Language of document : ECLI:EU:C:2011:94

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

PEDRO CRUZ VILLALÓN

föredraget den 17 februari 2011(1)

Mål C‑120/10

European Air Transport SA

mot

Collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale

och

Région de Bruxelles-Capitale

(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Belgien))


”Luftfart – Direktiv 2002/30/EG – Definition av ’driftsrestriktioner’ – Gränser för buller vid källan från flygplan som flyger över tätbebyggda områden i närheten av en flygplats – Möjligheterna att anta nationella bestämmelser enligt vilka bullret uppmäts på marken – Samband med direktiv 2002/49/EG – Konventionen om internationell luftfart – Grundläggande rättigheter – Artiklarna 7, 37 och 53 i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter – Rättspraxis vid Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna och i medlemsstaterna rörande bullerskydd”






1.        Buller vid flygplatser är ett av de allvarligaste miljöproblemen i städerna. Starka intressen står här emot varandra. På den ena sidan finns, för att nämna några, luftfarten, rörligheten för varor och personer och medlemsstaternas ekonomiska politik. På den andra finns skyddet för miljön och människors hälsa.

2.        I förevarande mål ges domstolen tillfälle att yttra sig beträffande dessa motstående intressen. Den belgiska Conseil d’État har ställt fyra tolkningsfrågor om huruvida vissa regionala bestämmelser om bekämpning av flygtrafikbuller vid flygplatsen Bruxelles-National är förenliga med direktiv 2002/30 om införande av driftsrestriktioner vid flygplatser i unionen.(2) Den centrala frågan i förevarande mål är kort sagt vilken räckvidd begreppet ”driftsrestriktioner” ska ges.

3.        Domstolen måste emellertid vid sin tolkning pröva frågorna i ett vidare sammanhang. Det påpekas att det förutom direktiv 2002/30 finns andra internationella rättsliga instrument och sekundärrättsliga unionsbestämmelser om bullerbekämpning, bland annat vid flygplatser. Vidare har såväl Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) som medlemsstaternas författningsdomstolar och högsta domstolar gett skydd för medborgare som bor i närheten av flygplatser. Artiklarna 7 och 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ger om möjligt ytterligare stöd för detta. Att tolka begreppet driftsrestriktioner handlar således inte enbart om att tolka ett sekundärrättsligt instrument. Det är en komplicerad uppgift som leder in på ett särskilt känsligt område, vilket jag ska återkomma till.

I –    Unionsrätten

4.        För att stärka skyddet av miljön och säkerställa att luftfartssektorn utvecklas på ett sätt som är förenligt med politiken för hållbar utveckling, antog Europeiska gemenskapen med stöd av artikel 80.2 EG direktiv 2002/30 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen. Direktivets miljömål framgår klart av skäl 1, i vilket det anges att ”[e]tt centralt mål för den gemensamma transportpolitiken är en miljövänlig och ekonomiskt bärkraftig utveckling”.

5.        Det område som direktiv 2002/30 är avsett att harmonisera är de ”driftsrestriktioner” som flygplatser i unionen ska tillämpa på flygplan som landar och startar där, för att bekämpa störande buller. Risken för att dessa driftsrestriktioner skiljer sig åt mellan olika medlemsstater och att de därmed utgör hinder för den fria rörligheten är det främsta skälet till den harmonisering som direktiv 2002/30 syftar till.

6.        I artikel 2 e i ovannämnda direktiv definieras begreppet driftsrestriktioner på följande sätt:

”e)      driftsrestriktioner: bullerbekämpande åtgärder som begränsar eller minskar civila jetdrivna underljudsflygplans tillträde till en flygplats. Sådana åtgärder kan bland annat innebära att luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal inte får använda vissa angivna flygplatser samt att flygrestriktioner gäller under vissa tider.”

7.        Artikel 4 i direktiv 2002/30 innehåller allmänna regler för alla driftsrestriktioner. Av särskild betydelse för förevarande mål är bestämmelsen i artikel 4.4:

Artikel 4

Allmänna regler för bekämpning av flygbuller

1.      Medlemsstaterna skall göra en god avvägning då de hanterar bullerproblem vid flygplatser inom deras respektive territorier. De kan också överväga ekonomiska stimulansåtgärder som en åtgärd för bullerbekämpning.

2.      När de behöriga myndigheterna överväger att införa driftsrestriktioner, skall de väga in de kostnader och den nytta man kan räkna med att de olika åtgärderna leder till, samt beakta de speciella förhållanden som kan råda vid enskilda flygplatser.

3.      Åtgärder eller åtgärdspaket som genomförs i enlighet med detta direktiv får inte innebära större inskränkningar än vad som krävs för att uppnå de miljömål som satts upp för en enskild flygplats. Åtgärderna får inte innebära att vissa flygbolag eller tillverkare av luftfartyg diskrimineras eller att de diskrimineras på grund av att de kommer från vissa stater.

4.      Driftsrestriktioner som utgår från prestanda skall basera sig på luftfartygets bullerprestanda så som den definieras i det certifieringsförfarande som fastställs i volym 1, tredje upplagan (juli 1993), i bilaga 16 till konventionen om internationell luftfart.”

8.        I artiklarna 5 och 6 i direktiv 2002/30 föreskrivs åtgärder för harmonisering av systemet för utarbetande av de driftsrestriktioner som direktivet omfattar.

Artikel 5

Regler för bedömning

1.      När ett beslut övervägs skall de uppgifter som anges i bilaga II beaktas i så stor utsträckning som det är lämpligt och möjligt för de aktuella driftsrestriktionerna och förhållandena på flygplatsen.

2.      När ett flygplatsprojekt är föremål för en miljökonsekvensbeskrivning med stöd av direktiv 85/337/EEG(3), skall en beskrivning som utförts i enlighet med bestämmelserna i det direktivet anses motsvara och uppfylla kraven enligt bestämmelserna i punkt 1, under förutsättning att den information som avses i bilaga II till detta direktiv i så stor utsträckning som möjligt beaktas i beskrivningen.

Artikel 6

Regler för införande av driftsrestriktioner som har till syfte att fasa ut luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal

1.      Om en bedömning, som gjorts i enlighet med artikel 5 och som omfattar alla tänkbara åtgärder, inklusive införande av flygrestriktioner under vissa tider, visar att det måste införas driftsrestriktioner innebärande utfasning av luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal för att målen i detta direktiv skall uppnås, skall följande regler tillämpas för den berörda flygplatsen i stället för förfarandet i artikel 9 i förordning (EEG) nr 2408/92(4):

a)      Sex månader efter det att bedömningen färdigställts och beslut fattats om att införa driftsrestriktioner, får det i jämförelse med motsvarande tidsperiod för året före inte ges ytterligare tillstånd för ny trafik med luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal på den aktuella flygplatsen.

b)      Tidigast sex månader därefter får flygbolag åläggas att minska flygrörelserna för sina luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal som trafikerar den aktuella flygplatsen, varvid den årliga utfasningstakten inte får överstiga 20 % av de totala ursprungliga rörelserna.

