Language of document : ECLI:EU:C:2011:94

ĢENERĀLADVOKĀTA PEDRO KRUSA VILJALONA

[PEDRO CRUZ VILLALÓN]

SECINĀJUMI,

sniegti 2011. gada 17. februārī (1)

Lieta C‑120/10

European Air Transport SA

pret

Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale,

Région de Bruxelles-Capitale

(Conseil d’État (Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

Gaisa transports – Direktīva 2002/30/EK – “Ekspluatācijas ierobežojumu” jēdziens – Lidaparātu izraisītā trokšņa ierobežojumi, kas jāievēro, pārlidojot apdzīvotās vietas, kuras atrodas lidostas tuvumā – Iespēja pieņemt valsts tiesību normas saistībā ar trokšņa līmeni, ko mēra zemes līmenī – Saistība ar Direktīvu 2002/49/EK – Konvencija par starptautisko civilo aviāciju – Pamattiesības – Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7., 37. un 53. pants – Eiropas Cilvēktiesību tiesas un dalībvalstu tiesu judikatūra attiecībā uz aizsardzību pret trokšņa piesārņojumu





1.        Troksnis, kas veidojas lidostās, ir viena no nopietnākajām vides problēmām, kas ietekmē apdzīvotās vietas. Šajā gadījumā saduras nozīmīgas pretējas intereses: no vienas puses – minot tikai dažas – gaisa transports, cilvēku un preču plūsma, kā arī katras dalībvalsts ekonomiskā politika. No otras puses – vides un cilvēku veselības aizsardzība.

2.        Šī lieta dod Tiesai iespēju paust viedokli par minēto [interešu] saspīlējumu. Beļģijas Conseil d’État uzdod četrus prejudiciālus jautājumus, kuros pauž savas šaubas par reģionālo tiesību normu par gaisa satiksmes izraisīta trokšņa apkarošanu, ko piemēro Briseles Nacionālajā lidostā, atbilstību Direktīvai 2002/30, kura attiecas uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu Kopienas lidostās, kas saistīti ar troksni (2). Būtībā šīs lietas centrālais jautājums ir par šo tā saukto “ekspluatācijas ierobežojumu” piemērojamības jomu.

3.        Tomēr, sniedzot savu interpretāciju, Tiesai jāņem vērā plašāks konteksts, ar ko saistās šī lieta. Jāuzsver, ka Direktīva 2002/30 ir saistīta ar citiem starptautisko tiesību instrumentiem un Savienības sekundāro tiesību aktiem, kuri arī apkaro trokšņa piesārņojumu, tai skaitā lidostās radīto. No otras puses, gan Eiropas Cilvēktiesību tiesa (turpmāk tekstā – “ECT”), gan dalībvalstu konstitucionālās un augstākās tiesas aizsargā iedzīvotājus, kuri dzīvo lidostu tuvumā. Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. un 37. pantā šis apstāklis ir vēl vairāk uzsvērts. Tādējādi jēdziena “ekspluatācijas ierobežojumi” interpretācija nav vienkārši kāda sekundāro tiesību akta interpretācija, bet gan sarežģīts uzdevums, kura risināšana, kā mēs to redzēsim turpmāk, attiecas uz īpaši jutīgu jomu.

I –    Savienības tiesību normas

4.        Lai palielinātu apkārtējās vides aizsardzību un nodrošinātu gaisa transporta sektora attīstību ilgtspējīgas attīstības politikas ietvaros, balstoties uz EKL 80. panta 2. punktu, Eiropas Kopiena pieņēma Direktīvu 2002/30 par noteikumiem un procedūrām attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu Kopienas lidostās, kas saistīti ar troksni. Direktīvas mērķis attiecībā uz apkārtējo vidi ir noteikts tās preambulas pirmajā apsvērumā, kurā paredzēts, ka “kopējās transporta politikas galvenais mērķis ir noturīga attīstība”.

5.        Īpaša joma, kas ir saskaņošanas objekts Direktīvā 2002/30, ir tā sauktie “ekspluatācijas ierobežojumi”, kas Kopienas lidostām jāpiemēro attiecībā uz lidmašīnām, kuras tajās nosēžas un no tām paceļas, cīņas ar traucējošiem trokšņiem ietvaros. Risks, ka ekspluatācijas ierobežojumi dalībvalstīs varētu atšķirties un līdz ar to radīt šķēršļus brīvai apritei, ir galvenais iemesls, kas ir Direktīvas 2002/30 saskaņošanas uzstādījuma pamatā.

6.        Minētās direktīvas 2. panta e) punktā “ekspluatācijas ierobežojumi” tiek definēti šādi:

“e) “ekspluatācijas ierobežojumi” ir ar troksni saistīta darbība, kas ierobežo vai samazina civilo zemskaņas reaktīvo lidmašīnu piekļuvi lidostai. Tā ietver ekspluatācijas ierobežojumus, kas vērsti uz atteikšanos no minimālajām prasībām atbilstošu lidaparātu izmantošanas konkrētās lidostās, kā arī daļēja rakstura ekspluatācijas ierobežojumus, kas ietekmē civilo zemskaņas lidmašīnu ekspluatāciju atkarībā no laika perioda”.

7.        Direktīvas 2002/30 4. pantā ir uzskaitīti vispārīgi noteikumi, ko piemēro attiecībā uz visiem ekspluatācijas ierobežojumiem; savas nozīmības dēļ saistībā ar šo lietu īpaši uzsverams ir tā 4. punkts.

“4. pants

Vispārīgie noteikumi par lidaparātu trokšņu kontroli

1.      Dalībvalstis paredz līdzsvarotu pieeju trokšņu problēmu risināšanā savas teritorijas lidostās. Tās par trokšņu kontroles pasākumu var uzskatīt arī ekonomiskos stimulus.

2.      Izskatot ekspluatācijas ierobežojumus, kompetentās iestādes ņem vērā iespējamās dažādo pieejamo pasākumu izmaksas un priekšrocības, kā arī konkrētai lidostai raksturīgās pazīmes.

3.      Pasākumi vai to komplekss, kas veikts saskaņā ar šo direktīvu, ir tikai tiktāl ierobežojoši, ciktāl ir nepieciešams, lai sasniegtu konkrētai lidostai noteikto vides aizsardzības mērķi. Tie nav diskriminējoši, pamatojoties uz gaisa pārvadātāja vai lidaparātu ražotāja valsts piederību vai identitāti.

4.      Uz darbību balstīti ekspluatācijas ierobežojumi ir noteikti, par pamatu ņemot lidaparātu radīto troksni, kā noteikts sertifikācijas procedūrā, kas īstenota saskaņā ar Konvencijas par starptautisko civilo aviāciju trešā izdevuma (1993. gada jūlijs) 16. pielikuma 1. sējumā minēto.”

8.        Direktīvas 2002/30 5. un 6. pantā ir noteikti saskaņojoši pasākumi attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu, kas saistīti ar minēto tiesību aktu.

“5. pants

Noteikumi par novērtēšanu

1.      Izskatot lēmumu par ekspluatācijas ierobežojumiem, cik vien lietderīgi un iespējami ņem vērā II pielikumā minēto informāciju par attiecīgajiem ekspluatācijas ierobežojumiem un lidostas pazīmēm.

2.      Ja saskaņā ar Direktīvu 85/337/EEK (3) lidostas projektiem piemēro vides ietekmes novērtējumu, tiek uzskatīts, ka novērtējums, kas veikts saskaņā ar minēto direktīvu, atbilst 1. punkta prasībām, ar noteikumu, ka novērtējumā cik vien iespējams ir ņemta vērā šīs direktīvas II pielikumā minētā informācija.

6. pants

Noteikumi par tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu, kas vērsti uz minimālajām prasībām atbilstošu lidaparātu izņemšanu

1.      Ja visu pieejamo pasākumu novērtējums, tostarp daļēji ekspluatācijas ierobežojumi, kas veikti saskaņā ar 5. panta prasībām, parāda, ka šīs direktīvas mērķu sasniegšanai nepieciešama tādu ierobežojumu ieviešana, kas vērsti uz minimālajām prasībām atbilstošu lidaparātu izņemšanu, attiecīgajā lidostā Regulas (EEK) Nr. 2408/92 (4) 9. pantā izklāstītās procedūras vietā piemēro šādus noteikumus:

a)      sešus mēnešus pēc novērtējuma pabeigšanas un pēc lēmuma pieņemšanas par kāda ekspluatācijas ierobežojuma ieviešanu ar minimālajām prasībām atbilstošiem lidaparātiem veicamo darbību biežums nedrīkst pārsniegt to, kāds bijis iepriekšējā gada attiecīgajā laikposmā;

b)      pēc tam ne mazāk kā sešus mēnešus katram uzņēmējam var prasīt samazināt minimālajām prasībām atbilstošu viņa lidaparātu pārvietošanās darbību skaitu, kuras tiek veiktas šajā lidostā, ar ikgadēju likmi, kas nepārsniedz 20 % no sākotnējā kopējā šādu pārvietošanās darbību skaita.

