Language of document : ECLI:EU:C:2011:94

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PEDRA CRUZ VILLALÓNA

přednesené dne 17. února 2011 (1)

Věc C‑120/10

European Air Transport SA

proti

Collège d'Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale,

Région de Bruxelles-Capitale

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná belgickým Conseil d’État)

„Letecká doprava – Směrnice 2002/30/ES – Definice ‚provozních omezení‘ – Meze emisí hluku u zdroje, které musí být dodrženy při přeletu městských částí nacházejících se v blízkosti letiště – Možnost přijmout vnitrostátní pravidla v závislosti na úrovních hlučnosti měřených na zemi – Vztah ke směrnici 2002/49/ES – Úmluva o mezinárodním civilním letectví – Základní práva – Články 7, 37 a 53 Listiny základních práv Evropské unie – Judikatura Evropského soudu pro lidská práva a judikatura členských států týkající se ochrany proti obtěžování hlukem“






1.        Hluk na letištích je v oblasti životního prostředí jeden z problémů, který nejvíce trápí městské oblasti. Dotčené zájmy nejsou zanedbatelné: patří sem například letecká doprava, pohyb zboží a osob či hospodářská politika jednotlivého členského státu na jedné straně. Na straně druhé je pak ochrana životního prostředí a zdraví osob.

2.        Projednávaná věc umožňuje Soudnímu dvoru, aby se vyslovil ke zmíněnému napětí. Belgická Conseil d’État položila čtyři předběžné otázky, v nichž zpochybňuje slučitelnost regionálních právních předpisů na ochranu proti obtěžování hlukem způsobeným letadly, která používají letiště Brusel – národní letiště, se směrnicí 2002/30 týkající se zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie(2). Hlavní otázka v projednávané věci v konečném důsledku zní, jaký dosah se má přiznat takzvaným „ provozním omezením“.

3.        Výklad, který nakonec Soudní dvůr provede, musí ovšem chápat věc v širším kontextu. Je nutné zdůraznit, že vedle směrnice 2002/30 existují ostatní nástroje mezinárodního práva a sekundárního práva Unie, které rovněž bojují proti obtěžování hlukem včetně hluku na letištích. Evropský dvůr pro lidská práva (dále jen „ESLP“) i ústavní a nejvyšší soudy členských států poskytují ochranu občanům bydlícím v okolí letišť. Články 7 a 37 Listiny základních práv Evropské unie posilují tuto skutečnost tam, kde je to možné. Výklad pojmu „provozní omezení“ tedy není pouhým provedením výkladu nástroje sekundárního práva, ale obtížnou činností, která nás zavádí, jak je uvedeno dále, na zvláště horkou půdu.

I –    Právní rámec Unie

4.        S cílem zvýšit ochranu životního prostředí a zaručit, že sektor letecké dopravy se bude rozvíjet v soudržném rámci s politikou udržitelného rozvoje, přijalo Evropské společenství na základě čl. 80 odst. 2 ES směrnici 2002/30 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství. Cíl směrnice spočívající v ochraně životního prostředí je patrný z jejího prvního bodu odůvodnění, v němž se uvádí, že „hlavním cílem společné dopravní politiky je udržitelný rozvoj“.

5.        Specifickou oblastí, jejíž harmonizaci směrnice 2002/30 provádí, jsou takzvaná „provozní omezení“, která musí letiště Unie z důvodu ochrany proti obtěžování hlukem použít u letadel na nich přistávajících a z nich odlétajících. Riziko, že by provozní omezení v členských státech byla odlišná a představovala tudíž překážku volného pohybu, je hlavním důvodem harmonizace, kterou provádí směrnice 2002/30.

6.        Článek 2 písm. e) uvedené směrnice definuje „provozní omezení“ následujícím způsobem:

„e)      ,Provozními omezeními‘ se rozumějí opatření ke snížení hluku omezující nebo snižující přístup civilních podzvukových proudových letadel na letiště. Může jít o provozní omezení zaměřená na stažení letadel téměř vyhovujících předpisům z provozu na určitých letištích nebo o částečná provozní omezení, která omezují provoz civilních podzvukových letadel v závislosti na období.“

7.        Článek 4 směrnice 2002/30 uvádí obecná pravidla platná pro veškerá provozní omezení, přičemž pro projednávaný případ je relevantní ustanovení odstavce 4:

„Článek 4

Obecná pravidla regulace hluku z letecké dopravy

1.       Členské státy přijmou vyvážený přístup řešení problému hluku z provozu letišť. Rovněž mohou zvážit možnosti uplatnění ekonomických pobídek v rámci opatření ke snížení hluku.

2.       Při zvažování provozních omezení příslušné orgány zohlední pravděpodobné náklady a přínosy různých možných opatření a vlastnosti jednotlivých letišť.

3.       Opatření nebo soubory opatření přijaté na základě této směrnice nesmějí být více omezující, než je nezbytné k dosažení cílů ochrany životního prostředí stanovených pro příslušné letiště. Nesmějí být diskriminující na základě státní příslušnosti nebo totožnosti leteckého dopravce či výrobce letadel.

4.       Provozní omezení výkonu je založeno na hluku působeném letadlem stanoveném postupem vydávání osvědčení provedeným v souladu se svazkem 1 přílohy 16 k Úmluvě o mezinárodním civilním letectví, třetí vydání (červenec 1993).“

8.        Články 5 a 6 směrnice 2002/30 zavádějí harmonizační opatření v režimu vypracování provozních omezení, na která se vztahuje uvedená směrnice.

„Článek 5

Pravidla posuzování

1.       Při zvažování rozhodnutí o provozních omezeních je třeba přiměřeně a podle možností zohlednit informace uvedené v příloze II týkající se daných provozních omezení a vlastností letiště.

2.       Pokud projekty letiště podléhají posuzování vlivů na životní prostředí na základě směrnice 85/337/EHS(3), považuje se posouzení provedené podle uvedené směrnice za splnění odstavce 1, zohlední-li co nejvíce informace uvedené v příloze II této směrnice.

Článek 6

Pravidla pro zavedení provozních omezení zaměřených na vyřazení letadel téměř vyhovujících předpisům

1.       Pokud posouzení všech možných opatření včetně provozních omezení dílčí povahy prováděné podle článku 5 prokáže, že dosažení cílů této směrnice vyžaduje zavedení omezení zaměřených na vyřazení letadel téměř vyhovujících předpisům, použijí se na daném letišti místo postupu stanoveného v článku 9 nařízení (EHS) č. 2408/92(4) tato pravidla:

a)       šest měsíců po dokončení posouzení a rozhodnutí o zavedení provozních omezení se na daném letišti nepřipouští kromě letů již provozovaných v odpovídajícím období předchozího roku žádné další lety s letadly téměř vyhovujícími předpisům;

b)       nejdříve šest měsíců poté může být požadováno, aby každý provozovatel snížil počet pohybů jeho letadel téměř vyhovujících předpisům, která obsluhují dané letiště, ročně o nejvýše 20 % počátečního celkového počtu těchto pohybů.

