Language of document : ECLI:EU:C:2011:94

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. CRUZ VILLALÓN

fremsat den 17. februar 2011 (1)

Sag C-120/10

European Air Transport SA

mod

Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale

og

Région de Bruxelles-Capitale

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Belgien))

»Lufttransport – direktiv 2002/30/EF – definition af »driftsrestriktioner« – støjgrænser ved kilden, som skal overholdes ved overflyvning af byområder i nærheden af en lufthavn – mulighed for at vedtage nationale regler i forhold til støjen målt på jordniveau – forbindelse til direktiv 2002/49/EF – konventionen angående international civil luftfart (Chicagokonventionen) – grundlæggende rettigheder – artikel 7, 37 og 53 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols og medlemsstaternes retspraksis vedrørende beskyttelse mod støjforurening«






1.        Støjen i lufthavne udgør en af de største miljømæssige udfordringer for byområderne. Interessekonflikterne er ikke mindre: På den ene side befinder sig, uden at nævne alle, lufttransporten, strømmen af varer og personer og medlemsstaternes økonomiske politikker. På den anden side står beskyttelsen af miljøet og personers sundhed.

2.        Den foreliggende sag giver Domstolen mulighed for at udtale sig om de nævnte spændte forhold. Det belgiske Conseil d’État har forelagt fire præjudicielle spørgsmål, hvori det giver udtryk for sin tvivl med hensyn til overensstemmelsen mellem en regional lovgivning om bekæmpelse af støjforurening fra fly, der anvender lufthavnen Bruxelles-National, og direktiv 2002/30 vedrørende indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Unionens lufthavne (2). Det centrale spørgsmål i denne sag er i sidste ende spørgsmålet om rækkevidden af de såkaldte »driftsrestriktioner«.

3.        Den fortolkning, som Domstolen imidlertid ender med at foretage, skal tage hensyn til den bredest mulige kontekst i sagen. Det skal fremhæves, at direktiv 2002/30 eksisterer side om side med andre internationale retsinstrumenter og afledt EU-ret, der ligeledes har til formål at bekæmpe støjforurening, herunder den lufthavnene producerer. Endvidere yder såvel Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol som medlemsstaternes forfatningsdomstole og højesteretter beskyttelse af de borgere, der bor i nærheden af lufthavnene. Artikel 7 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder styrker om muligt endnu mere denne omstændighed. Fortolkningen af begrebet »driftsrestriktion« er derfor ikke en simpel øvelse om fortolkning af et instrument om afledt ret, men, som det vil kunne ses i det følgende, en vanskelig øvelse inden for et særligt følsomt område.

I –    EU-retten

4.        Med det formål at øge beskyttelsen af miljøet og at sikre, at sektoren for lufttransport udvikler sig i overensstemmelse med politikkerne for bæredygtig udvikling, vedtog Det Europæiske Fællesskab på grundlag af artikel 80, stk. 2, EF direktiv 2002/30 med henblik på bestemmelser og procedurer for indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne. Det miljømæssige formål med direktivet fremgår klart af dets første betragtning, hvori det anføres, at »[e]t af den fælles transportpolitiks centrale mål er bæredygtig udvikling«.

5.        Det specifikke emneområde, der søges harmoniseret med direktiv 2002/30, er de såkaldte »driftsrestriktioner«, som Unionens lufthavne skal anvende med henblik på bekæmpelse af generende støj i forhold til fly, der letter og lander. Risikoen for, at driftsrestriktionerne er forskellige i de forskellige medlemsstater og som konsekvens heraf indebærer en hindring af den frie bevægelighed, er den vigtigste grund til den harmonisering, der foretages med direktiv 2002/30.

6.        Artikel 2, litra e), i nævnte direktiv definerer »driftsrestriktioner« på følgende måde:

»e)      »Driftsrestriktioner«: støjrelaterede foranstaltninger, der begrænser eller nedskærer subsoniske civiljetflys adgang til en lufthavn. De omfatter driftsrestriktioner, der sigter på at forbyde fly, der kun netop opfylder kravene, at anvende bestemte lufthavne samt delvise driftsrestriktioner, som påvirker driften af subsoniske civiljetfly på visse tidspunkter.«

7.        Artikel 4 i direktiv 2002/30 angiver de almindelige bestemmelser, der finder anvendelse på alle driftsrestriktioner, idet især restriktionen i stk. 4 har betydning for den foreliggende sag:

»Artikel 4

Almindelige bestemmelser for bekæmpelse af flystøj

1.      Medlemsstaterne vedtager en afbalanceret strategi for behandling af støjproblemer i lufthavne på deres område. De kan desuden overveje at anvende økonomiske incitamenter som støjstyringsforanstaltning.

2.      I forbindelse med indførelse af driftsrestriktioner tager de kompetente myndigheder hensyn til de sandsynlige omkostninger og fordele ved de forskellige mulige foranstaltninger samt lufthavnens særlige karakteristika.

3.      De foranstaltninger eller den kombination af foranstaltninger, der træffes i henhold til dette direktiv, må ikke være mere restriktive end nødvendigt for at nå det miljømål, der er fastsat for den enkelte lufthavn. Foranstaltningerne må ikke indebære forskelsbehandling på grundlag af et luftfartsselskabs eller en flyproducents nationalitet eller identitet.

4.      Performance-baserede driftsrestriktioner skal være baseret på flyets støjniveau som fastlagt i den certificeringsprocedure, der gennemføres i overensstemmelse med bind I, i bilag 16, tredje udgave (juli 1993), til konventionen angående international civil luftfart.«

8.        Artikel 5 og 6 i direktiv 2002/30 indfører harmoniseringsforanstaltninger til udarbejdelse af driftsrestriktionerne som omhandlet i direktivet.

»Artikel 5

Vurderingsbestemmelser

1.      Såfremt der skal træffes en afgørelse om driftsrestriktioner, tages der for så vidt angår de pågældende driftsrestriktioner og den pågældende lufthavns særlige karakteristika hensyn til de i bilag II nævnte oplysninger, i den udstrækning det er hensigtsmæssigt og muligt.

2.      Hvis lufthavnsprojekter skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering i medfør af direktiv 85/337/EØF [(3)], betragtes en vurdering, der er udført i overensstemmelse med bestemmelserne heri, som om den opfylder kravene i stk. 1, under forudsætning af, at vurderingen i videst muligt omfang tager hensyn til de oplysninger, der er nævnt i bilag II til nærværende direktiv.

Artikel 6

Regler for indførelse af driftsrestriktioner, der sigter på udfasning af fly, der kun netop opfylder kravene

1.      Hvis en miljøkonsekvensvurdering af de mulige foranstaltninger, herunder allerede gennemførte delvise driftsrestriktioner, i overensstemmelse med kravene i artikel 5 viser, at en virkeliggørelse af målene i dette direktiv kræver indførelse af driftsrestriktioner, der sigter på at udfase fly, der kun netop opfylder kravene, gælder følgende bestemmelser i stedet for proceduren i artikel 9 i forordning (EØF) nr. 2408/92 [(4)] i den pågældende lufthavn:

a)      Seks måneder efter afslutningen af vurderingen og beslutningen om indførelse af driftsrestriktioner tillades i forhold til den tilsvarende periode i det foregående år ingen yderligere flyvninger med fly, der kun netop opfylder kravene, i den pågældende lufthavn.

b)      Senest seks måneder herefter kan en operatør pålægges at reducere antallet af bevægelser med fly, der kun netop opfylder kravene, og som beflyver lufthavnen, med højst 20% om året af det oprindelige samlede antal bevægelser.