2.      Saskaņā ar 5. panta noteikumiem par novērtēšanu pilsētas lidostas, kas uzskaitītas I pielikumā, drīkst ieviest pasākumus, kuri attiecībā uz minimālajām prasībām atbilstoša lidaparāta definīciju ir stingrāki, ar noteikumu, ka šie pasākumi neskar civilās zemskaņas reaktīvās lidmašīnas, kuru atbilstību Konvencijas par starptautisko civilo aviāciju 16. pielikuma 1. sējuma II daļas 4. nodaļā minētajiem trokšņu standartiem apliecina sākotnējā vai atkārtota sertifikācija.”

9.        Direktīvas 2002/30 7. pants attiecas uz tās noteikumu piemērošanu laikā, nosakot, ka tās 5. pantu nepiemēro “ekspluatācijas ierobežojumiem, kuri jau ir noteikti šīs direktīvas spēkā stāšanās dienā”.

10.      Minētās direktīvas I pielikumā ir uzskaitītas lidostas, kuras uzskatāmas par “pilsētas” lidostām. Šajā sarakstā nav iekļauta Briseles Nacionālā lidosta.

11.      Direktīva 2002/30 stājās spēkā 2002. gada 28. martā, bet dalībvalstīm par tās ieviešanas termiņu tika noteikts 2003. gada 28. septembris.

12.      Dažus mēnešus pēc Direktīvas 2002/30 pieņemšanas Kopienas likumdevējs, pamatojoties uz EKL 175. panta 1. punktu, pieņēma Direktīvu 2002/49 par vides trokšņa novērtēšanu un pārvaldību (5). Kaut arī šajā dokumentā nav tiešas atsauces uz Direktīvu 2002/30, tā 1. pantā, nosakot šā tiesību akta mērķus, tiek atzīmēts, ka “šīs direktīvas mērķis ir nodrošināt pamatu Kopienas pasākumu izstrādei, lai mazinātu troksni, ko izraisa galvenie trokšņa avoti, jo īpaši ceļu un dzelzceļu transportlīdzekļi un infrastruktūra, lidaparāti, ārpus telpām izmantojamas iekārtas un rūpnieciskas iekārtas, un pārvietojamie mehānismi” (kursīvs mans).

13.      Direktīvas 2002/49 3. panta a) punktā “vides troksnis” tiek definēts kā “nevēlams vai kaitīgs cilvēka darbības radīts āra troksnis, ieskaitot troksni, ko izraisa [..] gaisa satiksme”. Lai īstenotu vides trokšņa pārvaldību jutīgajās zonās, minētā direktīva nosaka trīs intervences līmeņus ar šādu plānošanas instrumentu palīdzību: stratēģiskās trokšņu kartes, rīcības plāni un prettrokšņa plānošana. Tāpat arī tiek noteikta kārtība, kādā saskaņo pakļautības troksnim robežvērtības, kuras, kā norādīts 3. panta s) punktā, “var būt atkarīgas no trokšņa veida (ceļu, dzelzceļu, gaisa satiksmes radīts troksnis, rūpniecisks troksnis utt.), apkārtnes veida un iedzīvotāju grupu jutīguma pret troksni; tāpat tās var atšķirties esošās situācijās un jaunās situācijās (kad mainās stāvoklis attiecībā uz trokšņa avotu vai mainās apkārtnes lietojuma veids)”.

14.      Direktīva 2002/49 stājās spēkā 2002. gada 18. jūlijā, bet dalībvalstīm par tās ieviešanas termiņu tika noteikts 2004. gada 18. jūlijs.

15.      Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. un 37. pantā ir noteikts:

“7. pants

Privātās un ģimenes dzīves neaizskaramība

Ikvienai personai ir tiesības uz savas privātās un ģimenes dzīves, dzīvokļa un saziņas neaizskaramību.

[..]

37. pants

Vides aizsardzība

Augstam vides aizsardzības līmenim un vides kvalitātei jābūt integrētai Savienības politikā un jābūt nodrošinātai saskaņā ar ilgtspējīgas attīstības principu.”

16.      Pamattiesību hartu izstrādājušā Konventa prezidija sagatavotajos paskaidrojumos tiek norādīts, ka 37. pants “ir balstīts uz EK līguma 2., 6. un 174. pantu, ko aizstāj [Līguma par Eiropas Savienību 3. panta 3. punkts un Līguma par Eiropas Savienības darbību 11. un 191. pants]. Tā pamatā ir arī dažu valstu konstitūcijās paredzētie noteikumi”.

II – Valsts tiesību normas

17.      Beļģijas Konstitūcija piešķir federālajai valdībai likumdošanas un izpildvaras funkcijas attiecībā uz gaisa transporta jomu, tai skaitā lidostām, savukārt reģioniem ir pilnvaras – arī likumdošanas un izpildvaras – attiecībā uz vides aizsardzību. Tāpat arī Konstitūcijas 23. panta 4. punkts garantē tiesības uz vides aizsardzību.

18.      Beļģijas reģionu kompetencē ir to teritorijā esošo lidostu pārvaldība, izņemot Briseles Nacionālo lidostu, kas ir federālās valdības kompetencē.

19.      Ar 1997. gada 17. jūlija rīkojumu galvaspilsētas Briseles reģions saskaņā ar savām pilnvarām vides jomā pieņēma noteikumus par cīņu pret troksni pilsētās. Lai īstenotu šo rīkojumu, 1999. gada 27. maijā tika pieņemts lēmums par cīņu pret gaisa transporta izraisītu troksni, kas nosaka maksimālās skaņas līmeņa vērtības, lidmašīnām pārlidojot galvaspilsētas Briseles reģionu.

20.      Lēmuma 2. pantā tiek noteiktas skaņas līmeņa vērtības, sākot ar kurām lidmašīnas pārlidojumu var aplikt ar sodu. Soda noteikšana pamatojas uz šādiem kritērijiem:

–      trokšņa līmenis decibelos, kas mērīts uz zemes, ne trokšņa avotā;

–      pārlidojuma zona;

–      laika niša.

21.      Šo ar 1997. gada 17. jūlija rīkojumu un 1999. gada 27. maija lēmumu par cīņu pret gaisa transporta izraisītu troksni ieviesto sistēmu Beļģijas Valsts padome pasludināja par konstitucionālu. Savā 2006. gada 9. maija spriedumā augstākā administratīvā tiesa pasludināja, ka lidmašīnu izraisītā trokšņa pārvaldība, ņemot vērā, ka tas ir lidmašīnas avota troksnis, ir federālās valdības kompetence transporta jomā, savukārt vides trokšņi, tai skaitā tādi, kuru avots ir lidaparāts, ir reģionālo iestāžu kompetencē.

22.      Kaut arī galvaspilsētas Briseles reģions ir iesniedzis rīcības plānu attiecībā uz Direktīvas 2002/49 izpildi, to nevar teikt par Briseles lidostu, attiecībā uz kuru attiecīgās iestādes nav izstrādājušas īpašu plānu.

III – Fakti un tiesvedība valsts tiesā

23.      Briseles nacionālā lidosta atrodas Flandrijas reģiona teritorijā, kaut arī lidmašīnas, kas tajā nosēžas un no tās paceļas, ļoti nelielā augstumā pārlido arī galvaspilsētas Briseles reģionu. Kā jau minēju šo secinājumu 17. punktā, šīs lidostas pārvaldība ir federālās valdības kompetencē. Tādējādi trīs līmeņu Beļģijas pārvaldes iestādes tieši, aktīvā vai pasīvā veidā ir saistītas ar gaisa transportu, kas paceļas no Briseles nacionālās lidostas vai kuram tā ir galamērķis vai apstāšanās vieta. Šajā lietā iesaistītās puses ir uzsvērušas, ka minētie apstākļi ir kļuvuši par iemeslu garam un sarežģītam politiskam un institucionālam konfliktam, kas ir kļuvis par strīdus objektu arī valsts tiesās.

24.      European Air Transport (turpmāk tekstā – “EAT”) ir DHL grupas aviokompānija, kas veic preču pārvadājumus, paceļoties no Briseles nacionālās lidostas, vai kurai tā ir galamērķis vai apstāšanās vieta. 2006. gada 24. novembrī Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement [Briseles Vides pārvaldības institūts] (turpmāk tekstā – “IBGE”), kas ir kompetentā reģionālā iestāde, kuras pārraudzībā ir vides tiesību akti, uzsāka soda uzlikšanas administratīvo procedūru pret EAT par 62 iespējamiem 1999. gada 27. maija reģionālā lēmuma pārkāpumiem, kuri izdarīti mēneša laikā. EAT tiek pārmests, ka no tās lidmašīnām nakts stundās tiek radīta trokšņu emisija, kuras līmenis pārsniedz minētajā lēmumā noteikto. EAT norāda, ka reģionālais tiesiskais regulējums, ko izmanto par pamatu soda piespriešanai, ir prettiesisks, jo tiek izmantots trokšņa mērīšanas kritērijs zemes līmenī, nevis trokšņa avotā. EAT uzskata, ka kritērijs, kas noteic, ka trokšņa mērīšana jāveic tā avotā, kā obligāts nosacījums ir ietverts starptautiskajos tiesību aktos par gaisa transportu un drošību.

