Language of document : ECLI:EU:C:2011:94

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

apresentadas em 17 de Fevereiro de 2011 (1)

Processo C‑120/10

European Air Transport SA

contra

Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles‑Capitale,


Région de Bruxelles‑Capitale

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État belga)

«Transporte aéreo – Directiva 2002/30/CE – Definição de ‘restrições de operação’ – Limites às emissões de ruído na fonte que devem ser respeitadas ao sobrevoar zonas urbanas situadas na proximidade de um aeroporto – Possibilidade de adopção de regras nacionais em função do nível de ruído medido ao nível do solo – Relação com a Directiva 2002/49/CE – Convenção sobre a Aviação Civil Internacional – Direitos fundamentais – Artigos 7.°, 37.°, e 53.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia – Jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e dos Estados Membros relativa à protecção contra a poluição sonora»





1.        O ruído produzido nos aeroportos constitui um dos desafios ambientais mais prementes e que mais atormenta os núcleos urbanos. Os interesses em conflito não são menores: por um lado, e de forma não exaustiva, o transporte aéreo, o fluxo de mercadorias e pessoas, ou as politicas económicas de cada Estado‑Membro. Por outro lado, a protecção do ambiente e da saúde pública.

2.        O processo em questão dá a oportunidade ao Tribunal de Justiça de se pronunciar sobre o conflito acima referido. O Conseil d’État belga submeteu quatro questões prejudiciais nas quais expõe as suas dúvidas acerca da compatibilidade de uma norma regional de combate à poluição sonora provocada pelos aviões que utilizam o aeroporto de Bruxelas‑Nacional, com a Directiva 2002/30, relativa à introdução de restrições de operação relacionadas com o ruído em aeroportos da União (2). A questão fulcral consiste em saber, em suma, qual o alcance das chamadas «restrições de operação».

3.        No entanto, a interpretação a que, a final, chegar o Tribunal de Justiça há‑de tomar em consideração o contexto mais amplo em que esta matéria se insere. Note‑se que a Directiva 2002/30 coexiste com outros instrumentos de Direito internacional e de Direito derivado da União que também combatem a poluição sonora, incluindo aquela que é produzida nos aeroportos. Por outro lado, tanto o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH» ) como as jurisdições constitucionais e supremas dos Estados‑Membros conferem protecção aos cidadãos que residem nas imediações dos aeroportos. Os artigos 7.° e 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia reforçam, se tal é possível, esta circunstância. A interpretação do conceito de «restrições de operação» não se traduz, portanto, num simples exercício de interpretação de um instrumento de Direito derivado, consistindo antes numa tarefa difícil que nos introduz, como a seguir se expõe, num campo especialmente sensível.

I –    Quadro jurídico da União

4.        Tendo como propósito incrementar a protecção do ambiente e assegurar que o sector do transporte aéreo se desenvolve de forma coerente com as políticas de desenvolvimento sustentável, a Comunidade Europeia adoptou, com base no artigo 80.°, n.° 2 CE, a Directiva 2002/30, relativa ao estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de operação relacionadas com o ruído nos aeroportos comunitários. O objectivo ambiental da directiva está patente logo no seu considerando primeiro, ao afirmar que «[o] desenvolvimento sustentável é um dos principais objectivos da política comum dos transportes».

5.        A matéria específica objecto de harmonização na Directiva 2002/30 são as chamadas «restrições de operação», que os aeroportos da União devem aplicar às aeronaves que neles aterram e descolam em prol da luta contra a poluição sonora. O risco de que as restrições de operação divirjam entre os Estados‑Membros e, em consequência, constituam um obstáculo à livre circulação é o principal motivo que subjaz à harmonização a que se propõe a Directiva 2002/30.

6.        O artigo 2.°, alínea e), da citada directiva define «restrições de operação» da seguinte forma:

«e) ‘Restrições de operação’, medidas relativas ao ruído que limitem ou reduzam o acesso de aviões civis subsónicos de propulsão por reacção a um aeroporto. Incluem restrições de operação com vista à retirada de serviço de aeronaves marginalmente conformes em aeroportos específicos, e restrições de operação parciais que afectem a operação de aviões civis subsónicos de propulsão por reacção em determinados períodos.»

7.        O artigo 4.° da Directiva 2002/30 enumera as regras gerais aplicáveis a todas as restrições de operação, merecendo destaque para o caso em apreço a norma do n.° 4:

«Artigo 4.°:

Regras gerais de gestão do ruído de aeronaves

1.      Os Estados‑Membros devem adoptar uma abordagem equilibrada no quadro do tratamento de problemas de ruído em aeroportos situados no seu território. Podem igualmente considerar incentivos económicos como medida de protecção contra a poluição sonora.

2.      Ao analisar as restrições de operação, as autoridades competentes devem ter em conta os custos e benefícios que as diferentes medidas aplicáveis são susceptíveis de gerar, bem como as características específicas de cada aeroporto.

3.      As medidas ou combinações de medidas adoptadas nos termos da presente directiva não devem ser mais restritivas que o necessário para atingir o objectivo ambiental fixado para um dado aeroporto. Não devem estabelecer discriminações com base na nacionalidade ou na identidade da transportadora aérea ou do fabricante de aeronaves.

4.      As restrições de operação baseadas no desempenho devem basear‑se no nível de ruído emitido pela aeronave, tal como determinado pelo procedimento de certificação estabelecido em conformidade com o anexo 16, volume I, terceira edição (Julho de 1993) da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional.»

8.        Os artigos 5.° e 6.° da Directiva 2002/30 introduzem medidas de harmonização no regime de elaboração das restrições de operação sujeitas ao referido texto.

«Artigo 5.°

Regras relativas à avaliação

1.      Para efeitos de aprovação de uma decisão relativa a restrições de operação, as informações especificadas no anexo II serão tomadas em conta, na medida do possível e se tal se justificar, no que diz respeito às restrições de operação em questão, bem como às características do aeroporto.

2.      Sempre que os projectos de aeroportos sejam sujeitos a uma avaliação do impacto ambiental nos termos da Directiva 85/337/CEE  (3), a avaliação em conformidade com o disposto na dita directiva deve ser considerada como preenchendo o disposto no n.° 1, desde que, na medida do possível, tenham sido tomadas em conta na mesma as informações especificadas no anexo II da presente directiva.

Artigo 6.°

Regras relativas à introdução de restrições de operação com vista à retirada de serviço das aeronaves marginalmente conformes

1.      Se a avaliação de todas as medidas possíveis, incluindo as de restrição parcial de operação, efectuada em conformidade com os requisitos do artigo 5.°, demonstrar que para o cumprimento dos objectivos da presente directiva é necessário introduzir restrições de operação com vista à retirada de serviço das aeronaves marginalmente conformes, em vez do procedimento previsto no artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 2408/92  (4) aplicam‑se ao aeroporto em questão as seguintes regras:

a) Seis meses depois de concluída a avaliação e decidida a introdução de uma restrição de operação, não podem ser prestados nesse aeroporto serviços adicionais, em comparação com o período correspondente do ano anterior, com aeronaves marginalmente conformes;

b) Seis meses, no mínimo, após esse momento, pode ser exigido a cada operador que reduza o número de movimentos das aeronaves marginalmente conformes que opere nesse aeroporto, a um ritmo anual não superior a 20% do número total inicial desses movimentos.