2.       Med forbehold af bestemmelserne i artikel 5 om miljøkonsekvensvurdering kan bylufthavne, som er opført i bilag I, indføre strengere foranstaltninger, for så vidt angår definitionen af fly, der kun netop opfylder kravene, under forudsætning af, at sådanne foranstaltninger ikke berører subsoniske civiljetfly, der enten ved en oprindelig certificering eller en omcertificering opfylder støjstandarderne i bind I, del II, kapitel 4, i bilag 16 til konventionen angående international civil luftfart.«

9.        Artikel 7 i direktiv 2002/30 vedrører den tidsmæssige rækkevidde af dets bestemmelser, idet den bestemmer, at det i førnævnte artikel 5 fastsatte ikke skal finde anvendelse på »driftsrestriktioner, der allerede er truffet afgørelse om på dette direktivs ikrafttrædelsesdato«.

10.      I bilag I til nævnte direktiv opregnes de lufthavne, der har fået betegnelsen »bylufthavne«. Lufthavnen Bruxelles-National er ikke på denne liste.

11.      Direktiv 2002/30 trådte i kraft den 28. marts 2002, og fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktivet udløb den 28. september 2003.

12.      Få måneder efter vedtagelsen af direktiv 2002/30 vedtog fællesskabslovgiver på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF direktiv 2002/49 om vurdering og styring af ekstern støj (5). Selv om dette instrument ikke refererer udtrykkeligt til direktiv 2002/30, fastsætter artikel 1, stk. 1, litra c), dets formål og bestemmer i stk. 2, at direktivet også har »til formål at skabe grundlag for, at der udvikles fællesskabsforanstaltninger til at reducere støj, der hidrører fra væsentlige kilder, navnlig vej- og skinnekøretøjer og ‑infrastruktur, luftfartøjer [min fremhævelse], udendørs og industrielt udstyr og mobile maskiner. […]«.

13.      Direktiv 2002/49 definerer i artikel 3, litra a), »ekstern støj« som »uønskede eller skadelige udendørslyde fremkommet ved menneskers aktiviteter, herunder støj fra […] flytrafik […]«. Med det formål at styre ekstern støj i følsomme områder skaber direktivet tre niveauer for indgreb gennem planlægningsinstrumenter: strategiske støjkort, handlingsplaner og støjplanlægning. Herudover etableres en ordning, der harmoniserer grænseværdierne for støjeksponering, værdier, der som fremhævet i artikel 3, litra s), kan være forskellige »for forskellige typer støj (vejstøj, jernbanestøj, flystøj, industristøj osv.), forskellige omgivelser og forskellig støjfølsomhed hos befolkningerne; de kan også være forskellige for eksisterende situationer og for nye situationer (hvor der er en ændring i situationen med hensyn til støjkilde eller anvendelsen af omgivelserne)«.

14.      Direktiv 2002/49 trådte i kraft den 18. juli 2002, og fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktivet udløb den 18. juli 2004.

15.      Artikel 7 og 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder fastsætter følgende:

»Artikel 7

Respekt for privatliv og familieliv

Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«

[…]

Artikel 37

Miljøbeskyttelse

Et højt miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten skal integreres i Unionens politikker og sikres i overensstemmelse med princippet om en bæredygtig udvikling.«

16.      Forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder, udarbejdet af Det Europæiske Konvents præsidium, fremhæver, at princippet i artikel 37 »er baseret på artikel 2, 6 og 174 i EF-traktaten, der nu er erstattet af [artikel 3, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 11 og 191 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde]. Det er ligeledes inspireret af bestemmelserne i visse nationale forfatninger«.

II – National ret

17.      Den belgiske forfatning tillægger forbundsregeringen retlig og udøvende kompetence på området for lufttransport, herunder lufthavne, mens regionerne har retlig og udøvende kompetence på området for miljøbeskyttelse. Endvidere sikrer forfatningens artikel 23, stk. 4, retten til miljøbeskyttelse.

18.      De belgiske regioner har ansvaret for drift af de lufthavne, der er beliggende på deres område, bortset fra lufthavnen Bruxelles-National, der hører under forbundsregeringens ansvar.

19.      Ved bekendtgørelse af 17. juli 1997 vedtog regionsrådet i Bruxelles-Capitale på grundlag af sin kompetence på miljøområdet en ordning til bekæmpelse af støj i byområder. Med henblik på gennemførelsen af denne bekendtgørelse blev en beslutning vedtaget den 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik, der fastsætter maksimale støjgrænser for fly, der overflyver regionen Bruxelles-Capitale.

20.      Denne beslutnings artikel 2 fastsætter de støjgrænser, hvis overskridelse kan medføre, at et overflyvende fly pålægges en bøde. Fastlæggelsen af bøden baseres på følgende kriterier:

–        gennemsnitligt støjniveau målt i decibel dér, hvor støjen høres, og ikke støjen målt ved kilden

–        området, der overflyves

–        start- og landingstidspunkter.

21.      Det system, der blev etableret ved bekendtgørelsen af 17. juli 1999 og beslutningen af 27. maj 1999, blev af det belgiske Conseil d’État erklæret i overensstemmelse med forfatningen. I sin dom af 9. maj 2006 udtalte denne højeste forvaltningsret, at styringen af flystøj som den støj, der måles ved kilden, henhører under forbundsmyndighedernes kompetence på transportområdet, og at ekstern støj, herunder den, der stammer fra fly, er de regionale myndigheders kompetence.

22.      Selv om regionen Bruxelles-Capitale har fremlagt en handlingsplan med henblik på gennemførelse af direktiv 2002/49, gælder denne imidlertid ikke for lufthavnen i Bruxelles, for hvilken der ikke af de forskellige berørte myndigheder er udarbejdet nogen specifik plan.

III – De faktiske omstændigheder og sagen ved den nationale ret

23.      Lufthavnen Bruxelles-National er placeret på regionen Flanderns område, idet dog de fly, der letter og lander i lufthavnen også overflyver regionen Bruxelles-Capitale i meget lav højde. Som anført i punkt 17 i dette forslag til afgørelse ligger kompetencen til drift af denne lufthavn hos forbundsregeringen. Tre belgiske forvaltninger er således direkte berørt, aktivt eller passivt, af flytrafikken, der starter, lander eller mellemlander i lufthavnen Bruxelles-National. Intervenienterne i denne sag har fremhævet, at de nævnte omstændigheder er grunden til en lang og kompleks, politisk og institutionel konflikt, der også har omfattet tvister ved de nationale retter.

24.      European Air Transport (herefter »EAT«) er et luftfartselskab, der indgår i DHL-koncernen, og som udfører flytransporter af varer til og fra lufthavnen Bruxelles-National. Den 24. november 2006 indledte Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (herefter »IBGE«), der er en regional institution med ansvar for tilsynet med miljølovgivningen, en straffesag mod EAT angående 62 mulige overtrædelser inden for en måned af den regionale beslutning af 27. maj 1999. EAT blev tiltalt for i natperioden at have forårsaget støjemissioner fra sine fly på et niveau over støjgrænsen, der er fastsat i den nævnte lovgivning. EAT har gjort gældende, at den regionale lovgivning, der er grundlaget for de overtrædelser, selskabet er tiltalt for, er ulovlig, henset til at den opstiller kriterier for måling af støjniveauet ved jorden og ikke ved kilden. Ifølge EAT er kriteriet for måling ved kilden bindende fastsat i de internationale regler om transport og luftfartssikkerhed.