2.       S výhradou pravidel pro posuzování podle článku 5 mohou městská letiště uvedená v příloze I zavést přísnější opatření, pokud jde o definici letadel téměř vyhovujících předpisům, za předpokladu, že tato opatření nepostihnou civilní podzvuková proudová letadla, která podle vydaného nebo obnoveného osvědčení splňují normy hluku stanovené v svazku 1 části II kapitoly 4 přílohy 16 k Úmluvě o mezinárodním civilním letectví.“

9.        Článek 7 směrnice 2002/30 se týká časové působnosti jeho ustanovení a uvádí, že ustanovení výše uvedeného článku 5 se nevztahuje na „provozní omezení již zavedená ke dni vstupu této směrnice v platnost“.

10.      V příloze I uvedené směrnice jsou vyjmenována letiště označená jako „městská“. Patří k nim letiště Brusel – národní letiště.

11.      Směrnice 2002/30 vstoupila v platnost dne 28. března 2002 a lhůta pro její provedení členskými státy uplynula dne 28. září 2003.

12.      Několik měsíců po přijetí směrnice 2002/30 přijal zákonodárce Společenství na základě čl. 175 odst. 1 ES směrnici 2002/49/ES o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí(5). Přestože tento nástroj výslovně neodkazuje na směrnici 2002/30, její článek 1 uvádí její cíle a konstatuje, že směrnice „má za cíl poskytnout základ pro přípravu opatření Společenství ke snížení hluku vyzařovaného velkými zdroji, zejména silničními a železničními vozidly a infrastrukturou, letadly, zařízeními určenými k použití ve venkovním prostoru, průmyslovými zařízeními a mobilními strojními zařízeními“ (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).

13.      Směrnice 2002/49 definuje „hluk ve venkovním prostředí“ ve svém čl. 3 písm. a) jako „nechtěný nebo škodlivý zvuk ve venkovním prostředí vytvořený lidskou činností, včetně hluku vyzařovaného [...] leteckou dopravou“. Pro účely řízení hluku ve venkovním prostředí v citlivých oblastech stanoví uvedená směrnice tři úrovně zásahu pomocí nástrojů plánování: strategické hlukové mapy, akční plány a akustické plánování. Zároveň stanoví režim harmonizující mezní hodnoty pro míru expozice hluku, které se mohou podle čl. 3 písm. s) lišit „pro různé typy hluku (hluk ze silniční, železniční nebo letecké dopravy, průmyslové činnosti atd.), různá prostředí a různou citlivost obyvatel; mohou být také odlišné pro stávající a pro nové situace (pokud dojde ke změně situace z hlediska zdroje hluku nebo využití daného prostředí)“.

14.      Směrnice 2002/49 vstoupila v platnost dne 18. července 2002 a lhůta pro její provedení členskými státy uplynula dne 18. července 2004.

15.      Články 7 a 37 Listiny základních práv Evropské unie stanoví následující:

„Článek 7

Respektování soukromého a rodinného života

Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace.

[…]

Článek 37

Ochrana životního prostředí

Vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality musí být začleněny do politik Unie a zajištěny v souladu se zásadou udržitelného rozvoje.“

16.      Vysvětlení k Listině vypracované předsednictvem Konventu zdůrazňuje, že čl. 37 „je založen na článcích 2, 6 a 174 Smlouvy o ES, které byly nyní nahrazeny [čl. 3 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii a články 11 a 191 Smlouvy o fungování Evropské unie]. Rovněž čerpá z některých ústav členských států.“

II – Vnitrostátní právní rámec

17.      Belgická ústava uděluje federální vládě legislativní a výkonnou pravomoc v oblasti letecké dopravy včetně letišť, zatímco regiony mají legislativní a výkonnou moc v oblasti ochrany životního prostředí. Zároveň čl. 23 bod 4 Ústavy zaručuje právo na ochranu životního prostředí.

18.      Belgické regiony jsou příslušné k řízení letišť nacházejících se na jejich území vyjma letiště Brusel – národní letiště, které spadá do příslušnosti federální vlády.

19.      V rámci svých pravomocí v oblasti životního prostředí přijal nařízením ze dne 17. července 1997 region Brusel – hlavní město režim ochrany proti hluku v městském prostředí. K provedení tohoto nařízení byla přijata dne 27. května 1999 vyhláška týkající se ochrany proti hluku způsobenému leteckou dopravou, která stanoví maximální úrovně hluku při přeletu letadel přes region Brusel – hlavní město.

20.      Článek 2 vyhlášky stanoví úrovně hluku, jejichž překročení při přeletu letadla je důvodem pro udělení pokuty. Stanovení výše pokuty je založeno na následujících kritériích:

–      hladina hluku měřená v decibelech na zemi, a nikoli u zdroje,

–      přelétávaná oblast,

–      časový rámec.

21.      Tento systém zavedený nařízením ze dne 17. července 1999 a vyhláškou ze dne 27. května 1999 byl prohlášen belgickou Státní radou za ústavní. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 9. května 2006 rozhodl, že řízení hluku vyzařovaného letadly jako zdroji hluku, patří v oblasti dopravy do federální pravomoci a hluk ve venkovním prostředí včetně hluku způsobeného letadly patří do pravomoci regionálních orgánů.

22.      Přestože region Brusel – hlavní město předložil za účelem dodržení směrnice 2002/49 akční plán, nevztahuje se tento plán na bruselské letiště, pro které jednotlivé dotčené orgány nevypracovaly žádný specifický plán.

III – Skutkový stav a řízení před vnitrostátními soudy

23.      Letiště Brusel – národní letiště se nachází na území Vlámského regionu, ale letadla, která ho využívají, přelétávají rovněž ve velmi nízké výšce region Brusel –hlavní město. Jak bylo uvedeno v bodě 17 tohoto stanoviska, řízení tohoto letiště patří do pravomoci federální vlády. Veškerou leteckou dopravou z letiště Brusel – národní letiště (přílety, odlety, přestupy) jsou tedy přímo dotčené aktivně či pasivně tři belgické správy. Účastníci tohoto řízení zdůraznili, že uvedené skutečnosti jsou příčinou dlouhého a složitého politického a institucionálního konfliktu, v němž nechybí ani spory před vnitrostátními soudy.

24.      European Air Transport (dále jen „EAT“) je letecká společnost patřící do skupiny DHL, která při letecké přepravě zboží využívá letiště Brusel – národní letiště (k příletům, odletům, přestupům). Dne 24. listopadu 2006 Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (dále jen „IBGE“), regionální orgán příslušný ke sledování dodržování právních předpisů týkajících se ochrany životního prostředí, zahájil proti EAT řízení o udělení pokuty z důvodu 62 možných porušení regionální vyhlášky ze dne 27. května 1999 v průběhu jednoho měsíce. EAT je vytýkáno, že hlukové emise jejích letadel v nočních hodinách překračovaly hodnoty stanovené v uvedeném předpisu. EAT namítá, že regionální předpis, který je základem pro identifikaci porušení, která jsou jí vytýkána, je protiprávní, neboť jako kritérium měření používá úrovně hluku na zemi, nikoli u zdroje. Podle EAT je kritérium měření u zdroje kategoricky stanovené v mezinárodních právních předpisech týkajících se letecké dopravy a bezpečnosti.