2.      Em conformidade com as regras de avaliação do artigo 5.°, as entidades gestoras dos aeroportos urbanos enumerados no anexo I podem introduzir medidas mais restritas no que respeita à definição de aeronaves marginalmente conformes, desde que essas medidas não afectem os aviões civis subsónicos de propulsão por reacção que cumpram, segundo o seu certificado de origem ou após renovação do mesmo, as normas acústicas do anexo 16, volume 1, parte II, capítulo 4, da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional.»

9.        O artigo 7.° da Directiva 2002/30, que diz respeito ao âmbito de aplicação no tempo das suas disposições, estabelece que o disposto no artigo 5.°, atrás citado, não se aplica «[à]s restrições de operação já estabelecidas à data da entrada em vigor da presente directiva».

10.      No Anexo I da referida directiva encontram‑se enumerados os aeroportos classificados como «urbanos». Nessa lista não se encontra referido o aeroporto de Bruxelas‑Nacional.

11.      A Directiva 2002/30 entrou em vigor a 28 de Março de 2002 e o prazo de transposição estabelecido para os Estados‑Membros terminou a 28 de Setembro de 2003.

12.      Poucos meses após a aprovação da Directiva 2002/30, o legislador comunitário, ao abrigo do artigo 175.°, n.° 1, CE, adoptou a Directiva 2002/49, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente (5). Embora este instrumento normativo não faça referência expressa à Directiva 2002/30, o seu artigo 1.°, enuncia os seus objectivos e estabelece que se destina a «fornecer a base para desenvolver medidas comunitárias de redução do ruído emitido pelas principais fontes, nomeadamente veículos e infra‑estruturas rodoviárias e ferroviárias, aeronaves, equipamento industrial e de exterior e maquinaria móvel» (itálico nosso).

13.      A Directiva 2002/49, no seu artigo 3.°, alínea a) define «Ruído ambiente» como «um som externo indesejado ou prejudicial, criado por actividades humanas, incluindo o ruído emitido por […] tráfego […] aéreo.» Com o intuito de gerir o ruído ambiente em zonas sensíveis, a referida directiva estabelece três níveis de acção com base em diferentes instrumentos de planeamento: os mapas estratégicos de ruído, os planos de acção e o planeamento acústico. No mesmo sentido, estabelece um regime de harmonização dos valores‑limite de exposição ao ruído, que podem variar, como refere o artigo 3.°, alínea s), «em função dos diversos tipos de ruído (tráfego rodoviário, ferroviário ou aéreo, ruído industrial, etc.), das imediações e do grau de sensibilidade da população ao ruído; podem também ser diferentes para situações existentes e para situações nova (quando se verifica uma mudança da situação no que se refere à fonte de ruído ou à utilização das imediações).»

14.      A Directiva 2002/49 entrou em vigor a 18 de Julho de 2002, tendo o prazo de transposição estabelecido para os Estados‑Membros terminado a 18 de Julho de 2004.

15.      Os artigos 7.° e 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia estabelecem o seguinte:

«Artigo 7.°

Respeito pela vida privada e familiar

Todas as pessoas têm direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações.

[…]

Artigo 37.°

Protecção do ambiente

Todas as politicas da União devem integrar um elevado nível de protecção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá‑los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável.»

16.      Nas anotações à Carta elaboradas pelo Praesidium da Convenção pode ler‑se que o artigo 37.° « [se ]base[ou] nos artigos 2.°, 6.° e 174.° do Tratado CE, que foram agora substituídos pelo n.° 3 do artigo 3.° do Tratado da União Europeia e pelos artigos 11.° e 191.° do Tratado de Funcionamento da União Europeia. Inspira‑se também nas disposições de determinadas constituições nacionais.»

II – Quadro jurídico nacional

17.      A Constituição belga atribui ao governo federal competência legislativa e executiva em matéria de transportes aéreos, incluindo os aeroportos, enquanto as regiões têm poderes, também legislativos e executivos, em matéria de protecção do ambiente. Neste mesmo sentido, o artigo 23.°, n.° 4, da Constituição garante o direito à protecção do ambiente.

18.      As regiões belgas são competentes para gerir os aeroportos situados no seu território, salvo o caso do aeroporto de Bruxelas‑Nacional, o qual é competência do governo federal.

19.      Através do Despacho de 17 de Julho de 1997, a região de Bruxelas‑Capital, ao abrigo das suas competências em matéria de ambiente, estabeleceu um regime de combate ao ruído em meio urbano. Como medida de execução do despacho, foi aprovada em 27 de Maio de 1999 o Decreto relativo ao combate ao ruído provocado pelo tráfego aéreo, a qual estabelece os níveis máximos de ruído de passagem de aviões sobre a região de Bruxelas‑Capital.

20.      O artigo 2.° do Decreto fixa os níveis de ruído a partir dos quais a passagem de um avião justifica a imposição de uma coima. A determinação da coima baseia‑se nos seguintes critérios:

–      Nível de ruído medido em decibéis, no solo e não na fonte;

–      Zona sobrevoada;

–      Franja horária.

21.      Este sistema instaurado pelo Despacho de 17 de Julho de 1997, assim como pelo Decreto de 27 de Maio de 1999, relativo ao combate ao ruído, foi declarado não inconstitucional pelo Conseil d'État belga. No acórdão datado de 9 de Maio de 2006, a alta jurisdição administrativa declarou que a gestão do ruído emitido por aeronaves, enquanto ruído na fonte, integra a competência federal em matéria de transportes, e os ruídos ambientes, incluindo aqueles cuja fonte sejam aeronaves, constitui competência das autoridades regionais.

22.      Embora a região Bruxelas‑Capital tenha apresentado um plano de acção, em cumprimento da Directiva 2002/49, este não vincula o aeroporto de Bruxelas, que, como tal, carece de um plano especificamente elaborado para o efeito pelas respectivas autoridades competentes.

III – Factos e tramitação no órgão juriscidicional

23.      O aeroporto de Bruxelas‑Nacional está localizado no território da região da Flandres, mas os aviões que nele operam também sobrevoam a baixa altitude a região de Bruxelas‑Capital. Como já havíamos referido no n.° 17 destas conclusões, a competência para a gestão deste aeroporto encontra‑se atribuída ao governo federal. Deste modo, são três as administrações belgas que, de forma activa ou passiva, se encontram directamente afectadas pelo transporte aéreo que tem origem, destino ou faz escala no aeroporto de Bruxelas‑Nacional. Os intervenientes neste processo têm destacado que as referidas circunstâncias estão na origem de um longo e complexo conflito político e institucional, que também não esteve isento de controvérsia no plano judiciário nacional.

24.      A European Air Transport (a seguir «EAT») é uma companhia aérea integrada no grupo DHL que efectua voos de transporte de mercadorias com origem, destino e escala no aeroporto de Bruxelas‑Nacional. A 24 de Novembro de 2006, o Institut Bruxellois de Gestion de L’Environnement (a seguir «IBGE»), organismo regional competente para a supervisão da regulamentação ambiental, deu início a um procedimento administrativo de carácter sancionador contra a EAT por 62 possíveis violações do Decreto regional de 27 de Maio de 1999, no decurso de um mês. A EAT é acusada da emissão de ruídos, por parte das suas aeronaves, no período nocturno, superiores aos valores previstos na referida regulamentação. A EAT alega que a regulamentação regional que serve de fundamento às infracções que lhe são imputadas é contrária ao direito, na medida em que utiliza como critério de medição do ruído os níveis sonoros medidos ao nível do solo e não na fonte. Segundo a EAT, o critério de medição na fonte encontra‑se previsto na legislação internacional sobre transporte e segurança aérea, com carácter imperativo.