25.      Den 19. oktober 2007 traf IBGE afgørelse i straffesagen og pålagde EAT en administrativ sanktion i form af en bøde på 56 113 EUR, en afgørelse, der blev indbragt for Collège d’environnement (herefter »Collège«), der den 24. januar 2008 stadfæstede IBGE’s afgørelse.

26.      EAT appellerede Collèges afgørelse til Conseil d’État, der rejste to præjudicielle bisager, den ene for den belgiske forfatningsdomstol og den anden for Domstolen i form af den foreliggende præjudicielle forelæggelse.

IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

27.      Den 5. marts 2010 indgik til Domstolens Justitskontor den foreliggende præjudicielle sag, hvorved den belgiske Conseil d’État forelægger fire præjudicielle spørgsmål med følgende indhold:

»1)      Skal begrebet »driftsrestriktioner« som omhandlet i artikel 2, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/30/EF af 26. marts 2002 med henblik på bestemmelser og procedurer for indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne fortolkes således, at det omfatter regler, der fastsætter støjgrænser målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen, og ved hvis overskridelse ophavsmanden til overskridelsen ifalder en straf, idet det forudsættes, at flyene skal følge flykorridorerne og overholde de af andre administrative myndigheder fastsatte procedurer for landing og start, hvorved disse myndigheder ikke har taget hensyn til overholdelsen af støjgrænserne?

2)      Skal samme direktivs artikel 2, litra e), og artikel 4, stk. 4, fortolkes således, at enhver »driftsrestriktion« skal være »performance-baseret«, eller tillader disse bestemmelser, at andre bestemmelser vedrørende beskyttelsen af miljøet begrænser adgangen til lufthavnen på grundlag af støjgrænser målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen, og ved hvis overskridelse ophavsmanden til overskridelsen ifalder en straf?

3)      Skal samme direktivs artikel 4, stk. 4, fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for – ud over performance-baserede driftsrestriktioner, der er baseret på flyets støjniveau – at regler vedrørende beskyttelse af miljøet fastsætter støjgrænser målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen?

4)      Skal samme direktivs artikel 6, stk. 2, fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for regler, der fastsætter støjgrænser målt på jordniveau, som skal overholdes ved overflyvning af områder i nærheden af lufthavnen, og ved hvis overskridelse ophavsmanden til overskridelsen ifalder en straf, idet disse regler efter omstændighederne vil blive overtrådt af fly, der opfylder kravene i bind I, del II, kapitel 4, i bilag 16 til konventionen angående international civil luftfart?«

28.      Ud over EAT har Collège, den franske regering og Kommissionen afgivet skriftlige indlæg inden for fristen i artikel 23 i statutten for Domstolen.

29.      EAT’s advokat og Collèges advokat samt den danske regerings og Kommissionens befuldmægtigede deltog i retsmødet, der fandt sted den 30. november 2010.

V –    De præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag

30.      Det er min opfattelse, at af de fire spørgsmål, der er forelagt af Conseil d’État, er der alene behov for at besvare det første og det tredje spørgsmål.

31.      I sit andet spørgsmål anmoder Conseil d’État om fortolkning af en bestemmelse i direktiv 2002/30 i forhold til en situation, hvor den anfægtede regionale lovgivning udgør en »driftsrestriktion«. Som jeg vil redegøre for i besvarelsen af det første og det tredje spørgsmål, fremgår det af ordlyden af og formålene med direktiv 2002/30, at de omtvistede foranstaltninger ikke udgør »driftsrestriktioner«.

32.      Hvad angår det fjerde præjudicielle spørgsmål finder jeg det heller ikke fornødent at besvare dette, idet det baserer sig på en urigtig vurdering af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2002/30, som er en bestemmelse, der alene finder anvendelse i forhold til de såkaldte »bylufthavne«. Lufthavnen Bruxelles-National ses ikke at være opført på listen i bilag I til nævnte direktiv og er følgelig i henhold til artikel 2, litra b), i direktiv 2002/30 ikke en »bylufthavn«. Derfor finder artikel 6, stk. 2, i direktiv 2002/30 ikke anvendelse i den foreliggende sag, og det er som følge heraf ikke nødvendigt at besvare det fjerde præjudicielle spørgsmål.

VI – Om det første præjudicielle spørgsmål

33.      Det belgiske Conseil d’État har for det første spurgt om den nærmere rækkevidde af begrebet »driftsrestriktion« i direktiv 2002/30. I særdeleshed ønsker spørgeren oplyst, om en regional strafferegel, der er fastsat med henblik på bekæmpelse af overtrædelse af visse maksimale støjgrænser målt på jordniveau i områder i nærheden af en lufthavn, skal anses for en »driftsrestriktion« som omhandlet i direktivets artikel 2, litra e).

34.      De regler i direktiv 2002/30, som Domstolen skal fortolke i denne sag, er åbenlyst uklare og vidner om de underliggende tekniske, økonomiske og politiske vanskeligheder, der knytter sig til problematikken vedrørende støj i lufthavnene. Derfor vil almindelige fortolkningskriterier kun give os et delvist og måske ufuldstændigt svar. Den rette forståelse af direktiv 2002/30 kræver således en analyse af dets forarbejder, men også af tekstens generelle retlige ramme.

A –    Forarbejderne til direktiv 2002/30 og lovgivningsprocessen

35.      Støj forårsaget af fly er ofte årsag til nationale, internationale og – som det fremgår af den foreliggende sag – også europæiske tvister. De berørte interesser, såvel økonomiske som sociale og politiske, gør det vanskeligt at finde en generel løsning. På den anden side er der tale om et problem, der er særligt alvorligt, især når det berører byområder, der befinder sig i nærheden af en lufthavn. Et klart bevis herpå er den faktiske situation i den foreliggende sag.

36.      Med henblik på bekæmpelse af støj i Unionens lufthavne udarbejdede Kommissionen i 2001 et forslag til direktiv, hvis formål var centreret om etablering af en fælles ordning for vedtagelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i lufthavne (6). Kommissionens valg af tidspunkt for fremsættelse af forslaget var ikke tilfældigt: Samme år vedtog forsamlingen i Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) en betydelig ændring af sin strategi til bekæmpelse af støj fra civiljetfly. Mens de foranstaltninger, ICAO havde vedtaget hidtil, havde drejet sig om de tekniske betingelser for flytrafikken, ændrede organisationen fra 2001 strategien til den såkaldt »afbalancerede strategi« (7).

37.      Denne »afbalancerede strategi« går ud på at behandle støjproblemet i to faser. Den første fase er fremadrettet og koncentrerer sig om identificeringen af årsagerne til støjen i hele dens udstrækning. Den anden er aktiv og kræver igangsættelse af fire sammenhængende foranstaltninger: nedsættelse af støjen ved kilden, planer for organiseringen på jorden, arbejdsgange til nedsættelse af støjen og driftsrestriktioner. Sidstnævnte, driftsrestriktionerne, er en subsidiær foranstaltning og skal kun anvendes, hvis de tre førnævnte er udtømte.