2.       I enlighet med bestämmelserna om bedömning i artikel 5, har man på de närflygplatser som är förtecknade i bilaga I rätt att tillämpa en snävare definition av luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal, under förutsättning att denna mer snäva definition inte omfattar civila jetdrivna underljudsflygplan som – antingen genom ursprunglig certifiering eller omcertifiering – uppfyller bullernormerna i volym I, del II, kapitel 4 i bilaga 16 till konventionen angående internationell civil luftfart.”

9.        Artikel 7 i direktiv 2002/30 avser bestämmelsernas tillämpning i tiden. Där föreskrivs att artikel 5 inte omfattar ”driftsrestriktioner som redan beslutats den dag detta direktiv trädde i kraft”.

10.      I bilaga I till direktivet finns en förteckning över sådana flygplatser som betecknas som närflygplatser. Flygplatsen Bruxelles-National finns inte med i denna förteckning.

11.      Direktiv 2002/30 trädde i kraft den 28 mars 2002. Fristen för medlemsstaterna att införliva direktivet löpte ut den 28 september 2003.

12.      Några månader efter det att direktiv 2002/30 hade antagits, antog gemenskapslagstiftaren med stöd av artikel 175.1 EG direktiv 2002/49 om bedömning och hantering av omgivningsbuller.(5) Där finns visserligen inga uttryckliga hänvisningar till direktiv 2002/30, men i artikel 1 anges direktivets syfte, nämligen ”att ge en grund för utveckling av gemenskapsåtgärder för att minska buller från större källor, i synnerhet väg- och järnvägsfordon och infrastruktur, luftfartyg, utrustning som används utomhus och industriell utrustning samt mobila maskiner” (min kursivering).

13.      Enligt artikel 3 a i direktiv 2002/49 avses med omgivningsbuller ”oönskat eller skadligt utomhusljud som orsakas av människors verksamhet, däribland buller från … flygtrafik”. För att hantera omgivningsbuller i känsliga områden, föreskrivs i direktivet tre olika nivåer för insatser med hjälp av planeringsinstrument: strategiska bullerkartor, handlingsplaner och akustisk planering. Vidare föreskrivs ett system för harmonisering av gränsvärden för bullerexponering. Dessa kan enligt artikel 3 s vara olika ”beroende på bullerkälla (vägtrafik-, järnvägstrafik- och flygtrafikbuller, industribuller etcetera), omgivning, bullerkänslighet hos befolkningen liksom beroende på rådande omständigheter och nya omständigheter (om situationen ändras med avseende på bullerkällan eller användningen av omgivningen)”.

14.      Direktiv 2002/49 trädde i kraft den 18 juli 2002. Fristen för medlemsstaterna att införliva direktivet löpte ut den 18 juli 2004.

15.      I artiklarna 7 och 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande:

Artikel 7

Respekt för privatlivet och familjelivet

Var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

Artikel 37

Miljöskydd

En hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet ska integreras i unionens politik och tryggas i enlighet med principen om hållbar utveckling.”

16.      I de förklaringar till stadgan som har utarbetats av konventets presidium anges att artikel 37 ”har grundats på artiklarna 2, 6 och 174 i EG-fördraget, som nu har ersatts av artikel 3.3 i fördraget om Europeiska unionen samt artiklarna 11 och 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Den har även inspirerats av bestämmelserna i vissa nationella författningar.”

II – Tillämplig nationell rätt

17.      Enligt den belgiska grundlagen har den federala regeringen lagstiftningsbehörighet och verkställande behörighet på luftfartsområdet, vilket inbegriper flygplatser, medan regionerna har lagstiftningsbehörighet och verkställande behörighet beträffande miljöskydd. Vidare säkerställs rätten till miljöskydd genom artikel 23.4 i grundlagen.

18.      Regionerna har behörighet att handha de flygplatser som är belägna inom deras respektive territorier, med undantag av flygplatsen Bruxelles-National som omfattas av den federala regeringens behörighet.

19.      Genom förordning av den 17 juli 1997 antog huvudstadsregionen Bryssel bestämmelser om bekämpning av buller i stadsmiljön, med stöd av den behörighet som denna regering har på miljöområdet. För att genomföra förordningen antogs den 27 maj 1999 ett beslut om bekämpning av flygtrafikbuller, i vilket det fastställs nivåer för buller som plan som flyger över huvudstadsregionen Bryssel maximalt får framkalla.

20.      I artikel 2 i beslutet fastställs nivåer för buller, som om de överskrids av ett förbiflygande plan kan leda till en straffavgift. Straffavgiften fastställs på grundval av följande kriterier:

–        Bullernivå mätt i decibel på marken och inte vid källan.

–        Överfluget område.

–        Ankomst- och avgångstid.

21.      Belgiska Conseil d’État har slagit fast att det system som infördes genom förordningen av den 17 juli 1997 och beslutet av den 27 maj 1999 om bekämpning av flygtrafikbuller är förenligt med grundlagen. I sin dom av den 9 maj 2006 slog denna högsta förvaltningsdomstol fast att buller som framkallas av flygplan, som buller vid källan, omfattas av den federala behörigheten på transportområdet, medan omgivningsbuller, inbegripet sådant buller som härrör från flygplan, omfattas av de regionala myndigheternas behörighet.

22.      Huvudstadsregionen Bryssel har visserligen i enlighet med direktiv 2002/49 lagt fram en handlingsplan, men denna omfattar inte Bryssels flygplats, vilken saknar en särskild plan utarbetad av olika berörda myndigheter.

III – De faktiska omständigheterna och förfarandet vid den nationella domstolen

23.      Flygplatsen Bruxelles-National ligger i regionen Flandern, men de flygplan som trafikerar flygplatsen passerar även över huvudstadsregionen Bryssel på mycket låg höjd. Som framgår av punkt 17 i detta förslag till avgörande omfattas handhavandet av flygplatsen av den federala regeringens behörighet. Således berörs tre olika belgiska myndigheter direkt, antingen aktivt eller passivt, av flygtrafik med start, landning eller mellanlandning på flygplatsen Bruxelles‑National. Parterna i förevarande mål har påpekat att denna omständighet har gett upphov till en långvarig och komplicerad politisk och institutionell konflikt, vilken även har varit föremål för prövning vid landets domstolar.

24.      European Air Transport (nedan kallat EAT) är ett flygbolag som ingår i DHL-koncernen och som transporterar gods via flyg som startar, landar eller mellanlandar på flygplatsen Bruxelles-National. Den 24 november 2006 inledde Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (nedan kallat IBGE), ett regionalt organ som har behörighet att utöva tillsyn på miljöområdet, ett förfarande mot EAT på grund av 62 åsidosättanden under en månad av det regionala beslutet av den 27 maj 1999. IBGE gjorde gällande att EAT:s flygplan nattetid hade framkallat buller som överskred de gränsvärden som föreskrivs i de ovannämnda bestämmelserna. EAT har i sin tur gjort gällande att de regionala bestämmelser som ligger till grund för de påstådda överträdelserna är rättsstridiga, eftersom det i dessa bestämmelser anges att bullret ska uppmätas på marken och inte vid källan. Enligt de internationella bestämmelserna om luftfart och flygsäkerhet ska bullret mätas vid källan.

