CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 16 februarie 2017(1)
Cauza C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
împotriva
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(cerere de decizie preliminară formulată de Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Tribunalul Administrativ și de Muncă din Szolnok, Ungaria])
„Mediu – Directiva 2004/35 – Răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului – Directiva 2008/98 – Deșeuri – Principiul «poluatorul plătește» – Proporționalitate – Prezumția de nevinovăție – Poluarea aerului prin incinerarea ilegală a deșeurilor – Răspunderea comună a proprietarului terenului pe care a avut loc poluarea mediului și a poluatorului”
I – Introducere
1. Curtea este chemată din nou(2) să clarifice consecințele principiului „poluatorul plătește”. De această dată, se ridică problema dacă proprietarul unui teren închiriat poate fi sancționat pentru că pe teren au fost incinerate deșeuri în mod ilegal, iar el nu identifică utilizatorul real al terenului și nici nu dovedește că nu este responsabil pentru încălcare.
2. Cu toate că instanța națională ridică această problemă în lumina Directivei privind răspunderea pentru mediu(3), aceasta nu este aplicabilă, deoarece nu conține dispoziții privind sancțiuni. Sancțiunile pentru incinerarea ilegală a deșeurilor sunt prevăzute mai degrabă de Directiva privind deșeurile(4). Aceasta se întemeiază de asemenea pe principiul „poluatorul plătește”, impunând în mod expres sancțiuni efective în cazul încălcărilor. Și deoarece este vorba despre sancțiuni, în afară de principiul „poluatorul plătește”, trebuie luat în considerare și principiul proporționalității, care impune limite aplicării sancțiunilor, precum și prezumția de nevinovăție.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
1. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
1. Articolul 48 alineatul (1) din cartă cuprinde prezumția de nevinovăție:
„Orice persoană acuzată este prezumată nevinovată până ce vinovăția va fi stabilită în conformitate cu legea.”
2. Principiul legalității pedepsei și aplicarea principiului proporționalității privind sancțiunile rezultă din articolul 49 din cartă:
„(1) Nimeni nu poate fi condamnat pentru o acțiune sau omisiune care, în momentul săvârșirii, nu constituia infracțiune potrivit dreptului intern sau dreptului internațional. […]
(2) […]
(3) Pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune.”
1. Directiva privind răspunderea pentru mediu
1. Articolul 1 din Directiva privind răspunderea pentru mediu se referă la obiectivul acesteia:
„Prezenta directivă are ca obiect stabilirea unui cadru de răspundere pentru daunele aduse mediului întemeiat pe principiul «poluatorul plătește», pentru a preveni și a repara daunele aduse mediului.”
2. Noțiunea de daună adusă mediului este definită la articolul 2 punctul 1 din Directiva privind răspunderea pentru mediu:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1. «daună adusă mediului» înseamnă:
(a) daunele cauzate speciilor și habitatelor naturale protejate, adică orice daună care are efecte negative grave asupra constituirii sau menținerii unei stări favorabile de conservare a unor asemenea habitate sau specii. Importanța impactului acestor daune se evaluează în raport cu starea inițială, ținându‑se seama de criteriile prevăzute de anexa I;
Daunele cauzate speciilor și habitatelor naturale protejate nu cuprind efectele negative identificate anterior care rezultă dintr‑o acțiune a unui operator care a fost autorizată în mod expres de către autoritățile competente în conformitate cu dispozițiile de punere în aplicare a articolului 6 alineatele (3) și (4) sau a articolului 16 din Directiva 92/43/CEE sau a articolului 9 din Directiva 79/409/CEE sau, în cazul habitatelor și al speciilor care nu sunt reglementate de legislația comunitară, în conformitate cu dispozițiile echivalente ale legislației interne privind conservarea naturii;
(b) daunele aduse apelor, și anume orice daună cu efecte negative grave asupra stării ecologice, chimice și/sau cantitative și/sau asupra potențialului ecologic a apelor în cauză, astfel cum au fost definite de Directiva 2000/60/CE, cu excepția efectelor negative pentru care se aplică articolul 4 alineatul (7) din directiva menționată anterior;
(c) daunele aduse solului, și anume orice contaminare a solului care creează un risc semnificativ de consecințe negative asupra sănătății umane prin introducerea directă sau indirectă în sol sau în subsol a unor substanțe, preparate, organisme sau microorganisme;
2. […]”
3. Noțiunea de daună adusă mediului este detaliată în plus prin considerentul (4) al Directivei privind răspunderea pentru mediu:
„Daunele aduse mediului se referă, de asemenea, la daunele cauzate de elementele prezente în aer, în măsura în care acestea dăunează apelor, solului sau speciilor sau habitatelor naturale protejate.”