25.      A 19 de Outubro de 2007, o IBGE pôs termo ao procedimento administrativo de carácter sancionador, proferindo uma decisão de condenação da EAT no pagamento de uma coima de 56 113 euros, a qual foi objecto de recurso para o Collège de L’Environnement (a seguir «Collège»). O referido organismo, a 24 de Janeiro de 2008, confirmou a decisão recorrida.

26.      A EAT recorreu da decisão do Collège para o Conseil d'État, tendo este, por sua vez, suscitado dois incidentes prejudiciais: um na Court Constitutionnelle e outro no Tribunal de Justiça, o qual deu lugar à presente questão prejudicial.

IV – Questões prejudiciais e tramitação no Tribunal de Justiça

27.      A 5 de Março de 2010 deu entrada na secretaria do Tribunal de Justiça a presente questão prejudicial, tendo o Conseil d'État belga submetido quatro questões prejudiciais com o seguinte teor:

«1)      O conceito de ‘restrições de operação’, referido no artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Março de 2002, relativa ao estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de operação relacionadas com o ruído nos aeroportos comunitários deve ser interpretado no sentido de que inclui normas que estabelecem limites do nível de ruído medido ao nível do solo, que devem ser respeitadas ao sobrevoar os territórios situados nas proximidades do aeroporto, acima dos quais o infractor pode incorrer em sanções, tendo presente que as aeronaves devem respeitar as rotas e cumprir os procedimentos de aterragem e descolagem estabelecidos por outras autoridades administrativas sem levar em conta estes limites de ruído?

2)      Os artigos 2.°, alínea e), e 4.°, n.° 4 desta directiva devem ser interpretados no sentido de que quaisquer ‘restrições de operação’ devem ser «baseadas no desempenho», ou estas disposições permitem que outras disposições relativas à protecção do ambiente limitem o acesso ao aeroporto em função do nível de ruído medido ao nível do solo, que deve ser respeitado ao sobrevoar os territórios situados nas proximidades do aeroporto, acima do qual o infractor pode incorrer em sanções?

3)      O artigo 4.°, n.° 4, desta directiva deve ser interpretado no sentido de que proíbe que, para além das restrições de operação baseadas no desempenho que têm por base o ruído emitido pela aeronave, as normas relativas à protecção do ambiente estabeleçam limites do nível de ruído medido ao nível do solo, que devem ser respeitados ao sobrevoar os territórios situados nas proximidades do aeroporto?

4)      O artigo 6.°, n.° 2, desta directiva deve ser interpretado no sentido de que proíbe que determinadas normas estabeleçam limites do nível de ruído medido ao nível do solo, que devem ser respeitados ao sobrevoar os territórios situados nas proximidades do aeroporto, acima dos quais o infractor pode incorrer em sanções, normas essas susceptíveis de ser violadas por aviões que satisfaçam as normas do volume [1], 2ª parte, capítulo 4, do Anexo 16 da Convenção sobre a Avaliação Civil Internacional?»

28.      No prazo estabelecido pelo artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, apresentaram observações escritas, além da EAT, o Collége, o Governo da França e a Comissão.

29.      A audiência teve lugar a 30 de Novembro de 2010, tendo participado na mesma a defesa da EAT e do Collége, bem como os agentes do Governo da Dinamarca e da Comissão.

V –    Questões prejudiciais abordadas no presente processo

30.      Das quatro questões apresentadas pelo Conseil d’État, considero que se impõe unicamente dar resposta à primeira e à terceira.

31.      Com efeito, no que concerne à segunda questão, o Conseil d’État interroga‑nos sobre a interpretação de uma disposição da Directiva 2002/30 no caso de a regulamentação regional em causa constituir uma «restrição de operação». Ora, como à frente se explicará a propósito da primeira e da terceira questões, do teor literal e dos objectivos da Directiva 2002/30 resulta, todavia, que as medidas controvertidas não constituem «restrições de operação».

32.      No que concerne à quarta questão prejudicial, tão pouco me parece oportuno dar‑lhe resposta, porquanto baseia‑se numa errada interpretação do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 2002/30, norma unicamente aplicável aos denominados «aeroportos urbanos». O aeroporto de Bruxelas‑Nacional não consta da lista do Anexo I da referida directiva, pelo que, atento o disposto no artigo 2.°, alínea b), da Directiva 2002/30, não constitui um «aeroporto urbano». Deste modo, o artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 2002/30 não é aplicável ao caso em apreço, não sendo, pois, necessário dar resposta à quarta questão prejudicial.

VI – Quanto à primeira questão prejudicial

33.      O Conseil d’État belga interroga‑nos, em primeiro lugar, sobre e o alcance preciso do conceito de «restrição de operação», constante da Directiva 2002/30. Mais concretamente, pergunta se uma norma sancionatória regional, destinada à punição da ultrapassagem dos limites do nível de ruído medido ao nível do solo em zonas situadas nas imediações de um aeroporto, deve considerar‑se uma «restrição de operação», conforme definida no artigo 2.°, alínea e), da referida directiva.

34.      As normas da Directiva 2002/30 que o Tribunal de Justiça tem que interpretar neste caso são certamente ambíguas, e testemunham as dificuldades técnicas, económicas e políticas subjacentes à problemática do ruído nos aeroportos. Por isso, o recurso aos critérios tradicionais de interpretação conduz‑nos a uma resposta parcial e quiçá incompleta. Daí que a leitura correcta da Directiva 2002/30 imponha uma análise dos seus antecedentes e do contexto jurídico geral subjacente ao respectivo texto.

A –    Antecedentes da Directiva 2002/30 e processo legislativo

35.      O ruído causado pelos aviões está na origem de inúmeros litígios ao nível nacional e internacional e, como demonstra o caso em apreço, também ao nível comunitário. Os relevantes interesses em jogo, tanto económicos como sociais e políticos, dificultam a busca de uma solução consensual. Trata‑se, por outro lado, de uma problemática que adquire foros de especial gravidade especialmente quando afecta as zonas urbanas situadas nas imediações de um aeroporto. Prova disso é o contexto fáctico subjacente ao caso dos autos.

36.      Com o propósito de combater o ruído nos aeroportos da União, a Comissão elaborou em 2001 um projecto de directiva cujo objectivo se centrava no estabelecimento de um regime comum para a adopção de restrições de operação relacionadas com o ruído nos aeroportos (6). O momento escolhido pela Comissão para lançar a sua iniciativa nesta matéria não foi ao acaso: nesse mesmo ano a Assembleia da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) alterou significativamente a sua posição no que concerne à protecção contra o ruído causado por aviões civis. Se até à data as medidas adoptadas no seio da OACI tinham por base as condições técnicas de navegação das aeronaves, a partir do ano de 2001 a estratégia passou a basear‑se na chamada «abordagem equilibrada» (7).