25.      Dne 19. října 2007 skončil IBGE řízení o udělení pokuty a udělil EAT správní pokutu ve výši 56 113 eur a proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání k Collège d’environment (dále jen „Collège“) a ten dne 24. ledna 2008 rozhodl tak, že rozhodnutí IBGE potvrdil.

26.      EAT se proti rozhodnutí Collège odvolala ke Státní radě, která poté položila dvě předběžné otázky: jednu Cour constitutionnelle a druhou, která byla důvodem k podání projednávané žádosti o předběžné otázce, Soudnímu dvoru.

IV – Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

27.      Žádost belgické Státní rady o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 5. března 2010 a obsahuje čtyři předběžné otázky následujícího znění:

„1)      Musí být pojem ‚provozní omezení‘ uvedený v čl. 2 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/30/ES ze dne 26. března 2002 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství vykládán tak, že zahrnuje pravidla stanovící meze úrovně hluku měřené na zemi, které je třeba dodržovat při přeletu území v blízkosti letiště a při jejichž překročení může být uložena sankce, že letadla jsou povinna respektovat dráhy a podrobit se postupům příletu a odletu stanoveným jinými správními orgány, aniž je zohledněno dodržování těchto mezí hluku?

2)      Musí být čl. 2 písm. e) a čl. 4 odst. 4 téže směrnice vykládány v tom smyslu, že jakékoliv ,provozní omezení‘ musí být ‚provozní[m] omezení[m] výkonu‘, nebo tato ustanovení umožňují, aby jiná ustanovení týkající se ochrany životního prostředí omezila přístup na letiště v závislosti na úrovni hluku měřené na zemi, kterou je třeba dodržovat při přeletu území v blízkosti letiště a při jejímž překročení může být uložena sankce?

3)      Musí být čl. 4 odst. 4 téže směrnice vykládán tak, že zakazuje – kromě provozních omezení výkonu, která jsou založena na hluku působeném letadlem – aby pravidla týkající se ochrany životního prostředí stanovila meze úrovně hluku měřené na zemi, které je třeba dodržovat při přeletu území v blízkosti letiště?

4)      Musí být čl. 6 odst. 2 téže směrnice vykládán tak, že zakazuje, aby pravidla stanovila meze úrovně hluku měřené na zemi, které je třeba dodržovat při přeletu území v blízkosti letiště a při jejichž překročení může být uložena sankce, když tato pravidla mohou být porušena letadly, která splňují normy kapitoly 4 druhé části svazku I přílohy 16 Úmluvy o mezinárodním civilním letectví?“

28.      Společnost EAT, Collège, francouzská vláda a Komise předložily svá písemná vyjádření ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie

29.      Jednání se konalo dne 30. listopadu 2010 a účastnili se ho zástupci EAT a Collège, jakož i zmocněnci dánské vlády a Komise.

V –    Předběžné otázky položené v projednávané věci

30.      Jsem toho názoru, že ze čtyř předběžných otázek položených Conseil d’Etat je třeba odpovědět pouze na první a třetí otázku.

31.      Druhou otázkou se totiž Conseil d’Etat táže Soudního dvora, jak vyložit pojem použitý ve směrnici 2002/30 v případě, že dotčené regionální právní předpisy představují „provozní omezení“. Jak nyní uvedu v odpovědi na první a třetí otázku, z doslovného znění a cílů směrnice 2002/30 však vyplývá, že sporná opatření nepředstavují „provozní omezení“.

32.      Rovněž se domnívám, že není třeba odpovídat ani na čtvrtou otázku, neboť je založena na nesprávném posouzení čl. 6 odst. 2 směrnice 2002/30, který je ustanovením použitelným pouze na takzvaná „městská letiště“. Letiště Brusel – národní letiště není uvedeno v seznamu přílohy I uvedené směrnice, a nejedná se tedy v souladu s čl. 2 písm. b) směrnice 2002/30 o „městské letiště“. Proto čl. 6 odst. 2 směrnice 2002/30 nelze použít na projednávanou věc, a tudíž odpověď na čtvrtou předběžnou otázku není nutná.

VI – K první předběžné otázce

33.      Belgický Conseil d’État se táže Soudního dvora především na přesný rozsah, který směrnice 2002/30 přiznává pojmu „provozní omezení“. Předkládající soud se zvláště ptá, zda regionální právní předpisy ukládající sankci, která směřují k odstranění překročení určitých maximálních úrovní hluku měřených na zemi v oblastech nacházejících se v blízkosti letiště, musí být považovány za „provozní omezení“ ve smyslu čl. 2 písm. e) uvedené směrnice.

34.      Ustanovení směrnice 2002/30, které musí Soudní dvůr v tomto řízení vyložit, jsou skutečně nejasná a svědčí o technických, ekonomických a politických obtížích v problematice hluku na letištích. Při použití tradičních kritérií výkladu bych proto musel dát částečnou a možná neúplnou odpověď. Správný výklad směrnice 2002/30 tedy vyžaduje analýzu nejen skutečností předcházejících jejímu přijetí, ale také obecného právního rámce, jehož je směrnice součástí.

A –    Skutečnosti předcházející přijetí směrnice 2002/30 a legislativní proces, jenž se k ní vztahuje

35.      Hluk způsobený letadly je důvodem mnoha vnitrostátních, mezinárodních a – jak je patrné v této věci – také evropských sporů. Dotčené relevantní zájmy jak ekonomické, tak sociální a politické ztěžují nalezení obecného řešení. Zároveň se jedná o velmi vážnou problematiku zvláště v případě městských oblastí nacházejících se v blízkosti letiště. Dobrým důkazem je skutkový kontext projednávané věci.

36.      Pro účely boje proti hluku na letištích Unie vypracovala Komise v roce 2001 návrh směrnice, jejímž cílem bylo stanovit společný režim pro přijetí provozních omezení ke snížení hluku na letištích(6). Okamžik vybraný Komisí pro podání jejího návrhu nebyl náhodný: ve stejném roce zasedání Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) změnilo významně svůj přístup k ochraně proti hluku způsobenému civilními letadly. Jestliže do té doby byly předmětem opatření přijatých na zasedání ICAO technické podmínky navigace letadel, po roce 2001 se začala strategie zakládat na takzvaném „vyváženém přístupu“(7).

37.      Tento „vyvážený přístup“ znamená zabývat se problematikou hluku ve dvou etapách. První je výhledová a soustřeďuje se na identifikaci zdroje hluku v celém jeho rozsahu. Druhá je aktivní a vyžaduje postupné přijetí čtyř druhů opatření: snížení hluku u zdroje, územní plánování, provozní postupy ke snížení hluku a provozní omezení. Posledně zmíněné provozní omezení je podpůrné opatření a lze k němu přistoupit pouze po vyčerpání tří předchozích.

38.      Evropská unie není členem ICAO, ale jsou jimi všechny členské státy. Úsilí koordinovat regulaci letecké dopravy je problémem nadnárodním, který vyžaduje společné jednání států na mezinárodní úrovni, což vysvětluje skutečnost, že ustanovení přijatá na zasedání ICAO jsou používána prakticky na celém světě. Evropská unie jednala v průběhu posledních let stejně a snažila se, aby zavedení mezinárodních pravidel v oblasti letectví proběhlo ve všech členských státech jednotně nebo přinejmenším harmonizovaně. V souladu s touto politikou přijalo tehdejší Evropské společenství právní předpisy ve všech oblastech „vyváženého přístupu“, v nichž mělo pravomoc.