25.      2007. gada 19. oktobrī IBGE pabeidza soda uzlikšanas procedūru un noteica EAT administratīvo naudas sodu EUR 56 113. Šis lēmums tika apstrīdēts Collège d’environment [Vides kolēģijā] (turpmāk tekstā – “Collège”), kura 2008. gada 24. janvārī apstiprināja IBGE lēmumu.

26.      EAT apstrīdēja Collège lēmumu Valsts padomē, kura savukārt uzdeva divus prejudiciālus jautājumus: vienu – Cour constitutionnelle un otru – Tiesai, pēdējais no kuriem bija par pamatu šim lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu.

IV – Prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā

27.      2010. gada 5. martā Tiesas kancelejā tika reģistrēts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, kurā Beļģijas Valsts padome uzdod Tiesai četrus prejudiciālus jautājumus:

“1)      Vai Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 26. marta Direktīvas 2002/30/EK par noteikumiem un procedūrām attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu Kopienas lidostās, kas saistīti ar troksni, 2. panta e) punktā iekļautais jēdziens “ekspluatācijas ierobežojumi” ir jāinterpretē kā tāds, kas ietver noteikumus, kuros ir paredzēti ierobežojumi uz zemes mērītam trokšņu līmenim, kurš ir jāievēro lidostas tuvumā esošu teritoriju pārlidojumos un kura pārsniegšanas gadījumā tā izraisītājs var tikt sodīts, jo lidaparātiem ir jāievēro ceļi un jāizpilda nosēšanās un pacelšanās procedūras, kuras ir noteikušas citas administratīvās iestādes, neņemot vērā šo trokšņu ierobežojumu ievērošanu?

2)      Vai šīs direktīvas 2. panta e) punkts un 4. panta 4. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka ikvienam “ekspluatācijas ierobežojumam” ir jābūt “uz darbību balstītam”, vai arī šie noteikumi pieļauj, ka citi ar vides aizsardzību saistīti noteikumi ierobežo piekļuvi lidostai atkarībā no trokšņu līmeņa, kas tiek mērīts uz zemes un kas ir jāievēro lidostas tuvumā esošu teritoriju pārlidojumos, un kura pārsniegšanas gadījumā to izraisītājs var tikt sodīts?

3)      Vai šīs direktīvas 4. panta 4. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas aizliedz to, ka papildus uz darbību balstītiem ekspluatācijas ierobežojumiem, kas ir noteikti, pamatojoties uz lidaparāta radīto troksni, ar vides aizsardzību saistīti noteikumi nosaka ierobežojumus uz zemes mērītam trokšņu līmenim, kas ir jāievēro lidostas tuvumā esošu teritoriju pārlidojumos?

4)      Vai šīs direktīvas 6. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tas aizliedz noteikumus, kuri paredz ierobežojumus uz zemes mērītam trokšņu līmenim, kurš ir jāievēro lidostas tuvumā esošu teritoriju pārlidojumos un kura pārsniegšanas gadījumā to izraisītājs var tikt sodīts, proti, noteikumus, kurus var pārkāpt lidmašīnas, kas atbilst Konvencijas par starptautisko civilo aviāciju 16. pielikuma 1. sējuma II daļas 4. nodaļas standartiem?”

28.      Tiesas Statūtu 23. pantā noteiktajā termiņā rakstiskus apsvērumus iesniedza EAT, Collège, Francijas valdība un Komisija.

29.      2010. gada 30. novembrī notika tiesas sēde, kurā piedalījās EAT un Collège pārstāvji, kā arī Dānijas valdības un Komisijas pārstāvji.

V –    Prejudiciālie jautājumi šajā lietā

30.      Es uzskatu, ka no četriem Conseil d’Etat uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbilde jāsniedz tikai uz pirmo un trešo.

31.      Attiecībā uz otro jautājumu Conseil d’Etat būtībā jautā, kā ir interpretējams viens no Direktīvas 2002/30 noteikumiem gadījumā, ja attiecīgais reģionālais tiesiskais regulējums būtu “ekspluatācijas ierobežojums”. Kā es tūlīt paskaidrošu, atbildot uz pirmo un trešo jautājumu, no Direktīvas 2002/30 teksta un mērķiem izriet, ka strīdīgie pasākumi nav uzskatāmi par “ekspluatācijas ierobežojumiem”.

32.      Attiecībā uz ceturto prejudiciālo jautājumu es uzskatu, ka arī uz to nav jāatbild, jo tas pamatojas uz Direktīvas 2002/30 6. panta 2. punkta kļūdainu traktējumu, ņemot vērā, ka šis noteikums tiek piemērots tikai attiecībā uz tā sauktajām “pilsētas lidostām”. Briseles Nacionālā lidosta nav iekļauta minētās direktīvas I pielikuma sarakstā, tāpēc saskaņā ar Direktīvas 2002/30 2. panta b) punktu šī lidosta nav uzskatāma par “pilsētas lidostu”. Tādējādi Direktīvas 2002/30 6. panta 2. punkts nav piemērojams šai lietai, un līdz ar to nav jāatbild uz ceturto prejudiciālo jautājumu.

VI – Par pirmo prejudiciālo jautājumu

33.      Pirmkārt, Beļģijas Conseil d’État uzdod jautājumu par precīzu saturu, ko Direktīva 2002/30 piešķir jēdzienam “ekspluatācijas ierobežojums”. It īpaši iesniedzējtiesu interesē jautājums par to, vai reģionālie noteikumi par soda piemērošanu, kuri vērsti uz maksimālā trokšņu līmeņa, kurš tiek mērīts uz zemes lidostas tuvumā esošās teritorijās, pārsniegšanas apkarošanu, ir uzskatāmi par “ekspluatācijas ierobežojumiem” minētās direktīvas 2. panta e) punkta nozīmē.

34.      Direktīvas 2002/30 noteikumi, kuri Tiesai jāinterpretē šajā tiesvedībā, ir zināmā mērā neskaidri un parāda tās tehniskās, ekonomiskās un politiskās grūtības, kuras ir to problēmu pamatā, kas saistītas ar trokšņiem lidostās. Tādējādi tradicionālo interpretācijas kritēriju izmantošana mūs var novest pie daļējas un, iespējams, nepilnīgas atbildes. Lai pareizi interpretētu Direktīvu 2002/30, ir jāizanalizē šā tiesību akta priekšgājēji, kā arī ar to saistītās vispārīgās tiesību normas.

A –    Direktīvas 2002/30 priekšgājēji un tās likumdošanas process

35.      Lidaparātu radītais troksnis ir neskaitāmu valsts, starptautisku un, kā pierāda šī lieta, arī Eiropas tiesas prāvu pamatā. Nozīmīgās uz spēles liktās ekonomiskās, sociālās un politiskās intereses apgrūtina viena kopīga risinājuma rašanu. Taču runa ir par problēmām, kuras kļūst īpaši nopietnas, it īpaši, ja tās skar pilsētu teritorijas, kas atrodas lidostu tuvumā. Labs pierādījums tam ir faktiskais konteksts, ar ko saistās šī lieta.

36.      Lai cīnītos pret trokšņiem Savienības lidostās, 2001. gadā Komisija izstrādāja direktīvas projektu, kura galvenais mērķis bija vienotas kārtības noteikšana attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu lidostās, kas saistīti ar troksni (6). Brīdis, kuru Komisija izvēlējās savas iniciatīvas īstenošanai, nebija nejaušs – tajā gadā Starptautiskās Civilās aviācijas organizācijas (ICAO) asambleja būtiski mainīja savu nostāju attiecībā uz cīņu pret civilo lidmašīnu izraisīto troksni. Ja līdz tam ICAO pieņemto pasākumu mērķis bija lidaparātu navigācijas tehniskie noteikumi, tad no 2001. gada tās stratēģija pamatojas uz tā saukto “līdzsvaroto pieeju” (7).

37.      Šī “līdzsvarotā pieeja” nozīmē risināt trokšņu problēmas divos posmos. Pirmais ir perspektīvais posms, kurā lielākā uzmanība tiek veltīta trokšņu avotu noteikšanai visā to kopumā. Otrais ir aktīvais posms, kas pieprasa secīgi īstenot četru veidu pasākumus: trokšņa samazināšanu tā avotā, zemes izmantošanas plānošanu, trokšņa apkarošanas darbības un ekspluatācijas ierobežojumus. Pēdējais – ekspluatācijas ierobežojumi – ir palīgpasākums, kas ir piemērojams tikai tad, kad ir tikuši izmantoti trīs pirmie.