37.      Esta «abordagem equilibrada» consiste numa abordagem da problemática do ruído em duas fases. Uma primeira, que é prospectiva, centra‑se na identificação das origens do ruído em toda a sua extensão. A segunda, que é activa, impõe a adopção sucessiva de quatro tipos de medidas: redução do ruído na fonte, planos de ordenamento do solo, procedimentos operativos de redução do ruído e restrições de operação. A restrição de operação é uma medida subsidiária, apenas se podendo recorrer à mesma uma vez esgotadas as medidas anteriores.

38.      A União Europeia não faz parte da OACI, mas fazem‑no todos os seus Estados‑Membros. Por outro lado, os esforços de coordenação da regulação do tráfego aéreo, um fenómeno transnacional e que, como tal, carece de acções comuns entre os Estados no plano internacional, justificam que as disposições acordadas no seio da OACI se apliquem praticamente no mundo inteiro. Nos últimos anos, a União Europeia actuou neste mesmo sentido, procurando que a implementação de regras internacionais em matéria de tráfego aéreo se processasse de forma uniforme ou, pelo menos, harmonizada em todos os Estados‑Membros. Em consonância com esta política, a então Comunidade Europeia legislou em todos os âmbitos da «abordagem equilibrada» nos quais tinha competência.

39.      No que respeita ao controlo do ruído na fonte, já no ano de 2001 existia legislação comunitária relativa às emissões produzidas por aeronaves, que foi sendo gradualmente adaptada com novas medidas que visavam aproximar a legislação europeia das prescrições da OACI. Tendo em conta as medidas prospectivas e os planos de ordenamento do solo, foi aprovada em 2002 a Directiva 2002/49, relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente, que contém disposições específicas sobre os aeroportos (8). O terceiro aspecto abordado pela Comunidade era o mais gravoso de todos: as restrições de operação, tendo a Comissão, a propósito, apresentado ao Conselho e ao Parlamento Europeu o projecto de directiva já atrás mencionado, em Novembro de 2001 (9).

40.      O relatório explicativo do projecto indica expressamente que a proposta de directiva «aplica e desenvolve a nível comunitário as orientações da [OACI] relativas à gestão do ruído, tal como adoptadas pela 33.ª Assembleia da [OACI], realizada em Montreal de 25 de Setembro a 5 de Outubro de 2001» (10). Obedecendo às referidas directrizes, as restrições de funcionamento são definidas como medidas relativas ao ruído que limitam ou reduzem o acesso de aviões civis a um aeroporto (11). Ainda que em nenhum momento seja destacado o carácter excepcional das restrições de operação, resulta evidente que a intenção original da Comissão consistia em reduzir o número de medidas desta natureza. A consequência de uma restrição de operação é a proibição, total ou parcial, de acesso a um aeroporto. Por esse motivo, a restrição de operação deve basear‑se em dados objectivos e fiáveis sobre a aeronave destinatária da medida, a considerar antes da sua adopção ou aplicação. A Comissão destacava no seu projecto que esses dados objectivos e fiáveis deviam ser apreciados tendo por base a certificação de aeronaves, instrumento de homologação universal que permite catalogar as características técnicas de cada aeronave.

41.      No processo legislativo no Parlamento Europeu, a proposta da Comissão não sofreu grandes modificações mas foi objecto de aditamentos que visavam reforçar a concordância do texto com as orientações da OACI. A Comissão de Política Regional, Transportes e Turismo propôs o aditamento do actual artigo 4.°, n.° 4, da directiva, o qual impõe que as restrições de operação se baseiem num critério de medição do ruído na fonte (12). No mesmo sentido, a Comissão para o Ambiente confirmava o carácter proibitivo das restrições de operação, ao mesmo tempo que lamentava que a base jurídica escolhida, o anterior artigo 80.° TCE, relativo à política de transportes, não permitisse aos Estados a adopção de medidas mais gravosas (13). Assim, o relatório da Comissão para o Ambiente admitia que «os aviões cuja emissão de ruído se situe em 5 ou mais decibéis abaixo do padrão estabelecido no capítulo 3 nunca poderão ser rejeitados» (14).

42.      Dos debates parlamentares depreende‑se que a iniciativa da Comissão tinha dois claros destinatários: os aeroportos e as aeronaves. Os primeiros, por serem a quem compete aplicar as restrições de operação, e as segundas por serem quem tem que as acatar. Mais ressalta que todo o debate em torno das restrições de operação foi feito em termos de proibição, isto é, de medidas que são impostas a determinadas aeronaves e as impedem, categoricamente de aterrar ou descolar no aeroporto que as aplica. Em nenhum momento se discutiu a possibilidade de adopção de restrições operativas sob a forma de um regime sancionatório, de um plano de ordenamento urbano ou de regimes específicos de protecção ambiental. Efectivamente, o carácter limitado do projecto de directiva levou mesmo a que um eurodeputado alertasse a câmara para a necessidade de adopção de uma abordagem integral sobre o ruído nos aeroportos, depois de chamar a atenção para a decisão proferida pelo o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no caso Hatton c. Reino Unido (15). Na opinião do mesmo deputado, o projecto não abordava de forma geral a problemática do ruído nos aeroportos, e convidava à apresentação, por parte da Comissão, de iniciativas adicionais neste sentido (16).

B –    Conceito de «restrição de operação» resultante da interpretação da Directiva 2002/30

43.      Os antecedentes atrás referidos contribuem para definir o alcance preciso da Directiva 2002/30. Como passaremos a expor, esta directiva estabeleceu um regime de controlo do ruído com um âmbito circunscrito a uma matéria que se impõe delimitar rigorosamente. Toda a construção da Directiva 2002/30 parte da noção de «restrição de operação», a partir da qual estabelece normas reguladoras da sua adopção, dos seus efeitos e excepções. As «restrições de operação» são uma das componentes da chamada «abordagem equilibrada» a que atrás nos referíamos. Assim sendo, o alcance que se der as «restrições de operação» não pode sobrepor‑se a outras medidas que integram a «abordagem equilibrada» preconizada pela OACI.

44.      Com este ponto de partida, passamos agora a analisar cada um dos elementos que integram uma «restrição de operação». Entendemos que uma medida desta natureza tem um objecto definido, assim como os respectivos sujeitos, que a directiva se encarrega de especificar. Os trabalhos preparatórios atrás relatados permitem também concretizar o conteúdo de cada elemento. Uma vez analisados os elementos que integram o conceito de «restrição de operação», propor‑se‑á a sua aplicação às medidas regionais de Bruxelas em causa neste processo, assim respondendo à primeira questão prejudicial.

1.      Objecto da «restrição de operação»

45.      O artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30 define as «restrições de operação» como medidas relativas ao ruído «que limitem ou reduzam o acesso de aviões civis subsónicos de propulsão por reacção a um aeroporto». Em seguida especifica que incluem medidas de restrição total, com vista à retirada de aeronaves num determinado aeroporto, ou de medidas de restrição parcial, que afectam a operação de aeronaves «em determinados períodos».

46.      É certo é que uma medida que «limita» ou «reduz» o «acesso» a um aeroporto pode concretizar‑se em decisões muito heterogéneas. Assim, o conceito de «redução» de acesso deve entender‑se em termos de obstáculos ao acesso e não de proibição. Deste modo, associar‑se‑ia a «limitação» a uma proibição e a «redução» a uma mera barreira que dificulta mas não impede o acesso. Dentro desta segunda categoria incluir‑se‑iam medidas sancionatórias, requisitos técnicos de difícil cumprimento, taxas ou impostos directa ou indirectamente discriminatórios, etc.