25.      Den 19 oktober 2007 avslutade IBGE förfarandet och ålade EAT att betala en administrativ straffavgift på 56 113 euro. Detta beslut överklagades till Collège d’environment (nedan kallad Collège), och den 24 januari 2008 fastställde Collège IBGE:s beslut.

26.      EAT överklagade Collèges beslut till Conseil d’État, vilken i sin tur framställde en begäran om förhandsavgörande till Cour constitutionnelle och en till EU-domstolen, vilken har gett upphov till förevarande mål.

IV – Tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

27.      Förevarande begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 5 mars 2010. Den belgiska domstolen Conseil d’État har där ställt fyra tolkningsfrågor med följande lydelse:

”1)      Ska begreppet driftsrestriktioner i artikel 2 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/30/EG av den 26 mars 2002 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen tolkas så, att det omfattar bestämmelser vari fastställs gränser för buller som uppmätts på marken vilka ska iakttas när flygplan flyger över områden intill flygplatsen, och varvid den som överskrider dessa bullergränser kan åläggas en sanktion, med beaktande av att luftfartygen är skyldiga att respektera rutterna och att följa de regler vid start och landning som fastställs av andra administrativa myndigheter utan hänsyn till dessa bullergränser?

2)      Ska artiklarna 2 e och 4.4 i samma direktiv tolkas så, att ”driftsrestriktioner” ska ”utgå … från prestanda”, eller är det enligt dessa bestämmelser tillåtet att i andra bestämmelser om miljöskydd föreskriva begränsningar för tillträde till flygplatsen beroende på bullernivån som uppmätts på marken, vilka ska iakttas när flygplan flyger över områden intill flygplatsen och varvid den som överskrider dessa bullergränser kan åläggas en sanktion?

3)      Ska artikel 4.4 i samma direktiv tolkas så, att den innebär ett förbud mot bestämmelser, utöver dem om driftsrestriktioner som utgår från prestanda som baserar sig på luftfartygets bullerprestanda, om miljöskydd vari fastställs gränser för buller som uppmätts på marken vilka ska iakttas när flygplan flyger över områden intill flygplatsen?

4)      Ska artikel 6.2 i samma direktiv tolkas så, att den innebär ett förbud mot bestämmelser vari fastställs gränser för buller som uppmätts på marken vilka ska iakttas när flygplan flyger över områden intill flygplatsen, och varvid den som överskrider dessa bullergränser kan åläggas en sanktion, när bestämmelserna kan komma att överträdas av flygplan som uppfyller normerna i volym I, del II, kapitel 4 i bilaga 16 till konventionen angående internationell civil luftfart?”

28.      Skriftliga yttranden har avgetts av EAT, Collège, den franska regeringen och kommissionen inom den tidsfrist som anges i artikel 23 i domstolens stadga.

29.      Vid den muntliga förhandlingen i målet, som hölls den 30 november 2010, närvarade ombuden för EAT, Collège, den danska regeringen och kommissionen.

V –    Prövning av tolkningsfrågorna

30.      Av de fyra tolkningsfrågor som Conseil d’État har ställt anser jag att det bara finns skäl att besvara den första och den tredje frågan.

31.      Conseil d’Etat har ställt sin andra fråga i syfte att få klarhet i hur en bestämmelse i direktiv 2002/30 ska tolkas när de omtvistade regionala bestämmelserna utgör en ”driftsrestriktion”. Som framgår av mitt svar på den första och den tredje frågan följer detta av lydelsen av och syftet med direktiv 2002/30, trots att de omtvistade åtgärderna inte utgör driftsrestriktioner.

32.      Vad beträffar den fjärde tolkningsfrågan saknas skäl att besvara även den, eftersom den bygger på en felaktig tolkning av artikel 6.2 i direktiv 2002/30, en bestämmelse som bara är tillämplig på så kallade närflygplatser. Flygplatsen Bruxelles-National finns inte upptagen i förteckningen i bilaga I till direktivet i fråga och enligt artikel 2 b i direktiv 2002/30 är den således inte en närflygplats. Artikel 6.2 i direktiv 2002/30 är alltså inte tillämplig i förevarande mål och därför behöver den fjärde tolkningsfrågan inte besvaras.

VI –  Den första tolkningsfrågan

33.      Conseil d’État frågar för det första om den närmare räckvidden av begreppet driftsrestriktion i direktiv 2002/30. Den hänskjutande domstolen undrar särskilt om regionala bestämmelser vari fastställs vissa gränser för buller som uppmätts på marken i områden intill en flygplats ska betraktas som en driftsrestriktion enligt artikel 2 e i direktivet i fråga.

34.      Det stämmer att de bestämmelser i direktiv 2002/30 som domstolen har att tolka i förevarande mål är otydliga. Det visar vilka tekniska, ekonomiska och politiska svårigheter som är förknippade med bullerproblemen vid flygplatser. Tillämpar vi här traditionella tolkningskriterier kommer vi bara delvis att komma fram till ett svar och det kommer måhända att vara ofullständigt. En korrekt tolkning av direktiv 2002/30 kräver således en granskning av bakgrunden till, men även av den allmänna rättsliga ramen kring, direktivet.

A –    Bakgrunden till direktiv 2002/30 och lagstiftningsprocessen

35.      Buller som orsakas av flygplan har gett upphov till mängder av tvister på nationell och internationell nivå – och även på unionsnivå, vilket förevarande mål visar. De starka ekonomiska, sociala och politiska intressen som står på spel gör det svårt att hitta en övergripande lösning. Å andra sidan kan bullret ge upphov till allvarliga problem, särskilt när det drabbar tätbebyggda områden i närheten av en flygplats. De faktiska omständigheterna i förevarande mål är ett bra exempel på det.

36.      För att bekämpa buller vid flygplatser i unionen utarbetade kommissionen 2001 ett utkast till direktiv som syftade till att fastställa gemensamma regler för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser.(6) Att kommissionen valde just denna tidpunkt för att lansera sitt initiativ var ingen slump: samma år ändrade Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) drastiskt sin strategi för att bekämpa buller som orsakas av den civila luftfarten. De åtgärder som ICAO dittills hade vidtagit hade varit inriktade på de tekniska villkoren för flygplanens navigering, men från och med 2001 började man tillämpa en så kallad ”god avvägning”.(7)

37.      Denna ”goda avvägning” innebär att man tar itu med bullerproblematiken i två steg. Det första steget är förberedande och inriktat på att identifiera orsakerna till bullret i ett brett perspektiv. Det andra är aktivt och kräver att fyra olika typer av åtgärder successivt vidtas, nämligen minskning av bullret vid källan, fysisk planering, verksamhetsrutiner för att minska bullret samt driftsrestriktioner. Den sistnämnda åtgärden, driftsrestriktioner, är en alternativ åtgärd som bara får tillgripas om de andra tre åtgärderna har prövats.