38.      Eiropas Savienība nav ICAO dalībniece, bet tādas ir visas dalībvalstis. Turklāt pūliņi koordinēti regulēt jautājumus, kas saistīti ar gaisa satiksmi, kas kā pārrobežu fenomens pieprasa valstu kopīgas darbības starptautiskā telpā, izskaidro to, ka ICAO pieņemtie noteikumi tiek piemēroti praktiski visā pasaulē. Pēdējos gados Eiropas Savienība ir rīkojusies tādā pat veidā, rūpējoties par to, lai starptautisko normu ieviešana gaisa satiksmes jomā visās dalībvalstīs notiktu vienotā vai vismaz saskaņotā veidā. Saskaņā ar šo politiku tālaika Eiropas Kopiena likumu pieņemšanā balstījās uz “līdzsvarotās pieejas” principu visās jomās, kuras bija tās kompetencē.

39.      Attiecībā uz trokšņa kontroli tā avotā jau 2001. gadā pastāvēja Kopienas tiesību akti attiecībā uz lidaparātu izraisīto trokšņu emisiju, kuros pakāpeniski tika ieviesti jauni noteikumi, saskaņojot Eiropas normatīvos aktus ar ICAO noteikumiem. Saistībā ar perspektīvajiem pasākumiem, kā arī zemes izmantošanas plānošanu 2002. gadā tika pieņemta Direktīva 2002/49 par vides trokšņa novērtēšanu un pārvaldību, kurā ir ietverti īpaši noteikumi attiecībā uz lidostām (8). Trešais aspekts, kam pievērsās Kopiena, bija visnopietnākais – tie bija ekspluatācijas ierobežojumi, saistībā ar kuriem Komisija 2001. gada novembrī iesniedza Eiropas Parlamentam un Padomei iepriekš minēto direktīvas projektu (9).

40.      Projekta paskaidrojumos ir skaidri norādīts, ka direktīvas priekšlikums “īsteno praksē un Kopienas līmenī izstrādā ICAO pamatnostādnes par trokšņa pārvaldību, kas tika apstiprinātas ICAO 33. asamblejā, kura norisinājās Monreālā no 2001. gada 25. septembra līdz 5. oktobrim” (10). Saskaņā ar šīm pamatnostādnēm ekspluatācijas ierobežojumi ir ar troksni saistīta darbība, kas ierobežo vai samazina civilo lidmašīnu piekļuvi lidostai (11). Lai gan nekur netiek uzsvērts šo ekspluatācijas ierobežojumu izņēmuma raksturs, ir skaidrs, ka Komisijas sākotnējais nodoms bija samazināt šāda veida pasākumu skaitu. Ekspluatācijas ierobežojuma sekas ir pilnīgs vai daļējs aizliegums piekļuvei lidostai. Šā iemesla dēļ ekspluatācijas ierobežojumi pirms to īstenošanas vai piemērošanas ir jāpamato uz objektīvu un drošticamu informāciju par lidaparātu, uz kuru attiecas attiecīgais ierobežojums. Savā projektā Komisija uzsvēra, ka šī objektīvā un drošticamā informācija jāizvērtē ar lidaparātu sertifikācijas palīdzību, kura ir visaptverošs apstiprinājuma instruments, kas ļauj kataloģizēt katra lidaparāta tehniskos rādītājus.

41.      Izskatīšanā Eiropas Parlamentā Komisijas priekšlikums netika būtiski grozīts, bet gan papildināts, lai dokuments vairāk atbilstu ICAO pamatnostādnēm. Reģionālās attīstības, transporta un tūrisma komiteja ierosināja papildināt direktīvas pašreizējā 4. panta 4. punktu, nosakot, ka ekspluatācijas ierobežojumiem jāpamatojas uz kritēriju par trokšņa mērīšanu tā avotā (12). Tāpat arī Vides komiteja apstiprināja ekspluatācijas ierobežojumu aizliedzošo raksturu, taču pauda nožēlu, ka izvēlētā tiesiskā bāze, proti, EK Līguma bijušais 80. pants attiecībā uz transporta politiku, liedz dalībvalstīm piemērot stingrākus noteikumus (13). Tā Vides komitejas ziņojumā tika piebilsts, ka “lidaparātus, kas atrodas 5 vai vairāk decibelu robežās zem 3. nodaļā minētā noteikuma, nekad nedrīkst izslēgt” (14).

42.      No parlamentārajām debatēm izriet, ka Komisijas iniciatīvai bija divi skaidri adresāti: lidostas un lidaparāti. Pirmās tāpēc, ka katrā ziņā tieši tām jāpiemēro ekspluatācijas ierobežojumi, un otrie tāpēc, ka tiem jāpakļaujas šiem ierobežojumiem. Turklāt ir acīmredzams, ka visas debates par un ap ekspluatācijas ierobežojumiem saistās ar terminu “aizliegums”, proti, ar darbībām, kas tiek īstenotas attiecībā uz noteiktiem lidaparātiem un kategoriski liedz tiem pacelties no lidostas un nosēsties lidostā, kura piemēro attiecīgos ierobežojumus. Nevienā brīdī nav tikusi izskatīta iespēja, ka ekspluatācijas ierobežojumi varētu tikt īstenoti sodu sistēmas, pilsētplānošanas plāna vai īpašu vides aizsardzības noteikumu veidā. Direktīvas projekta ierobežotais raksturs lika vienam no Eiropas [Parlamenta] deputātiem norādīt palātai uz nepieciešamību noteikt vienotu pieeju attiecībā uz troksni lidostās, it īpaši pēc tam, kad Eiropas Cilvēktiesību tiesa bija pasludinājusi spriedumu lietā Hatton pret Apvienoto Karalisti (15). Pēc šā deputāta domām, projekts vispārīgā veidā nerisina trokšņu problēmas lidostās, tāpēc viņš aicināja Komisiju iesniegt papildu iniciatīvas šajā virzienā (16).

B –    “Ekspluatācijas ierobežojumu” jēdziens Direktīvas 2002/30 interpretācijā

43.      Iepriekš aplūkotie [tiesību akta] priekšgājēji ir noderīgi, lai varētu definēt Direktīvas 2002/30 precīzu piemērošanas jomu. Kā tūlīt redzēsim, minētajā direktīvā ir noteikts trokšņu kontroles režīms, kura darbības joma attiecas uz jautājumu kopumu, kas ir strikti jānodala. Jebkurš ar Direktīvu 2002/30 saistīts lēmums pamatojas uz “ekspluatācijas ierobežojumu” jēdzienu, saistībā ar kuru jāskata visi noteikumi, kas attiecas uz šīs direktīvas piemērošanu, iedarbību un izņēmumiem. “Ekspluatācijas ierobežojumi” ir viens no elementiem, kuri veido iepriekš minēto “līdzsvaroto pieeju”. Tādējādi tvērums, kādā tiek aplūkoti “ekspluatācijas ierobežojumi”, nedrīkst pārklāties ar citiem pasākumiem, kuri ir daļa no ICAO piedāvātās “līdzsvarotās pieejas”.

44.      Pamatojoties uz iepriekš teikto, es tagad pievērsīšos dažādo elementu, kuri veido “ekspluatācijas ierobežojumus”, analīzei. Ir skaidrs, ka šāda veida pasākumiem ir gan noteikts mērķis, gan subjekti, kurus direktīva mēģina skaidri precizēt. Iepriekš izklāstītie sagatavošanas darbi ļauj konkretizēt katra elementa saturu. Iztirzājot elementus, kuri veido jēdzienu “ekspluatācijas ierobežojumi”, tiks mēģināts tos piemērot attiecībā uz Briseles reģionālajiem pasākumiem, kuri ir šīs tiesvedības priekšmets, tādējādi sniedzot atbildi uz pirmo prejudiciālo jautājumu.

1)      “Ekspluatācijas ierobežojumu” priekšmets

45.      Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkts noteic, ka ekspluatācijas ierobežojumi ir ar troksni saistīta darbība, “kas ierobežo vai samazina civilo zemskaņas reaktīvo lidmašīnu piekļuvi lidostai”. Turpinājumā tiek precizēts, ka runa var būt par pilnīgu ierobežojumu, kura sekas ir atteikšanās no kāda lidaparāta izmantošanas konkrētā lidostā, vai daļēja rakstura ierobežojumu, kas ietekmē kādas lidmašīnas ekspluatāciju “atkarībā no laika perioda”.

46.      Nenoliedzami, ka darbība, kas “ierobežo” vai “samazina” “piekļuvi” lidostai, var materializēties ļoti neviendabīgos lēmumos. Tā jēdzienu “piekļuves samazināšana” vajadzētu traktēt kā šķēršļus šādai piekļuvei, nevis aizliegumu. Tādējādi “ierobežojumu” var definēt kā aizliegumu, bet “samazināšanu” – kā barjeru, kas apgrūtina, bet neliedz piekļuvi [lidostai]. Otrā kategorijā būtu iekļaujami soda pasākumi, grūti izpildāmas tehniskas prasības, tiešā vai netiešā veidā nevienlīdzīgi tarifi vai nodokļi utt.

47.      Lai gan šāda interpretācija nešķiet neiespējama, pamatojoties uz Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkta gramatisku interpretāciju, šā noteikuma dziļāka analīze liek mums secināt ko citu.