47.      Ainda que esta interpretação não seja impossível a partir de uma leitura literal do artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30, uma análise mais aprofundada do mesmo impõe uma conclusão diversa.

48.      Com efeito, a referida norma enuncia a definição das «restrições de operação» mas depois concretiza as duas variantes em que estas se podem manifestar: por um lado, o artigo 2.°, alínea e), alude a restrições com vista à retirada de serviço de aeronaves marginalmente conformes em aeroportos específicos e, por outro, faz em seguida referência às restrições parciais que afectam a operação de aviões em determinados períodos. Estas variantes correspondem, respectivamente, aos conceitos de «limitação» e de «redução» a que nos referimos atrás. Deste modo, afigura‑se‑nos claro que as restrições de operação que «limitam» o acesso são aquelas que proíbem categoricamente o acesso de determinadas aeronaves a um aeroporto, enquanto as restrições de operação que «reduzem» o acesso são as que, com carácter parcial afectam o acesso temporariamente. Em ambos os casos, a norma aponta sempre para proibições de acesso a um aeroporto, quer seja uma proibição total, quer seja uma proibição temporária.

49.      Acresce ainda que estas proibições são estabelecidas com carácter prévio e objectivo, aplicando‑se apenas quando uma aeronave reúne determinadas condições. Porque a restrição de operação é uma medida anterior e não posterior à utilização de um aeroporto, as condições para a sua aplicação, unicamente relativas à aeronave, costumam basear‑se em critério estandardizados a nível internacional. Esta estandardização tem o seu reflexo prático nas regras de certificação, que permitem às aeronaves demonstrar o cumprimento de normas comuns na maioria dos países do mundo.

50.      Entendemos, pois, que uma «restrição de operação», conforme definida no artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30, é uma medida proibitiva de natureza prévia e objectiva que impede o acesso de uma aeronave civil subsónica de propulsão por reacção a um aeroporto. O conteúdo do mandato subjacente a estas medidas é a proibição expressa de aterrar. Assim sendo, as medidas ex post e repressivas, como é o caso de um regime sancionatório aplicável às emissões acústicas, não constituem «restrições de operação».

51.      Os antecedentes da Directiva 2002/30 confirmam esta interpretação. Durante a tramitação parlamentar do texto foram notórios alguns conflitos comerciais entre a União Europeia e Estados terceiros, essencialmente a propósito do congelamento dos direitos de aterragem de determinados aviões de Estados terceiros nos aeroportos da União (17). A referida directiva tinha como objectivo adoptar a abordagem equilibrada acordada meses antes no seio da OACI, introduzindo uma maior flexibilidade nos critérios de aplicação das restrições de operação nos aeroportos europeus. A abordagem equilibrada não pretendia alargar as restrições de operação a qualquer tipo de medidas com incidência na navegação aérea, mas antes o contrário: limitá‑las única e exclusivamente ao estritamente necessário, tal como recomendava a OACI (18). A excepcionalidade decorre do carácter proibitivo e, como tal, oneroso, de toda a restrição de operação (19).

52.      O carácter proibitivo das restrições de operação resulta ainda confirmado noutras disposições da Directiva 2002/30. O artigo 9.°, que prevê a derrogação aplicável à operação de aeronaves em circunstâncias excepcionais, permite aos Estados‑Membros «autorizar, em aeroportos situados no seu território, a operação pontual de aeronaves marginalmente conformes que não poderia ter lugar com base noutras disposições da […] directiva». Do teor da norma depreende‑se que esta derrogação consubstancia uma excepção a uma regra geral que proíbe a determinadas aeronaves a utilização de um aeroporto. No mesmo sentido, o artigo 6.° n.° 2, da directiva permite às autoridades nacionais de aeroportos urbanos incrementar o nível de protecção ambiental, introduzindo «medidas mais restritas no que respeita à definição de aeronaves marginalmente conformes». Assim, os incrementos do nível de protecção autorizados aos Estados apenas admitem um tipo de medida: a modificação do âmbito subjectivo da restrição de operação. Em contrapartida, a Directiva 2002/30 não permite aumentar a protecção com base noutros critérios, o que confirma o cariz estritamente proibitivo das restrições de operação nela previstas.

53.      Em consequência, consideramos que uma «restrição de operação», conforme definida no artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30, é uma medida proibitiva total ou temporária, de natureza prévia e objectiva, que impede categoricamente, e não apenas dificulta ou torna menos atractivo, o acesso de uma aeronave civil subsónica de propulsão por reacção a um aeroporto da União.

2.      Sujeitos activos da «restrição de operação»

54.      Compete aos Estados‑Membros aprovar as restrições de operação aplicadas nos aeroportos, mas são estes que têm que garantir o cumprimento das mesmas. Dadas as particularidades de uma restrição de operação, a Directiva 2002/30 impõe aos Estados‑Membros que garantam a existência de «autoridades competentes nas matérias do [seu] âmbito». Daqui decorre que as restrições de operação são adoptadas e aplicadas por autoridades especializadas, caracterizadas por terem e exercerem competências em matéria de transporte aéreo muito ligadas à gestão diária dos aeroportos (20).

55.      Nesta perspectiva, os sujeitos activos das restrições de operação são as autoridades nacionais de transporte aéreo e as entidades gestoras dos aeroportos. É a estas que compete aprovar restrições de operação em conformidade com a «abordagem equilibrada», já descrita, que implica o cumprimento de várias condições processuais, previstas nos artigos 4.° a 6.° da Directiva 2002/30. É também a estas que incumbe a aplicação de determinadas excepções ao regime geral, como as previstas nos artigos 8.° e 9.° da mesma.

56.      A Directiva 2002/30 estabeleceu, assim, um quadro institucional concreto com base no qual os Estados‑Membros devem assegurar que tanto as suas autoridades competentes em matéria de transportes aéreos como as entidades gestoras dos aeroportos abrangidos pela directiva obedeçam a normas substantivas e processuais aquando da aprovação ou aplicação de uma restrição de operação. A rigidez destas disposições serve também para reforçar o entendimento defendido nos pontos 45 a 53 destas conclusões, uma vez que, devido ao cariz proibitivo das restrições de operação, que impedem a uma aeronave a utilização, total ou temporária, de um aeroporto, a Directiva 2002/30 prevê a sua adopção apenas em situações excepcionais, e mediante um processo que assegure a aplicação da «abordagem equilibrada».

3.      Sujeitos passivos da «restrição de operação»

57.      Os destinatários de uma restrição de operação, os sujeitos passivos, são as aeronaves. Estas medidas são mais um instrumento no combate ao ruído nos aeroportos, e diferentemente das normas industriais, ambientais ou urbanísticas, cujos destinatários são fabricantes, empresas de construção ou proprietários de terrenos, as restrições de operação têm como objecto as aeronaves. No caso da Directiva 2002/30, as aeronaves civis subsónicas de propulsão por reacção constituem os destinatários das restrições de operação.