38.      Europeiska unionen deltar inte i ICAO, men det gör däremot samtliga medlemsstater. Strävan efter att samordna regleringen av luftfarten, som är ett gränsöverskridande fenomen och därför kräver gemensamma åtgärder från olika stater på internationell nivå, gör att de bestämmelser som beslutas inom ICAO tillämpas praktiskt taget överallt i världen. Europeiska unionen har agerat i samma riktning på senare år och strävat efter att de internationella luftfartsreglerna ska införas på ett enhetligt, eller åtminstone harmoniserat, sätt i samtliga medlemsstater. I linje med denna politik lagstiftade den dåvarande Europeiska gemenskapen inom alla områden av den ”goda avvägningen” där den hade behörighet.

39.      Vad beträffar kontroll av bullret vid källan fanns det 2001 redan gemenskapsbestämmelser om buller som orsakas av flygplan, och dessa kompletterades successivt med nya åtgärder för att anpassas till ICAO:s bestämmelser. Beträffande de förberedande åtgärderna och den fysiska planeringen antogs 2002 direktiv 2002/49 om bedömning och hantering av omgivningsbuller, vilket innehåller särskilda bestämmelser om flygplatser.(8) Den tredje aspekten som gemenskapen tog sig an var mer betungande än de andra. Jag syftar på driftsrestriktionerna, beträffande vilka kommissionen lade fram det ovannämnda utkastet till direktiv för rådet och Europaparlamentet i november 2001.(9)

40.      I motiveringen till utkastet anges det klart att genom detta förslag till direktiv ”genomförs och vidareutvecklas, på gemenskapsnivå, ICAO:s riktlinjer för bullerbekämpning, vilka antogs vid det 33:e sammanträdet med ICAO:s generalförsamling, som hölls i Montreal den 25 september–5 oktober 2001”.(10) I dessa riktlinjer avses med driftsrestriktioner bullerbekämpande åtgärder för att sätta gränser för eller minska civila flygplans tillträde till en flygplats.(11) Även om det ingenstans anges att driftsrestriktioner är en åtgärd som ska tillgripas i undantagsfall, är det uppenbart att kommissionens avsikt ursprungligen var att begränsa antalet åtgärder av det här slaget. Konsekvensen av en driftsrestriktion är att tillträde till en flygplats helt eller delvis förbjuds. För att driftsrestriktioner ska kunna beslutas och tillämpas måste de därför grunda sig på opartiska och tillförlitliga uppgifter om flygplanet i fråga. Kommissionen framhöll i sitt utkast att dessa opartiska och tillförlitliga uppgifter borde bedömas mot bakgrund av certifieringen av flygplan, som är ett universellt instrument för godkännande genom vilket ett flygplans tekniska egenskaper kan bedömas.

41.      Vid behandlingen i Europaparlamentet genomgick kommissionens förslag inte några större förändringar, men det gjordes vissa tillägg som medförde att direktivet i än högre grad kom att överensstämma med ICAO:s riktlinjer. Utskottet för regionalpolitik, transport och turism föreslog ett tillägg av det som nu är artikel 4.4 i direktivet, där det föreskrivs att driftsinskränkningar ska grunda sig på bullermätning vid källan.(12) Vidare bekräftade miljöutskottet att driftsrestriktionerna har karaktären av förbud, samtidigt som utskottet beklagade att den rättsliga grund som hade valts, den dåvarande artikel 80 EG rörande transportpolitiken, gjorde det omöjligt för medlemsstaterna att införa strängare bestämmelser.(13) I sitt betänkande medgav på så sätt miljöutskottet att ”flygplan som ligger minst 5 decibel under normen i kapitel 3 aldrig kan vägras tillträde”.(14)

42.      Av diskussionerna i parlamentet kan slutsatsen dras att kommissionens initiativ hade två tydliga målgrupper, nämligen flygplatser och flygplan. De förstnämnda på grund av att de under alla förhållanden har att tillämpa driftsinskränkningarna och de sistnämnda för att det är de som ska rätta sig efter inskränkningarna. Det är dessutom uppenbart att hela debatten kring driftsrestriktionerna handlade om förbud, det vill säga om åtgärder som riktar sig mot vissa flygplan och som kategoriskt förbjuder dem att landa eller starta på den flygplats som tillämpar restriktionerna. Möjligheten att en driftsrestriktion skulle kunna tillämpas i form av ett sanktionssystem, i den fysiska planeringen eller i särskilda miljöskyddssystem, togs överhuvudtaget inte upp. Direktivsutkastets begränsade karaktär fick i själva verket en Europaparlamentariker att uppmärksamma kammaren på behovet av en helhetssyn på buller vid flygplatser, särskilt med hänsyn till att Europadomstolen för mänskliga rättigheter just hade meddelat sin dom i målet Hatton mot Förenade kungariket.(15) Samma parlamentsledamot ansåg att utkastet inte tog ett brett grepp på problematiken med buller vid flygplatser och uppmanade kommissionen att lägga fram ytterligare initiativ i denna riktning.(16)

B –    Begreppet driftsrestriktioner mot bakgrund av tolkningen av direktiv 2002/30 

43.      Ovanstående bakgrundshistoria är till hjälp när den exakta räckvidden av direktiv 2002/30 ska fastställas. Som framgår nedan har det i direktivet föreskrivits ett system för kontroll av buller med ett tillämpningsområde som kräver en noggrann avgränsning. Direktiv 2002/30 utgår i hela sin uppbyggnad från begreppet driftsrestriktion och där fastställs regler för när sådana restriktioner får införas, vilka konsekvenser de får och när undantag får göras. Driftsrestriktioner är en av beståndsdelarna i den goda avvägning som ovan nämnts. Driftsrestriktionernas räckvidd får således inte överlappa räckvidden för andra åtgärder som ingår i den goda avvägning som ICAO förespråkar.

44.      Mot bakgrund av detta ska jag nu analysera en driftsrestriktions olika beståndsdelar. Enligt min uppfattning har en åtgärd av det här slaget ett specifikt syfte och riktar sig mot ett antal personer, vilka anges närmare i direktivet. Vidare kan innehållet i respektive beståndsdel preciseras med hjälp av de ovannämnda förarbetena. Efter att ha granskat de beståndsdelar som ingår i begreppet driftsrestriktion kommer jag att föreslå hur de ska tillämpas på de regionala åtgärder i Bryssel som den aktuella tvisten avser och därigenom besvara den första tolkningsfrågan.

1.      Syftet med driftsrestriktioner

45.      I artikel 2 e i direktiv 2002/30 definieras driftsrestriktioner som bullerbekämpande åtgärder ”som begränsar eller minskar civila jetdrivna underljudsflygplans tillträde till en flygplats”. Därefter anges det att restriktionerna kan vara fullständiga, vilket innebär att ett luftfartyg överhuvudtaget inte får tillträde till en viss angiven flygplats, eller partiella, vilket betyder att flygrestriktionerna ”gäller under vissa tider”.

46.      Beslut om en åtgärd som begränsar eller minskar tillträdet till en flygplats kan se mycket olika ut. Att tillträdet till en flygplats minskas bör således uppfattas på så sätt att det skapas hinder för tillträde, inte att det förbjuds. Således förknippas en ”begränsning” med ett förbud och en ”minskning” med ett hinder som försvårar, men inte förbjuder, tillträde. Till den sistnämnda kategorin bör bland annat räknas sanktionsåtgärder, tekniska krav som är svåra att uppfylla och direkt eller indirekt diskriminerande beskattning.