48.      Minētais noteikums būtībā sniedz “ekspluatācijas ierobežojumu” definīciju, bet turpinājumā precizē divus veidus, kādos tie var izpausties: no vienas puses, 2. panta e) punkts norāda uz minimālajām prasībām atbilstošu lidaparātu izmantošanas aizliegumu konkrētās lidostās, bet no otras puses, turpinājumā piemin daļēja rakstura ekspluatācijas ierobežojumus, kas ietekmē lidmašīnu ekspluatāciju atkarībā no laika perioda. Abi šie veidi attiecīgi atbilst iepriekš iztirzātajiem jēdzieniem “ierobežošana” un “samazināšana”. Tādējādi šķiet skaidrs, ka ekspluatācijas ierobežojumi, kuri “ierobežo” piekļuvi [lidostai], ir tie, kuri kategoriski aizliedz noteiktu lidaparātu piekļuvi lidostai, kamēr ekspluatācijas ierobežojumi, kuri “samazina” piekļuvi lidostai, ir daļēja rakstura un ierobežo piekļuvi lidostai uz laiku. Vienalga, vai tas būtu pilnīgs vai pagaidu aizliegums, abos gadījumos šis noteikums norāda uz piekļuves aizliegumu lidostai.

49.      Turklāt šādiem aizliegumiem ir iepriekš noteikts un objektīvs raksturs un tos piemēro tikai tad, ja kāds lidaparāts atbilst noteiktiem parametriem. Tā kā ekspluatācijas ierobežojumi ir darbība, kas īstenota pirms, nevis pēc lidostas izmantošanas, to piemērošanas noteikumi, kuri attiecas tieši uz lidaparātu, parasti pamatojas uz starptautiskā līmenī standartizētiem kritērijiem. Praktiski šī standartizācija atspoguļojas sertifikācijas noteikumos, kas lidmašīnām vairumā pasaules valstu ļauj apliecināt atbilstību kopējiem standartiem.

50.      Manuprāt, līdz ar to ir skaidrs, ka “ekspluatācijas ierobežojumi” Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkta nozīmē ir iepriekšēja un objektīva rakstura aizliedzoša darbība, kas liedz civilo zemskaņas reaktīvo lidmašīnu piekļuvi lidostai. Noteikuma saturs, kas raksturo šīs darbības, ir skaidri noteikts aizliegums [lidmašīnai] nosēsties. No tā izriet, ka ex post un represīvas darbības, kā tas ir gadījumā ar sodu sistēmu, ko piemēro attiecībā uz akustisko emisiju, nav uzskatāmas par “ekspluatācijas ierobežojumiem”.

51.      Direktīvas 2002/30 priekšgājēji apstiprina šo interpretāciju. Dokumenta parlamentārās izskatīšanas laikā atklājās vairāki tirdzniecības strīdi Eiropas Savienības un trešo valstu starpā, kuru iemesls vairumā gadījumu bija noteiktu trešo valstu lidaparātu tiesību nosēsties Savienības lidostās iesaldēšana (17). Minētās direktīvas mērķis bija īstenot līdzsvaroto pieeju, kas dažus mēnešus pirms tam tika apstiprināta ICAO, padarot elastīgākus ekspluatācijas ierobežojumu piemērošanas kritērijus Eiropas lidostās. Līdzsvarotā pieeja nemēģina īstenot ekspluatācijas ierobežojumus attiecībā uz jebkurām ar aeronavigāciju saistītām darbībām, drīzāk pretēji – ierobežot to īstenošanu un attiecināt tikai uz nepieciešamiem gadījumiem, kā to rekomendē ICAO (18). Izņēmuma raksturs izriet no jebkuru ekspluatācijas ierobežojumu aizliedzošā un līdz ar to apgrūtinošā rakstura (19).

52.      Citi Direktīvas 2002/30 noteikumi apstiprina ekspluatācijas ierobežojumu aizliedzošo raksturu. Direktīvas 9. pants, kurā ir noteikti atbrīvojumi izņēmuma rakstura gaisa pārvadājumiem, paredz, ka dalībvalstis “lidostās, kas izvietotas to teritorijā, var atļaut atsevišķus lidojumus, kuros izmanto minimālajām prasībām atbilstošus lidaparātus, ko nevarētu veikt, balstoties uz pārējiem šīs direktīvas noteikumiem”. No minētā panta būtības izriet, ka šis atbrīvojums ir uzskatāms par izņēmumu no vispārīgiem noteikumiem, kuri noteiktiem lidaparātiem aizliedz izmantot kādu lidostu. Tāpat arī minētās direktīvas 6. panta 2. punkts ļauj pilsētu lidostu valsts iestādēm palielināt vides aizsardzības līmeni, ieviešot “pasākumus, kuri attiecībā uz minimālajām prasībām atbilstoša lidaparāta definīciju ir stingrāki”. Tādējādi vides aizsardzības līmeņa palielināšana, ko valstis drīkst īstenot, pieļauj tikai viena veida pasākumu – ekspluatācijas ierobežojuma piemērošanas personām jomas maiņu. Pretēji tam Direktīva 2002/30 nepieļauj aizsardzības palielināšanu, kas būtu balstīta uz citiem kritērijiem, apstiprinot, ka šis dokuments aplūko tikai aizliedzoša veida ekspluatācijas ierobežojumus.

53.      Tāpēc es uzskatu, ka “ekspluatācijas ierobežojumi” Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkta izpratnē ir pilnīga vai pagaidu aizliedzoša darbība ar iepriekšēju un objektīvu raksturu, kas kategoriski aizliedz, ne tikai apgrūtina vai padara mazāk pievilcīgu civilo zemskaņas reaktīvo lidmašīnu piekļuvi kādai Savienības lidostai.

2)      “Ekspluatācijas ierobežojumu” aktīvie subjekti

54.      Dalībvalstu ziņā ir noteikt ekspluatācijas ierobežojumus, kuri tiek piemēroti lidostās, bet pēdējās ir atbildīgas par šo pasākumu izpildi. Ņemot vērā jebkura ekspluatācijas ierobežojuma īpašo raksturu, Direktīva 2002/30 noteic, ka dalībvalstīm jānodrošina “tādas kompetentās iestādes pastāvēšana, kas atbild par jautājumiem, kuri ietilpst šīs direktīvas darbības jomā”. No iepriekš teiktā izriet, ka ekspluatācijas ierobežojumus nosaka un piemēro īpašas iestādes, kurām ir un kuras var īstenot pilnvaras gaisa transporta jomā, kas cieši saistītas ar lidostu ikdienas pārvaldību (20).

55.      Šādi raugoties, ekspluatācijas ierobežojumu aktīvie subjekti ir valsts gaisa transporta iestādes, kā arī lidostu pārvaldes iestādes. To ziņā ir noteikt ekspluatācijas ierobežojumus saskaņā ar iepriekš minēto “līdzsvarotas pieejas” principu, kas pieprasa dažu Direktīvas 2002/30 4.–6. pantā ietverto procesuālo noteikumu izpildi. Šīs iestādes arī piemēro noteiktus vispārīgo noteikumu izņēmumus, kā to paredz direktīvas 8. un 9. pants.

56.      Tādējādi Direktīva 2002/30 paredz konkrētu institucionālo pamatu, saskaņā ar kuru dalībvalstis nodrošina, ka to kompetentās iestādes gaisa transporta jomā, kā arī to lidostu pārvaldes iestādes, uz kurām attiecas minētā direktīva, nosakot vai piemērojot ekspluatācijas ierobežojumus, pakļaujas materiālo tiesību un procesuālajām normām. Šo noteikumu stingrība kalpo arī tam, lai pamatotu šo secinājumu 45.–53. punktā pausto nostāju, jo, ņemot vērā, ka ekspluatācijas ierobežojumiem ir aizliedzošs raksturs un tie liedz lidaparātam pilnībā vai uz laiku izmantot kādu lidostu, Direktīva 2002/30 paredz, ka tie tiek noteikti tikai izņēmuma gadījumos un ievērojot procedūru, kura nodrošina “līdzsvarotas pieejas” piemērošanu.

3)      “Ekspluatācijas ierobežojumu” pasīvie subjekti

57.      Ekspluatācijas ierobežojumu adresāts jeb pasīvie subjekti ir lidaparāti. Šie ierobežojumi ir vēl viens instruments cīņā pret troksni lidostās, un atšķirībā no rūpnieciskajiem, vides vai pilsētu noteikumiem, kuru adresāts ir ražotāji, būvnieki vai zemes īpašnieki, ekspluatācijas ierobežojumu priekšmets ir lidaparāti. Direktīvas 2002/30 gadījumā ekspluatācijas ierobežojumu adresāts ir civilās zemskaņas reaktīvās lidmašīnas.