1. Directiva privind deșeurile
1. Considerentul (26) al Directivei privind deșeurile face referire la principiul „poluatorul plătește”:
„Principiul «poluatorul plătește» este un principiu director la nivel european și internațional. […]”
2. Articolul 36 din Directiva privind deșeurile se referă la punerea în aplicare a normelor din legislația privind deșeurile:
„(1) Statele membre adoptă măsurile necesare pentru interzicerea abandonării, aruncării sau gestionării necontrolate a deșeurilor.
(2) Statele membre stabilesc regimul sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor prezentei directive și iau toate măsurile necesare pentru a se asigura că acestea sunt aplicate. Sancțiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare.”
A – Dreptul maghiar
1. Cererea de decizie preliminară prezintă dispozițiile maghiare relevante după cum urmează:
2. Conform articolului 102 alineatul (1) din Legea nr. LIII din 1995 privind normele generale pentru protecția mediului (1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól), răspunderea pentru daunele aduse mediului sau pentru riscul de mediu – cu excepția cazului în care există probe contrare – revine în solidar persoanelor care, la momentul producerii daunei sau a riscului de mediu, au calitatea de proprietar și, respectiv, de posesor (utilizator) al terenului pe care s‑a produs dauna de mediu sau s‑a efectuat activitatea care a implicat un risc pentru mediu. Conform articolului 102 alineatul (2), proprietarul nu răspunde în solidar, dacă identifică utilizatorul efectiv al terenului și dacă dovedește în mod neechivoc că nu este responsabil.
3. Conform articolului 27 alineatul (2) din Decretul guvernamental nr. 306/2010 din 23 decembrie 2010 privind protecția calității aerului (306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről), este interzisă incinerarea deșeurilor în spații deschise sau în instalații care nu respectă prevederile legale care stabilesc condițiile de incinerare a deșeurilor – cu excepția incinerării în instalații casnice a deșeurilor din hârtie de proveniență domestică sau a deșeurilor din lemn netratat, clasificate drept nepericuloase. Se consideră incinerare a deșeurilor în spațiu deschis arderea acestora din orice motiv, cu excepția cauzelor naturale.
4. Conform articolului 34 alineatul (1) din decretul guvernamental menționat, autoritatea pentru protecția mediului aplică o amendă persoanei fizice sau juridice sau entității fără personalitate juridică care a încălcat dispozițiile privind protecția calității aerului și, concomitent, dacă legea nu prevede altfel, impune acesteia obligația de a înceta acțiunea sau omisiunea ilegală.
5. Potrivit informațiilor primite din partea Ungariei, legislația privind deșeurile include și alte acte normative maghiare, de exemplu, Legea CLXXXV din 2012 privind gestionarea deșeurilor (2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról) și Decretul guvernamental nr. 271/2001 din 21 decembrie 2001 de stabilire a cuantumului amenzii pentru gestionarea deșeurilor și a modalităților de aplicare și de stabilire a acesteia [271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról].
I – Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
1. La 2 iulie 2014, o direcție pentru controale vamale și fiscale a comunicat autorității pentru protecția mediului de prim grad că în Túrkeve, mai precis în uzina deținută de Túrkevei Tejtermelő Kft. (denumită în continuare „TTK”), se incinerau deșeuri urbane.
2. Personalul din cadrul autorității pentru protecția mediului a efectuat o inspecție in situ a terenului, întocmind un proces‑verbal din care rezultă că în fiecare dintre cele trei silozuri pentru înmagazinare se aflau 30-40 m³ de deșeuri urbane incinerate, care conțineau cutii de conserve și alte deșeuri metalice. În plus, au fost găsite pe teren, în exteriorul silozurilor, pe o suprafață de 5 × 5 metri, alte deșeuri metalice provenite din incinerare.
3. Ajunși la uzină, inspectorii au găsit trei camioane pregătite pentru transportul deșeurilor metalice provenite din incinerare. Șoferii acestor camioane au indicat că vehiculele se află în proprietatea unei societăți comerciale cu sediul în Budapesta. Conform declarației șoferilor vehiculelor, aceștia urmau să primească instrucțiuni cu privire la locul în care trebuiau să transporte deșeurile metalice numai ulterior încărcării acestora.
4. Autoritatea pentru protecția mediului de prim grad a constatat faptul că TTK – conform declarației sale din 12 iulie 2014 – a închiriat terenul la 15 martie 2014 unei persoane care a decedat la 1 aprilie 2014. Cererea de decizie preliminară nu conține informații cu privire la identificarea succesorilor acestei persoane sau a persoanelor responsabile pentru incinerarea deșeurilor.
5. Autoritatea de prim grad a aplicat TTK o amendă în cuantum de 500 000 HUF (aproximativ 1 650 de euro). Motivul aplicării amenzii este că TTK deține dreptul de proprietate asupra terenului.
6. Ca urmare a contestației depuse de TTK, Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Inspectoratul Național pentru Protecția Mediului și a Naturii) a confirmat decizia autorității de prim grad.
7. Autoritățile interveniente au subliniat că incinerarea deșeurilor într‑un spațiu deschis a determinat eliberarea de substanțe nocive pentru sănătatea umană și pentru mediu, constituind un risc pentru acesta din urmă. Responsabil pentru riscul privind mediul este proprietarul unității. Inspectoratul Național indică faptul că uzina în care a avut loc incinerarea se află în proprietatea reclamantei și că, în temeiul Legii privind protecția mediului, proprietarul și posesorul terenului răspund în solidar, cu excepția cazului în care proprietarul dovedește în mod neechivoc că nu este responsabil. Având in vedere decesul chiriașului terenului, autoritatea de prim grad a luat măsurile procedurale necesare pentru clarificarea situației de fapt, considerând, în plus, că exista o inversare a sarcinii probei, astfel încât revenea reclamantei sarcina de a dovedi că nu este responsabilă.
8. TTK a formulat o acțiune împotriva acestei decizii, iar instanța competentă adresează Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 191 TFUE și dispozițiile Directivei privind răspunderea pentru mediu se opun unei reglementări naționale care – mergând dincolo de principiul «poluatorul plătește» – permite autorității administrative pentru protecția mediului să atribuie răspunderea pentru repararea daunelor aduse mediului într‑o formă specifică proprietarului, fără a fi necesar să se stabilească în prealabil, pe fond, existența unei legături de cauzalitate între conduita acestei persoane (societate comercială) și evenimentul care se află la originea poluării?
2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare și dacă se consideră, în ceea ce privește contaminarea aerului, că nu se impune repararea daunelor aduse mediului, se poate justifica aplicarea unei amenzi în domeniul protecției calității aerului, invocând reglementările mai stricte ale statelor membre, prevăzute la articolul 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediu și la articolul 193 TFUE, sau nici aceste reglementări mai stricte nu pot da naștere aplicării unei amenzi care are un scop exclusiv sancționator proprietarului care nu este responsabil pentru contaminare?”