47.      En sådan tolkning är visserligen inte otänkbar mot bakgrund av lydelsen av artikel 2 e i direktiv 2002/30, men en djupare analys av artikeln leder till en annan slutsats.

48.      I artikel 2 e definieras först begreppet driftsrestriktioner och därefter beskrivs de två olika uttryck som dessa restriktioner kan ta sig. Det kan antingen handla om att luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal inte får använda vissa angivna flygplatser eller om partiella driftsrestriktioner som minskar flygtrafiken under vissa tider. Dessa två exempel motsvarar de ovannämnda begreppen begränsning respektive minskning. Det förefaller således vara uppenbart att driftsrestriktioner som begränsar tillträdet är sådana som kategoriskt förbjuder vissa luftfartyg att tillträda vissa flygplatser, medan driftsrestriktioner som minskar tillträdet är sådana restriktioner som gäller under vissa tider. I båda fallen handlar bestämmelsen om förbud mot tillträde till en viss flygplats, antingen fullständigt eller under vissa tider.

49.      Beslut om sådana förbud ska dessutom fattas på förhand och på objektiva grunder och de ska bara tillämpas om ett luftfartyg uppfyller vissa villkor. Eftersom driftsrestriktioner är åtgärder som vidtas innan ett luftfartyg använder en flygplats och inte efter, brukar villkoren för när de får tillämpas, vilka enbart rör luftfarkosten, bygga på internationella standardkriterier. Dessa standardkriterier tar sig i praktiken uttryck i certifieringsregler, vilka i de flesta länder i världen visar att luftfarkosten i fråga uppfyller de gemensamma villkoren.

50.      Enligt min uppfattning är det således uppenbart att en driftsrestriktion enligt artikel 2 e i direktiv 2002/30 är en förbudsåtgärd som vidtas på förhand och på objektiva grunder och som förhindrar att ett civilt jetdrivet underljudsflygplan får tillträde till en flygplats. En sådan åtgärd innebär ett uttryckligt förbud mot att landa på flygplatsen. Således är repressiva åtgärder som vidtas i efterhand, exempelvis ett sanktionssystem för bullerstörningar, inte att betrakta som driftsrestriktioner.

51.      Bakgrunden till direktiv 2002/30 ger stöd för en sådan tolkning. När direktivsförslaget behandlades i Europaparlamentet framkom det att det fanns flera handelskonflikter mellan Europeiska unionen och tredje stater, främst på grund av att landningsrättigheterna i unionen för vissa flygplan från tredje stater hade dragits in.(17) Syftet med direktivet var att tillämpa den goda avvägning som ICAO hade beslutat om några månader tidigare och göra kriterierna för tillämpning av driftsrestriktionerna vid europeiska flygplatser mer flexibla. Avsikten med den goda avvägningen var inte att driftsrestriktionerna skulle omfatta alla slags åtgärder som påverkar luftfarten, snarare tvärtom. Enligt ICAO:s rekommendationer skulle de bara användas när det var helt nödvändigt.(18) Att driftsrestriktioner bara ska tillämpas i undantagsfall beror på att de har karaktären av förbud och därmed medför kostnader.(19)

52.      Det finns andra bestämmelser i direktiv 2002/30 som bekräftar att driftsrestriktionerna har karaktären av förbud. I artikel 9, som handlar om undantag för exceptionella enskilda operationer, föreskrivs det att medlemsstaterna ”för flygplan med en normavvikelse med liten marginal, vid flygplatser inom deras territorier, [får] tillåta enskilda operationer som inte kan vidtas med stöd av övriga bestämmelser i det här direktivet”. Bestämmelsens lydelse visar att detta är ett undantag från huvudregeln att vissa flygplan inte får använda en viss flygplats. Vidare föreskrivs i artikel 6.2 i direktivet att nationella myndigheter får stärka miljöskyddet vid närflygplatser och ”tillämpa en snävare definition av luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal”. Således får medlemsstaterna bara vidta en typ av åtgärd för att stärka skyddet, nämligen att ändra tillämpningsområdet för driftsrestriktionen. Däremot får skyddet enligt direktiv 2002/30 inte stärkas på grundval av andra kriterier, vilket bekräftar att det endast innehåller driftsrestriktioner som har karaktären av förbud.

53.      Således anser jag att en driftsrestriktion i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2002/30 är en fullständig eller tidsbegränsad förbudsåtgärd som vidtas på förhand och på objektiva grunder och som kategoriskt förhindrar och inte bara försvårar och gör det mindre attraktivt för ett civilt jetdrivet underljudsflygplan att få tillträde till en flygplats i unionen.

2.      Driftsrestriktionernas aktiva personkrets

54.      Det ankommer på medlemsstaterna att godkänna driftsrestriktioner vid flygplatser, men det är flygplatserna som ska se till att restriktionerna efterlevs. Mot bakgrund av driftsrestriktionernas speciella karaktär ska medlemsstaterna enligt direktiv 2002/30 se till att det finns ”behöriga myndigheter som skall ansvara för frågor som omfattas av detta direktiv”. Det innebär att driftsrestriktioner antas och tillämpas av särskilda myndigheter, som har och utövar befogenheter inom luftfartsområdet som har en nära anknytning till den löpande verksamheten vid flygplatserna.(20)

55.      Detta visar att driftsrestriktionernas aktiva personkrets är de nationella luftfartsmyndigheterna och flygplatsernas förvaltningsorgan. Det ankommer på de nyssnämnda att godkänna beslut om driftsrestriktioner med beaktande av det ovannämnda kravet på en god avvägning, vilket kräver att flera av de villkor som föreskrivs i artiklarna 4–6 i direktiv 2002/30 angående förfarandet måste vara uppfyllda. Det ankommer också på dem att tillämpa vissa undantag från de allmänna reglerna, som de som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i direktivet.

56.      Således har det genom direktiv 2002/30 fastställts en viss institutionell ram som innebär att medlemsstaterna ska se till att såväl deras behöriga luftfartsmyndigheter som flygplatsernas förvaltningsorgan, vilka omfattas av direktivet, tillämpar vissa materiella bestämmelser och vissa förfaranden när de godkänner eller inför en driftsrestriktion. Dessa bestämmelsers stränghet ger även stöd för den ståndpunkt som redovisas ovan i punkterna 45–53. Eftersom driftsrestriktionerna har karaktären av förbud för flygplan att överhuvudtaget eller under vissa tider använda en viss flygplats, är syftet med direktiv 2002/30 att restriktionerna bara ska tillämpas i undantagsfall och efter ett förfarande där kravet på en god avvägning har beaktats.

3.      Driftsrestriktionernas passiva personkrets

57.      Driftsrestriktionernas passiva personkrets, som restriktionerna riktar sig till, är flygplanen. Driftsrestriktioner är ett av flera redskap för att bekämpa buller vid flygplatser. Till skillnad från industri-, miljö- och planbestämmelser, vilka riktar sig till tillverkare, byggföretag eller markägare, riktar sig driftsrestriktioner till flygplan. Beträffande direktiv 2002/30 riktar sig driftsrestriktionerna till civila jetdrivna underljudsflygplan.