58.      Ņemot vērā ekspluatācijas ierobežojumu objektīvo raksturu, kas noteic, ka aizliegumu piemēro tikai attiecībā uz lidaparātiem, kuri atbilst noteiktiem parametriem, minētā direktīva noteic, ka šādas prasības tiek izvērtētas saskaņā ar iepriekš noteiktiem kritērijiem. Atbilstība šiem kritērijiem tiek pārbaudīta ar sertifikācijas palīdzību, kas ir instruments, uz kuru attiecas starptautiski noteikumi, kuri, kā jau iepriekš minēts, atvieglo lidaparātu vienotu kontroli dažādās valstīs. Tieši tādēļ Direktīvas 2002/30 4. panta 4. punkts paredz, ka uz darbību balstīti ekspluatācijas ierobežojumi ir noteikti, par pamatu ņemot lidaparātu radīto troksni, kā noteikts Konvencijā par starptautisko civilo aviāciju. Ja ekspluatācijas ierobežojums liedz piekļuvi lidostai lidaparātiem, kuru radītā trokšņa emisija sasniedz noteiktu līmeni, tad trokšņa mērīšana tiek veikta saskaņā ar starptautiskiem noteikumiem, kuri saskaņo mērīšanas kritērijus. Šis kritērijs tādējādi noder, lai padarītu objektīvus tos nosacījumus, kuriem jābūt izpildītiem, pirms tiek vai netiek noteikti ekspluatācijas ierobežojumi attiecībā uz kādu lidaparātu.

59.      Tādējādi ekspluatācijas ierobežojumi ir pasākumi, kas adresēti lidaparātiem, kuri atbilst iepriekš noteiktām prasībām, kuras, lai nodrošinātu to objektivitāti, pamatojas uz starptautiskā līmenī saskaņotiem kritērijiem vai sertifikāciju.

4)      “Ekspluatācijas ierobežojumu” jēdziena projicēšana uz galvaspilsētas Briseles reģiona noteiktajiem pasākumiem

60.      Ņemot vērā visu iepriekš teikto, jāsecina, ka reģionāli vides noteikumi, kam ir soda raksturs un kuri nosaka trokšņa piesārņojuma maksimālo līmeni pilsētu teritorijās, nav uzskatāmi par “ekspluatācijas ierobežojumiem” Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkta nozīmē.

61.      Pirmkārt, attiecīgie noteikumi ex ante neliedz pilnīgu vai pagaidu piekļuvi Briseles Nacionālajai lidostai, bet gan liedz pārsniegt noteiktu emisijas līmeni. Nekas neliedz lidmašīnai nosēsties šajā lidostā un no tās pacelties, bet, ja tiek pārsniegts normatīvos noteiktais [trokšņa] līmenis, tā juridiskās sekas ir sods, nevis aizliegums (21).

62.      Otrkārt, sodu sistēma netiek piemērota ex ante, bet gan ex post: sodu piemēro tikai tad, kad kāds lidaparāts jau ir izmantojis lidostu apstākļos, kuros ir pārkāpts [trokšņa] līmenis. Turpretim “ekspluatācijas ierobežojumi”, kā pārliecinājāmies šo secinājumu 50. punktā, ir priekšnoteikums lidostas izmantošanai.

63.      Treškārt, reģionālie noteikumi netiek pieņemti transporta politikas ietvaros un tos neapstiprina un nepiemēro šajā jomā kompetentās iestādes, jo tie ir daļa no vides noteikumiem, kuri saskaņā ar Konstitūciju ir Beļģijas reģionu kompetencē. Faktiski attiecīgās pilnvaras skaidri apstiprināja Conseil d’État ar 2006. gada 9. maija spriedumu.

64.      Visbeidzot, kaut arī reģionālie pasākumi ir vērsti uz lidaparātiem, to ex post raksturs izskaidro, ka to piemērošana nav atkarīga no iepriekš noteiktiem kritērijiem, kuru pamatā ir starptautiskā līmenī atzīta sertifikācija vai saskaņošanas noteikumi. Vienīgais efektīvais veids, kā nodrošināt pienācīgu vides trokšņa līmeni, ir ņemt vērā trokšņa rādītājus tajā vietā, kuru cenšas aizsargāt, proti, pilsētu teritorijas lidostas tuvumā. Tādējādi apstrīdētais tiesiskais regulējums nenosaka un nevar noteikt kritērijus, kuriem lidaparātam saskaņā ar ekspluatācijas ierobežojumiem jāatbilst, lai tam varētu piemērot šos ierobežojumus.

65.      Šo secinājumu vēl jo vairāk pastiprina fakts, ka visas valstis, kas piedalījās šajā tiesvedībā, kā arī Komisija uzskata, ka apstrīdētie pasākumi nav uzskatāmi par ekspluatācijas ierobežojumiem. Līdz ar to ir pilnīgi skaidrs, ka Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkts, definējot “ekspluatācijas ierobežojumus”, neietver tādus pasākumus, kādi noteikti 1999. gada 27. maija lēmumā par cīņu pret gaisa satiksmes izraisītu troksni.

5)      Kopsavilkums

66.      Ņemot vērā izklāstītos argumentus un saistībā ar pirmo jautājumu, es ierosinu Tiesai interpretēt Direktīvas 2002/30 2. panta e) punktu tādējādi, ka “ekspluatācijas ierobežojumi” ir pilnīgs vai pagaidu aizliedzošs pasākums ar iepriekšēju un objektīvu raksturu, kas kategoriski aizliedz, ne tikai apgrūtina vai padara mazāk pievilcīgu civilo zemskaņas reaktīvo lidmašīnu piekļuvi kādai Savienības lidostai. No tā izriet, ka noteikumi, kas paredzēti 1999. gada 27. maija lēmumā par cīņu pret gaisa satiksmes izraisītu troksni, nav uzskatāmi par “ekspluatācijas ierobežojumiem” Direktīvas 2002/30 2. panta e) punkta nozīmē.

VII – Par trešo prejudiciālo jautājumu

67.      Pēc tam, kad esam noskaidrojuši, ka apstrīdētie pasākumi neiekļaujas Direktīvas 2002/30 darbības jomā, turpinājumā Conseil d’État jautā par valsts normu vides aizsardzības jomā, kuras nosaka trokšņa līmeņa robežas, kas mērīts uz zemes, nevis trokšņa avotā, atbilstību šim tiesību aktam. It īpaši iesniedzējtiesa šaubās, vai Direktīvas 2002/30 4. panta 4. punkts, kurš norāda uz kritēriju par lidaparātu trokšņa mērīšanu tā avotā, kas ietverts Konvencijā par starptautisko civilo aviāciju, nepieļauj Briseles reģiona tiesību noteikumos paredzēto kritēriju par trokšņa mērīšanu uz zemes pat gadījumā, ja šādi noteikumi nav uzskatāmi par “ekspluatācijas ierobežojumiem”.

68.      Būtībā savā trešajā jautājumā iesniedzējtiesa jautā, vai Direktīva 2002/30 ir maksimālās saskaņošanas instruments. Ja tā būtu, jebkurš valsts pasākums, kas pārkāptu vai apgrūtinātu Direktīvas 2002/30 noteikumu piemērošanu, būtu tai pretrunā pat tajā gadījumā, ja runa būtu par valsts noteikumiem, kuri neattiecas uz tās darbības jomu.

69.      Uz šo jautājumu jāatbild noliedzoši. Direktīva 2002/30 nav maksimālās saskaņošanas instruments, un šāda interpretācija faktiski būtu pretrunā tās izvirzītajiem mērķiem. Šāds secinājums izriet no juridiskā konteksta, kas saistīts ar Direktīvu 2002/30, kā arī no aizsardzības, kādu dalībvalstis un arī Savienība piešķir pamattiesībām vides jomā, it īpaši tiesībām, kuras aizsargā privātpersonas no trokšņa piesārņojuma.

A –    Vispārīgās tiesību normas, ko piemēro attiecībā uz cīņu pret troksni lidostās, un to ietekme uz Direktīvas 2002/30 interpretāciju

70.      Kā izklāstīts šo secinājumu 45.–59. punktā, “ekspluatācijas ierobežojumi” ir tikai viens no pasākumiem, kuri nosakāmi “līdzsvarotas pieejas” ietvaros. Šā uzstādījuma mērķis tieši noteic, ka cīņā pret trokšņa piesārņojumu lidostās jāsaskaņo visas kopīgās vērtības un intereses, nevis jānostāda kāda viena pāri citām. Ja Direktīva 2002/30 kļūtu par instrumentu, kas liegtu īstenot noteiktus pasākumus pilsētu vai vides jomā, “līdzsvarotā pieeja” vairs tāda nebūtu, jo nosvērtu svaru kausus par labu transporta politikai.

71.      Šāds rezultāts būtu neatbilstīgs ne vien Direktīvai 2002/30, bet arī to starptautisko instrumentu būtībai, kuri ir pamatā “ekspluatācijas ierobežojumu” regulējumam. ICAO rezolūcijas A35‑5, ar kuru starptautiskā līmenī tiek ieviesta “līdzsvarotā pieeja”, E pielikumā ir atzīts, ka “valstīm ir likumā paredzēti pienākumi, likumi, spēkā esoši līgumi un iedibināta politika, kas prasa regulēt akustisko problēmu pārvaldību to lidostās un ko tās var likt lietā, piemērojot” minēto tiesību aktu (22). Tāpat arī šīs rezolūcijas F pielikumā, kas attiecas uz pilsētplānošanu un pilsētu pārvaldību, ir noteikts, ka “zemes pārvaldība ietver plānošanas darbības, par kurām atbildība var būt jāuzņemas galvenokārt vietējām iestādēm”, kas “tomēr ietekmē lidostu ekspluatācijas kapacitāti, kam savukārt ir ietekme uz civilo aviāciju” (23).

