Language of document : ECLI:EU:C:2011:94

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PEDRA CRUZA VILLALÓNA,

predstavljeni 17. februarja 2011(1)

Zadeva C‑120/10

European Air Transport SA

proti

Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles‑Capitale,

Région de Bruxelles‑Capitale

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo belgijsko Conseil d’État)

„Zračni promet – Direktiva 2002/30/ES – Opredelitev ‚omejitev obratovanja‘ – Omejitve emisij hrupa pri viru, ki jih je treba spoštovati ob preletu mestnih območij v bližini letališča – Možnost sprejetja nacionalnih standardov, ki temeljijo na ravni hrupa, izmerjenega pri tleh – Povezava z Direktivo 2002/49/ES – Konvencija o mednarodnem civilnem letalstvu – Temeljne pravice – Členi 7, 37 in 53 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice in držav članic v zvezi z varstvom proti hrupu“





1.        Hrup, ki ga povzročajo letališča, je eden izmed najresnejših okoljskih izzivov, s katerimi se soočajo mestna jedra. Interesi, ki so na kocki, niso zanemarljivi: na eni strani, če jih naštejemo le nekaj, so zračni promet, pretok blaga in oseb ali ekonomske politike posameznih držav članic, na drugi sta varstvo okolja in zdravja ljudi.

2.        Ta primer daje Sodišču priložnost, da glede tega občutljivega ravnovesja izrazi svoje mnenje. Belgijsko Conseil d’État je Sodišču v predhodno odločanje predložilo štiri vprašanja, v katerih izraža svoje dvome glede skladnosti regionalne zakonodaje v zvezi z varstvom proti hrupu, ki ga povzročajo letala, ki uporabljajo letališče Bruselj (Bruxelles‑National), z Direktivo 2002/30 glede uvedbe s hrupom povezanih omejitev obratovanja na letališčih Unije.(2) Osrednji problem zadeve je nedvomno v tem, kolikšen obseg naj se določi tako imenovanim „omejitvam obratovanja“.

3.        Kljub temu pa mora Sodišče pri oblikovanju končne razlage upoštevati širši kontekst, ki obdaja zadevo. Treba je poudariti, da Direktiva 2002/30 soobstaja z drugimi instrumenti mednarodnega prava in sekundarnega prava Unije za boj proti hrupu, vključno s tistim, ki nastaja na letališčih. Poleg tega tako Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) kot ustavna in vrhovna sodišča držav članic varujejo državljane, ki živijo v okolici letališč. Člena 7 in 37 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah zagotavljata še dodatno varstvo, če je to sploh potrebno. Zato razlaga pojma „omejitev obratovanja“ ni le preprosta razlaga določenega pojma sekundarnega prava, temveč zapleten postopek, s katerim stopimo, kot se bo izkazalo v nadaljevanju, na posebej občutljivo področje.

I –    Pravni okvir Unije

4.        Evropska skupnost je za okrepitev varstva okolja in zagotovitev razvoja sektorja zračnega prometa v skladu s politiko trajnostnega razvoja na podlagi člena 80(2) ES sprejela Direktivo 2002/30 o oblikovanju pravil in postopkov glede uvedbe s hrupom povezanih omejitev obratovanja na letališčih Skupnosti. Okoljevarstveni cilj Direktive je razviden iz njene prve uvodne izjave, v kateri je navedeno, da je „glavni cilj skupne prometne politike […] trajnostni razvoj“.

5.        Osrednji predmet usklajevanja po Direktivi 2002/30 so tako imenovane „omejitve obratovanja“, ki jih morajo zaradi boja proti motečemu hrupu uvesti letališča Unije za zrakoplove, ki vzletajo z njih ali pristajajo na njih. Tveganje, da bi se omejitve obratovanja med državami članicami razlikovale in posledično pomenile oviro za prosti pretok, je glavni razlog za usklajevanje, ki ga izvaja Direktiva 2002/30.

6.        Člen 2(e) navedene direktive „omejitve obratovanja“ opredeljuje tako:

„(e) ‚Omejitve obratovanja‘ pomenijo ukrep, povezan s hrupom, ki omejuje ali zmanjšuje dostop civilnih podzvočnih reaktivnih letal do letališča. Vključuje omejitve obratovanja, katerih cilj je na določenih letališčih izločiti iz prometa mejno ustrezne zrakoplove, pa tudi delne omejitve obratovanja, ki vplivajo na uporabo civilnih podzvočnih letal v določenem časovnem obdobju.“

7.        V členu 4 Direktive 2002/30 so našteta splošna pravila, ki veljajo za vse omejitve obratovanja, pri čemer so za obravnavani primer posebej pomembne določbe iz odstavka 4:

„Člen 4

Splošna pravila o urejanju hrupa zrakoplovov

1.      Države članice sprejmejo uravnoteženi pristop pri obravnavi problemov s hrupom na letališčih na njihovem ozemlju. Kot ukrep za urejanje hrupa lahko upoštevajo tudi gospodarske pobude.

2.      Pri obravnavi omejitev obratovanja pristojni organi upoštevajo verjetne stroške in koristi različnih razpoložljivih ukrepov in posebnosti posameznih letališč.

3.      Ukrepi ali kombinacija ukrepov, sprejetih po tej direktivi, ne smejo biti strožji, kakor je to potrebno za uresničitev okoljskega cilja, določenega za posamezno letališče. Biti morajo nediskriminatorni glede državljanstva ali identitete letalskega prevoznika ali proizvajalca zrakoplovov.

4.      Omejitve obratovanja na podlagi sposobnosti temeljijo na ravni hrupa zrakoplova, ki se meri po postopku certifikacije, opravljenem v skladu z zvezkom 1 Priloge 16 h Konvenciji o mednarodnem civilnem letalstvu, tretja izdaja (julij 1993).“

8.        Člena 5 in 6 Direktive 2002/30 uvajata ukrepe za uskladitev pravil za oblikovanje omejitev obratovanja, ki so predmet te direktive.

„Člen 5

Predpisi v zvezi s presojo

1.      Pri sprejemanju odločitve o omejitvah obratovanja se upoštevajo informacije iz Priloge II, kolikor je smiselno in izvedljivo za zadevne omejitve obratovanja in značilnosti letališča.

2.      Kadar je letališki projekt predmet presoje vplivov na okolje po Direktivi 85/337/EGS,(3) velja, da presoja v skladu z navedeno direktivo izpolnjuje zahteve iz odstavka 1, če so pri tem, kolikor je mogoče, upoštevane informacije iz Priloge II k tej direktivi.

Člen 6

Predpisi o uvedbi omejitev obratovanja, katerih cilj je izločitev mejno ustreznih zrakoplovov

1.      Če se pri presoji vseh razpoložljivih ukrepov, vključno z delnimi omejitvami obratovanja, ki se izvajajo v skladu z zahtevami iz člena 5, izkaže, da je za doseganje ciljev te direktive treba uvesti omejitve, katerih cilj je izločitev mejno ustreznih zrakoplovov, veljajo na obravnavanem letališču namesto postopka iz člena 9 Uredbe (EGS) št. 2408/92(4) naslednji predpisi:

(a)       šest mesecev po končani presoji in sklepu o uvedbi omejitev obratovanja na navedenem letališču niso dovoljene nobene dodatne storitve z mejno ustreznimi zrakoplovi, razen tistih, ki so bile dovoljene v odgovarjajočem obdobju preteklega leta;

(b)       v najmanj šestih mesecih po tem se lahko od vsakega letalskega operaterja zahteva, da zmanjša število premikov njegovih mejno ustreznih zrakoplovov, ki uporabljajo navedeno letališče, na letno stopnjo, ki ne presega 20 % začetnega celotnega števila teh premikov.