38.      Den Europæiske Union deltager ikke i ICAO, men det gør alle medlemsstaterne. Bestræbelserne for at koordinere reguleringen af lufttrafikken, der er et grænseoverskridende fænomen med behov for fælles tiltag på internationalt niveau mellem stater, forklarer endvidere, at de bestemmelser, der vedtages af ICAO, finder anvendelse i stort set hele verden. Den Europæiske Union har i de senere år ageret på samme måde og sørget for, at gennemførelsen af de internationale regler på området for lufttrafik gøres ensartet og i det mindste harmoniseret i alle medlemsstaterne. Det daværende Europæiske Fællesskab lovgav i overensstemmelse med denne politik på alle de områder for den »afbalancerede strategi«, hvortil det havde kompetence.

39.      Hvad angår kontrollen med støjen ved kilden eksisterede der allerede i 2001 en fællesskabslovgivning om støjemission fra fly, en lovgivning, der gradvist blev tilpasset ved nye foranstaltninger, der bragte de europæiske regler i overensstemmelse med ICAO’s krav. Hvad angår de fremadrettede foranstaltninger og organiseringen på jorden vedtoges i 2002 direktiv 2002/49 om vurdering og styring af ekstern støj, der indeholder særlige bestemmelser vedrørende lufthavne (8). Det tredje aspekt, der blev behandlet af Fællesskabet, var det mest exceptionelle af alle: driftsrestriktionerne, hvortil Kommissionen forelagde Rådet og Europa-Parlamentet førnævnte udkast til direktiv i november 2001 (9).

40.      Den forklarende rapport til udkastet oplyser klart, at forslaget til direktiv »iværksætter og udvikler yderligere på fællesskabsniveau ICAO’s retningslinjer om støjstyring som støttet af ICAO’s 33. forsamling, der blev afholdt i Montreal fra den 25. september til den 5. oktober 2001« (10). I overensstemmelse med disse retningslinjer defineres driftsrestriktioner som støjrelateret indsats, der begrænser eller nedsætter adgangen for subsoniske civiljetfly til en lufthavn (11). Selv om den ekstraordinære karakter af driftsrestriktionerne ikke på noget tidspunkt fremhæves, står det klart, at Kommissionen oprindeligt havde til hensigt at begrænse antallet af foranstaltninger af denne art. Konsekvensen af en driftsrestriktion er et helt eller delvist forbud mod adgang til en lufthavn. Derfor skal driftsrestriktionen før sin vedtagelse eller gennemførelse baseres på objektive og pålidelige oplysninger om det fly, der skal pålægges den pågældende foranstaltning. Kommissionen har i sit udkast fremhævet, at disse objektive og pålidelige oplysninger bør måles ved certificeringen af flyene, der er et instrument til verdensomspændende typegodkendelse, som gør det muligt at katalogisere hvert flys tekniske karakteristika.

41.      Under behandlingen i Europa-Parlamentet blev der ikke foretaget store ændringer i Kommissionens forslag, men der blev foreslået tilføjelser, der styrkede overensstemmelsen mellem denne tekst og ICAO’s retningslinjer. Udvalget for regionalpolitik, transport og turisme foreslog en tilføjelse af direktivets nuværende artikel 4, stk. 4, hvori det kræves, at driftsrestriktionerne skal baseres på et kriterium om måling af støjen ved kilden (12). Endvidere udtalte miljøudvalget sig om driftsrestriktionernes prohibitive karakter og beklagede, at det valgte retlige grundlag, den tidligere artikel 80 EF vedrørende transportpolitikken, ikke gjorde det muligt for medlemsstaterne at fastlægge strengere normer (13). Betænkningen fra miljøudvalget medgav imidlertid, at »fly, der støjer fem decibel eller mere under normen i kapitel 3, aldrig vil kunne udelukkes« (14).

42.      Af debatterne i Europa-Parlamentet kan udledes, at Kommissionens forslag havde to tydelige adressater: lufthavnene og flyene. De første, fordi det var dem, der skulle anvende driftsrestriktionerne, og de andre, fordi det var dem, der skulle rette sig efter foranstaltningerne. Det er endvidere tydeligt, at hele debatten om driftsrestriktionerne drejede sig om det prohibitive, dvs. om de foranstaltninger, der pålægges visse fly, og som forhindrer deres start og landing i den lufthavn, der anvender foranstaltningerne. På intet tidspunkt blev det foreslået, at en driftsrestriktion blev vedtaget som en sanktionsordning, som en plan for byplanlægning eller som særlige ordninger for miljøbeskyttelse. Den begrænsede rækkevidde af direktivforslaget fik en parlamentariker til at gøre parlamentarforsamlingen opmærksom på behovet for at vedtage en sammenhængende strategi for støj i lufthavnene, navnlig henset til, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol lige havde afsagt dom i sagen Hatton mod Det Forenede Kongerige (15). Efter samme parlamentarikers opfattelse behandlede forslaget ikke på generel vis problemet med støj i lufthavnene og opfordrede Kommissionen til at fremlægge yderligere forslag i denne retning (16).

B –    Begrebet »driftsrestriktion« som defineret i direktiv 2002/30

43.      Den forhistorie, der er beskrevet ovenfor, er nyttig til at definere den nærmere rækkevidde af direktiv 2002/30. Som det nu vil blive beskrevet, har direktivet fastsat en ordning med kontrol af støj, der er underlagt det forhold, at støjen kræver en nøje begrænsning. Opbygningen af direktiv 2002/30 tager afsæt i begrebet »driftsrestriktion«, på hvilket grundlag direktivet omhandler regler, der skal vedtages, virkninger og undtagelser. »Driftsrestriktionerne« er et af elementerne i den nævnte såkaldt »afbalancerede strategi«. Derfor kan rækkevidden af »driftsrestriktioner« ikke overlappe andre foranstaltninger, der indgår i den »afbalancerede strategi«, som ICAO har slået til lyd for.

44.      Med dette udgangspunkt vil jeg nu analysere de forskellige elementer, der udgør en »driftsrestriktion«. En foranstaltning af denne art har et defineret mål og definerede genstande, som direktivet specificerer. De førnævnte forarbejder gør det ligeledes muligt at konkretisere indholdet af hvert element. Når jeg har undersøgt de elementer, der indgår i begrebet »driftsrestriktion«, vil jeg foreslå en anvendelse heraf på Bruxelles’ regionale foranstaltninger, der er genstanden for tvisten i denne sag, hvorved der vil blive givet en besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål.

1.      Formålet med en »driftsrestriktion«

45.      Artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 definerer driftsrestriktioner som støjrelaterede foranstaltninger, »der begrænser eller nedskærer subsoniske civiljetflys adgang til en lufthavn«. Videre specificeres det, at der kan være tale om forbudsforanstaltninger, hvis konsekvens er et forbud mod benyttelse af et fly i en nærmere bestemt lufthavn, eller foranstaltninger, der omhandler en delvis driftsrestriktion, der påvirker driften af et fly »på visse tidspunkter«.

46.      En foranstaltning, der »begrænser« eller »nedskærer« »adgang[en]« til en lufthavn, kan antage konkret form af meget forskelligartede afgørelser. Således kan begrebet »nedskæring« af adgangen forstås som hindringer for adgangen og ikke som forbud. På denne måde kan »begrænsning« siges at være det samme som forbud og »nedskæring« det samme som en barriere, der vanskeliggør, men ikke forbyder adgangen. Denne anden kategori indbefatter straffeforanstaltninger, tekniske krav, der er vanskelige at opfylde, afgifter og skatter, der direkte eller indirekte udgør en forskelsbehandling osv.

