) Artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring og proportionalitetsprincippet er ikke til hinder for anvendelsen af en integrationsforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, hvis forpligtelsen til at aflægge test bortfalder i situationer, hvor den ikke kan forlanges af en person, der ønsker familiesammenføring, under hensyntagen til dennes individuelle situation, eller hvis der på grund af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde foreligger grunde, som gør tilladelse til familiesammenføring påkrævet, selv om testen ikke er bestået. Det tilkommer den forelæggende ret at foretage denne vurdering.
2) Direktiv 2003/86/EF er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter der pålægges gebyrer i forbindelse med en integrationstest som den i hovedsagen omhandlede, når disse gebyrer og opkrævningen heraf kan hindre personer, der ønsker familiesammenføring, i at udøve retten til familiesammenføring.«