2.      S pridržkom predpisov o presoji iz člena 5 se na mestnih letališčih, naštetih v Prilogi I, lahko uvedejo strožji ukrepi glede opredelitve mejno ustreznih zrakoplovov, če ti ukrepi ne vplivajo na civilna podzvočna reaktivna letala, ki so z izvirno ali ponovno certifikacijo v skladu s standardom glede hrupa iz poglavja 4 dela II zvezka 1 Priloge 16 h Konvenciji o mednarodnem civilnem letalstvu.“

9.        Člen 7 Direktive 2002/30 se nanaša na časovni okvir njenih določb, pri čemer je v njem navedeno, da določbe člena 5, navedenega zgoraj, ne veljajo za „omejitve obratovanja, ki so bile sprejete na dan začetka veljavnosti te direktive“.

10.      V Prilogi I k zadevni direktivi so našteta letališča, ki so kvalificirana kot „mestna“. Letališča Bruselj (Bruxelles‑National) ni na seznamu.

11.      Direktiva 2002/30 je začela veljati 28. marca 2002, rok, ki so ga države članice imele na voljo za njen prenos, pa se je iztekel 28. septembra 2003.

12.      Zakonodajalec Skupnosti je nekaj mesecev po sprejetju Direktive 2002/30 na podlagi člena 175(1) ES sprejel Direktivo 2002/49/ES o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa.(5) Čeprav se slednja ne sklicuje izrecno na Direktivo 2002/30, pa so v njenem členu 1 določeni njeni cilji in je navedeno, da je cilj te direktive, „da se zagotovi podlaga za uvajanje ukrepov Skupnosti, katerih cilj je zmanjšanje emisij hrupa glavnih virov zlasti cestnih in železniških vozil, cestne in železniške infrastrukture, zračnih plovil, opreme, ki se uporablja na prostem, in industrijske opreme ter premičnih strojev“ (poudarek dodan).

13.      Direktiva 2002/49 v svojem členu 3(a) opredeljuje „okoljski hrup“ kot „nezaželen ali škodljiv zunanji zvok, ki ga povzročajo človeške dejavnosti, vključno s hrupom, ki ga [oddaja] zračni promet“. Za uravnavanje hrupa na občutljivih območjih določa Direktiva tri stopnje intervencij prek instrumentov načrtovanja: strateško karto hrupa, akcijske načrte in akustično načrtovanje. S tem se hkrati vzpostavlja režim za usklajevanje mejnih vrednosti za izpostavljenost hrupu, vrednosti, ki so, kot je poudarjeno v členu 3(s), „[…] lahko različne za različne vrste hrupa (hrup cestnega, železniškega in zračnega prometa, industrijski hrup, itd.), za različno okolje in različno občutljivost prebivalstva na hrup; lahko so tudi različne za obstoječe razmere in za nove razmere (sprememba razmer zaradi novega elementa, ki se nanaša na vir hrupa ali na uporabo okolja)“.

14.      Direktiva 2002/49 je začela veljati 18. julija 2002, rok, ki so ga države članice imele na voljo za njen prenos, pa se je iztekel 18. julija 2004.

15.      Člena 7 in 37 Listine o temeljnih pravicah Evropske unije določata:

„Člen 7

Spoštovanje zasebnega in družinskega življenja

Vsakdo ima pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij.

[…]

Člen 37

Varstvo okolja

V politike Unije je treba vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja.“

16.      V Pojasnilih k Listini, ki jih je sestavilo Predsedstvo Konvencije, je poudarjeno, da je načelo iz člena 37 „nastalo na podlagi členov 2, 6 in 174 Pogodbe ES, ki se sedaj nadomestijo s [členom 3(3) Pogodbe o Evropski uniji in členoma 11 in 191 Pogodbe o delovanju Evropske unije]. Enako izhaja tudi iz določb nekaterih nacionalnih ustav“.

II – Nacionalni pravni okvir

17.      Belgijska ustava daje zvezni vladi zakonodajno in izvršilno pristojnost na področju zračnega prometa, vključno z letališči, medtem ko se regije ponašajo z oblastjo, prav tako zakonodajno in izvršilno, na področju varstva okolja. Hkrati pa tudi člen 23(4) ustave zagotavlja pravico do varstva okolja.

18.      Belgijske regije so pristojne za upravljanje letališč na svojem ozemlju, razen v primeru letališča Bruselj (Bruxelles‑National), za katero je pristojna zvezna vlada.

19.      Regija Bruselj-glavno mesto je s sklepom z dne 17. julija 1997, v okviru svojih pristojnosti na okoljskem področju, sprejela ukrepe za boj proti hrupu v naseljih. Kot sredstvo za izvršitev sklepa je bil 27. maja 1999 sprejet odlok o boju proti hrupu, povzročenemu z zračnim prometom, ki določa najvišje vrednosti hrupa, ki so dovoljene za prelet letal nad regijo Bruselj‑glavno mesto.

20.      Člen 2 sklepa določa vrednosti hrupa, od katerih dalje je za prelet letala upravičena naložitev globe. Višina globe je določena na podlagi teh meril:

–      raven hrupa v decibelih, merjena pri tleh, ne pri viru;

–      območje preleta;

–      slot.

21.      Belgijsko Conseil d’État je odločilo, da ta sistem, kot je bil vzpostavljen s sklepom z dne 17. julija 1997 in z odlokom z dne 27. maja 1999 o boju proti hrupu, povzročenemu z zračnim prometom, ni neskladen z ustavo. Višje upravno sodišče je v sodbi z dne 9. maja 2006 odločilo, da spada upravljanje hrupa, ki ga povzročajo zrakoplovi, ker gre za hrup pri viru, v zvezno pristojnost na področju prometa, medtem ko je upravljanje okoljskega hrupa, vključno s hrupom, ki ga povzročajo zrakoplovi, v pristojnosti regionalnih oblasti.

22.      Čeprav je regija Bruselj‑glavno mesto predložila akcijski načrt v skladu z Direktivo 2002/49, pa to ne velja za letališče Bruselj, za katero ustrezne oblasti niso sprejele posebnega načrta.

III – Dejansko stanje in postopek pred nacionalnim sodiščem

23.      Letališče Bruselj (Bruxelles‑National) je na ozemlju Flamske regije, vendar se pri letih, ki potekajo z njega, na zelo nizki višini preleti tudi regija Bruselj‑glavno mesto. Kot je bilo pojasnjeno v točki 17 teh sklepnih predlogov, je za upravljanje s tem letališčem pristojna zvezna vlada. Tako so z zračnim prometom, ki ima na letališču Bruselj (Bruxelles‑National) začetno, vmesno ali končno točko, neposredno povezane tri ravni belgijskih oblasti, ali aktivno ali pasivno. Udeleženci v tem postopku so poudarili, da so navedene okoliščine vzrok za dolg in zapleten politični in institucionalni konflikt, ki je bil prav tako predmet sodnih sporov pred nacionalnimi sodišči.

24.      European Air Transport (v nadaljevanju: EAT) je letalska družba, ki je del skupine DHL, ki opravlja letalski prevoz blaga z začetkom, s koncem ali z vmesno postajo na letališču Bruselj (Bruxelles‑National). Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (v nadaljevanju: IBGE), regionalni organ, pristojen za nadzor nad okoljsko zakonodajo, je 24. novembra 2006 zoper EAT začel postopek sankcioniranja za 62 domnevnih kršitev regionalnega odloka z dne 27. maja 1999, ki naj bi jih ta storila v enem mesecu. EAT se očita, da je z zrakoplovi v nočnem času povzročala hrup, katerega raven je bila višja od tiste, predvidene v navedeni zakonodaji. EAT navaja, da regionalna določba, ki je podlaga za očitane ji kršitve, ni zakonita, ker zahteva merjenje ravni hrupa pri tleh in ne pri viru. Po navedbah EAT je v mednarodni zakonodaji na področju prometa in varnosti v zraku kot obvezno določeno merjenje hrupa pri viru.