9. Cu privire la aceste două întrebări și cu privire la o altă întrebare a Curții privind semnificația care revine Directivei privind deșeurile, Inspectoratul Național pentru Protecția Mediului și a Naturii, Ungaria, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise.
I – Apreciere juridică
1. Prin intermediul cererii de decizie preliminară se urmărește clarificarea aspectului dacă principiul „poluatorul plătește” prevăzut la articolul 191 alineatul (2) TFUE permite aplicarea unei sancțiuni proprietarului unui teren închiriat pe care au fost incinerate în mod ilegal deșeuri, fără să se dovedească vreo legătură de cauzalitate între comportamentul acestuia și încălcare.
2. Instanța națională consideră în mod întemeiat că principiul „poluatorul plătește” poate fi aplicat doar în contextul unei concretizări în dreptul derivat(5). Această concretizare este căutată însă în mod neîntemeiat în Directiva privind răspunderea pentru mediu (punctul A). Pentru cauza principală, aceasta se găsește mai degrabă în Directiva privind deșeurile (punctul B). În acest cadru trebuie analizate consecințele principiului „poluatorul plătește”, precum și principiul proporționalității și prezumția de nevinovăție (punctul C). În cele din urmă, se va analiza a doua întrebare, care se referă la competența statelor membre de a adopta măsuri de protecție mai stricte (punctul D).
A – Cu privire la Directiva privind răspunderea pentru mediu
1. În litigiul principal a fost aplicată o sancțiune pentru incinerarea ilegală de deșeuri. Comisia subliniază însă în mod întemeiat că Directiva privind răspunderea pentru mediu nu se referă la sancționarea încălcărilor dreptului mediului și nici la deteriorarea calității aerului.
2. Directiva privind răspunderea pentru mediu are, potrivit articolului 1, ca obiect stabilirea unui cadru de răspundere pentru daunele aduse mediului întemeiat pe principiul „poluatorul plătește”, pentru a preveni și a repara daunele aduse mediului.
3. Cu toate că, în principiu, ar fi plauzibilă includerea și a sancțiunilor pentru încălcări într‑un cadru legislativ pentru răspunderea pentru daunele aduse mediului, pentru a preveni și a repara daunele aduse mediului, Directiva privind răspunderea pentru mediu nu prevede acest lucru. Aceasta se limitează, în materie de daune aduse mediului, să prevadă obligația adoptării măsurilor de prevenire și de reparare, precum și să reglementeze suportarea costurilor pentru astfel de măsuri.
4. În plus, potrivit definiției date de articolul 2 punctul 1 din Directiva privind răspunderea pentru mediu, noțiunea de daună adusă mediului nu cuprinde deteriorarea calității aerului. Această noțiune se limitează mai degrabă la daunele cauzate speciilor și habitatelor naturale protejate, apelor sau solului.
5. Cu toate că considerentul (4) precizează că expresia „daunele aduse mediului” include, de asemenea, daunele cauzate de elementele prezente în aer, în măsura în care acestea dăunează apelor, solului sau speciilor și habitatelor naturale protejate, pentru astfel de efecte nu există niciun fel de indicii în speță.
6. În rest, nici incinerarea ilegală a deșeurilor ca atare nu reprezintă daune aduse mediului în sensul Directivei privind răspunderea pentru mediu.
7. Prin urmare, Directiva privind răspunderea pentru mediu nu este aplicabilă în litigiul principal și nu poate fi utilizată astfel nici ca punte pentru aplicarea principiului „poluatorul plătește” prevăzut de articolul 191 alineatul (2) TFUE.
A – Cu privire la materia deșeurilor
1. Din cererea de decizie preliminară rezultă însă că sancțiunea litigioasă a fost aplicată din cauza incinerării ilegale de deșeuri.