47.      Selv om en sådan fortolkning af ordlyden af artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 ikke er forkert, fører en dybere analyse af samme bestemmelse til et andet resultat.

48.      Den nævnte bestemmelse fastsætter en definition af »driftsrestriktioner«, men specificerer efterfølgende de to varianter, der kan forekomme: Artikel 2, litra e), omtaler dels forbud mod anvendelse af fly, der kun netop opfylder kravene, i bestemte lufthavne, dels derefter delvise foranstaltninger, som påvirker driften af fly på visse tidspunkter. Disse tilfælde svarer henholdsvis til begrebet »begrænsning« og »nedskæring« som beskrevet ovenfor. Følgelig synes det klart, at de driftsrestriktioner, der »begrænser« adgangen, er dem, der forbyder bestemte flys adgang til en lufthavn, mens de driftsrestriktioner, der »nedskærer« adgangen, er dem, der er delvise, og som indskrænker adgangen midlertidigt. I begge tilfælde sigter bestemmelsen til forbud mod adgang til en lufthavn, enten et fuldstændigt eller et midlertidigt forbud.

49.      Disse forbud pålægges forudgående og på et objektivt grundlag og finder kun anvendelse i forhold til et fly på visse betingelser. I det omfang driftsrestriktionen er en forudgående og ikke en efterfølgende foranstaltning i forhold til brugen af en lufthavn, er betingelserne for anvendelse heraf – der udelukkende vedrører flyet – normalt baseret på internationalt standardiserede kriterier. Denne standardisering kommer i praksis til udtryk i certificeringsreglerne, der gør det muligt for flyene i de fleste af verdens lande at godtgøre, at de opfylder de fælles normer.

50.      Efter min opfattelse står det følgelig klart, at en »driftsrestriktion« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 er en forudgående på objektivt grundlag fastsat forbudsforanstaltning, der hindrer et subsonisk civiljetflys adgang til en lufthavn. Indholdet af forbuddet i en sådan foranstaltning er et udtrykkeligt forbud mod at lande. Følgelig er en efterfølgende indskrænkende foranstaltning, som f.eks. en straffeordning for støjudledning, ikke en »driftsrestriktion«.

51.      Forarbejderne til direktiv 2002/30 bekræfter denne fortolkning. Under behandlingen af teksten i Europa-Parlamentet stod det klart, at der var flere erhvervsmæssige konflikter mellem Den Europæiske Union og tredjelande, især på grund af fastfrysningen af retten til at lande i Unionen for bestemte fly fra tredjelande (17). Det nævnte direktiv havde til formål at gennemføre den afbalancerede strategi, der var blevet opnået enighed om i ICAO-forsamlingen få måneder tidligere, hvorved der indførtes en større fleksibilitet i kriterierne for anvendelse af driftsrestriktioner i europæiske lufthavne. Den afbalancerede strategi havde ikke til hensigt at udstrække driftsrestriktionerne til enhver foranstaltning vedrørende flytrafik, men snarere det modsatte: at begrænse dem udelukkende til det absolut nødvendige som anbefalet af ICAO (18). Det undtagelsesvise skyldes den prohibitive og derfor bebyrdende karakter af enhver driftsrestriktion (19).

52.      Andre bestemmelser i direktiv 2002/30 bekræfter driftsrestriktionernes prohibitive karakter. Artikel 9, der indeholder en undtagelse for enkeltbevægelser af særlig karakter, tillader medlemsstaterne »[i] konkrete tilfælde […] i lufthavne på deres område [at] godkende enkeltbevægelser af fly, som kun netop opfylder kravene, som ikke kan gennemføres på grundlag af […] direktiv[et]«. Det kan udledes af bestemmelsen, at denne fritagelse optræder som en undtagelse til en generel regel, der forbyder bestemte fly at anvende en lufthavn. På samme måde tillader direktivets artikel 6, stk. 2, de nationale myndigheder for bylufthavne at hæve niveauet for miljøbeskyttelse ved indførelse af »strengere foranstaltninger, for så vidt angår definitionen af fly, der kun netop opfylder kravene«. Følgelig tillader de forhøjelser af beskyttelsesniveauet, som medlemsstaterne er bemyndiget til at foretage, kun én slags foranstaltning: ændring af definitionen af de fly, der kan gøres til genstand for driftsrestriktioner. Til gengæld tillader direktiv 2002/30 ikke en forhøjelse af beskyttelsen på grundlag af andre kriterier, hvorfor det bekræftes, at denne tekst udelukkende indeholder driftsrestriktioner af prohibitiv karakter.

53.      Det er følgelig min opfattelse, at en »driftsrestriktion« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 udgør en fuldstændig eller midlertidig forbudsforanstaltning, som er forudgående og objektivt begrundet, og som fuldt ud hindrer og ikke kun besværliggør et subsonisk civiljetflys adgang til en lufthavn i Unionen.

2.      Aktørerne i forhold til en »driftsrestriktion«

54.      Det tilkommer medlemsstaterne at godkende de driftsrestriktioner, der finder anvendelse i lufthavnene, men sidstnævnte har ansvaret for at sikre overholdelsen. Henset til de særlige egenskaber ved enhver driftsrestriktion stiller direktiv 2002/30 krav om, at medlemsstaterne sikrer, at der forefindes »kompetente myndigheder, der har ansvaret for spørgsmål, der falder ind under [direktivets] anvendelsesområde«. Det kan udledes af foranstående, at driftsrestriktionerne vedtages og anvendes af særlige myndigheder, der er karakteriseret ved inden for området for lufttransport at være i besiddelse af en kompetence, der er tæt knyttet til den daglige ledelse af lufthavnene (20).

55.      Set ud fra den synsvinkel er aktørerne i forhold til driftsrestriktionerne de nationale lufttransportmyndigheder og lufthavnenes forvaltningsorganer. Det er dem, der har ansvaret for at godkende driftsrestriktioner i overensstemmelse med den »afbalancerede strategi«, der er beskrevet ovenfor, og som kræver, at flere processuelle betingelser er opfyldt således som fastsat i artikel 4-6 i direktiv 2002/30. Det er endvidere deres ansvar at anvende bestemte undtagelser til den generelle ordning som dem, der er fastsat i direktivets artikel 8 og 9.

56.      Direktiv 2002/30 har således fastsat en konkret institutionel ramme, inden for hvilken medlemsstaterne skal sikre, at deres kompetente lufttransportmyndigheder og lufthavnes forvaltningsmyndigheder, der er omfattet af det nævnte direktiv, overholder de materielle og processuelle regler, når de skal godkende eller anvende en driftsrestriktion. Disse bestemmelsers strenghed understøtter den holdning, der er givet udtryk for i punkt 45-53 i dette forslag til afgørelse, for henset til driftsrestriktionernes prohibitive karakter, der fuldstændigt eller midlertidigt hindrer et flys brug af en lufthavn, er hensigten med direktiv 2002/30, at disse alene vedtages i særlige situationer og efter en proces, der tager hensyn til anvendelsen af den »afbalancerede strategi«.

3.      Genstanden for en »driftsrestriktion«

57.      Adressaterne eller genstandene for en driftsrestriktion er flyene. En sådan foranstaltning er et yderligere instrument i bekæmpelsen af støj i lufthavne, og til forskel fra industri-, miljø- og byplanlægningsreglerne, der retter sig mod fabrikanter, konstruktører og grundejere, retter driftsrestriktioner sig mod flyene. I direktiv 2002/30 er adressaterne for driftsrestriktionerne de subsoniske civiljetfly.