25.      IBGE je 19. oktobra 2007 končal preiskovalni postopek in EAT naložil upravno sankcijo v višini 56.113 EUR. EAT se je zoper navedeno sankcijo pritožila pri Collège d’environment (v nadaljevanju: Collège), ki je 24. januarja 2008 pritožbo zavrnil in potrdil odločbo IBGE.

26.      EAT se je zoper odločbo Collège pritožila pri Conseil d’État, ki je v zvezi s tem hkrati vložilo dva predloga za sprejetje predhodne odločbe, enega pri Cour constitutionnelle, drugega, ki je podlaga za predhodno odločanje v tej zadevi, pa pri Sodišču.

IV – Vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

27.      V predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 5. marca 2010, postavlja belgijsko Conseil d’État ta štiri vprašanja za predhodno odločanje:

„1.      Ali je treba pojem „omejitve obratovanja“ iz člena 2(e) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/30/ES z dne 26. marca 2002 o oblikovanju pravil in postopkov glede uvedbe s hrupom povezanih omejitev obratovanja na letališčih Skupnosti razlagati tako, da vključuje pravila, s katerimi so določene omejitve ravni hrupa, izmerjenega pri tleh, ki jih je treba upoštevati pri preletu ozemelj v bližini letališča in ob prekoračitvi katerih je lahko prekoračitelj sankcioniran, ob upoštevanju, da morajo zrakoplovi upoštevati letalske proge ter postopke pristanka in vzleta, ki so jih določili drugi upravni organi brez upoštevanja teh omejitev hrupa?

2.      Ali je treba člena 2(e) in 4(4) te direktive razlagati tako, da mora vsaka „omejitev obratovanja“ temeljiti na „sposobnosti“, ali pa te določbe omogočajo, da dostop do letališča glede na raven hrupa, izmerjenega pri tleh, omejujejo druge določbe v zvezi z zaščito okolja, ki jih je treba upoštevati pri preletu ozemelj v bližini letališča in ob prekoračitvi katerih je lahko prekoračitelj sankcioniran?

3.      Ali je treba člen 4(4) te direktive razlagati tako, da poleg prepovedi obratovanja na podlagi sposobnosti, ki temeljijo na ravni hrupa zrakoplova, pravila v zvezi z zaščito okolja določajo omejitve ravni hrupa, izmerjenega pri tleh, ki jih je treba upoštevati pri preletu ozemelj v bližini letališča?

4.      Ali je treba člen 6(2) te direktive razlagati tako, da prepoveduje, da so omejitve ravni hrupa, izmerjenega pri tleh, ki jih je treba upoštevati pri preletu ozemelj v bližini letališča in ob prekoračitvi katerih je lahko prekoračitelj sankcioniran, določene s pravili, ki jih utegnejo kršiti letala, ki ustrezajo standardom iz drugega dela poglavja 4 zvezka I Priloge 16 h Konvenciji o mednarodnem civilnem letalstvu?“

28.      Poleg EAT so v roku iz člena 23 Statuta Sodišča pisna stališča predložili Collège, francoska vlada in Komisija.

29.      Obravnave 30. novembra 2010 so se udeležili zastopniki EAT, Collège, danske vlade in Komisije.

V –    Vprašanja za predhodno odločanje, obravnavana v tej zadevi

30.      Menim, da je od štirih vprašanj, ki jih je Conseil d’Etat posredoval v predhodno odločanje, treba odgovoriti le na prvo in tretje.

31.      Z drugim vprašanjem Conseil d’Etat namreč prosi Sodišče za razlago nekaterih določb Direktive 2002/30, če bi bile sporne regionalne določbe „omejitev obratovanja“. Kot bom razložil v odgovorih na prvo in tretje vprašanje, pa je iz konteksta in ciljev Direktive 2002/30 razvidno, da sporni ukrepi niso „omejitev obratovanja“.

32.      Kar zadeva četrto vprašanje, prav tako menim, da nanj ni primerno odgovarjati, saj temelji na napačni razlagi člena 6(2) Direktive 2002/30, ki velja le za tako imenovana „mestna letališča“. Letališča Bruselj (Bruxelles‑National) ni na seznamu Priloge I k navedeni direktivi in torej v skladu s členom 2(b) Direktive 2002/30 ni „mestno letališče“. Zato člena 6(2) Direktive 2002/30 v tej zadevi ni mogoče uporabiti in tako tudi ni treba odgovoriti na četrto vprašanje za predhodno odločanje.

VI – Prvo vprašanje za predhodno odločanje

33.      Belgijski Conseil d’État nas najprej sprašuje o natančnem obsegu, ki ga Direktiva 2002/30 daje pojmu „omejitve obratovanja“. Predložitveni organ zlasti postavlja vprašanje, ali se regionalno pravilo o sankciji, ki je namenjena kaznovanju v primerih prekoračitve določenih najvišjih ravni hrupa, merjenega pri tleh na območjih v bližini letališča, šteje za „omejitev obratovanja“ v smislu člena 2(e) navedene direktive.

34.      Določbe Direktive 2002/30, ki jih mora Sodišče razlagati v tem postopku, so gotovo dvoumne in izražajo tehnične, ekonomske in politične težave, ki tičijo za problematiko hrupa na letališčih. Zato nas uporaba tradicionalnih meril razlage pripelje le do delnega in morda nepopolnega odgovora. Pravilno razumevanje Direktive 2002/30 torej zahteva analizo njenega nastajanja, kot tudi splošnega pravnega okvira, ki jo obdaja.

A –    Nastajanje Direktive 2002/30 in njena obravnava v zakonodajnem postopku

35.      Hrup, ki ga povzročajo letala, je vir številnih nacionalnih, mednarodnih, in kot potrjuje obravnavana zadeva, tudi evropskih sporov. Zaradi obstoječih interesov, tako gospodarskih kot družbenih in političnih, je iskanje splošne rešitve oteženo. Po drugi strani pa gre za problematiko, ki postaja posebej resna v primerih, v katerih vpliva na urbana območja v bližini letališč. Dejanski okvir, ki obdaja obravnavani primer, je dober dokaz za to.

36.      Komisija je v letu 2001 s ciljem boja proti hrupu na letališčih Unije pripravila predlog direktive, katere predmet je bila vzpostavitev skupnega režima za sprejetje omejitev obratovanja v zvezi s hrupom na letališčih.(6) Trenutek, ki ga je Komisija izbrala za svojo pobudo, ni bil izbran naključno: istega leta je skupščina Mednarodne organizacije civilnega letalstva (ICAO) bistveno spremenila svoje stališče glede boja proti hrupu, ki ga povzročajo civilna letala. Če so bili do tedaj predmet ukrepov, ki jih je sprejemala ICAO, tehnični pogoji za navigacijo zrakoplovov, se od leta 2001 dalje njena strategija osredotoča na tako imenovan „uravnotežen pristop“.(7)

37.      Po tem „uravnoteženem pristopu“ se problematiko hrupa rešuje v dveh stopnjah. Prva je dolgoročna in je osredotočena na prepoznavanje virov hrupa v celoti. Druga je aktivna in zahteva zaporedno izvajanje štirih vrst ukrepov: zmanjšanje hrupa pri viru, prostorsko načrtovanje, operativni postopki za zmanjšanje hrupa in omejitve obratovanja. Slednji ukrep je le podreden in se lahko uporabi samo, ko so izčrpani prejšnji trije.