39.      Co se týče kontroly hluku u zdroje, už v roce 2001 existovaly právní předpisy Společenství týkající se emisí vyprodukovaných letadly a ty byly postupně upravovány novými opatřeními, které slaďovaly evropské předpisy s ustanoveními ICAO. Pokud jde o výhledová opatření a územní plánování, v roce 2002 byla přijata směrnice 2002/49 o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí obsahující zvláštní ustanovení týkající se letišť(8). Třetí aspekt, kterým se zabývalo Společenství, byl nejzávažnější: provozní omezení, ohledně kterých zaslala Komise v listopadu 2001 Radě a Evropskému parlamentu výše uvedený předběžný návrh směrnice (9).

40.      Důvodová zpráva k předběžnému návrhu jasně ukazuje, že návrh směrnice „provádí a rozvíjí na úrovni Společenství pravidla ICAO týkající se řízení hluku, přijatá na 33. zasedání ICAO, které se konalo v Montrealu ve dnech 25. září až 5. října 2001“(10). V souladu s uvedenými pravidly jsou provozní omezení definována jako opatření ke snížení hluku, která omezují nebo snižují přístup civilních letadel na určité letiště(11). Přestože nebyl nikdy zdůrazněn mimořádný charakter provozních omezení, je zřejmé, že původním záměrem Komise bylo snížit počet takovýchto opatření. Důsledkem provozního omezení je naprostý či dílčí zákaz přístupu na letiště. Proto se musí provozní omezení před jeho použitím zakládat na objektivních a důvěryhodných údajích o letadle, vůči němuž je opatření směřováno. Ve svém předběžném návrhu Komise zdůrazňovala, že by tyto objektivní a důvěryhodné údaje měly být měřeny pomocí osvědčení vydávaných letadlům, které představuje univerzální nástroj umožňující zařadit technické vlastnosti každého letadla.

41.      Při projednávání v Evropském parlamentu nebyl návrh Komise nijak zvlášť upraven, byl však doplněn, což umožnilo větší shodu znění s pravidly ICAO. Výbor pro regionální politiku, dopravu a cestovní ruch navrhl doplnění o současný čl. 4 odst. 4 směrnice, který vyžaduje, aby byla provozní omezení založena na kritériu měření hluku u zdroje(12). Stejně tak Výbor pro životní prostředí potvrdil prohibitivní charakter provozních omezení, ale stěžoval si na skutečnost, že vybraný právní základ, dřívější článek 80 Smlouvy o ES týkající dopravní politiky, nedovolil členským státům zvolit přísnější normy(13). Zpráva Výboru pro životní prostředí však připustila, že „letadla, která se nacházejí 5 nebo více decibelů pod normou uvedenou v kapitole 3, nebudou moci být nikdy odmítnuta“(14).

42.      Z parlamentních rozprav lze dovodit, že návrh Komise byl jasně určen letištím a letadlům. Letištím, protože ta jsou v každém případě vyzvána k použití provozních omezení, a letadlům, protože ta musí respektovat opatření. Navíc je zjevné, že veškerá diskuze k provozním omezením má charakter zákazu, tj. jedná se o opatření vztahující se k určitým letadlům a taxativně bránící jejich přistání či vzletu na letišti, které tato opatření zavádí. V žádném okamžiku se neuvažovalo o tom, že by bylo provozní omezení přijato formou sankčního režimu, územního plánu nebo zvláštního režimu ochrany životního prostředí. Omezující charakter návrhu směrnice vedl dokonce jednoho z poslanců Evropského parlamentu k tomu, že upozornil Parlament na potřebu zabývat se hlukem na letištích komplexně, a zvláště zdůraznil, že Evropský soud pro lidská práva právě vydal rozsudek ve věci Hatton v. Spojené království(15). Podle názoru téhož poslance se návrh nezabýval problematikou hluku na letištích obecně a vyzýval Komisi, aby v tomto směru předložila doplňující návrhy(16).

B –    Pojem „provozní omezení“, jak vyplývá z výkladu směrnice 2002/30

43.      Právě uvedené skutečnosti předcházející přijetí směrnice jsou důležité pro stanovení přesné působnosti směrnice 2002/30. Jak bude dále uvedeno, zmíněná směrnice stanovila režim kontroly hluku, jehož rámec platí pro oblast vyžadující striktní vymezení. Celá směrnice 2002/30 je založena na pojmu „provozní omezení“, z něhož vycházejí předpisy upravující jejich přijímání, účinky a výjimky z nich. „Provozní omezení“ jsou jedním z prvků tvořících součást takzvaného výše uvedeného „vyváženého přístupu“. Proto nelze rozsah, který bude „provozním omezením“ přiznán, zaměňovat s rozsahem dalších opatření, jež jsou součástí „vyváženého přístupu“ doporučovaného ICAO.

44.      Na základě výše uvedeného nyní přistoupím k analýze různých prvků tvořících „provozní omezení“. Domnívám se, že opatření takové povahy má jak vymezený cíl, tak subjekty, na něž se vztahuje, které směrnice upřesňuje. Rovněž tak výše popsané přípravné práce dovolují definovat obsah každého prvku. Navrhuji, aby po zhlédnutí prvků, které jsou součástí pojmu „provozní omezení“, byl tento pojem použit na bruselská regionální opatření, která jsou předmětem sporu v tomto řízení, a tím odpovím na první předběžnou otázku.

1.      Cíl „provozního omezení“

45.      Článek 2 písm. e) směrnice 2002/30 definuje provozní omezení jako opatření ke snížení hluku „omezující nebo snižující přístup civilních podzvukových proudových letadel na letiště“. Následně objasňuje, že může jít o úplná provozní omezení, jejichž důsledkem je stažení letadel z provozu na určitých letištích nebo o částečné provozní omezení omezující provoz letadel „v závislosti na období“.

46.      Je pravda, že opatření, které „omezuje“ nebo „snižuje“ „přístup“ na letiště může vést k velmi různorodým rozhodnutím. Tak by bylo možné chápat pojem „snížení“ přístupu jako překážku přístupu, a nikoli jako zákaz. Tímto způsobem by bylo možné ztotožnit „omezení“ se zákazem a „snížení“ s překážkou, která přístup ztěžuje, ale nezakazuje. Do druhé kategorie by bylo třeba zařadit sankční opatření, těžko splnitelné technické požadavky, přímo či nepřímo diskriminační poplatky či daně atd.

47.      Pakliže na základě doslovného znění čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30 není takový výklad nemožný, jeho hlubší analýza nám umožní dojít k odlišnému závěru.