58.      Henset til driftsrestriktionernes objektive karakter, hvorefter et forbud er betinget af, at flyene fremviser visse nærmere tekniske egenskaber, kræver nævnte direktiv, at disse tekniske egenskaber vurderes i henhold til forud fastsatte kriterier. Opfyldelsen af disse bekræftes ved en certificering, der er et instrument, der er underlagt internationale normer, der som allerede beskrevet sikrer en ensartet kontrol af flyene i forskellige stater. Derfor erklæres det i artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/30, at performance-baserede driftsrestriktioner skal baseres på flyets støjniveau som fastlagt i den certificeringsprocedure, der gennemføres i overensstemmelse med reglerne i konventionen angående international civil luftfart. Hvis en driftsrestriktion hindrer adgang for et fly, hvis støjemission når op på et vist niveau, efterprøves målingen i overensstemmelse med de internationale normer, der harmoniserer målingskriterierne. Disse kriterier tjener således til at objektivisere de betingelser, der skal være opfyldt, inden et fly enten pålægges eller ikke pålægges en driftsrestriktion.

59.      Følgelig er driftsrestriktioner foranstaltninger, der rettes mod fly, der opfylder bestemte forudfastsatte betingelser, og som med henblik på at sikre deres objektivitet er baseret på en certificering eller kriterier, der er harmoniseret på internationalt niveau.

4.      Indflydelsen af begrebet »driftsrestriktion« på de foranstaltninger, der er vedtaget af Bruxelles-Capitale-regionen

60.      På baggrund af ovenstående kan det udledes, at en regional miljølovgivning af strafferetlig karakter, som pålægger maksimale grænser for støjforurening i byområder, ikke udgør en »driftsrestriktion« i betydningen af artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30.

61.      For det første forbyder den anfægtede ordning ikke forlods – fuldstændigt eller midlertidigt – adgangen til lufthavnen Bruxelles-National, men forbyder en overskridelse af nærmere bestemte niveauer for støjemission. Intet er til hinder for, at et fly lander og letter i den nævnte lufthavn, og i tilfælde af overskridelse af de i lovgivningen fastsatte grænseværdier er den juridiske konsekvens en sanktion og ikke et forbud (21).

62.      For det andet anvendes den anfægtede ordning ikke forudgående, men efterfølgende: Først når et fly har benyttet en lufthavn og i den forbindelse har overskredet grænseværdierne for støjemission, pålægges en sanktion. Derimod er en »driftsrestriktion« som gennemgået i punkt 49 i dette forslag til afgørelse et pålæg forud for brugen af lufthavnen.

63.      For det tredje vedtages de regionale regler ikke inden for rammerne af en transportpolitik, og de godkendes ikke eller finder anvendelse af de inden for dette område kompetente myndigheder, men de indgår i de miljøbestemmelser, som de belgiske regioner forfatningsmæssigt har kompetence til at vedtage. Rent faktisk blev den pågældende kompetence udtrykkeligt godkendt af Conseil d’État ved dom af 9. maj 2006.

64.      Endelig bemærkes, at selv om de regionale foranstaltninger er rettet mod fly, betyder deres karakter af efterfølgende foranstaltning, at deres anvendelse ikke afhænger af kriterier, der er fastsat på forhånd enten ved certificering eller ved internationalt harmoniserede normer. Den eneste mulige måde, hvorpå der kan beskyttes mod ekstern støj, er at gøre noget ved støjniveauet i det område, der ønskes beskyttet, som er de byområder, der befinder sig i nærheden af en lufthavn. De anfægtede regler anvender derfor ikke, og kan heller ikke gøre det, de kriterier, som en driftsrestriktion kræver, for at et fly kan pålægges foranstaltningen.

65.      Denne konklusion bestyrkes så meget desto mere af det forhold, at alle de stater, der har deltaget i denne sag, og Kommissionen finder, at de pågældende foranstaltninger ikke er driftsrestriktioner. Følgelig må det konkluderes, at artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 i sin definition af »driftsrestriktioner« ikke omfatter foranstaltninger som dem, der er fastsat i beslutning af 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik.

5.      Sammenfatning

66.      På baggrund af ovenstående argumenter og med hensyn til det første spørgsmål foreslår jeg Domstolen, at den fortolker artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 således, at en »driftsrestriktion« udgør en fuldstændig eller midlertidig prohibitiv foranstaltning, som er forudgående og objektivt begrundet, og som fuldt ud hindrer og ikke kun besværliggør et subsonisk civiljetflys adgang til en lufthavn i Unionen. Følgelig udgør en ordning som den, der er fastsat i beslutning af 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik, ikke en »driftsrestriktion« som omhandlet i artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30.

VII – Om det tredje præjudicielle spørgsmål

67.      Efter at det nu er udelukket, at de anfægtede foranstaltninger falder inden for anvendelsesområdet for direktiv 2002/30, spørger Conseil d’État, om dette direktiv er foreneligt med nationale regler for miljøbeskyttelse, der fastsætter støjgrænser ud fra målinger på jordniveau og ikke målinger ved kilden. Den forelæggende ret ønsker især oplyst, om artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/30, der henviser til et kriterium for måling af flyets støj ved kilden som fastlagt i konventionen angående international civil luftfart, er i overensstemmelse med kriteriet om måling på jordniveau som fastsat i Bruxelles’ regionale lovgivning, herunder også selv om denne ikke udgør en »driftsrestriktion«.

68.      Med sit tredje spørgsmål spørger den forelæggende ret i det væsentlige, om direktiv 2002/30 er et instrument, der tilsigter total harmonisering. Hvis det er tilfældet, er enhver national foranstaltning, der krænker eller vanskeliggør anvendelsen af bestemmelserne i direktiv 2002/30, i strid med dette, uafhængigt af om der er tale om nationale bestemmelser uden for direktivets anvendelsesområde.

69.      Dette spørgsmål skal besvares benægtende. Direktiv 2002/30 udgør ikke et instrument, der tilsigter total harmonisering, og en fortolkning i denne retning ville rent faktisk være i strid med direktivets formål. Denne konklusion udledes af direktivets juridiske kontekst, men også af den beskyttelse, som medlemsstaterne og Unionen tillægger den grundlæggende ret til miljøbeskyttelse og mere specifikt det aspekt af retten, der beskytter enkeltpersoner i forhold til støjforurening.

A –    Den generelle juridiske ramme for bekæmpelse af støj i lufthavne og dens indflydelse på fortolkningen af direktiv 2002/30

70.      Som beskrevet i punkt 45-59 i dette forslag til afgørelse er »driftsrestriktionerne« kun én af de foranstaltninger, der skal vedtages inden for rammerne af den »afbalancerede strategi«. Formålet med strategien er at forene alle de værdier og interesser, der indgår i bekæmpelsen af støjforurening i lufthavnene, og ikke at opbygge en barriere mod andre. Hvis direktiv 2002/30 blev et instrument, der forhindrede vedtagelse af bestemte foranstaltninger vedrørende byplanlægning og miljø, ville der ikke længere være tale om en »afbalanceret strategi«, idet vægten ville tippe over mod transportpolitikken.