38.      Evropska unija ni članica ICAO, so pa njene članice vse države članice EU. Poleg tega prizadevanja za usklajevanje ureditve zračnega prometa, ki je nadnacionalni pojav in zato zahteva skupno ukrepanje držav na mednarodni ravni, potrjujejo, da se določbe, dogovorjene znotraj ICAO, uporabljajo pravzaprav po vsem svetu. Evropska unija je v zadnjih letih delovala s tem ciljem v mislih in je poskušala zagotoviti, da so se mednarodni predpisi s področja zračnega prometa v vseh državah članicah izvajali enotno ali vsaj usklajeno. V skladu s to politiko je tedanja Evropska skupnost na vseh področjih, na katerih je bila pristojna, uzakonila „uravnotežen pristop“.

39.      Kar zadeva nadzor hrupa pri viru, je že leta 2001 obstajal skupnostni predpis v zvezi z emisijami iz zrakoplovov, ki je bil postopoma dopolnjen z novimi ukrepi, ki so evropsko zakonodajo usklajevali z zahtevami ICAO. Glede dolgoročnih ukrepov kot tudi glede načrtovanja ureditve zemljišč je bila v letu 2002 sprejeta Direktiva 2002/49 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa, ki vsebuje posebne določbe v zvezi z letališči.(8) Tretji in od vseh najstrožji ukrep, ki ga je vpeljala Skupnost, so bile omejitve obratovanja, v zvezi s katerimi je Komisija novembra 2001 Svetu in Evropskemu parlamentu poslala osnutek prej navedene direktive.(9)

40.      Pojasnjevalno poročilo k osnutku jasno kaže, da predlog direktive „udejanja in razvija na skupnostni ravni smernice ICAO glede upravljanja s hrupom, potrjene na 33. skupščini ICAO, ki je potekala v Montrealu od 25. septembra do 5. oktobra 2001“.(10) V skladu z navedenimi smernicami so omejitve obratovanja opredeljene kot ukrepi v zvezi s hrupom, ki omejujejo ali zmanjšujejo dostop civilnih letal na določeno letališče.(11) Čeprav ni nikjer poudarjeno, da imajo omejitve obratovanja naravo izjeme, je jasno razviden prvoten namen Komisije, da se število tovrstnih ukrepov zmanjša. Posledica omejitve obratovanja je popolna ali delna prepoved dostopa do letališča. Zaradi tega mora omejitev obratovanja, preden se sprejme ali izvaja, temeljiti na objektivnih in zanesljivih podatkih o zrakoplovih, ki jim je ukrep namenjen. Komisija je v osnutku poudarila, da se morajo ti objektivni in zanesljivi podatki meriti prek certifikacije zrakoplovov, univerzalnega instrumenta za homologacijo, ki omogoča opredelitev tehničnih značilnosti vsakega zrakoplova.

41.      Predlog Komisije pri obravnavi v Evropskem parlamentu ni utrpel večjih sprememb, bil pa je predmet dopolnitev, ki so okrepile usklajenost besedila s smernicami ICAO. Odbor za regionalno politiko, promet in turizem je predlagal, naj se doda sedanji člen 4(4) Direktive, v katerem se zahteva, da omejitve obratovanja temeljijo na merjenju hrupa pri viru.(12) Poleg tega je Odbor za okolje potrdil, da so omejitve obratovanja prepovedi, vendar je izrazil obžalovanje, da izbrana pravna podlaga (prejšnji člen 80 PES, ki je urejal politiko prometa) državam ni dopuščala uporabiti strožjih standardov.(13) Odbor je v poročilu tako sprejel, da „letala, ki se uvrščajo 5 ali več decibelov nižje od standarda iz poglavja 3, ne bodo mogla biti nikoli zavrnjena“.(14)

42.      Iz parlamentarnih razprav je razvidno, da je bila pobuda Komisije namenjena dvema različnima naslovnikoma: letališčem in zrakoplovom. Prvim zato, ker so zavezani k izvajanju omejitev obratovanja, drugim pa zato, ker morajo ukrep spoštovati. Poleg tega je očitno, da je celotna razprava o omejitvah obratovanja potekala v smislu prepovedi, to je o ukrepih, ki prizadenejo določene zrakoplove in jim izrecno prepovedujejo pristanek na letališčih oziroma vzlet z letališč, ki te ukrepe izvajajo. V nobenem trenutku se ni razpravljalo o možnosti, da bi se omejitev obratovanja sprejela v obliki kazenske določbe, urbanističnega načrta ali posebnih okoljevarstvenih pravil. Pravzaprav je prav omejitvena narava predloga direktive privedla do tega, da je eden od evroposlancev zbornico opozoril, da je treba sprejeti celovit pristop glede hrupa na letališčih, še posebej ob upoštevanju dejstva, da je Evropsko sodišče za človekove pravice prav takrat izdalo sodbo Hatton proti Združenemu kraljestvu.(15) Predlog direktive po mnenju istega poslanca ni na splošno obravnaval problematike hrupa na letališčih, zato je povabil Komisijo k posredovanju dodatnih pobud v tej smeri.(16)

B –    Koncept „omejitve obratovanja“, kot izhaja iz razlage Direktive 2002/30

43.      Zgoraj obravnavano nastajanje Direktive 2002/30 je uporabno za določitev njenega natančnega obsega. Kot bo ponazorjeno v nadaljevanju, je navedena direktiva predvidela sistem za nadzor hrupa, katerega obseg je omejen na področje, ki zahteva natančno razmejitev. Celotna ureditev v Direktivi 2002/30 izhaja iz koncepta „omejitev obratovanja“, na podlagi katerega so zasnovane določbe s pravili glede sprejetja in učinkov takih omejitev ter izjem od teh. „Omejitve obratovanja“ so eden od elementov, ki tvorijo zgoraj omenjeni tako imenovani „uravnoteženi pristop“. Zaradi tega se obseg, ki ga določimo „omejitvam obratovanja“, ne more prekrivati z drugimi ukrepi, ki so del „uravnoteženega pristopa“, kot ga je zagovarjala ICAO.

44.      S tem izhodiščem zdaj prehajam na analizo različnih elementov, ki tvorijo „omejitev obratovanja“. Zdi se mi, da ima ukrep take vrste natančno določen cilj in različne naslovnike, ki jih Direktiva želi opredeliti. Zgoraj obravnavana pripravljalna faza je prav tako namenjena opredelitvi posamičnih elementov. Po obravnavi elementov, ki tvorijo „omejitev obratovanja“, predlagam, naj se jih uporabi za ukrepe regije Bruselj‑glavno mesto, ki so predmet spora v postopku v glavni stvari, s čimer bo podan odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje.

1.      Cilj „operativnih omejitev“

45.      Člen 2(e) Direktive 2002/30 opredeljuje omejitve obratovanja kot ukrep, povezan s hrupom, „ki omejuje ali zmanjšuje dostop civilnih podzvočnih reaktivnih letal do letališča“. V nadaljevanju natančneje določa, da gre lahko za ukrepe popolne omejitve, katerih cilj je na določenih letališčih prepovedati uporabo mejno ustreznih zrakoplovov, ali za ukrepe delne omejitve, ki vplivajo na uporabo zrakoplovov „v določenem časovnem obdobju“.

46.      Res je, da se ukrep, ki „omejuje“ ali „zmanjšuje“ „dostop“ do določenega letališča, lahko udejanji v zelo različnih odločitvah. Zato bi bilo treba „zmanjšanje“ dostopa razumeti kot oviro za dostop in ne kot prepoved. Tako bi se pojem „omejitev“ povezovalo s prepovedjo, „zmanjšanje“ pa s oviro, ki otežuje dostop, vendar ga ne preprečuje. V drugo kategorijo bi lahko vključili ukrepe, ki nalagajo sankcije, tehnične zahteve, ki jih ni lahko izpolniti, neposredno ali posredno diskriminatorne pristojbine ali davke in podobno.

47.      Čeprav se taka razlaga na podlagi dobesednega razumevanja člena 2(e) Direktive 2002/30 ne zdi nemogoča, pa nas poglobljena analiza navedenega člena pripelje do drugačnega rezultata.