58.      Eftersom driftsrestriktionerna är av objektiv karaktär, vilket innebär att flygplanen måste uppfylla vissa tekniska villkor för att ett förbud ska få införas, krävs det enligt direktivet att prövningen av om villkoren är uppfyllda görs enligt på förhand bestämda kriterier. Detta sker genom certifiering, ett instrument som omfattas av internationella bestämmelser och som, såsom ovan nämnts, möjliggör en homogen kontroll av flygplan i olika stater. Därför föreskrivs det i artikel 4.4 i direktiv 2002/30 att driftsrestriktioner som utgår från prestanda ska basera sig på luftfartygets bullerprestanda i enlighet med bestämmelserna i konventionen om internationell luftfart. Om en driftsrestriktion förhindrar tillträde för flygplan som har en viss bullernivå, ska mätningen ske enligt internationella normer genom vilka kriterierna harmoniseras. Genom kriterierna skapas objektiva villkor som måste vara uppfyllda på förhand, innan en eventuell driftsrestriktion får tillämpas på ett flygplan.

59.      Driftsrestriktioner är således en åtgärd som riktar sig till flygplan som uppfyller vissa på förhand fastställda villkor, vilka för att säkerställa att de är objektiva bygger på en certifiering eller på kriterier som är harmoniserade på internationell nivå.

4.      Vilken betydelse begreppet driftsrestriktioner har för de åtgärder som huvudstadsregionen Bryssel har vidtagit

60.      Av vad som ovan anförts följer att regionala miljöbestämmelser av sanktionskaraktär genom vilka bullergränser införs för tätbebyggda områden, inte utgör driftsrestriktioner i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2002/30.

61.      För det första innebär inte de omtvistade bestämmelserna ett på förhand fastställt förbud mot tillträde, vare sig helt eller på vissa tider, till flygplatsen Bruxelles-National, utan enbart ett förbud mot att vissa bullernivåer överskrids. Det finns inget som hindrar att ett flygplan landar eller startar vid denna flygplats, men om de fastställda bullergränserna överskrids blir den rättsliga följden en sanktion och inte ett förbud.(21)

62.      För det andra tillämpas bestämmelserna i fråga inte på förhand, utan i efterhand. Det är först när ett flygplan har använt en flygplats och överskridit bullernivåerna som sanktionen tillämpas. En driftsrestriktion däremot är, som framgår av punkt 50 i detta förslag till avgörande, en åtgärd som vidtas innan flygplatsen har använts.

63.      De regionala bestämmelserna antas för det tredje inte inom ramen för en transportpolitik och de varken godkänns eller tillämpas av myndigheter som är behöriga inom detta område, utan ingår i de miljöbestämmelser som de belgiska regionerna har behörighet att anta enligt grundlagen. Denna behörighet har också uttryckligen fastställts av Conseil d’État i domar av den 9 maj 2006.

64.      De regionala åtgärderna riktar sig visserligen till flygplan, men den omständigheten att de vidtas i efterhand förklarar varför deras tillämpning inte är beroende av kriterier som fastställts på förhand, i form av en certifiering eller harmoniseringsregler som antagits på internationell nivå. Det enda rimliga sättet att åstadkomma ett skydd mot omgivningsbuller är att utgå från bullernivåerna på den plats som ska skyddas, det vill säga de tätbebyggda områden som ligger i närheten av en flygplats. De omtvistade bestämmelserna hänvisar därför inte – och kan inte hänvisa – till de kriterier som ett flygplan måste uppfylla för att en driftsrestriktion ska kunna införas.

65.      För denna slutsats talar även den omständigheten att såväl samtliga medlemsstater som har medverkat i målet som kommissionen anser att åtgärderna i fråga inte utgör driftsrestriktioner. Följaktligen omfattar driftsrestriktioner i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2002/30 inte sådana åtgärder som föreskrivs i beslutet av den 27 maj 1999 om bekämpning av flygtrafikbuller.

5.      Sammanfattning

66.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag beträffande den första tolkningsfrågan att domstolen ska tolka artikel 2 e i direktiv 2002/30 så att en driftsrestriktion är en fullständig eller tidsbegränsad förbudsåtgärd som vidtas på förhand och på objektiva grunder och som kategoriskt förhindrar och inte bara försvårar och gör det mindre attraktivt för ett civilt jetdrivet underljudsflygplan att tillträda en flygplats i unionen. Följaktligen utgör ett sådant system som föreskrivs i beslutet av den 27 maj 1999 om bekämpning av flygtrafikbuller inte en driftsrestriktion i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2002/30.

VII – Den tredje tolkningsfrågan

67.      Efter att det nu klargjorts att de omtvistade åtgärderna inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2002/30, undrar Conseil d’État huruvida nationella miljöskyddsbestämmelser om fastställande av gränser för buller som uppmätts på marken och inte vid källan, är förenliga med direktiv 2002/30. Den hänskjutande domstolen undrar närmare bestämt om den uppmätning på marken som föreskrivs i de regionala bestämmelserna i Bryssel är oförenlig med artikel 4.4 i direktiv 2002/30, enligt vilken mätningen av bullret ska basera sig på luftfartygets bullerprestanda enligt konventionen om internationell luftfart, även om de regionala bestämmelserna inte är att betrakta som en driftsrestriktion.

68.      Med sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen kort sagt få klarhet i huruvida direktiv 2002/30 är ett instrument för fullständig harmonisering. Om så är fallet strider varje nationell åtgärd som åsidosätter eller försvårar tillämpningen av bestämmelserna i direktivet mot direktivet, även om de nationella bestämmelserna i fråga inte omfattas av dess tillämpningsområde.

69.      Denna fråga ska besvaras nekande. Direktiv 2002/30 är inte ett instrument för fullständig harmonisering, och en sådan tolkning skulle strida mot syftet med direktivet. Det följer av direktivets rättsliga sammanhang, men även av det skydd som medlemsstaterna och unionen ger den grundläggande rätten till en skyddad miljö och närmare bestämt den aspekt av denna rätt som skyddar enskilda mot buller.

A –    Den allmänna rättsliga ramen för bekämpning av buller vid flygplatser och hur den påverkar tolkningen av direktiv 2002/30

70.      Som framgår av punkterna 45–59 i detta förslag till avgörande är ”flygrestriktioner” bara en av de åtgärder som ska vidtas inom ramen för den goda avvägningen. Syftet med denna avvägning är just att jämka samman de värden och intressen som ställs mot varandra då buller vid flygplatser ska bekämpas, inte att ge företräde åt någon av dessa framför de övriga. Om direktiv 2002/30 vore ett instrument som gör det omöjligt att vidta vissa stadsplanerings- och miljöåtgärder skulle det inte längre finnas någon god avvägning, utan transportpolitiken skulle gynnas ensidigt.