71.      Dette resultat ville ikke alene ikke være i overensstemmelse med direktiv 2002/30, men også i strid med grundlaget for de internationale instrumenter, der har tilskyndet til reguleringen af »driftsrestriktionerne«. ICAO’s resolution A35/5, hvori den »afbalancerede strategi« etableres internationalt, anerkender i appendiks E, at »staterne har retlige forpligtelser, love, gældende aftaler og konsoliderede politikker, der kan styre forvaltningen af støjproblemer i deres lufthavne og derfor kunne berøre gennemførelsen« af den pågældende tekst (22). På samme måde anerkender appendiks F til den samme resolution vedrørende byplanlægning og ‑forvaltning, at »forvaltningen af jorden omfatter planlægningsaktiviteter, som først og fremmest de lokale myndigheder har ansvaret for«, hvilken planlægning »ikke desto mindre berører driftskapaciteten i lufthavnene og dermed har betydning for den civile luftfart« (23).

72.      Følgelig, idet ICAO er bevidst om, at nationale miljøforanstaltninger som de i denne sag omhandlede indirekte kan berøre lufttrafikken, opfordrer organisationen ikke staterne til at afskaffe de nævnte bestemmelser, men til at koordinere deres tiltag inden for rammerne af den nævnte »afbalancerede strategi«. På intet tidspunkt opfordres staterne, der deltager i ICAO, til at begrænse deres foranstaltninger vedrørende bekæmpelse af støjen i lufthavnene til driftsrestriktionerne. Tværtimod – idet ICAO er bevidst om de forfatningsmæssige værdier og interesser, der er på spil – begrænser ICAO’s resolutioner sig til at opfordre staterne til at vedtage en overordnet politik, der omfatter og lægger vægt på emnets betydning.

73.      Med henblik på at bekæmpe støj som beskrevet ovenfor vedtog det daværende Europæiske Fællesskab direktiv 2002/49. Deri bestemmes, at medlemsstaterne skal bekæmpe generende støj på forskellige planlægningsniveauer. Konkret fokuserer direktivet særligt på planlægningen i lufthavnsområder, der skal håndteres ved udarbejdelse af strategiske støjkort (artikel 7), handlingsplaner (artikel 8) og støjplanlægning [artikel 3, litra u)].

74.      Den nævnte retlige ramme styrker den argumentation, der er beskrevet ovenfor: Driftsrestriktioner som særlige forbud, der pålægges inden for transportpolitikken, fungerer sammen med andre nationale foranstaltninger på miljøområdet. De internationale normer og direktiv 2002/30 er ikke regler, der står i modsætning til hinanden, men de har forskellige anvendelsesområder (24). Et tilfælde som det belgiske, hvor en regional myndighed vedtager strafferegler for at beskytte naboer mod høje niveauer af støjforurening, falder ikke inden for anvendelsesområdet for direktiv 2002/30.

75.      Uanset ovenstående bør det ikke overses, således som Kommissionen har fremført i sit skriftlige indlæg, at Bruxelles’ regionale myndigheders embedsudøvelse, hvor der er tale om en ensidig aktivitet, der ikke er koordineret med andre af landets forvaltninger, kunne anses for problematisk set i forhold til direktiv 2002/49, der fastlægger et bestemt niveau for intern koordinering af styringen af støjforurening (25). Som påpeget af Kommissionen afspejler den aktuelle situation i lufthavnen Bruxelles-National – langt fra at være ideel – en mangel på samarbejde mellem forvaltningerne, hvilket kunne føre til overtrædelse af direktiv 2002/49, men ikke samtidig af direktiv 2002/30, hvis anvendelsesområde ikke omfatter de regionale foranstaltninger, der er anfægtet i denne sag.

76.      Sluttelig er det min opfattelse, at både den internationale ramme og direktiv 2002/49 bekræfter, at direktiv 2002/30 er sektorspecifik, og at det skal afgrænses til udelukkende at omfatte vedtagelse og regulering af samt fritagelse for »driftsrestriktioner« således som beskrevet i punkt 45-59 i dette forslag til afgørelse. En fortolkning af direktiv 2002/30 som et instrument, der tilsigter maksimal harmonisering, ville føre til et resultat, der ville være i strid med den »afbalancerede strategi«, som den internationale regulering på området værner om, og med direktiv 2002/49, der har til formål at omfatte hele støjproblematikken, herunder den støj, der produceres i lufthavne.

B –    Beskyttelse mod støjforurening som en grundlæggende rettighed og dens betydning for EU-retten vedrørende støj i lufthavne

77.      Det svar, jeg vil foreslå til besvarelse af det tredje præjudicielle spørgsmål, finder yderligere støtte, hvis det analyseres fra et mere overordnet synspunkt. Det er almindeligt kendt, at EU-retten og de nationale lovbestemmelser gennem de grundlæggende rettigheder beskytter mod de skader, der forårsages af støjforurening. Denne beskyttelse antager derfor forfatningsmæssig karakter og er absolut ikke det spørgsmål uvedkommende, der er rejst ved den belgiske Conseil d’État.

78.      Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder omhandler i artikel 7 den grundlæggende ret til respekt for privatliv, familieliv og hjem, mens artikel 37 udtrykkeligt anerkender retten til miljøbeskyttelse. Sidstnævnte ret er formuleret som et princip og er endvidere ikke opstået af ingenting, men er resultatet af en sag afsagt for kort tid siden om forfatningsmæssig anerkendelse af miljøbeskyttelse, hvori indgik medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner (26). Dette fremgår af forklaringerne til chartret, der præciserer, hvordan artikel 37 »er inspireret af bestemmelserne i visse nationale forfatninger«.

79.      Det er vigtigt at fremhæve, at chartrets artikel 52, stk. 3, fastslår, at i det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i denne konvention. Ifølge forklaringen til denne bestemmelse fastsættes betydningen og omfanget af de sikrede rettigheder ikke kun af teksten i EMRK, men også især af retspraksis ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »EMD«). Chartrets artikel 52, stk. 3, andet punktum, bestemmer, at det første punktum i samme stykke ikke er til hinder for, at EU-retten yder en mere omfattende beskyttelse (27). Dette er omvendt til hinder for, at Unionen vedtager foranstaltninger, der er mindre beskyttende.

80.      EMD har integreret miljøbeskyttelse i sin fortolkning af artikel 7 i EMRK gennem den grundlæggende ret til respekt for privatliv, familieliv og hjem (28). Konkret har EMD gentagne gange i sine domme erklæret, at støjforurening indgår som en del af miljøet som omhandlet i EMRK’s artikel 7 (29). Denne domstol behandlede specifikt spørgsmålet om støj i lufthavnene i dommen Hatton mod Det Forenede Kongerige (30), idet den anerkendte, at flys støjemission berettiger til og i visse tilfælde nødvendiggør vedtagelse af aktive beskyttelsesforanstaltninger i staterne (31). I henhold til chartrets artikel 53 binder denne fortolkning Unionen og skal tages i betragtning af Domstolen.

81.      Det er på den baggrund, at vi skal besvare spørgsmålet, om direktiv 2002/30 skal anses for at omhandle maksimal harmonisering. Henset til chartrets artikel 7 og 37 som fortolket i lyset af EMD’s nævnte retspraksis kan det næppe konkluderes, at direktivet tilsigter en maksimal harmonisering. En sådan harmonisering ville nemlig gøre det umuligt at vedtage andre foranstaltninger til bekæmpelse af støj i lufthavne end dem, der udtrykkeligt er nævnt i direktivet. På den måde ville statens bekæmpelse af støjforurening blive lammet, idet staterne ville blive frataget enhver margen for udøvelse af deres miljø-, byplanlægnings- og sundhedspolitikker. Ud over andre betragtninger ville en sådan virkning tvinge privatpersoner til at lægge sag an mod deres stater under henvisning til artikel 7 i EMRK således som fortolket af EMD med et resultat, der ofte ville være usikkert (32).