48.      Navedena določba namreč vsebuje opredelitev „omejitev obratovanja“, vendar v nadaljevanju razčlenjuje dve obliki, v katerih se te lahko izražajo: po eni strani se člen 2(e) nanaša na prepoved uporabe mejno ustreznih zrakoplovov na določenih letališčih, medtem ko po drugi strani v nadaljevanju omenja delne ukrepe, ki omejujejo uporabo zrakoplovov v določenem časovnem obdobju. Oba primera sovpadata z zgoraj omenjenima konceptoma „omejitve“ in „zmanjšanja“. Zato se zdi jasno, da so omejitve obratovanja, ki „omejujejo“ dostop, tiste, ki izrecno prepovedujejo dostop določenih zrakoplovov na dano letališče, medtem ko imajo omejitve obratovanja, ki „zmanjšujejo“ dostop, delni značaj in omejujejo dostop za določen čas. V obeh primerih pa gre za prepoved dostopa do letališča, naj bo ta popolna ali začasna.

49.      Poleg tega se take prepovedi določajo vnaprej in na objektivni podlagi ter se uporabijo le, če zrakoplov izpolnjuje določene pogoje. Ker je omejitev obratovanja ukrep, ki je glede na uporabo letališča predhoden in ne naknaden, pogoji za njegovo uporabo, ki se nanašajo izključno na zrakoplov, običajno temeljijo na merilih, standardiziranih na mednarodni ravni. Taka standardizacija se v praksi izraža v pravilih o certifikaciji, ki zrakoplovom omogočajo, da v večini držav sveta z njimi izkazujejo izpolnjevanje skupnih standardov.

50.      Po mojem mnenju je zato jasno, da je „omejitev obratovanja“ v smislu člena 2(e) Direktive 2002/30 vnaprej in na objektivni podlagi določena prepoved, ki civilnemu podzvočnemu zrakoplovu preprečuje dostop do letališča. Vsebina zapovedi, ki je značilna za tovrstne ukrepe, je izrecna prepoved pristanka. Posledično se represivni ex post ukrepi, kot na primer sistem sankcioniranja, uporabljiv v primeru emisij hrupa, ne morejo šteti za „omejitve obratovanja“.

51.      Nastajanje Direktive 2002/30 potrjuje tako razlago. Med obravnavo besedila v Parlamentu so se pokazali številni trgovinski spori med Evropsko unijo in tretjimi državami, katerih vzrok je bila v pretežnem delu zamrznitev pravic do pristajanja določenih letal tretjih držav v Uniji.(17) Cilj navedene direktive je bil vpeljati uravnotežen pristop, sprejet v ICAO nekaj mesecev prej, s katerim bi se vpeljala večja prilagodljivost meril za uporabo omejitev obratovanja na evropskih letališčih. V kontekstu uravnoteženega pristopa naj se omejitve obratovanja ne bi razlagale tako široko, da bi vključevale katero koli vrsto ukrepov, ki bi zadevala zračno navigacijo, temveč prav obratno: omejiti jih je treba le in izrecno na nujne primere, kot je to zagovarjala ICAO.(18) Vsakršna omejitev obratovanja se zaradi svojega prepovednega in obremenjujočega značaja uporabi le izjemoma.(19)

52.      Druge določbe Direktive 2002/30 potrjujejo prepovedni značaj omejitev obratovanja. Člen 9, ki omogoča, da so določeni izjemni poleti izvzeti iz ureditve, omogoča državam članicam, da „dovolijo posamezne operacije z mejno ustreznimi zrakoplovi, ki jih sicer ne bi bilo mogoče izvesti na podlagi drugih določbe te direktive“. Iz besedila določbe je razvidno, da tako izvzetje deluje kot izjema od splošnega pravila, ki določenim zrakoplovom prepoveduje uporabo danega letališča. Obenem člen 6(2) navedene direktive dovoljuje nacionalnim upravljavcem mestnih letališč dvigniti raven varstva okolja, in sicer se „lahko uvedejo strožji ukrepi glede opredelitve mejno ustreznih zrakoplovov“. Zaradi tega je pri dvigu ravni varstva, do katerega so upravičene države, dovoljena samo ena vrsta ukrepa: sprememba obsega osebne uporabe omejitev obratovanja. Nasprotno pa Direktiva 2002/30 ne dovoljuje dviga ravni varstva na podlagi drugih meril, s čimer potrjuje, da vsebuje le omejitve obratovanja prepovednega značaja.

53.      Zato menim, da je „omejitev obratovanja“ v smislu člena 2(e) Direktive 2002/30 popolna ali začasna vnaprej določena in objektivna prepoved, ki civilnim podzvočnim reaktivnim letalom izrecno onemogoča dostop do letališč Unije in ga ne le otežuje ali dela manj privlačnega.

2.      Subjekti, ki izvajajo „omejitve obratovanja“

54.      Države članice morajo sprejeti omejitve obratovanja, ki veljajo na letališčih, vendar so slednja tista, ki so zadolžena za zagotavljanje njihovega izvajanja. Zaradi posebnih značilnosti omejitev obratovanja Direktiva 2002/30 od držav članic zahteva, da zagotovijo obstoj „pristojnih organov, ki so odgovorni za vprašanja s področja [njene] uporabe“. Iz navedenega je razvidno, da omejitve obratovanja sprejmejo in izvajajo posebni organi, za katere je značilno, da posedujejo in izvršujejo pristojnosti na področju zračnega prometa, ki so tesno povezane z vsakodnevnim upravljanjem letališč.(20)

55.      S tega vidika so subjekti, ki izvajajo omejitve obratovanja, nacionalni organi za zračni promet in tudi upravljavci letališč. Oni so tisti, ki so zadolženi za sprejetje omejitev obratovanja v skladu s prej opisanim „uravnoteženim pristopom“, kar zahteva izpolnjevanje različnih postopkovnih pogojev, določenih v členih 4 in 6 Direktive 2002/30. Obenem so zadolženi tudi za uvedbo določenih izjem k splošni ureditvi, kot na primer tistih iz členov 8 in 9 navedene direktive.

56.      Direktiva 2002/30 je zato predvidela poseben institucionalni okvir, znotraj katerega morajo države članice zagotoviti, da tako za njene organe, pristojne za zračni promet, kot tudi za upravljavce letališč, na katere se Direktiva nanaša, pri sprejetju ali izvajanju omejitev obratovanja veljajo njene materialne in postopkovne določbe. Strogost teh določb potrjuje tudi stališče, ki ga zagovarjam v točkah od 45 do 53 teh sklepnih predlogov, da Direktiva 2002/30 zaradi prepovednega značaja omejitev obratovanja, ki zrakoplovu preprečujejo vsakršno – tako popolno kot začasno – uporabo letališča, stremi k temu, da se sprejemajo le v izjemnih okoliščinah in po postopku, ki zagotavlja uporabo „uravnoteženega pristopa“.

3.      Subjekti, na katere se nanašajo „omejitve obratovanja“

57.      Naslovniki določene omejitve obratovanja oziroma „pasivni subjekti“, na katere se omejitev nanaša, so zrakoplovi. Ti ukrepi so še eden od instrumentov v boju proti hrupu na letališčih, pri čemer se od industrijskih, okoljskih ali urbanističnih pravil, katerih naslovniki so proizvajalci, graditelji ali lastniki zemljišč, razlikujejo po tem, da so namenjeni zrakoplovom. V primeru Direktive 2002/30 so naslovniki omejitev obratovanja civilni podzvočni reaktivni zrakoplovi.