71.      Detta skulle inte bara vara oförenligt med direktiv 2002/30, utan även med grunderna i de internationella instrument som ligger bakom regleringen av driftsrestriktionerna. I ICAO:s beslut A35/5, genom vilket principen om den goda avvägningen infördes på internationell nivå, anges i bilaga E att ”medlemsstaterna har rättsliga skyldigheter, lagar, gällande avtal och en väl etablerad politik som kan reglera bullerproblem vid flygplatser och som kan påverka tillämpningen” av beslutet.(22) Vidare konstateras det i bilaga F till beslutet, vilken rör stadsplanering och stadsförvaltning, att ”markplanering innefattar planeringsåtgärder som främst faller inom de lokala myndigheternas ansvarsområde”. Detta ”påverkar emellertid flygplatsernas operativa förmåga, vilket i sin tur har betydelse för den civila luftfarten”.(23)

72.      ICAO är således väl medveten om att sådana nationella miljöåtgärder som avses i förevarande mål indirekt kan påverka luftfarten och staterna uppmanas inte att avskaffa dessa bestämmelser utan att samordna sina åtgärder inom ramen för en ”god avvägning”. ICAO har aldrig uppmanat de stater som är medlemmar i organisationen att begränsa sina åtgärder för att bekämpa buller vid flygplatser till att bara omfatta driftsrestriktioner. Tvärtom är ICAO väl medveten om vilka värden och grundlagsstadgade intressen som står på spel och i sina beslut uppmanar organisationen endast staterna att utveckla en övergripande politik där hänsyn tas till alla berörda aspekter och göra en avvägning mellan dessa.

73.      I syfte att bekämpa problemen med buller på det sätt som beskrivits ovan antog den dåvarande Europeiska gemenskapen direktiv 2002/49. Där föreskrivs att medlemsstaterna ska bekämpa störande buller med hjälp av olika planeringsnivåer. I direktivet ägnas särskild uppmärksamhet åt planeringen vid flygplatser, vilken bör beaktas vid utarbetande av strategiska bullerkartor (artikel 7), handlingsplaner (artikel 8) och akustisk planering (artikel 3 u).

74.      Denna rättsliga ram ger stöd för ovanstående resonemang. Driftsrestriktioner, som är särskilda förbud som beslutats inom ramen för transportpolitiken, förenas med andra nationella åtgärder av miljökaraktär. De internationella bestämmelserna och direktiv 2002/30 står inte i motsatsställning till varandra, utan har olika tillämpningsområden.(24) Ett fall som det belgiska, där en regional myndighet inför sanktionsbestämmelser för att skydda de närboende mot alltför höga bullernivåer, omfattas inte av tillämpningsområdet för direktiv 2002/30.

75.      Oberoende av vad som ovan anförts bör det, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, beaktas att de åtgärder som vidtagits av de regionala myndigheterna i Bryssel, vilka åtgärder inte har samordnats med andra myndigheter i landet, kan vara problematiska mot bakgrund av direktiv 2002/49, i vilket det föreskrivs att det ska ske en viss intern samordning vid bullerbekämpning.(25) Som kommissionen har påpekat är den rådande situationen vid flygplatsen Bruxelles-National inte alls tillfredsställande, utan tyder på en avsaknad av samarbete mellan olika myndigheter som kan innebära ett åsidosättande av direktiv 2002/49, men inte av direktiv 2002/30, vars tillämpningsområde inte omfattar sådana regionala åtgärder som är i fråga i förevarande mål.

76.      Med andra ord anser jag att såväl de internationella bestämmelserna som direktiv 2002/49 bekräftar att direktiv 2002/30 är sektorsspecifikt och att det bara ska tillämpas vid antagande, reglering av och undantag från ”driftsrestriktioner”, såsom framgår av punkterna 45–59 i detta förslag till avgörande. En tolkning av direktiv 2002/30 som ett instrument för fullständig harmonisering skulle leda till ett resultat som är oförenligt med såväl kravet på en god avvägning i de internationella bestämmelserna på detta område som direktiv 2002/49, vilket syftar till att ta sig an bullerproblematiken i sin helhet, inbegripet buller vid flygplatser.

B –    Skydd mot buller som en grundläggande rättighet och hur det påverkar unionens bestämmelser om buller vid flygplatser

77.      Mitt förslag till svar på den tredje tolkningsfrågan får ytterligare stöd när det analyseras i ett bredare perspektiv. Som bekant innehåller såväl unionsrätten som de nationella rättsordningarna bestämmelser om skydd mot bullerskador i form av grundläggande rättigheter. Detta skydd har således karaktär av grundlag, vilket knappast kan anses ovidkommande för målet vid Conseil d’État.

78.      I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna föreskrivs i artikel 7 att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv och sin bostad, och i artikel 37 föreskrivs uttryckligen en rätt till miljöskydd. Denna sistnämnda rättighet är utformad som en princip. Den har inte uppstått i ett tomrum, utan avspeglar en pågående process för att ge miljön ett grundläggande skydd, under påverkan av medlemsstaternas konstitutionella traditioner.(26) Detta bekräftas i förklaringarna avseende stadgan, där det anges att artikel 37 ”även [har] inspirerats av bestämmelserna i vissa nationella författningar”.

79.      Det är viktigt att påpeka att det av artikel 52.3 i stadgan framgår att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (nedan kallad EKMR) ska de ha samma innebörd och räckvidd som i EKMR. Enligt förklaringen till denna bestämmelse bestäms de garanterade rättigheternas innebörd och räckvidd inte endast av ordalydelsen i EKMR, utan också av rättspraxis vid Europadomstolen. I den andra meningen i artikel 52.3 i stadgan anges det att den första meningen i samma punkt inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.(27) Detta innebär a contrario att unionen inte får införa ett mindre långtgående skydd.

80.      Miljöskydd är ett mål som Europadomstolen har fört in i sin tolkning av artikel 8 i EKMR, via den grundläggande rätten till respekt för privatliv, familjeliv och bostad.(28) Europadomstolen har också upprepade gånger slagit fast att buller utgör en del av miljön enligt artikel 8 i EKMR.(29) Domstolen prövade särskilt frågan om buller vid flygplatser i sin dom i målet Hatton mot Förenade kungariket(30) och slog där fast att buller som orsakas av flygplan motiverar, och kräver ibland, att staterna vidtar skyddsåtgärder.(31) Enligt artikel 53 i stadgan är denna tolkning bindande för unionen och måste beaktas av EU-domstolen.

81.      Det är mot bakgrund av detta som det bör avgöras huruvida direktiv 2002/30 innebär en fullständig harmonisering. Med beaktande av artiklarna 7 och 37 i stadgan, tolkade mot bakgrund av Europadomstolens ovannämnda rättspraxis, är det svårt att dra slutsatsen att direktiv 2002/30 innebär en fullständig harmonisering. En sådan harmonisering skulle göra det omöjligt att vidta andra åtgärder för att bekämpa buller vid flygplatser än dem som uttryckligen föreskrivs i direktivet. Det skulle på sätt och vis sätta stopp för medlemsstaternas bekämpning av buller och frånta dem allt handlingsutrymme inom ramen för deras miljö-, stadsplanerings- och hälsovårdspolitik. Bland annat skulle detta tvinga enskilda individer att processa mot staten med stöd av artikel 8 i EKMR, enligt Europadomstolens tolkning, och det skulle i många fall leda till bifall av talan.(32)

82.      Mot bakgrund av de grundläggande rättigheter som berörs i förevarande mål föreslår jag således att domstolen utesluter en sådan tolkning som innebär att direktiv 2002/30 medför en fullständig harmonisering, med de konsekvenser som redovisats. Enligt min uppfattning utgör direktivet i fråga inte hinder för medlemsstaterna att anta miljöbestämmelser som indirekt påverkar de civila luftfartsbestämmelser som harmoniseras genom direktivet. Nationella miljöbestämmelser som de nu omtvistade utgör inte en driftsrestriktion och även om det i dessa bestämmelser föreskrivs att buller orsakat av civila underljudsflygplan ska mätas på marken, är de inte oförenliga med artikel 4.4 i direktiv 2002/30.