72.      Tādējādi ICAO, apzinoties, ka tādi valsts pasākumi vides jomā kā šajā lietā apstrīdētais var netieši ietekmēt gaisa satiksmi, neaicina valstis atcelt šādus noteikumus, bet gan koordinēt savas darbības tā sauktās “līdzsvarotās pieejas” ietvaros. ICAO dalībvalstis nevienu brīdi netiek aicinātas reducēt to pasākumus cīņā pret troksni lidostās tikai uz ekspluatācijas ierobežojumiem. Gluži pretēji – labi apzinoties uz spēles liktās konstitucionālās intereses un vērtības, ICAO rezolūcijas tikai aicina valstis īstenot globālu politiku, kas aptver un līdzsvaro visus iesaistītos aspektus.

73.      Lai risinātu trokšņa problēmas tikko iztirzātajā skatījumā, tālaika Eiropas Kopiena pieņēma Direktīvu 2002/49. Tā noteic, ka dalībvalstis apkaro traucējošu troksni, pamatojoties uz dažādiem plānošanas līmeņiem. Konkrētāk, direktīva pievērš īpašu uzmanību plānošanai lidostu jomā, kuru īsteno, izstrādājot stratēģiskās trokšņu kartes (7. pants), rīcības plānus (8. pants) un prettrokšņa plānošanu (3. panta u) punkts).

74.      Tikko aprakstītais tiesiskais regulējums pastiprina manis izklāstīto nostādni – ekspluatācijas ierobežojumi, ņemot vērā, ka tie ir īpaši aizliegumi, ko īsteno transporta politikas ietvaros, pastāv līdzās citiem valsts pasākumiem vides jomā. Starptautiskās normas un Direktīva 2002/30 nav vieni otriem pretnostatīti tiesību akti; tām tikai ir dažādas piemērošanas jomas (24). Tāds gadījums kā Beļģijas lietā, kad reģionāla iestāde īsteno soda pasākumus, lai aizsargātu iedzīvotājus no paaugstinātas trokšņa piesārņotības, neietilpst Direktīvas 2002/30 darbības jomā.

75.      Neatkarīgi no iepriekš teiktā, nedrīkst atstāt bez ievērības, kā to ir norādījusi Komisija savos rakstveida apsvērumos, ka Briseles reģionālo iestāžu darbības, ņemot vērā, ka tās bija vienpusējas un nebija saskaņotas ar citām valsts pārvaldes iestādēm, varētu izrādīties problemātiskas, skatot tās Direktīvas 2002/49 perspektīvā, kura paredz noteiktu iekšējās koordinācijas līmeni attiecībā uz trokšņa piesārņotības pārvaldību (25). Kā norāda Komisija, Briseles Nacionālās lidostas šā brīža situācija, kura ne tuvu nav ideāla, atspoguļo koordinētas rīcības trūkumu administratīvo iestāžu starpā, kas varētu nozīmēt Direktīvas 2002/49, nevis Direktīvas 2002/30 pārkāpumu, jo pēdējās piemērošanas joma neattiecas uz šajā tiesvedībā apstrīdētajiem reģionālajiem pasākumiem.

76.      Tāpēc es uzskatu, ka gan starptautiskās tiesību normas, gan Direktīva 2002/49 apstiprina, ka Direktīvai 2002/30 ir tikai nozares raksturs, tāpēc tai jāaprobežojas tikai ar “ekspluatācijas ierobežojumu” īstenošanu, regulēšanu un izņēmumiem, kā izklāstīts šo secinājumu 45.–59. punktā. Interpretējot Direktīvu 2002/30 kā maksimālās saskaņošanas instrumentu, tiktu panākts rezultāts, kas nebūtu savienojams ne ar “līdzsvarotās pieejas” principu, kurš paredz nozares regulēšanu starptautiskā līmeni, ne Direktīvu 2002/49, kura integrētā un vispusīgā veidā mēģina risināt trokšņa, tai skaitā, lidostās radītā, problēmas.

B –    Aizsardzība pret trokšņa piesārņojumu kā pamattiesības un to ietekme uz Savienības tiesību aktiem par troksni lidostās

77.      Manis piedāvātajai atbildei uz trešo prejudiciālo jautājumu ir vēl vairāk pamatojumu, ja aplūkojam to vispārīgākā perspektīvā. Kā zināms, Savienības tiesības un valsts tiesiskajā sistēmā noteiktās pamattiesības nodrošina aizsardzību pret trokšņa piesārņojuma izraisīto kaitējumu. Šī aizsardzība tādējādi ir konstitucionāla rakstura un zināmā mērā attiecas uz Beļģijas Conseil d’État uzdoto jautājumu.

78.      Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 7. pantā ir noteiktas tiesības uz privāto un ģimenes dzīvi un dzīvokli, bet tās 37. pants skaidri paredz tiesības uz vides aizsardzību. Šīs pēdējās tiesības ir noteiktas kā princips un nav radušās tukšā vietā, bet gan ir atbilde uz neseno vides aizsardzības konstitucionālās atzīšanas procesu, kura pamatā ir dalībvalstu konstitucionālās tradīcijas (26). To apstiprina arī Hartas paskaidrojumu raksts, kurā teikts, ka tās 37. panta “pamatā ir arī [..] dažu valstu konstitūcijās paredzētie noteikumi”.

79.      Ir svarīgi norādīt, ka no Hartas 52. panta 3. punkta izriet, ka, ciktāl Hartā ir ietvertas tiesības, kuras atbilst Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas (turpmāk tekstā – “ECPAK”) garantētajām tiesībām, šo tiesību nozīme un apjoms ir tāds pats kā minētajā konvencijā noteiktajām tiesībām. Ņemot vērā paskaidrojumu attiecībā uz šo noteikumu, garantēto tiesību nozīmi un apjomu nenosaka tikai ECPAK noteikumi, bet arī un it īpaši ECT judikatūra. Hartas 52. panta 3. punkta otrais teikums noteic, ka šā paša punkta pirmajā teikumā paredzētais noteikums neliedz Savienības tiesībās paredzēt plašāku aizsardzību (27). Tas a contrario liedz Savienībai noteikt mazāk aizsargājošus pasākumus.

80.      Vides aizsardzība ir viens no mērķiem, ko ECT ir iekļāvusi savā ECPAK 8. panta interpretācijā, ietverot to, pamatojoties uz tiesībām uz privāto un ģimenes dzīvi un dzīvokli (28). Konkrētāk, ECT judikatūrā atkārtoti ir uzsvērts, ka trokšņa piesārņojums ir daļa no vides ECPAK 8. panta nozīmē (29). Lietā Hatton pret Apvienoto Karalisti (30) minētā tiesa saskārās ar specifisku trokšņu problēmu lidostā, atzīstot, ka lidaparātu izraisītais troksnis attaisno un reizēm pat pieprasa valstīm noteikt aktīvus aizsardzības pasākumus (31). Saskaņā ar minēto Hartas 53. pantu šī interpretācija ir saistoša Savienībai un tā jāņem vērā Tiesai.

81.      Tieši šādā kontekstā mums jāatbild uz jautājumu, vai Direktīvas 2002/30 īstenotā saskaņošana ir uzskatāma par maksimālo [saskaņošanu]. Ņemot vērā Hartas 7. un 37. panta noteikumus, kas interpretēti iepriekš izklāstītās ECT judikatūras kontekstā, ir grūti secināt, ka Direktīva 2002/30 ir maksimālās saskaņošanas instruments. Faktiski šāda saskaņošana padarītu neiespējamu tādu trokšņa apkarošanas pasākumu noteikšanu lidostās, kas būtu atšķirīgi no minētajā direktīvā noteiktajiem. Tādējādi tiktu paralizēta valsts cīņa pret trokšņa piesārņojumu, atņemot valstīm jebkuru iespēju īstenot savu vides, pilsētu un veselības politiku. Pat neņemot vērā citus apsvērumus, šāds rezultāts varētu likt privātpersonām celt prasības pret savām valstīm, atsaucoties uz ECPAK 8. pantu, kā to interpretē ECT, un daudzos gadījumos šādas prasības varētu tikt apmierinātas (32).

82.      Tādējādi un ņemot vērā ar šo lietu saistīto pamattiesību kontekstu, ierosinu Tiesai noraidīt interpretāciju, saskaņā ar kuru Direktīva 2002/30 ir uzskatāma par maksimālās saskaņošanas instrumentu, ar no tā izrietošajām sekām. Tādējādi minētā direktīva, manuprāt, neaizliedz dalībvalstīm pieņemt normas vides jomā, kas netieši ietekmē civilās aviācijas noteikumus, kuru saskaņošanu īsteno šis tiesību akts. Tātad tāds valsts noteikums vides jomā kā šajā gadījumā, ņemot vērā, ka tas nav “ekspluatācijas ierobežojums”, un neskatoties uz to, ka tas piemēro kritēriju par civilo zemskaņas lidmašīnu izraisītā trokšņa mērīšanu zemes līmenī, nav neatbilstošs Direktīvas 2002/30 4. panta 4. punktam.