58.      Zaradi objektivnosti omejitev obratovanja, ki prepoved pogojujejo s tem, da imajo zrakoplovi določene tehnične značilnosti, se v navedeni direktivi zahteva, da se taki pogoji presojajo v skladu z vnaprej določenimi merili. Njihovo izpolnjevanje se preverja s certifikacijo, ki je instrument, za katerega veljajo mednarodna pravila, in ki kot je navedeno zgoraj, omogoča enotno preverjanje zrakoplovov v različnih državah. Zaradi tega člen 4(4) Direktive 2002/30 določa, da morajo omejitve obratovanja na podlagi sposobnosti temeljiti na ravneh hrupa zrakoplovov v skladu s pravili Konvencije o mednarodnem civilnem letalstvu. Če omejitev obratovanja preprečuje dostop zrakoplovom, katerih emisije hrupa dosežejo določeno raven, se meritev preveri v skladu z mednarodnimi pravili, ki usklajujejo merilo za merjenje. To merilo torej služi objektivizaciji pogojev, ki morajo biti predhodno izpolnjeni, preden se za zrakoplov uporabi oziroma ne uporabi omejitev obratovanja.

59.      Omejitve obratovanja so tako ukrepi, namenjeni zrakoplovom, ki izpolnjujejo specifične vnaprej določene pogoje, ki zaradi zagotavljanja objektivnosti temeljijo na certifikaciji ali na merilih, usklajenih na mednarodni ravni.

4.      Uporaba koncepta „omejitev obratovanja“ pri ukrepih, ki jih je sprejela regija Bruselj‑glavno mesto

60.      Glede na zgornje ugotovitve je mogoče sklepati, da regionalna okoljska zakonodaja, katere namen je sankcioniranje in ki določa najvišje ravni emisij hrupa v mestnih območjih, ni „omejitev obratovanja“ v smislu člena 2(e) Direktive 2002/30.

61.      Prvič, obravnavana pravila ne prepovedujejo dostopa ex ante, ne popolnoma ne začasno, do letališča Bruselj (Bruxelles‑National), temveč prepovedujejo prekoračitev določenih ravni emisij hrupa. Z ničimer ne preprečujejo letalu pristati na navedenem letališču in vzleteti z njega, v primeru prekoračitve meja, postavljenih v predpisu, pa je pravna posledica izrek sankcije in ne prepoved.(21)

62.      Drugič, sporna pravila se ne uporabijo ex ante, temveč ex post: le takrat, ko je zrakoplov, katerega emisije hrupa so v nasprotju z omejitvijo, že uporabil letališče, se izreče sankcija. Nasprotno je „omejitev obratovanja“, kot smo lahko videli v točki 50 teh sklepnih predlogov, naložena pred uporabo letališča.

63.      Tretjič, regionalne določbe se ne sprejemajo v okviru prometne politike niti jih ne odobrijo ali izvajajo organi, pristojni na tem področju, temveč so del okoljskih določb, ki so v skladu z belgijsko ustavo v pristojnosti regij. Pravzaprav je Conseil d’État njihovo pristojnost izrecno potrdilo s sodbami z dne 9. maja 2006.

64.      Končno, čeprav so regionalni ukrepi namenjeni zrakoplovom, njihova ex post narava potrjuje, da njihova uporaba ni odvisna od vnaprej določenih meril, ali certifikacije ali uskladitvenih pravil, sprejetih na mednarodni ravni. Edini učinkovit način za zagotavljanje primerne ravni okoljskega hrupa je, da se upošteva stopnje hrupa v kraju, ki se ga želi zaščititi, to pa so mestna območja v bližini letališč. Obravnavana zakonodaja zato ne uporablja niti ne more uporabiti meril, ki jih omejitev obratovanja zahteva od zrakoplova, če naj se omejitev zanj uporabi.

65.      Tak sklep še podkrepljuje dejstvo, da vse države, ki so sodelovale v tem postopku, in tudi Komisija ocenjujejo, da zadevni ukrepi niso omejitve obratovanja. Tako je treba sklepati, da člen 2(e) Direktive 2002/30 v opredelitvi „omejitev obratovanja“ ne zajema ukrepov, kot so predvideni z odlokom z dne 27. maja 1999 o boju proti hrupu, povzročenemu z zračnim prometom.

5.      Povzetek

66.      Glede na navedeno in v povezavi s prvim vprašanjem Sodišču predlagam, naj člen 2(e) Direktive 2002/30 razlaga tako, da je „omejitev obratovanja“ popolna ali začasna vnaprej določena in objektivna prepoved, ki civilnemu podzvočnemu reaktivnemu zrakoplovu izrecno preprečuje (in ne le otežuje ali ga dela manj privlačnega) dostop do letališča Unije. Posledično ureditev, ki jo vsebuje odlok z dne 27. maja 1999 o boju proti hrupu, povzročenemu z zračnim prometom, ni „omejitev obratovanja“ v smislu člena 2(e) Direktive 2002/30.

VII – Tretje vprašanje za predhodno odločanje

67.      Potem ko sem izključil možnost, da sporni ukrepi spadajo na območje uporabe Direktive 2002/30, Conseil d’État sprašuje glede skladnosti nacionalnih okoljevarstvenih pravil, ki določajo omejitve za ravni hrupa, merjenega pri tleh, in ne za ravni, merjene pri viru. Predložitveno sodišče zlasti izraža dvom, ali člen 4(4) Direktive 2002/30, ki se nanaša na merilo za merjenje emisij hrupa zrakoplova pri viru, vsebovano v Konvenciji o mednarodnem civilnem letalstvu, nasprotuje merilu za merjenje hrupa pri tleh, predvidenem v bruseljski regionalni zakonodaji, čeprav se to ne šteje za „omejitev obratovanja“.

68.      S tretjim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je Direktiva 2002/30 instrument za največje usklajevanje. Če bi bilo tako, bi bil kateri koli nacionalni ukrep, ki bi kršil določbe Direktive 2002/30 ali oteževal njihovo izvajanje, v nasprotju z njo, neodvisno od tega, ali gre za nacionalne določbe zunaj njenega področja uporabe.

69.      Na to vprašanje je treba odgovoriti nikalno. Direktiva 2002/30 ni instrument za največje usklajevanje in morebitna razlaga v tem smislu bi bila dejansko nasprotna ciljem, ki jim sledi. Tak sklep je razviden iz pravnega konteksta, ki obdaja Direktivo 2002/30, in obenem tudi iz varstva, ki ga države članice in Unija namenjajo temeljni pravici do okolja in, še podrobneje, pravici, ki posameznike varuje pred onesnaženjem s hrupom.

A –    Splošni pravni okvir, ki se uporabi glede boja proti hrupu na letališčih, in njegov vpliv na razlago Direktive 2002/30

70.      Kot je bilo razloženo v točkah od 45 do 59 teh sklepnih predlogov, so „omejitve obratovanja“ samo eden od ukrepov, ki jih je treba sprejeti v okviru „uravnoteženega pristopa“. Prav v cilju tega pristopa se zahteva usklajevanje vseh vrednot in interesov, ki so združeni v boju proti emisijam hrupa na letališčih, ter naj se nobenemu izmed njih ne da prednosti pred ostalimi. Če bi Direktiva 2002/30 postala instrument, ki bi prepovedoval sprejetje določenih urbanističnih ali okoljskih ukrepov, „uravnotežen pristop“ ne bi bil več uravnotežen, tehtnica pa bi se nagnila na stran prometne politike.