58.      Dado o carácter objectivo das restrições de operação, que sujeitam uma proibição ao facto de as aeronaves reunirem determinadas características técnicas, a directiva exige que estes requisitos sejam apreciados com referência a critérios preestabelecidos. O seu cumprimento verifica‑se através da certificação, um instrumento sujeito a normas internacionais que, como já referimos, facilita um controlo homogéneo das aeronaves nos diversos Estados. Por esse motivo, o artigo 4.°, n.° 4 da Directiva 2002/30 estabelece que as restrições de operação baseadas nos resultados devem apoiar‑se no nível de ruído emitido pela aeronave, relativamente às normas da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional. Se uma restrição de operação impedir o acesso a aeronaves cujas emissões sonoras atingem um determinado nível a medição far‑se‑á relativamente às normas internacionais que harmonizam esse critério. Este critério serve, pois, para objectivar as condições a cumprir previamente à aplicação ou não de uma restrição de operação a uma aeronave.

59.      Deste modo, e por forma a garantir a sua objectividade, as restrições de operação são medidas dirigidas a aeronaves que reúnam determinadas condições preestabelecidas, definidas em conformidade com o procedimento de certificação ou com critérios harmonizados a nível internacional.

4.      Incidência do conceito de «restrição de operação» nas normas adoptadas pela região de Bruxelas‑capital

60.      Atento o supra exposto, concluímos que uma regulamentação regional ambiental de carácter sancionatório, que impõe limites máximos de poluição sonora em zonas urbanas, não constitui uma «restrição de operação», conforme definida no artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30.

61.      Em primeiro lugar, o regime controvertido não proíbe ex ante o acesso, total ou temporário, ao aeroporto de Bruxelas‑Nacional, antes proíbe que sejam ultrapassados determinados níveis de emissão. Nada impede, pois, um avião de aterrar e descolar do referido aeroporto, sendo que a consequência jurídica para a ultrapassagem dos limites estabelecidos na regulamentação é uma sanção e não uma proibição (21).

62.      Em segundo lugar, o regime em causa aplica‑se ex post e não ex ante: só se aplica uma sanção quando uma aeronave tenha feito uso de um aeroporto em condições de emissão contrárias aos limites. Pelo contrário, e como referimos no n.° 50 destas conclusões, uma «restrição de operação» consubstancia‑se num mandato prévio à utilização do aeroporto.

63.      Em terceiro lugar, as normas regionais não são adoptadas no quadro de uma política de transportes e não são aprovadas nem aplicadas pelas autoridades competentes nessa matéria, porquanto fazem parte das disposições sobre ambiente, matéria cuja competência se encontra constitucionalmente atribuída às regiões belgas. Efectivamente, a competência em causa foi expressamente confirmada pelo Conseil d’État, em acórdãos de 9 de Maio de 2006.

64.      Por fim, ainda que as normas regionais em causa sejam dirigidas às aeronaves, o seu carácter ex post explica que a sua aplicação não dependa de critérios predeterminados, quer seja através da certificação ou de normas de harmonização adoptadas a nível internacional. A única forma efectiva de garantir um nível adequado de ruído ambiental alcança‑se atendendo aos índices de ruído no lugar que se pretende proteger, que são as zonas urbanas situadas nas proximidades de um aeroporto. Deste modo, a regulamentação impugnada não utiliza, nem pode utilizar, os critérios que uma restrição de operação exige a uma aeronave como pressuposto da sua aplicação.

65.      Esta conclusão é ainda reforçada, se tal é possível, a pelo facto de tanto os Estados que tiveram intervenção neste processo como a Comissão considerarem que as medidas em causa não constituem restrições de operação. Temos, pois, que o artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30, ao definir «restrições de operação», não abrange medidas como as previstas no Decreto de 27 de Maio de 1999, relativo à protecção contra o ruído provocado pelo tráfego aéreo.

5.      Síntese

66.      Tendo em conta os argumentos expostos, e em relação à primeira questão, proponho ao Tribunal de Justiça que o artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30 seja interpretado no sentido de que uma «restrição de operação» constitui uma medida proibitiva total ou temporária, de natureza prévia e objectiva, que impede categoricamente, não dificulta ou torna menos atractivo, apenas, o acesso de aeronaves civis subsónicas de propulsão por reacção a um aeroporto da União. Assim sendo, um regime como o previsto no Decreto de 27 de Maio de 1999, relativo à protecção contra o ruído provocado pelo tráfego aéreo, não constitui uma «restrição de operação» conforme definida no artigo 2.°, alínea e) da Directiva 2002/30.

VII – Quanto à terceira questão prejudicial

67.      Uma vez afastada a hipótese de as medidas em causa entrarem no âmbito de aplicação da Directiva 2002/30, o Conseil d’État interroga‑nos sobre a compatibilidade com o texto da directiva de normas nacionais de protecção do ambiente que estabeleçam limites do nível de ruído medido ao nível do solo e não calculado na respectiva fonte. Mais concretamente, o tribunal de reenvio tem dúvidas quanto a saber se o artigo 4.°, n.° 4 da Directiva 2002/30, que estabelece um critério de medição do ruído das aeronaves na fonte constante da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, se opõe ao critério de medição no solo previsto na regulamentação da região de Bruxelas, mesmo que esta não seja considerada uma «restrição de operação».

68.      O cerne desta terceira questão submetida pelo órgão de reenvio é saber se a Directiva 2002/30 é um instrumento de harmonização de limites máximos. Se assim fosse, qualquer medida nacional que infringisse ou dificultasse a aplicação das disposições previstas na Directiva 2002/30 seria contrária a esta, mesmo que se tratasse de normas nacionais fora do seu âmbito de aplicação.

69.      A resposta a esta questão deve ser negativa. A Directiva 2002/30 não constitui um instrumento de harmonização de limites máximos e, de facto, uma interpretação neste sentido seria contrária aos objectivos da mesma. Esta conclusão depreende‑se do contexto jurídico subjacente à Directiva 2002/30, mas também da protecção que os Estados‑Membros, tal como a própria União, conferem ao direito fundamental à protecção do ambiente, e em particular à vertente do direito que tutela os interesses dos particulares face à poluição sonora.

A –    Quadro jurídico geral aplicável ao combate ao ruído nos aeroportos e sua incidência na interpretação da Directiva 2002/30

70.      Como já referimos nos n.os 45 a 59 destas conclusões, as «restrições de operação» são apenas uma das medidas que podem ser adoptadas no quadro da «abordagem equilibrada». A finalidade desta abordagem exige precisamente que se conciliem todos os valores e interesses que convergem no combate à poluição sonora, e não privilegiar um em relação aos demais. Se a Directiva 2002/30 se convertesse num instrumento que impedisse a adopção de determinadas medidas em matéria urbanística ou de ambiente, a «abordagem equilibrada» deixava de o ser, pois estava a inclinar‑se a balança a favor das políticas de transporte.

71.      Este resultado não só seria incompatível com a Directiva 2002/30, como também com os fundamentos dos instrumentos internacionais que inspiram a regulação das «restrições de operação». A Resolução da OACI A35‑5 , que introduz a nível internacional a «abordagem equilibrada», reconhece, no seu Apêndice E, que «os Estados têm obrigações jurídicas, disposições legislativas, acordos em vigor e políticas estabelecidas que podem reger a gestão dos problemas acústicos nos seus aeroportos e que podem afectar a aplicação» do referido texto(22). Também o Apêndice F da referida Resolução, relativo ao planeamento e gestão urbana, reconhece que «a gestão da utilização dos terrenos inclui actividades de planeamento que podem ser fundamentalmente responsabilidade das autoridades locais», sendo certo que «afecta, todavia, a capacidade operativa dos aeroportos, o que, por sua vez, tem implicações na aviação civil» (23).