VIII – Secinājumi

83.      Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai Conseil d’État atbildēt šādi:

1)      “ekspluatācijas ierobežojumi” ir pilnīgs vai pagaidu aizliedzošs pasākums ar iepriekšēju un objektīvu raksturu, kas kategoriski aizliedz, ne tikai apgrūtina vai padara mazāk pievilcīgu civilo zemskaņas reaktīvo lidmašīnu piekļuvi kādai Savienības lidostai. No tā izriet, ka Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 26. marta Direktīvas 2002/30/EK par noteikumiem un procedūrām attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu Kopienas lidostās, kas saistīti ar troksni, 2. panta e) punkts ir interpretējams tādējādi, ka noteikumi, kas paredzēti 1999. gada 27. maija Lēmumā par cīņu pret gaisa satiksmes izraisītu troksni, nav uzskatāmi par “ekspluatācijas ierobežojumiem” šā noteikuma nozīmē;

2)      Direktīvas 2002/30 4. panta 4. punkts ir interpretējams tādējādi, ka tas pieļauj tādu valsts pasākumu kā 1999. gada 27. maija lēmums, kas piemēro kritēriju par trokšņa mērīšanu zemes līmenī.


1 – Oriģinālvaloda – spāņu.


2 – Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 26. marta Direktīva 2002/30/EK (OV L 85, 40. lpp.).


3 –      Padomes 1985. gada 27. jūnija Direktīva par dažu sabiedrisku un privātu projektu ietekmes uz vidi novērtējumu (OV L 175, 40. lpp., OV Īpašais izdevums latviešu valodā, 15. sēj., 1. lpp.).


4 –      Padomes 1992. gada 23. jūlija Regula par Kopienas aviosabiedrību piekļuvi Kopienas iekšējiem gaisa ceļiem (OV L 240, 8. lpp.).


5 – Eiropas Parlamenta un Padomes 2002. gada 25. jūnija Direktīva (OV L 189, 12. lpp.).


6 – 2001. gada 28. novembra Priekšlikums direktīvai par noteikumiem un procedūrām attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu Kopienas lidostās, kas saistīti ar troksni (COM(2001) 695, galīgā redakcija).


7 – ICAO Asamblejas rezolūcija, A35‑5, C papildinājums (9902. dok.).


8 – Minēta 3. zemsvītras piezīmē.


9 – Minēts 4. zemsvītras piezīmē.


10 – Iepriekš minētais Komisijas priekšlikums, 3. un 4. lpp.


11 – Priekšlikuma 2. panta e) punkts.


12 – Skatīt Reģionālās attīstības, transporta un tūrisma komitejas 2002. gada 25. februāra 9. grozījumu tās ziņojumā par Priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai par noteikumiem un procedūrām attiecībā uz tādu ekspluatācijas ierobežojumu ieviešanu Kopienas lidostās, kas saistīti ar troksni (A5‑0053/2002), 10.–31. lpp.


13 – Turpat, 22.–31. lpp.


14 – Turpat.


15 – Lannoye k‑ga runa 2002. gada 12. marta sesijā.


16 – Turpat.


17 – Konkrēti, aizliegums attiecībā uz “hushkits” lidaparātiem, kuri bija aprīkoti ar ierīcēm skaņas emisijas samazināšanai, bet kuru globālais emisijas līmenis bija uzskatāms par nepietiekamu. Šie ierobežojumi ietekmēja tirdzniecības attiecības Eiropas Savienības un Amerikas Savienoto Valstu starpā, un, kā izriet no parlamentārajam debatēm, Direktīva 2002/30 veicināja šā strīda atrisināšanu.


18 – E papildinājuma 1. punkts aicina valstis īstenot ekspluatācijas ierobežojumus, ciktāl tas iespējams, vienīgi tad, kad ir izvērtēti ierobežojuma ieguvumi un izmaksas, bet 3. punkta c) apakšpunkts iesaka piemērot daļējus, nevis pilnīgus ierobežojumus.


19 – Komisijas izstrādātais ziņojums par Direktīvas 2002/30 piemērošanu apstiprina jebkuru “ekspluatācijas ierobežojumu” izņēmuma un galējā līdzekļa raksturu. Piemēram, pārstāstot gaisa kuģu ekspluatantu viedokli, ziņojums atklāj, ka viņi “direktīvu uzskata par aizsardzību pret tūlītēju ekspluatācijas aizliegumu izmantošanu un par garantiju pārdomātam ierobežojumu ieviešanas grafikam un ierobežojumu izmaksu lietderības pienācīgam izvērtējumam” (Komisijas ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par Direktīvas 2002/30/EK piemērošanu, COM(2008) 66, galīgā redakcija, 9. lpp.).


20 – Skat. iepriekš minēto Ziņojumu par [direktīvas] piemērošanu, kur atkārtoti tiek norādīts uz “atsevišķu lidostu tiesībām līdzsvarotas pieejas sakarā ierobežot [..] gaisa kuģu ekspluatāciju” (iepriekš minētais ziņojums, 3. lpp.).


21 – 1999. gada 27. maija lēmuma par cīņu pret gaisa satiksmes izraisītu troksni 2. pants.


22 – E pielikuma 13. daļa, kas atkārtoti tika iekļauts ICAO 2007. gada asamblejas Rezolūcijā 35‑22.


23 – F pielikuma 7. daļa.


24 – Kaut arī Direktīva 2002/49 nenorāda uz Direktīvu 2002/30, tas tā ir pretējā gadījumā. Kā tiesas sēdē apstiprināja Komisijas pārstāvis, abām direktīvām ir dažādas piemērošanas jomas, bet kopīgi mērķi, ko tās īsteno ar dažādiem līdzekļiem.


25 – Par Direktīvu 2002/49 skat. Moral Soriano, L. analīzi “La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria” [“Vides trokšņa direktīva: jauns Kopienas rīcības plāns”]; Arana García, E. un Torres López, A. darbā “Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada” [“Tiesību akti attiecībā uz troksni. Vispusīga un salīdzinoša perspektīva”], Comares, Granada, 2004.


26 – Skat., piemēram, Vācijas Pamatlikuma 20.a pantu, Grieķijas Konstitūcijas 24.1 pantu, Polijas Konstitūcijas 5. pantu, Portugāles Konstitūcijas 66. pantu, Spānijas Konstitūcijas 45. pantu vai Čehijas Republikas Tiesību hartas 35. pantu.


27 – Šai ziņā skat. 2010. gada 5. oktobra spriedumu lietā C‑400/10 PPU McB. (Krājums, I‑8965. lpp., 53. punkts) un 2010. gada 22. decembra spriedumu lietā C‑279/09 DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (Krājums, I‑13849. lpp., 35. punkts).


28 – Cita starpā skat. 1994. gada 9. decembra spriedumu lietā López Ostra pret Spāniju, A sērija, Nr. 303‑C, un 2009. gada 27. janvāra spriedumu lietā Tătar pret Rumāniju, kas vēl nav publicēts.


29 – 2003. gada 8. jūlija spriedums lietā Hatton pret Apvienoto Karalisti, Recueil des arrêts et décisions, 2003‑VIII, un 2004. gada 16. novembra spriedums lietā Moreno Gómez pret Spāniju, Recueil des arrêts et décisions, 2004‑X.


30 – Spriedums lietā Hatton pret Apvienoto Karalisti (minēts iepriekšējā zemsvītras piezīmē).


31 – Skat. Frohwein, J./Peukert, W., EMRK-Kommentar, 2009 (3. izd.), 8. pants, 43. un nākamie punkti; Lozano Cutanda, B., “La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH”, Revista española de derecho europeo, Nr. 1, 2002, un Eleftheriadis, P., “The Future of Environmental Rights in the European Union”, Alston, P. darbā The EU and Human Rights, Oksforda: Oxford University Press, 1999.


32 – No otras puses, ja Tiesa pasludinātu, ka apstrīdētie reģionālie pasākumi ir “ekspluatācijas ierobežojumi”, no tā attiecīgi izrietētu to neatbilstība Direktīvai 2002/30, jo reģionālie noteikumi kā kritēriju izmanto lidmašīnu izraisītā trokšņa mērīšanu, ko savukārt aizliedz direktīvas noteikumi. Šajā gadījumā rezultāts attiektos ne vien uz Briseles apstrīdēto regulējumu, bet uz jebkuru valsts noteikumu vides jomā, kas regulē vides troksni un kam ir tieša vai netieša ietekme uz gaisa satiksmi. Šāda interpretācija varētu novest pie tā, ka tiktu apstrīdēta Direktīvas 2002/30 likumība, pamatojoties uz tās neatbilstību Hartas 7. un 37. pantam.