48.      Uvedené ustanovení sice uvádí definici „provozních omezení“, ale následně upřesňuje dvě formy jejich projevu: na jedné straně se čl. 2 písm. e) dovolává stažení letadel téměř vyhovujících předpisům z provozu na určitých letištích, zatímco na druhé straně se následně zmiňuje o částečných provozních omezeních, která omezují provoz letadel v závislosti na období. Obě formy se shodují ve výše uvedených pojmech „omezení“ a „snížení“. Je tedy jasné, že provozní omezení „omezující“ přístup jsou ta, jež kategoricky zakazují přístup konkrétních letadel na letiště, zatímco provozní omezení „snižující“ přístup jsou omezení částečná a snižují přístup dočasně. V obou případech ustanovení poukazuje vždy na zákazy přístupu na letiště, ať už zákaz úplný, nebo částečný.

49.      Takové zákazy se navíc stanovují předem a objektivně a použijí se pouze v případě, kdy letadlo splňuje konkrétní podmínky. Tím, že provozní omezení je opatřením, které se zavádí před použitím letiště, a nikoli poté, se podmínky pro jeho zavedení týkající se výhradně letadla obvykle zakládají na mezinárodně jednotných kritériích. Uvedená jednotnost se prakticky odráží v pravidlech pro vydávání osvědčení, které letadlům umožňují doložit ve většině států na světě dodržování společných norem.

50.      Podle mého názoru je tudíž zřejmé, že „provozní omezení“ ve smyslu čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30 je zakazující opatření objektivní povahy, které se zavádí před použitím letiště a které brání přístupu civilního podzvukového letadla na letiště. Charakteristickou funkcí tohoto opatření je výslovný zákaz přistát. V důsledku této skutečnosti by opatření ex post a represivní opatření, jako například sankční režim použitý na emise hluku, nebyla „provozními omezeními“.

51.       Skutečnosti předcházející přijetí směrnice 2002/30 tento výklad potvrzují. Během projednávání znění v Parlamentu byly zjevné různé obchodní střety mezi Evropskou unií a třetími státy hlavně z důvodu zmrazení práv konkrétních letadel třetích států přistávat na území Unie(17). Cílem uvedené směrnice bylo použití vyváženého přístupu přijatého na zasedání ICAO několik měsíců předtím, a to zavedením větší flexibility kritérií týkajících se používání provozních omezení na letištích Společenství. Vyvážený přístup neměl rozšířit provozní omezení na veškerá opatření s dopadem na leteckou dopravu, ale spíše naopak: omezit je, jak doporučoval ICAO, pouze a výhradně na nezbytné případy(18). Výjimečnost vyplývá ze zakazujícího, a tudíž zatěžujícího charakteru veškerých provozních omezení(19).

52.      Další ustanovení směrnice 2002/30 potvrzují zakazující charakter provozních omezení. Článek 9 upravující výjimky pro provoz letadel výjimečné povahy, umožňuje členským státům „na letištích umístěných na jejich území povolit dočasné používání letadel téměř vyhovujících předpisům, která nesmějí být provozována [na základě] této směrnice“. Ze znění směrnice vyplývá, že tato výjimka je výjimkou z obecného pravidla, které zakazuje určitým letadlům používat konkrétní letiště. Rovněž čl. 6 odst. 2 uvedené směrnice dovoluje vnitrostátním orgánům spravujícím městská letiště zvýšit úroveň ochrany životního prostředí tím, že zavedou „přísnější opatření, pokud jde o definici letadel téměř vyhovujících předpisům“. Zvýšení úrovně ochrany, které je členským státům dovoleno, tedy připouští pouze jeden druh opatření: změnu subjektivní působnosti provozního omezení. Naproti tomu směrnice 2002/30 neumožňuje zvýšení ochrany založené na jiných kritériích, čímž potvrzuje, že uvedené znění připouští pouze provozní omezení zakazujícího typu.

53.      V důsledku této skutečnosti se domnívám, že „provozní omezení“ ve smyslu čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30 je úplným nebo dočasným zakazujícím opatřením objektivní povahy, které se uplatní před použitím letiště, a kategoricky zakazuje a nejenom znesnadňuje přístup civilních podzvukových letadel na letiště Unie.

2.      Aktivní subjekty „provozního omezení“

54.      Členské státy jsou příslušné k přijetí provozních omezení zavedených na letištích, ale jsou to právě letiště, kdo musí zajistit jejich dodržování. Vzhledem ke zvláštním charakteristikám provozních omezení vyžaduje směrnice 2002/30 od členských států, aby zajistily existenci „orgánů příslušných pro otázky spadající do oblasti její působnosti“. Z výše uvedeného vyplývá, že provozní omezení jsou přijímána a zaváděna zvláštními orgány, které mají a vykonávají pravomoci v oblasti letecké dopravy úzce spojené s každodenním řízením letišť(20).

55.      Z tohoto hlediska jsou aktivními subjekty provozních omezení vnitrostátní orgány v oblasti letecké dopravy, a stejně tak orgány spravující letiště. Jsou to právě tyto orgány, komu přísluší přijmout v souladu s výše popsaným „vyváženým přístupem“ provozní omezení, což vyžaduje dodržení několika procesních podmínek upravených v článcích 4 až 6 směrnice 2002/30. Jejich věcí je také použití takových určitých výjimek z obecného režimu, jako jsou výjimky upravené v jejích článcích 8 a 9.

56.      Směrnice 2002/30 tedy stanovila konkrétní institucionální rámec, na základě kterého musí členské státy zajistit, aby jak orgány v oblasti letecké dopravy, tak orgány spravující letiště podléhající uvedené směrnici, se při přijímání či zavedení provozního omezení řídily procesními a hmotněprávními normami. Striktnost těchto ustanovení mluví také ve prospěch postoje zaujatého v bodech 45 až 53 tohoto stanoviska, neboť z důvodu zakazujícího charakteru provozních omezení, která zakazují letadlu jakékoliv, ať už úplné či dočasné, užití letiště, vyžaduje směrnice 2002/30, aby byla použita pouze ve výjimečných situacích a postupem zajišťujícím použití „vyváženého přístupu“.

3.      Pasivní subjekty „provozních omezení“

57.      Adresáty provozního omezení, pasivními subjekty, jsou letadla. Tato opatření jsou dalším nástrojem ochrany proti hluku na letištích a na rozdíl od průmyslových norem, norem životního prostředí a požadavků územního plánování, jejichž adresáty jsou výrobci, stavební společnosti a vlastníci pozemků, provozní omezení se vztahují k letadlům. V případě směrnice 2002/30 jsou adresáty provozních omezení civilní podzvuková letadla.

58.      Vzhledem k objektivní povaze provozních omezení, která podmiňují zákaz tomu, aby letadla splňovala určité technické požadavky, vyžaduje uvedená směrnice, aby tyto požadavky byly posuzovány v souladu se stanovenými kritérii. Jejich splnění je přezkoumáno prostřednictvím osvědčení, které je nástrojem, jenž se řídí mezinárodními předpisy usnadňujícími, jak již bylo řečeno, jednotnou kontrolu letadel v různých členských státech. Z tohoto důvodu čl. 4 odst. 4 směrnice 2002/30 prohlašuje, že provozní omezení výkonu je založeno na hluku působeném letadlem stanoveném postupem vydávání osvědčení provedeným v souladu s požadavky Úmluvy o mezinárodním civilním letectví. Když provozní omezení zabrání přístupu letadla, jehož emise hluku dosáhnou určité úrovně, bude měření ověřeno v souladu s mezinárodními předpisy harmonizujícími kritérium měření. Kritérium tedy slouží k zajištění nestrannosti podmínek, které je nutné splnit před zavedením provozního omezení ve vztahu k letadlu.