72.      Portanto, a OACI, bem consciente de que as normas nacionais em matéria de ambiente, como as em causa nos autos, podem afectar indirectamente o tráfego aéreo, não convida os Estados a derrogar estas disposições, mas a coordenar as suas actuações no quadro da chamada «abordagem equilibrada». Em nenhum momento se sugere aos Estados integrantes da OACI que limitem as suas medidas de combate ao ruído nos aeroportos às restrições de operação. Pelo contrário, cientes dos valores e interesses constitucionais em jogo, as resoluções da OACI limitam‑se a convidar os Estados a adoptar uma política global que aborde e pondere todas as dimensões implicadas.

73.      Com o objectivo de abordar a problemática do ruído nos termos que se acabam de expor, a então Comunidade Europeia aprovou a Directiva 2002/49. Nela se dispõe que os Estados‑Membros combaterão o ruído ambiente através de diferentes níveis de planeamento. E, em concreto, a referida directiva dedica especial atenção ao planeamento no âmbito aeroportuário, que deve ser considerada aquando da elaboração dos mapas estratégicos de ruído (artigo 7.°), dos planos de acção (artigo 8.°) e do planeamento acústico [artigo 3.°, alínea u].

74.      O quadro legal descrito reforça o entendimento que vem sendo exposto: as restrições de operação, enquanto proibições específicas acordadas no âmbito da política de transportes, convivem com outras medidas nacionais de natureza ambiental. As normas internacionais e a Directiva 2002/30 não são normas que se contraponham umas às outras, antes têm âmbitos de aplicação distintos (24). Um caso como o belga, em que uma autoridade regional adopta normas sancionatórias para proteger os vizinhos dos elevados níveis de poluição sonora, não está abrangido no âmbito da Directiva 2002/30.

75.      Não obstante, não deve ignorar‑se, tal como defendeu a Comissão nas suas observações escritas, que a actuação das autoridades regionais de Bruxelas, enquanto actuação unilateral, não coordenada com outras administrações do país, poderia revelar‑se problemática em face da Directiva 2002/49, a qual impõe um certo nível de coordenação interna na gestão da poluição sonora (25). Como refere a Comissão, a situação actual do aeroporto de Bruxelas‑Nacional, longe de ser adequada, reflecte uma falta de colaboração entre administrações que poderia derivar no incumprimento da Directiva 2002/49, mas não da Directiva 2002/30, cujo âmbito de aplicação não abrange as medidas regionais em causa neste processo.

76.      Em suma, considero que tanto o quadro internacional como a Directiva 2002/49 confirmam o carácter sectorial da Directiva 2002/30, que se circunscreve apenas à adopção, regulação e excepção de «restrições de operação» nos termos expostos nos n.os 45 a 59 destas conclusões. Uma interpretação da Directiva 2002/30 como instrumento harmonizador de limites máximos levaria a um resultado incompatível com a «abordagem equilibrada» proposta pela regulação internacional na matéria, e bem ainda com a Directiva 2002/49, que pretende abordar com carácter integral a problemática do ruído, incluindo o produzido nos aeroportos.

B –    Protecção contra a poluição sonora como direito fundamental e sua incidência na legislação da União sobre ruído nos aeroportos

77.      A resposta que proponho para a terceira questão prejudicial encontra apoios adicionais quando analisada numa perspectiva mais geral. Como é sabido, os danos causados pela poluição sonora encontram protecção no Direito da União e nos ordenamentos nacionais através dos direitos fundamentais. Esta tutela reveste, pois, carácter constitucional, e não é de todo estranha à questão agora suscitada perante o «Conseil d’État» belga.

78.      A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia prevê, no seu artigo 7.°, o direito fundamental ao respeito pela vida privada e familiar e pelo domicílio, enquanto o artigo 37.° reconhece expressamente um direito à protecção do ambiente. Este último direito articula‑se como um princípio e, além disso, não surge do nada: resulta de um recente processo de reconhecimento constitucional da protecção do ambiente, no qual participaram as tradições constitucionais dos Estados‑Membros (26). Assim o confirmam as anotações explicativas da Carta, que precisam que o artigo 37.° «[se] inspira também nas disposições de determinadas constituições nacionais».

79.      É importante realçar que o artigo 52.°, n.° 3, da Carta dispõe que, na medida em que esta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir CEDH), o seu sentido e âmbito são iguais aos conferidos por essa Convenção. De acordo com a explicação desta disposição, o sentido e âmbito dos direitos garantidos não são determinados apenas pelo texto da CEDH mas também, em particular, pela jurisprudência do TEDH. O mesmo artigo 52.°, n.° 3, segundo período, da Carta refere que a primeira frase do mesmo número não obsta a que o direito da União confira uma protecção mais ampla (27). A contrario, impede que a União adopte medidas menos protectoras.

80.      A protecção do ambiente é um objectivo que o TEDH integrou na sua interpretação do artigo 8.° da CEDH, consagrando‑o através do direito fundamental à reserva da vida privada e familiar e do domicílio (28). Mais concretamente, a jurisprudência do TEDH afirmou em diversas ocasiões que a poluição sonora é uma dimensão do meio ambiente, no sentido do artigo 8.° da CEDH (29). Este órgão jurisdicional abordou a problemática específica do ruído nos aeroportos no acórdão Hatton c. Reino Unido (30), reconhecendo que as emissões provocadas pelas aeronaves justificam, e em determinadas ocasiões exigem, a adopção de medidas activas de protecção por parte dos Estados (31). Esta interpretação, por força do referido no artigo 53.° da Carta, vincula a União e tem que ser tida em consideração pelo Tribunal de Justiça.

81.      É neste contexto que devemos responder à questão de saber se a harmonização levada a cabo pela Directiva 2002/30 deve considerar‑se de limites máximos. Pois bem, tendo em conta o disposto nos artigos 7 e 37.° da Carta, interpretados à luz da jurisprudência do TEDH já referida, dificilmente podemos concluir que a Directiva 2002/30 realize uma harmonização de limites máximos. Com efeito, uma harmonização nesses termos inviabilizaria a adopção de medidas de combate contra o ruído nos aeroportos distintas das expressamente previstas na directiva. Deste modo, verificar‑se‑ia uma espécie de paralisação na luta dos Estados contra a poluição sonora, privando‑os de margem de manobra no exercício das suas políticas ambientais, urbanísticas e de saúde pública. Deixando de lado outras considerações, tal conduziria a que os particulares litigassem contra os seus Estados apelando ao artigo 8.° da CEDH, tal como interpretado pelo TEDH, com um resultado que em muitos casos seria favorável aos primeiros (32).