71.      Tak rezultat bi bil v neskladju ne samo z Direktivo 2002/30, temveč tudi s temelji mednarodnih instrumentov, iz katerih izhaja ureditev „omejitev obratovanja“. Resolucija ICAO A35/5, s katero je bil „uravnotežen pristop“ uveden na mednarodni ravni, v Prilogi E določa, da „imajo države pravne dolžnosti, zakone, veljavne sporazume in uveljavljene politike, ki lahko usmerjajo upravljanje hrupa na njihovih letališčih in bi lahko vplivali na izvajanje“ obravnavanega besedila.(22) Podobno tudi Priloga F k isti resoluciji, v kateri se obravnava načrtovanje in upravljanje urbanega prostora, določa, da „upravljanje pri načrtovanju rabe zemljišč vključuje dejavnosti načrtovanja, za katere so lahko odgovorne predvsem lokalne oblasti“, ki pa „vpliva na zmogljivost letališč, kar ima hkrati učinek na civilno letalstvo“.(23)

72.      Zaradi tega ICAO, dobro zavedajoč se, da imajo lahko nacionalni okoljski ukrepi, kot so ti, ki se obravnavajo v tem postopku, neposreden vpliv na zračni promet, ne poziva držav k odstopanju od takih določb, temveč h koordinaciji njihovih ravnanj v okviru tako imenovanega „uravnoteženega pristopa“. V nobenem trenutku se držav pogodbenic k ICAO ne poziva k omejitvi ukrepov za boj proti hrupu na letališčih na omejitve obratovanja. Nasprotno, resolucije ICAO – dobro zavedajoč se ustavnih vrednot in interesov, za katere gre – države le pozivajo k sprejetju celostnega pristopa, ki bo naslavljal in ohranjal ravnovesje med vsemi vpletenimi razsežnostmi.

73.      Tedanja Evropska skupnost je s ciljem urediti problematiko hrupa pod ravnokar opisanimi pogoji sprejela Direktivo 2002/49. Ta določa, da se države članice bojujejo proti nadležnemu hrupu prek različnih stopenj načrtovanja. V navedeni direktivi je posebna pozornost namenjena načrtovanju na letališkem področju, ki se mora izvajati s pripravo strateških kart hrupa (člen 7), z akcijskimi načrti (člen 8) in akustičnim planiranjem (člen 3(u)).

74.      Opisani pravni okvir potrjuje predstavljeni pristop: omejitve obratovanja kot posebne prepovedi, predpisane v okviru prometne politike, soobstajajo z drugimi nacionalnimi okoljskimi ukrepi. Mednarodna pravila in Direktiva 2002/30 si med seboj ne nasprotujejo, temveč imajo različna področja uporabe.(24) Primer, kot je belgijski, v katerem je regionalna oblast sprejela pravila o sankcijah zaradi zaščite lokalnega prebivalstva pred povišanimi ravnmi emisij hrupa, ne spada na področje uporabe Direktive 2002/30.

75.      Neodvisno od zgoraj navedenega pa je treba upoštevati, kot je poudarila Komisija v pisnih stališčih, da bi bilo enostransko ravnanje belgijskih regionalnih oblasti, ki ni bilo usklajeno z drugimi oblastmi v državi, lahko videti vprašljivo z vidika Direktive 2002/49, ki zapoveduje določeno stopnjo notranje usklajenosti pri urejanju emisij hrupa.(25) Kot opaža Komisija, trenutno stanje na letališču Bruselj (Bruxelles‑National), ki je daleč od idealnega, kaže pomanjkanje sodelovanja med oblastmi, kar bi lahko pomenilo kršitev Direktive 2002/49, ne pa tudi Direktive 2002/30, katere obseg ne zajema regionalnih ukrepov, obravnavanih v tem postopku.

76.      Če povzamem, menim, da mednarodni okvir in tudi Direktiva 2002/49 potrjujeta, da se Direktiva 2002/30 nanaša na določeno področje in da mora ostati omejena le na sprejetje in urejanje omejitev obratovanja ter njihovih izjem na način, opisan v točkah od 45 do 59 teh sklepnih predlogov. Razlaga Direktive 2002/30 kot instrumenta za največje usklajevanje bi privedla do rezultata, neskladnega z „uravnoteženim pristopom“, ki ga zagovarja mednarodna zakonodaja na tem področju, kot tudi z Direktivo 2002/49, v kateri se želi k problematiki hrupa, vključno s tistim, povzročenim na letališčih, pristopiti celostno.

B –    Varstvo pred emisijami hrupa kot temeljna pravica in njen vpliv na zakonodajo Unije o hrupu na letališčih

77.      Odgovor, ki ga predlagam na tretje vprašanje za predhodno odločanje, najde dodatno podporo, če ga analiziramo s splošnejšega vidika. Kot je dobro znano, je varstvo pred škodljivimi posledicami emisij hrupa v pravu Evropske unije in tudi v nacionalnih ureditvah zagotovljeno prek temeljnih pravic. To varstvo ima torej ustavni značaj in nikakor ni nepomembno za vprašanje, ki se je pojavilo v postopku pred belgijskim Conseil d’État.

78.      Listina Evropske unije o temeljnih pravicah vsebuje v členu 7 temeljno pravico do zasebnega in družinskega življenja ter stanovanja, medtem ko člen 37 izrecno določa pravico do varstva okolja. Slednja je oblikovana kot načelo in poleg tega ni nastala brez razloga, temveč kot odgovor na nedavni proces, v katerem je dobilo varstvo okolja ustavno veljavo in v katerem so bila pomembna ustavna izročila držav članic.(26) To je potrjeno v pojasnilih k Listini, v kateri je navedeno, da načelo iz člena 37 „izhaja tudi iz določb nekaterih nacionalnih ustav“.

79.      Treba je poudariti, da je iz člena 52(3) Listine razvidno, da kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP), sta vsebina in obseg teh pravic enaka vsebini in obsegu pravic, ki ju določa ta konvencija. Skladno s pojasnilom k tej določbi, pomen in obseg zagotovljenih pravic ni določen samo z besedilom EKČP, temveč zlasti tudi s sodno prakso ESČP. V drugem stavku člena 52(3) Listine določa, da lahko pravo Unije kljub določbi prvega stavka te določbe podeli širše varstvo.(27) To pa, a contrario, ne omogoča, da bi Evropska unija sprejela ukrepe, ki bi zagotavljali manjše varstvo.

80.      Varstvo okolja je cilj, ki ga je ESČP prek temeljne pravice do zasebnega in družinskega življenja ter stanovanja vključilo v svojo razlago člena 8 EKČP.(28) ESČP je zlasti s sodno prakso večkrat potrdilo, da so emisije hrupa del okolja v smislu člena 8 EKČP.(29) Prav problem hrupa na letališčih je obravnavalo v sodbi Hatton proti Združenemu kraljestvu,(30) v kateri je potrdilo, da emisije zrakoplovov upravičujejo in včasih zahtevajo sprejetje dejavnih zaščitnih ukrepov, za katere so zadolžene države.(31) Ta razlaga je za Unijo v skladu z navedenim členom 53 Listine zavezujoča in jo je Sodišče dolžno upoštevati.

81.      To je kontekst, v katerem je treba ugotoviti, ali se mora usklajevanje, ki ga izvaja Direktiva 2002/30, šteti za usklajevanje mejnih vrednosti. Glede na določbe členov 7 in 37 Listine, kot jih razlaga ESČP v prej navedeni sodni praksi, je težko sklepati, da Direktiva 2002/30 usklajuje mejne vrednosti. Pravzaprav bi tako usklajevanje onemogočilo sprejetje ukrepov za boj proti hrupu na letališčih, ki niso izrecno predvideni v navedeni direktivi. Tako bi prišlo do neke vrste paralize v boju držav proti emisijam hrupa, državam pa bi bil odvzet manevrski prostor pri izvajanju njihovih okoljskih, urbanističnih in zdravstvenih politik. Poleg drugih pomislekov bi tak učinek posameznike prisilil k sprožitvi postopkov zoper svoje države, s sklicevanjem na člen 8 EKČP, kot ga je razlagalo ESČP, pri čemer bi bili ti posamezniki v številnih primerih uspešni.(32

82.      Posledično in z vidika konteksta temeljnih pravic, ki obdaja predmetno zadevo, Sodišču predlagam, naj zavrne razlago, po kateri Direktiva 2002/30 usklajuje mejne vrednosti z zgoraj navedenimi posledicami. Navedena direktiva po mojem mnenju torej ne preprečuje državam članicam, da sprejmejo okoljsko zakonodajo, ki posredno vpliva na določbe o civilnem letalstvu, ki so predmet usklajevanja Direktive. Torej, okoljska določba, kot je ta, ki se obravnava v tej zadevi, čeprav vsebuje merilo za merjenje hrupa, ki ga povzročajo civilni podzvočni zrakoplovi, pri tleh, ni neskladna z določbo člena 4(4) Direktive 2002/30, ker ni „omejitev obratovanja“.