59.      Provozní omezení jsou tudíž opatřeními směřujícími vůči letadlům, která splňují konkrétní předem stanovené podmínky, a za účelem zajištění objektivnosti jsou založena na vydávání osvědčení nebo na mezinárodně harmonizovaných kritériích.

4.      Promítnutí pojmu „provozní omezení“ do opatření přijatých regionem Brusel – hlavní město

60.      Z výše uvedeného je možné dovodit, že regionální předpisy týkající se venkovního prostředí, které mají sankční povahu a stanoví maximální meze znečištění hlukem v městských oblastech, nejsou „provozními omezeními“ ve smyslu čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30.

61.      Zaprvé režim, který je zde předmětem sporu, nezakazuje zcela nebo částečně přístup na letiště Brusel – národní letiště ex ante, ale zakazuje překročit stanovené úrovně emisí. Nic nebrání letadlu přistát na uvedeném letišti nebo z něho odlétnout a v případě, že tyto meze stanovené v právním předpisu překročí, je právním následkem sankce, a nikoli zákaz(21).

62.      Zadruhé sporný režim se nepoužívá ex ante, ale ex post: sankce je použita pouze tehdy, použilo-li letadlo letiště za emisních podmínek, které byly v rozporu se stanovenými mezemi. Naproti tomu, jak bylo uvedeno v bodě 49 tohoto stanoviska, plní „provozní omezení“ při užití letiště preventivní funkci.

63.      Zatřetí regionální předpisy nejsou přijímány v rámci dopravní politiky a nepřijímají se ani se nepoužívají orgány příslušnými v této oblasti, neboť jsou součástí ustanovení týkajících se životního prostředí a pravomoc k jejich přijetí je belgickým regionům přiznána v ústavě. Ve skutečnosti tato pravomoc byla výslovně zaručena rozsudky Conseil d’État ze dne 9. května 2006.

64.      Konečně i když regionální opatření směřují vůči letadlům, jejich povaha ex post vysvětluje, že jejich použití nezávisí, ať už z důvodu vydávání osvědčení, nebo z důvodu harmonizačních norem přijatých na mezinárodní úrovni, na předem daných kritériích. Jediný účinný způsob jak zajistit přiměřenou úroveň hluku ve venkovním prostředí, je sledovat ukazatele hluku v místě, jehož ochrana je zamýšlena, a sice městské oblasti v blízkosti letiště. Napadené právní předpisy tudíž nepoužívají ani nemohou používat kritéria, jejichž splnění vyžaduje provozní omezení od letadla pro účely zavedení opatření.

65.      Tento závěr je také potvrzen skutečností, že se všechny členské státy, které se účastnily tohoto řízení, jakož i Komise domnívají, že opatření, která jsou předmětem tohoto sporu, nejsou provozními omezeními. Ukazuje se tedy, že definice „operativních omezení“ uvedená v čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30 se nevztahuje na taková opatření, jako jsou opatření stanovená ve vyhlášce ze dne 27. května 1999 týkající se ochrany proti hluku způsobenému leteckou dopravou.

5.      Rekapitulace

66.      S ohledem na uvedené argumenty a první předběžnou otázku navrhuji Soudnímu dvoru, aby čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30 vyložil v tom smyslu, že „provozní omezení“ představuje zakazující opatření úplné či dočasné, předběžné a objektivní povahy, které nejenom znesnadňuje přístup civilního podzvukového letadla na letiště Unie, ale kategoricky mu brání. V důsledku toho takový režim, jako je režim stanovený ve vyhlášce ze dne 27. května 1999 týkající se ochrany proti hluku způsobenému leteckou dopravou, není „provozním omezením“ ve smyslu čl. 2 písm. e) směrnice 2002/30.

VII – Ke třetí předběžné otázce

67.      Pro případ, že bude rozhodnuto, že sporná opatření nespadají do působnosti směrnice 2002/30, se Conseil d’État následně táže Soudního dvora na slučitelnost vnitrostátních předpisů týkajících se ochrany životního prostředí, které stanoví meze úrovně hluku vypočtené na zemi, a nikoli u zdroje s uvedenou směrnicí. Předkládající soud zvláště pochybuje o tom, zda čl. 4 odst. 4 směrnice 2002/30 dovolávající se kritéria měření hluku letadel u zdroje upraveného v Úmluvě o mezinárodním civilním letectví, je slučitelný s kritériem měření na zemi upraveným v bruselských regionálních předpisech, a to i v případě, že tyto nelze považovat za „provozní omezení“.

68.      Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda je směrnice 2002/30 nejvyšším nástrojem harmonizace. Pokud by tomu tak bylo, jakékoliv vnitrostátní opatření porušující nebo ztěžující použití ustanovení směrnice 2002/30 by s ní bylo v rozporu nezávisle na skutečnosti, zda se jedná o vnitrostátní ustanovení mimo její působnost.

69.      Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. Směrnice 2002/30 není nástrojem nejvyšší harmonizace a výklad v tomto smyslu by byl ve skutečnosti v rozporu s jejími cíli. Toto stanovisko vychází nejen z právního kontextu, jehož součástí je směrnice 2002/30, ale také z ochrany, kterou členské státy, jakož i Unie přiznávají základnímu právu na životní prostředí, a zvláště pak dalšímu aspektu práva chránícího jednotlivce proti obtěžování hlukem.

A –    Obecný právní rámec použitelný na ochranu proti hluku na letištích a jeho dopad na výklad směrnice 2002/30

70.      Jak bylo uvedeno v bodech 45 až 59 tohoto stanoviska, „provozní omezení“ jsou pouze jedním z opatření, která je třeba přijmout v rámci „vyváženého přístupu“. Právě účel tohoto přístupu vyžaduje sloučit veškeré hodnoty a zájmy, které se soustředí v ochraně proti obtěžování hlukem na letištích, a neupřednostňovat jeden před druhým. Kdyby se směrnice 2002/30 stala nástrojem, který by bránil přijetí určitých opatření v oblasti výstavby nebo životního prostředí, přestal by být „vyvážený přístup“ vyvážený a rovnováha by se jednostranně naklonila ve prospěch dopravní politiky.

71.      Tento výsledek by byl neslučitelný nejen se směrnicí 2002/30, ale také se základy mezinárodních nástrojů, z nichž regulace „provozních omezení“ vychází. Rezoluce ICAO A35/5, která zavádí „vyvážený přístup“ na mezinárodní úrovni, ve své příloze E přiznává, „že členské státy mají právní povinnosti, zákony, platné dohody a stanovené politiky, které upravují řízení hluku na jejich letištích a které by mohly ovlivnit použití“ uvedené směrnice(22). Rovněž příloha F téže rezoluce týkající se územního plánování a správy uznává, že „do územní správy patří činnosti plánování, za něž jsou odpovědné zejména místní orgány“, avšak tyto činnosti „ovlivňují provoz na letištích, a mají tudíž dopad na civilní leteckou dopravu“ (23).