82.      Por conseguinte, e tendo em conta o contexto dos direitos fundamentais subjacente ao caso dos autos, proponho que o Tribunal de Justiça afaste a interpretação segundo a qual a Directiva 2002/30 efectua uma harmonização de limites máximos, com as consequências indicadas. Isto posto, considero que a referida directiva não impede que os Estados‑Membros adoptem normas em matéria de ambiente que incidam indirectamente nas disposições de aviação civil, cuja harmonização constitui o objecto do referido texto. Em suma, uma norma nacional em matéria de ambiente como a dos autos, na medida em que não constitui uma «restrição de operação», e apesar de utilizar um critério de medição do ruído causado pelos aviões civis subsónicos ao nível do solo, não é incompatível com o artigo 4.°, n.° 4, da Directiva 2002/30.

VIII – Conclusão

83.      Atentas as considerações supra expostas, proponho ao Tribunal de Justiça que responda ao «Conseil d’État» nos seguintes termos:

«1)      Uma ‘restrição de operação’ constitui uma medida proibitiva total ou temporária, de natureza prévia e objectiva, que impede categoricamente, e não dificulta ou torna menos atractivo apenas, o acesso de aeronaves civis subsónicas a um aeroporto da União. Por conseguinte, o artigo 2.°, alínea e), da Directiva 2002/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Março de 2002, relativa ao estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de operação relacionadas com o ruído nos aeroportos comunitários, deve ser interpretado no sentido de que um regime como o previsto no Decreto de 27 de Maio de 1999, relativo ao combate ao ruído provocado pelo tráfego aéreo, não constitui uma «restrição de operação» no sentido naquele previsto.

2)      O artigo 4.°, n.° 4 da Directiva 2002/30/CE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma medida nacional, como o Decreto de 27 de Maio de 1999, que utiliza um critério de medição do ruído ao nível do solo.»


1 – Língua original: espanhol.


2 – Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Março de 2002 (JO L 85, p. 40).


3 –      Directiva do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (LO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9).


4 –      Regulamento do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (JO L 240. p. 8).


5 – Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Junho de 2002.


6 – Proposta de directiva relativa ao estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de funcionamento relacionadas com o ruído nos aeroportos comunitários (COM (2001) 695 final), de 28 de Novembro de 2001.


7 – Resolução da Assembleia da OACI, A35‑5, Apêndice C (doc. 9902).


8 – Referida na nota 3.


9 – Referida na nota 4.


10 – Proposta da Comissão, já referida, pp. 3 e 4.


11 – Artigo 2.°, alínea e), do projecto de directiva.


12 – Veja‑se a alteração n.° 9 da Comissão de Política Regional, Transportes e Turismo no relatório sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de funcionamento relacionadas com o ruído nos aeroportos comunitários (A5‑0053/2002), de 25 de Fevereiro de 2002, pp. 10 / 31.


13–       Ibid, páginas 22 / 31.


14–       Ibid.


15 – Intervenção oral do Sr. Lannoye na sessão de 12 de Março de 2002.


16–       Ibid.


17 – Mais concretamente, a proibição imposta às aeronaves «hushkits», dotadas de dispositivos de redução das emissões sonoras, mas com níveis globais de emissão considerados insuficientes. Esta limitação afectava as relações comerciais entre a União Europeia e os Estados Unidos e, como resulta patente dos debates parlamentares, a Directiva 2002/30 contribuiu para a resolução do conflito.


18 – No ponto 1 do Apêndice E, sugere aos Estados que, na medida do possível, apenas adoptem restrições de operação depois de ponderar os respectivos custos e benefícios, e na alínea c) do ponto 3 recomenda a adopção de restrições parciais e não totais.


19 – O Relatório sobre a aplicação da Directiva 2002/30 elaborado pela Comissão confirma o carácter excepcional e de último recurso de toda a «restrição de operação». Por exemplo, ao descrever a opinião dos operadores de aeronaves, o relatório revela que estes «consideram que a directiva constitui uma protecção contra a aplicação de restrições operacionais, em primeiro recurso, além de garantir um prazo razoável para a introdução dessas restrições e uma avaliação adequada dos seus custos e benefícios» (Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação da Directiva 2002/30/CE, COM (2008) 66 final, página 9).


20 – Veja‑se, a este propósito, o Relatório sobre a aplicação da directiva já mencionado, que se refere reiteradamente ao «direito de os aeroportos restringirem as operações das aeronaves […] no quadro da abordagem equilibrada» (Relatório sobre a aplicação, referido, p. 3).


21 – Artigo 2.° do Decreto de 27 de Maio de 1999, relativo à protecção contra o ruído provocado pelo tráfego aéreo.


22 – N.° 13 do Apêndice E, reiterado em 2007 pela Assembleia da OACI, na sua Resolução 35‑22.


23 – Considerando 7 do Apêndice F.


24 – Embora a Directiva 2002/49 não faça referência à Directiva 2002/30, esta refere aquela. Como confirmou a agente da Comissão na audiência, as directivas têm âmbitos de aplicação distintos, ainda que persigam objectivos comuns, através, no entanto, de diferentes meios.


25 – Sobre a Directiva 2002/49, veja‑se a análise de Moral Soriano, L., «La directiva de ruído ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitária», em Arana Garcia E. e Torres López, A., Régimen jurídico del ruído. Una perspectiva integral ycomparada, Comares, Granada, 2004.


26 – Veja‑se, por exemplo, o artigo 20.a da Lei Fundamental alemã, o artigo 24.1 da Constituição grega, o artigo 5.° da Constituição polaca, o artigo 66.° da Constituição portuguesa, o artigo 45.° da Constituição espanhola, ou o artigo 35.° da Carta de Direitos da República Checa.


27 – V., neste sentido, acórdão de 5 de Outubro de 2010, McB (C‑400/10 PPU, Colect. p. I‑0000), n.° 53, e de 22 de Dezembro de 2010, DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft mbH (C‑279/09, Colect., p. I‑0000), n.° 35.


28 – V., entre outros, acórdãos López Ostra c. Espanha, de 9 de Dezembro de 1994, série A, n.° 303‑C e T??atar c. Roménia, de 27 de Janeiro de 2009, ainda não publicado.


29 – Acórdãos Hatton c. Reino Unido, de 8 de Julho de 2003, TEDH, Colectânea dos acórdãos e decisões 2003‑VIII e Moreno Gómez c. Espanha, de 16 de Novembro de 2004, TEDH, Colectânea dos acórdãos e decisões 2004‑X.


30 – Acórdão Hatton c. Reino Unido, referido na nota anterior.


31 – V. Frohwein, J./Peukert, W. EMRK‑Kommentar, 2009 (3ª edição), artigo 8.°, n.os 43 e segs; Lozano Cutanda, B. «La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Itália, y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH», Revista Española de Derecho Europeo, n.° 1, 2002, e Eleftheriadis, P., «The Future of Environmental Rights in the European Union», em Alston, P., The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.


32 – Por outro lado, se o Tribunal de Justiça declarar que as medidas regionais em causa nos autos constituem uma «restrição de operação», verificar‑se‑á em seguida a sua incompatibilidade com a Directiva 2002/30, porquanto as primeiras utilizam um critério de medição do ruído provocado pelas aeronaves que está vedado pela segunda. Nesse caso, o resultado não se aplicaria apenas ao regime de Bruxelas aqui em causa, mas também a qualquer norma ambiental nacional destinada à regulação do ruído ambiental, que directa ou indirectamente tivesse incidência no tráfego aéreo. Uma interpretação nestes termos acabaria por questionar também a própria validade da Directiva 2002/30, dada a sua incompatibilidade com os artigos 7.° e 37.° da Carta.