VIII – Predlog

83.      Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev Sodišču predlagam, naj Conseil d’État odgovori:

1.       ‚Omejitev obratovanja‘ je popolna ali začasna vnaprej določena in objektivna prepoved, ki civilnemu podzvočnemu reaktivnemu zrakoplovu izrecno preprečuje (in ne le otežuje ali ga dela manj privlačnega) dostop do letališča Unije. Zato je treba člen 2(e) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/30/ES z dne 26. marca 2002 o oblikovanju pravil in postopkov glede uvedbe s hrupom povezanih omejitev obratovanja na letališčih Skupnosti razlagati tako, da ureditev, ki jo vsebuje odlok z dne 27. maja 1999 o boju proti hrupu, povzročenemu z zračnim prometom, ni ‚omejitev obratovanja‘ v smislu navedenega člena.

2.       Člen 4(4) Direktive 2002/30/ES je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnemu ukrepu, kot je odlok z dne 27. maja 1999, ki vsebuje merilo za merjenje hrupa pri tleh.


1 – Jezik izvirnika: španščina.


2 – Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. marca 2002 (UL L 85, str. 40).


3 –      Direktiva Sveta z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 175, str. 40).


4 –      Uredba Sveta z dne 23. julija 1992 o dostopu letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti (UL L 240, str. 8).


5 – Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 (UL L 189, str. 12).


6 – Predlog Direktive o vzpostavitvi standardov in postopkov za uvedbo omejitev obratovanja v zvezi s hrupom na letališčih Skupnosti (COM(2001) 695 konč.) z dne 28. novembra 2001.


7 – Resolucija Skupščine ICAO, A35-5, Priloga C (dok. 9902).


8 – Navedena v opombi 5.


9 – Naveden v opombi 6.


10 – Predlog Komisije, naveden zgoraj, str. 3 in 4.


11 – Člen 2(e) osnutka Direktive.


12 – Glej predlog spremembe št. 9 Odbora za regionalno politiko, promet in turizem v poročilu o stališču glede predloga Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi standardov in postopkov za uvedbo omejitev obratovanja v zvezi s hrupom na letališčih Skupnosti (A5-0053/2002) z dne 25. februarja 2002, str. od 10 do 31.


13 – Ibid., str. od 22 do 31.


14 – Ibid.


15 – Ustna izjava g. Lannoya na obravnavi 12. marca 2002.


16 – Ibid.


17 – Natančneje prepoved, kot je doletela zrakoplove vrste „hushkits“, ki so opremljeni z napravami za zmanjšanje emisij hrupa, vendar katerih splošne ravni emisij hrupa še vedno veljajo za neustrezne. Ta omejitev je vplivala na trgovinske odnose med EU in ZDA, in kot je razvidno iz parlamentarne razprave, je Direktiva 2002/30 pripomogla k rešitvi spora.


18 – V točki 1 Priloge E države poziva, naj sprejmejo operativne omejitve, kolikor je to mogoče, le takrat, ko so izmerili stroške in koristi ukrepa, medtem ko v točki 3(c) priporoča sprejemanje delnih in ne popolnih omejitev.


19 – Poročilo o izvajanju Direktive 2002/30, ki ga je pripravila Komisija, potrjuje, da ima vsakršna „omejitev obratovanja“ naravo izjeme in jo je treba uporabiti kot zadnjo možnost. Na primer, ko opisuje stališča upravljavcev zrakoplovov, iz poročila izhaja, da ti „štejejo Direktivo za zaščito pred uporabo omejitev obratovanja kot prve možnosti ter za zagotovitev razumnega časovnega okvira za uvedbo omejitev in ustrezne ocene stroškov in koristi takšnih omejitev“ (Poročilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu o izvajanju direktive 2002/30/ES, COM(2008) 66 konč., str. 9).


20 – Glej zgoraj navedeno poročilo o izvajanju, v katerem se večkrat sklicuje na „pravico posameznih letališč, da omejijo obratovanje mejnih zrakoplovov […] v okviru uravnoteženega pristopa“ (Poročilo o izvajanju, navedeno zgoraj, str. 3).


21 – Člen 2 Odloka z dne 27. maja 1999 o boju proti hrupu, povzročenemu z zračnim prometom.


22 – Odstavek 13 Priloge E, ponovljen v Resoluciji 35/22 Skupščine ICAO leta 2007.


23 – Odstavek 7 Priloge F.


24 – Čeprav se Direktiva 2002/49 ne sklicuje na Direktivo 2002/30, pa se slednja sklicuje na prvo. Kot je potrdil zastopnik Komisije na obravnavi, imata direktivi različni področji uporabe in zasledujeta enake cilje, vendar prek različnih ukrepov.


25 – V zvezi z Direktivo 2002/49 glej analizo Moral Soriano, L., „La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria“, v: Arana García, E., in Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.


26 – Glej, na primer, člen 20(a) nemškega temeljnega zakona, člen 24(1) grške ustave, člen 5 poljske ustave, člen 66 portugalske ustave, člen 45 španske ustave ali člen 35 listine pravic Češke republike.


27 – Glej v tem smislu sodbi z dne 5. oktobra 2010 v zadevi McB. (C-400/10 PPU, še neobjavljena v ZOdl., točka 53) in z dne 22. decembra 2010 v zadevi DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (C-279/09, še neobjavljena v ZOdl., točka 35).


28 – Glej med drugim sodbi López Ostra proti Španiji z dne 9. decembra 1994 (série A št. 303‑C) in Tătar proti Romuniji z dne 27. januarja 2009, še neobjavljena.


29 – Sodbi ESČP v zadevi Hatton proti Združenemu kraljestvu z dne 8. julija 2003 (Recueil des arrêts et décisions 2003‑VIII) in v zadevi Moreno Gómez proti Španiji z dne 16. novembra 2004 (Recueil des arrêts et décisions 2004‑X).


30 – Sodba Hatton proti Združenemu kraljestvu, navedena v prejšnji opombi.


31 – Glej Frohwein, J., Peukert, W., EMRK-Kommentar, 2009, 3. izdaja, člen 8, točka 43 in naslednje; Lozano Cutanda, B., „La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH“, Revista Española de Derecho Europeo, št. 1, 2002, in Eleftheriadis, P., „The Future of Environmental Rights in the European Union“, v: Alston, P., The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.


32 – Po drugi strani pa, če Sodišče ugotovi, da zadevni regionalni ukrepi pomenijo „omejitve obratovanja“, se bo v nadaljevanju izkazalo, da niso skladni z Direktivo 2002/30, saj prvi za merjenje hrupa, ki ga povzročajo zrakoplovi, uporabljajo merilo, ki je s slednjo prepovedano. V tem primeru bi bilo rezultat treba uporabiti ne samo za sporno bruseljsko ureditev, temveč tudi za katero koli nacionalno zakonodajo, namenjeno ureditvi okoljskega hrupa, ki neposredno ali posredno vpliva na zračni promet. Učinek take razlage bi vzbudil pomisleke tudi o veljavnosti Direktive 2002/30 zaradi neskladnosti s členoma 7 in 37 Listine.