VIII – Förslag till avgörande

83.      Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar Conseil d’États frågor på följande sätt:

1)      En driftsrestriktion är en fullständig eller tidsbegränsad förbudsåtgärd som vidtas på förhand och på objektiva grunder och som kategoriskt förhindrar och inte bara försvårar och gör det mindre attraktivt för ett civilt jetdrivet underljudsflygplan att tillträda en flygplats i unionen. Följaktligen ska artikel 2 e i Europaparlamentets direktiv 2002/30/EG av den 26 mars 2002 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen tolkas så, att ett system som det som föreskrivs i beslutet av den 27 maj 1999 om bekämpning av flygtrafikbuller inte utgör en driftsrestriktion i den mening som avses i direktivet.

2)      Artikel 4.4 i direktiv 2002/30 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan nationell åtgärd som beslutet av den 27 maj 1999, enligt vilken bullret ska uppmätas på marken.


1 – Originalspråk: spanska.


2 – Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/30/EG av den 26 mars 2002 om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen (EGT L 85, s. 40).


3 –      Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226).


4 –      Rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4 s. 123).


5 – Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller.


6 – Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen (KOM(2001) 695 slutlig av den 28 november 2001.


7 – ICAO:s generalförsamlings beslut A35-5, bilaga C (dok. 9902).


8 – Se fotnot 5.


9 – Se fotnot 6.


10 – Kommissionens ovannämnda förslag, sidorna 3 och 4.


11 – Artikel 2 e i utkastet till direktiv.


12 – Se ändringsförslag nr 9 från utskottet för regionalpolitik, transport och turism i betänkandet om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om regler och förfaranden för att av bullerskäl införa driftsrestriktioner vid flygplatser i gemenskapen (A5-0053/2002) av den 25 februari 2002, sidorna 10–31.


13 – Ibidem, sidorna 22–31.


14 – Ibidem.


15 – Muntligt inlägg av Lannoye vid sammanträdet den 12 mars 2002.


16 – Ibidem.


17 – Närmare bestämt avsåg förbudet så kallade ”hush kit-flygplan”. Dessa var visserligen försedda med bullerskydd, men de totala bullernivåerna ansågs ändå för höga. Dessa restriktioner påverkade handelsförbindelserna mellan Europeiska unionen och USA, men som framgår av diskussionerna i parlamentet bidrog direktiv 2002/30 till att lösa konflikten.


18 – I punkt 1 i bilaga E uppmanas medlemsstaterna att innan driftsrestriktioner införs om möjligt väga kostnaderna för och nyttan med dem mot varandra. I punkt 3 c rekommenderas medlemsstaterna att hellre införa restriktioner under vissa tider än fullständiga sådana.


19 – Kommissionens rapport om tillämpningen av direktiv 2002/30 bekräftar att ”driftsrestriktioner” bara ska användas i undantagsfall och i sista hand. Exempelvis anges det att sektorn för luftfartygsoperatörer ”anser att direktivet ser till att flygplatserna inte direkt tar sin tillflykt till driftsrestriktioner och det garanterar dessutom en rimlig tidsperiod för införandet av restriktioner och en ordentlig bedömning av kostnader och nytta av sådana restriktioner”. (Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av direktiv 2002/30/EG, KOM(2008) 66 slutlig, s. 9).


20 – Se den ovannämnda rapporten om tillämpningen, i vilken det på flera ställen hänvisas till ”rättigheten för enskilda flygplatser att begränsa … operationer i enlighet med ramen för god avvägning” (den ovannämnda rapporten om tillämpningen, s. 3).


21 – Artikel 2 i beslut av den 27 maj 1999 om bekämpande av flygtrafikbuller.


22 – Punkt 13 i bilaga E, vilket ICAO:s generalförsamling upprepade 2007 i sitt beslut 35/22.


23 – Punkt 7 i bilaga F.


24 – Direktiv 2002/30 nämns visserligen inte i direktiv 2002/49, men direktiv 2002/49 nämns i 2002/30. Kommissionens företrädare bekräftade vid den muntliga förhandlingen att direktiven har olika tillämpningsområden. Direktiven har gemensamma syften, men metoderna skiljer sig åt.


25 – Beträffande direktiv 2002/49, se analysen i Moral Soriano, L., ”La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria”, i Arana García, E. och Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.


26 – Se exempelvis artikel 20 a i den tyska grundlagen, artikel 24.1 i den grekiska grundlagen, artikel 5 i den polska grundlagen, artikel 66 i den portugisiska grundlagen, artikel 45 i den spanska grundlagen eller artikel 35 i den tjeckiska stadgan om rättigheter.


27 – Se härvidlag domstolens dom av den 5 oktober 2010 i mål C-400/10 PPU, McB. (REU 2010, s. I-0000), punkt 53, och av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft (REG 2010, s. I-0000), punkt 35.


28 – Se bland annat Europadomstolens dom av den 9 december 1994 i målet López Ostra mot Spanien, serie A nr. 303-C, och av den 27 januari 2009 i målet Tătar mot Rumänien, ännu ej publicerad.


29 – Domen av den 8 juli 2003 i målet Hatton mot Förenade kungariket, ECHR 2003-VIII, och domen av den 16 november 2004 i målet Moreno Gómez mot Spanien, ECHR 2004-X.


30 – Den i föregående fotnot nämnda domen i målet Hatton mot Förenade kungariket.


31 – Se Frohwein, J./Peukert, W, EMRK-Kommentar, 2009 (tredje upplagan), artikel 8.43 och följande punkter; Lozano Cutanda, B., ”La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH”, Revista Española de Derecho Europeo, nr 1, 2002 och Eleftheriadis, P., ”The Future of Environmental Rights in the European Union”, i Alston, P., The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.


32 – Om domstolen däremot slår fast att de regionala åtgärderna i fråga utgör en ”driftsrestriktion” kommer det att visa sig att de inte är förenliga med direktiv 2002/30, eftersom det för dessa åtgärder tillämpas ett kriterium för mätning av buller från flygplan som inte är tillåtet enligt direktivet. Det gäller i så fall inte enbart de regionala bestämmelser i Bryssel som här är i fråga, utan alla nationella miljöbestämmelser som syftar till att reglera omgivningsbuller och som direkt eller indirekt påverkar luftfarten. Konsekvenserna av en sådan tolkning skulle även bli att giltigheten av direktiv 2002/30 ifrågasattes, eftersom den är oförenlig med artiklarna 7 och 37 i stadgan.