72.      ICAO, která si je dobře vědoma skutečnosti, že taková vnitrostátní opatření týkající se životního prostředí, jako jsou opatření projednávaná v tomto řízení, mohou nepřímo ovlivnit leteckou dopravu, tedy nevyzývá členské státy, aby zrušily taková ustanovení, ale vyzývá je ke koordinaci jejich jednání v rámci takzvaného „vyváženého přístupu“. Nikde se smluvní státy ICAO nevyzývají k tomu, aby svá opatření na ochranu hluku na letištích omezily na provozní omezení. Naopak vzhledem k tomu, že si jsou dobře vědomy, jaké ústavní hodnoty a zájmy jsou dotčeny, omezují se rezoluce ICAO pouze na výzvu členským státům k přijetí globální politiky, která se dotčenými hodnotami bude zabývat a vyváží je.

73.      S cílem zabývat se problematikou hluku právě popsaným způsobem, přijalo tehdejší Evropské společenství směrnici 2002/49. V ní se uvádí, že členské státy zajistí ochranu proti obtěžování hlukem pomocí různých úrovní plánování. Konkrétně věnuje uvedená směrnice zvláštní pozornost plánování v oblasti letišť, které musí být vzato v úvahu při strategickém hlukovém mapování (čl. 7), při akčních plánech (čl. 8) a akustickém plánování [čl. 3 písm. u)].

74.      Popsaný právní rámec podporuje přístup, který byl předložen: provozní omezení jakožto specifické zákazy dohodnuté v rámci dopravní politiky, existují zároveň s ostatními vnitrostátními opatřeními týkajícími se životního prostředí. Mezinárodní předpisy a směrnice 2002/30 nejsou předpisy, které by stály proti sobě, ale jsou to předpisy mající různou oblast působnosti(24). Takový případ, jako je belgický případ, kde regionální orgán přijímá sankční normy na ochranu obyvatel před vysokými hodnotami znečištění hlukem, nespadá do působnosti směrnice 2002/30.

75.      Bez ohledu na výše uvedené nelze opomenout stanovisko Komise v jejím písemném vyjádření, tedy že jednání bruselských regionálních orgánů, pokud jde o jednostranné nekoordinované jednání proti jiným státním orgánům, by mohlo být z hlediska směrnice 2002/49 problematické, neboť tato stanoví určitou úroveň vnitřní koordinace v řízení znečištění hlukem(25). Jak poukazuje Komise, současná situace letiště Brusel – národní letiště, která není zrovna ideální, ukazuje na nedostatek spolupráce mezi správními orgány, což by mohlo mít za následek nedodržení směrnice 2002/49, ale nikoli už směrnice 2002/30, do jejíž oblasti působnosti nepatří regionální opatření projednávaná v tomto řízení.

76.      Konečně se domnívám, že jak mezinárodní rámec, tak směrnice 2002/49 potvrzují dílčí charakter směrnice 2002/30, která je určena výhradně k přijetí „provozních omezení“, jejich regulaci a udělení výjimek způsobem uvedeným v bodech 45 až 59 tohoto stanoviska. Vyložení směrnice 2002/30 jako nejvyššího nástroje harmonizace by vedlo k závěru neslučitelným s „vyváženým přístupem“, který v této oblasti doporučuje mezinárodní právní úprava, jakož i se směrnicí 2002/49, která se snaží řešit problematiku hluku v jejím celku včetně hluku vyprodukovaného na letištích.

B –    Ochrana proti znečištění hlukem jako základní právo a její dopad na právní úpravu Unie týkající se hluku na letištích

77.      Odpovědi, kterou navrhuji na třetí otázku, je dodatečně podporována, pokud se analyzuje z obecného hlediska. Jak je velmi dobře známo, ochrana před újmami způsobenými znečištěním hlukem se nachází v právu Unie a ve vnitrostátních právních řádech prostřednictvím základních práv. Tato ochrana má tudíž ústavní povahu a rozhodně není vzdálená sporu, který byl předložen před belgický Conseil d’État.

78.      Listina základních práv Evropské unie upravuje ve svém článku 7 základní práva na soukromý a rodinný život a na obydlí a současně článkem 37 výslovně přiznává základní právo na ochranu životního prostředí. Toto poslední právo je formulováno jako zásada a navíc se neobjevilo samo od sebe, ale je odpovědí na nedávný proces ústavního uznávání ochrany životního prostředí, který byl ovlivněn ústavními tradicemi členských států(26). Potvrzují to také vysvětlivky k Listině, které stanoví, že článek 37 „čerpá z některých ústav členských států“.

79.      Je nutné zdůraznit, že čl. 52 odst. 3 Listiny stanoví, že pokud obsahuje práva odpovídající právům zaručeným EÚLP, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Podle vysvětlení k tomuto ustanovení smysl a rozsah těchto zaručených práv nebude určen pouze zněním EÚLP, ale také mimo jiné judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). Článek 52 odst. 3 druhá věta Listiny stanoví, že první věta stejného odstavce nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu(27). A contrario to brání Unii, aby přijala opatření zajišťující užší ochranu.

80.      Ochrana životního prostředí je cíl, který ESLP začlenil do svého výkladu článku 8 EÚLP tak, že ho dočinil součástí základního práva na soukromý a rodinný život a na obydlí(28). Judikatura ESLP opakovaně uvádí, že znečištění hlukem je součástí ochrany životního prostředí ve smyslu článku 8 ELÚP(29). Uvedený soud se zvláště zabýval problémem hluku na letištích ve svém rozsudku Hatton v. Spojené království(30) a stanovil, že emise způsobené letadly odůvodňují a v některých případech vyžadují od členských států přijetí aktivních ochranných opatření(31). V souladu s uvedeným článkem 53 Listiny tento výklad Unii zavazuje a Soudní dvůr k němu musí přihlížet.

81.      V tomto kontextu je třeba odpovědět na otázku, zda má být harmonizace, kterou provádí směrnice 2002/30, považována za harmonizaci na nejvyšší úrovni. S ohledem na články 7 a 37 Listiny vyložené ve světle výše uvedené judikatury ESLP je přitom stěží možné dojít k závěru, že směrnice 2002/30 provádí harmonizaci na nejvyšší úrovni. Právě taková harmonizace by znemožnila přijetí jiných opatření na ochranu proti hluku na letištích než těch, která jsou výslovně stanovena v uvedené směrnici. Došlo by tak k paralyzačnímu účinku v státní ochraně znečištění hlukem, a tím by členské státy ztratily veškerý prostor pro výkon své politiky ochrany životního prostředí, územního plánování a zdraví. Tento účinek by mimo jiné nutil jednotlivce podávat v jejich příslušných členských státech žaloby, v nichž by se dovolávali článku 8 ELÚP tak, jak ho vyložil ESLP a v mnohých případech by mohlo být žalobě vyhověno(32). 