82.      Følgelig og set i sammenhæng med de grundlæggende rettigheder, der indgår i nærværende sag, foreslår jeg Domstolen, at den udelukker en fortolkning, hvorefter direktiv 2002/30 tilsigter en maksimal harmonisering med de nævnte konsekvenser. Direktivet er således ikke efter min opfattelse til hinder for, at medlemsstaterne vedtager miljøregler, der indirekte indvirker på bestemmelserne om civilflyvning, som det nævnte direktiv harmoniserer. En national miljøregel som den i hovedsagen er derfor, i det omfang den ikke udgør en »driftsrestriktion«, og selv om den anvender et kriterium om måling af støj forårsaget af subsoniske civiljetfly ved jorden, ikke i strid med artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/30.

VIII – Forslag til afgørelse

83.      Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare Conseil d’États spørgsmål således:

»1)      En »driftsrestriktion« udgør en fuldstændig eller midlertidig prohibitiv foranstaltning, som er forudgående og objektivt begrundet, og som fuldt ud hindrer og ikke kun besværliggør et subsonisk civiljetflys adgang til en lufthavn i Unionen. Artikel 2, litra e), i direktiv 2002/30 skal følgelig fortolkes således, at en ordning som den, der er fastsat i beslutningen af 27. maj 1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik, ikke udgør en »driftsrestriktion« som omhandlet i den nævnte bestemmelse.

2)      Artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/30 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national foranstaltning som beslutningen af 27. maj 1999, der anvender et kriterium om måling af støj ved jorden.«


1 – Originalsprog: spansk.


2 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.3.2002 (EFT L 85, s. 40).


3 –      Rådets direktiv af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40).


4 –      Rådets forordning af 23.7.1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240, s. 8).


5 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 25.6.2002 (EFT L 189, s. 12).


6 – Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bestemmelser og procedurer med henblik på indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne (KOM(2001) 695 endelig) af 28.11.2001.


7 – ICAO Assembly Resolution, A35-5, Appendiks C (doc. 9902).


8 – Nævnt ovenfor i fodnote 3.


9 – Nævnt ovenfor i fodnote 4.


10 – Kommissionens forslag, nævnt ovenfor i fodnote 4, s. 3 og 4.


11 – Artikel 2, litra e), i udkastet til direktiv.


12 – Jf. ændring nr. 9 fra udvalget for regionalpolitik, transport og turisme i udvalgets betænkning vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om bestemmelser og procedurer med henblik på indførelse af støjrelaterede driftsrestriktioner i Fællesskabets lufthavne (A5-0053/2002) af 25.2.2002, s. 10/31.


13 – Ibidem, s. 22/31.


14 – Ibidem.


15 – Mundtligt indlæg fra Lannoye i plenarsamlingen den 12.3.2002.


16 – Ibidem.


17 – Konkret menes forbuddet mod flyene »Hushkits«, der havde fået påsat støjdæmpere, der imidlertid ikke hindrede en for høj gennemsnitlig støjudledning. Denne begrænsning berørte de erhvervsmæssige interesser mellem Den Europæiske Union og USA, og som det fremgår af debatterne i Parlamentet, bidrog direktiv 2002/30 til en løsning af konflikten.


18 – Appendiks E, punkt 1, opfordrer staterne til så vidt muligt kun at vedtage driftsrestriktioner, når de har afvejet omkostningerne og fordelene ved foranstaltningen, mens punkt 3, litra c), anbefaler vedtagelse af delvise og ikke fuldstændige restriktioner.


19 – Rapport fra Kommissionen om gennemførelse af direktiv 2002/30 bekræfter den undtagelsesvise karakter af enhver »driftsrestriktion«. F.eks. i forbindelse med gengivelsen af luftfartsindustriens holdning afslører rapporten, at disse »betragter direktivet som en beskyttelse mod driftsrestriktioner som første udvej og en garanti dels for en rimelig tidshorisont for gennemførelsen af sådanne restriktioner, dels for en grundig vurdering af omkostninger og fordele ved restriktionerne« (Rapport fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelse af direktiv 2002/30/EF (KOM(2008) 66 endelig, s. 9).


20 – Jf. førnævnte rapport om gennemførelse af direktivet, der flere gange henviser til »de enkelte lufthavnes ret til inden for rammerne af den afbalancerede strategi at indføre restriktioner for fly« (Rapport om gennemførelse, s. 3).


21 – Artikel 2 i beslutningen af 27.5.1999 vedrørende bekæmpelse af støj forårsaget af flytrafik.


22 – 13. betragtning til appendiks E, bekræftet af ICAO-forsamlingen i 2007 i resolution 35-22.


23 – Syvende betragtning til appendiks F.


24 – Selv om direktiv 2002/49 ikke omtaler direktiv 2002/30, gør det omvendte sig gældende. Som Kommissionens repræsentant bekræftede under retsmødet, har de to direktiver adskilte anvendelsesområder, og de forfølger fælles mål, men ved forskellige midler.


25 – Om direktiv 2002/49 jf. analyse af L. Moral Soriano: »La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria«, i E. Arana García og A. Torres López: Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.


26 – Jf. f.eks. artikel 20 i den tyske grundlov, artikel 24, stk. 1, i den græske forfatning, artikel 5 i den polske forfatning, artikel 66 i den portugisiske forfatning, artikel 45 i den spanske forfatning og artikel 35 i Den Tjekkiske Republiks charter om grundlæggende rettigheder.


27 – Jf. i denne retning dom af 5.10.2010, sag C-400/10 PPU, McB., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 53, og af 22.12.2010, sag C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35.


28 – Jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 9.12.1994 i sagen López Ostra mod Spanien, serie A, nr. 303-C, og af 27.1.2009 i sagen Tătar mod Rumænien, endnu ikke offentliggjort.


29 – Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 8.7.2003 i sagen Hatton mod Det Forenede Kongerige, Report of Judgments and Decisions 2003-VIII, og af 16.11.2004 i sagen Moreno Gómez mod Spanien, Report of Judgments and Decisions 2004-X.


30 – Dommen i sagen Hatton mod Det Forenede Kongerige, nævnt i foregående fodnote.


31 – Jf. J. Frohwein og W. Peukert, EMRK-Kommentar, 2009, tredje opl., artikel 7, afsnit 43 ff.; B. Lozano Cutanda, »La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH«, Revista Española de Derecho Europeo, nr. 1, 2002, og P. Eleftheriadis, »The Future of Environmental Rights in the European Union«, i P. Alston, The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.


32 – Hvis Domstolen imidlertid erklærer, at de omhandlede regionale foranstaltninger udgør en »driftsrestriktion«, vil det efterfølgende fremgå, at de ikke er i overensstemmelse med direktiv 2002/30, idet de regionale foranstaltninger anvender et kriterium om måling af flys støj, der er forbudt ved driftsrestriktionen. I det tilfælde udledes resultatet ikke kun af den her anfægtede ordning i Bruxelles, men af enhver national miljøregel, der har til formål at regulere ekstern støj, og som direkte eller indirekte har indflydelse på lufttrafikken. Virkningen af en sådan fortolkning ville endvidere føre til tvivl om gyldigheden af direktiv 2002/30 i forhold til dets uoverensstemmelse med chartrets artikel 7 og 37.