82.      Proto z hlediska kontextu základních práv, jehož součástí je projednávaná věc, tedy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odmítl výklad, podle kterého provádí směrnice 2002/30 nejvyšší harmonizaci s uvedenými následky. Podle mého názoru uvedená směrnice tedy nebrání členským státům přijmout předpisy na ochranu životního prostředí, které budou mít nepřímý dopad na ustanovení týkající se civilního letectví, jejichž harmonizaci uvedená směrnice provádí. Tudíž takový předpis na ochranu životního prostředí, jako je předpis dotčený v projednávané věci, pokud je „provozním omezením“, a přestože použije kritérium měření hluku způsobeného podzvukovými civilními letadly na zemi, je slučitelný s čl. 4 odst. 4 směrnice 2002/30.

VIII – Závěry

83.      S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby Conseil d’État odpověděl následovně:

„1)       ‚Provozní omezení‘ představuje zakazující opatření úplné či dočasné, předběžné a objektivní povahy, které nejenom znesnadňuje přístup civilního podzvukového letadla na letiště Unie, ale kategoricky mu brání. Článek 2 písm. e) směrnice 2002/30 musí být tedy vykládán v tom smyslu, že režim použitý ve vyhlášce ze dne 27. května 1999 týkající se ochrany proti hluku způsobeného leteckou dopravou, není ‚provozním omezením‘ ve smyslu směrnice.

2)       Článek 4 odst. 4 směrnice 2002/30 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takovému vnitrostátnímu opatření, jako je vyhláška ze dne 27. května 1999, která používá kritérium měření hluku na zemi.“


1 – Původní jazyk: španělština.


2 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. března 2002 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství (Úř. věst. L 85, s. 40; Zvl. vyd. 07/06, s. 96).


3 –      Směrnice Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248).


4 –      Nařízení Rady ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (Úř. věst. L 240, s. 8; Zvl. vyd. 07/01, s. 420).


5 – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. června 2002 (Úř. věst. L 189, s. 12; Zvl. vyd. 15/07, s. 101).


6 – Návrh směrnice o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství [KOM (2001) 695 v konečném znění] ze dne 28. listopadu 2001.


7 – Rezoluce přijatá na zasedání ICAO, A35-5, příloha C (dok. 9902).


8 – Uvedená v poznámce pod čarou 5.


9 – Uvedená v poznámce pod čarou 6.


10 – Návrh Komise již uvedený v poznámkách pod čarou 3 a 4.


11 – Článek 2 písm. e) návrhu směrnice.


12 – Viz změna Komise č. 9 týkající se regionální politiky, dopravy a cestovního ruchu ve zprávě o předložení návrhu směrnice o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství (A5-0053/2002) ze dne 25. února, s. 10/31.


13 – Tamtéž, s. 22 a 31.


14 – Tamtéž.


15 – Vystoupení pana Lannoye na zasedání konaném dne 12. března 2002.


16 – Tamtéž.


17 – Konkrétně zákaz, který se vztahoval k letadlům „hushkits“ obsahujícím tlumiče hluku, ale s celkovou mezí hluku považovanou za nedostačující. Toto omezení ovlivňovalo obchodní vztahy mezi Evropskou unií a Spojenými státy a jak vyplývá z parlamentních diskuzí, směrnice 2002/30 pomohla tento spor vyřešit.


18 –      Příloha E ve svém bodě 1 vyzývá členské státy, aby přijaly provozní omezení pokud možno jenom v případě, že vypočetly náklady a přínos opatření, a zároveň bod 3 písm. c) doporučuje přijetí částečných a ne úplných omezení.


19 – Zpráva o uplatňování směrnice 2002/30 vypracovaná Komisí potvrzuje výjimečnou povahu „provozního omezení“ a jeho použití jako posledního řešení. Například z názoru operátorů v odvětví provozu letadel uvedených ve zprávě vyplývá, že tito „považují směrnici za ochranu proti tomu, aby byla jako první možnost uplatňována provozní omezení, a za záruku, že bude k zavedení omezení poskytnuta přiměřená lhůta a že budou omezení podrobena důkladnému posouzení z hlediska nákladů a přínosu“ (zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o uplatňování směrnice 2002/30/ES, KOM(2008) 66 v konečném znění, bod 9).


20 – Viz výše uvedená zpráva o uplatnění, která se opakovaně zmiňuje o „právu jednotlivých letišť omezovat v rámci vyváženého přístupu provoz letadel […]“ (Zpráva o uplatnění, s. 3).


21 – Článek 2 vyhlášky ze dne 27. května 1999 týkající se ochrany proti hluku způsobenému leteckou dopravou.


22 – Třináctý pododstavec přílohy E, která byla znovu přijatá v roce 2007 na zasedání ICAO v jeho rezoluci 35/22.


23 – Sedmý pododstavec přílohy F.


24 – Směrnice 2002/49 se sice nezmiňuje o směrnici 2002/30, avšak v opačném případě tomu tak je. Jak potvrdil na jednání zmocněnec Komise, obě směrnice mají svou oblast působnosti a sledují společné cíle, ale používají odlišné prostředky.


25 – K směrnici 2002/49 viz analýza Morala Sorianoa, L., „La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria“, v Arana García, E. a Torrese Lópeza, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.


26 – Viz například článek 20 německé ústavy, článek 24.1 řecké ústavy, článek 5 polské ústavy, článek 66 portugalské ústavy, článek 45 španělské ústavy, článek 35 Listiny základních práv České republiky.


27 – Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 5. října 2010, McB. (C‑400/10 PPU, Sb. rozh. s. I-08965, bod 53), a ze dne 22. prosince 2010, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (C‑279/09, Sb. rozh. s. I-13849, bod 35).


28 – Viz mimo jiné rozsudky ESLP López Ostra v. Španělsko ze dne 9. prosince 1994, řada A č. 303-C a Tătar v. Rumunsko ze dne 27. ledna 2009, Sb. rozh. s. I-0000.


29 – Rozsudky ESLP Hatton v. Spojené království ze dne 8. července 2003, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2003-VIII a Moreno Gómez v. Španělsko ze dne 16. listopadu 2004, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2004-X.


30 – Rozsudek ESLP Hatton v. Spojené království citovaný v předcházející poznámce pod čarou.


31 – Viz Frohwein, J./Peukert, W, EMRK-Kommentar, 2009 (3. vyd.), čl. 8, bod 43 a násl.; Lozano Cutanda, B., „La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH“, Revista Española de Derecho Europeo, č. 1, 2002 a Eleftheriadis, P., „The Future of Environmental Rights in the European Union“, v Alston, P., The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.


32 – Na druhou stranu, pokud Soudní dvůr rozhodne, že dotčená regionální opatření představují „provozní omezení“, následně vyplyne jejich neslučitelnost se směrnicí 2002/30, neboť regionální opatření používají kritérium měření hluku způsobeného letadly, které směrnice zakazuje. V tomto případě by se nedošlo ke stejnému závěru pouze na základě dotčeného bruselského režimu, ale na základě jakéhokoli vnitrostátního předpisu na ochranu životního prostředí určeného k regulaci hluku ve venkovním prostředí, který přímo či nepřímo ovlivňuje leteckou dopravu. Dopad takovéhoto výkladu by také nakonec zpochybnil platnost směrnice 2002/30 na základě její neslučitelnosti s články 7 a 37 Listiny.