2. Ungaria subliniază că sancțiunea se întemeiază pe o reglementare pentru protecția calității aerului, însă, întrucât această sancțiune este legată de eliminarea deșeurilor, iar Directiva privind deșeurile are drept obiectiv, potrivit articolului 13 litera (a), și protecția calității aerului, regimul sancțiunilor maghiar aplicat trebuie atribuit punerii în aplicare a articolului 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile. Această din urmă dispoziție prevede că statele membre stabilesc regimul sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor directivei și iau toate măsurile necesare pentru a se asigura că acestea sunt aplicate. Sancțiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare.
3. Prin urmare, Curtea ar trebui să analizeze cererea de decizie preliminară în lumina legislației privind deșeurile. În cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite la articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată. Din această perspectivă, Curtea trebuie, dacă este cazul, să reformuleze întrebările care îi sunt adresate. De asemenea, Curtea poate fi pusă în situația să ia în considerare norme de drept al Uniunii la care instanța națională nu a făcut trimitere în întrebarea sa(6).
4. De aceea, vom identifica în cele ce urmează mai întâi principiile care trebuie luate în considerare în cazul unei sancțiuni conform articolului 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile. În continuare, vom preciza temeiul pe care a fost sancționată TTK în litigiul principal, și anume o prezumție refragabilă a răspunderii solidare pentru încălcări. În cele din urmă, vom stabili limitele acestei prezumții în lumina principiilor examinate anterior.
1. Cu privire la temeiurile unei sancțiuni în lumina articolului 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile
1. La fel ca Directiva privind răspunderea pentru mediu, și Directiva privind deșeurile se referă în mod expres la principiul „poluatorul plătește”. În timp ce acesta este menționat în considerentul (1) și la articolul 14 doar cu privire la costurile legate de gestionarea deșeurilor, considerentul (26) subliniază în general funcția sa de principiu director la nivel european și internațional.
2. În plus, legiuitorul Uniunii este ținut întotdeauna ca, la adoptarea dispozițiilor de dreptul mediului conform articolului 191 alineatul (2) TFUE, să pună în aplicare principiul „poluatorul plătește”. Directiva privind deșeurile este o astfel de reglementare, deoarece s‑a întemeiat pe articolul 175 alineatul (1) CE [în prezent articolul 192 alineatul (1) TFUE]. Prin urmare, această directivă trebuie interpretată în lumina principiului „poluatorul plătește”.
3. Așadar, și obligația de sancționare a încălcărilor prevăzută de articolul 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile trebuie interpretată în sensul punerii în aplicare a principiului „poluatorul plătește”.
4. Obligația de sancționare potrivit articolului 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile se află în strânsă legătură cu obligația prevăzută la articolul 36 alineatul (1) de a nu abandona, arunca sau gestiona necontrolat deșeurile. De aici rezultă obligația de eliminare sau valorificare a deșeurilor conform articolului 15 alineatul (1) din aceeași directivă, care revine în principiu producătorului sau deținătorului de deșeuri(7). În concordanță cu principiul „poluatorul plătește”, această persoană va suporta, conform articolului 14, costurile pentru eliminarea deșeurilor, Curtea subliniind că este vorba despre persoana care a generat deșeurile(8).
5. Curtea a stabilit că aplicarea principiului „poluatorul plătește”, în sensul articolului 191 alineatul (2) primul paragraf TFUE și al articolului 15 din Directiva privind deșeurile, ar fi exclusă în cazul în care persoanele implicate în procese generatoare de deșeuri s‑ar putea sustrage de la îndeplinirea obligațiilor financiare ce le incumbă, astfel cum sunt prevăzute prin directivă(9).
6. Această considerație privind răspunderea financiară a producătorilor de deșeuri este semnificativă și pentru obligația de a sancționa încălcările. Sancțiunea trebuie să îl afecteze pe cel care a cauzat încălcarea. De aceea, statele membre sunt obligate să adopte măsuri adecvate pentru a identifica aceste persoane și pentru a le aplica sancțiuni. În litigiul principal ar fi în acest sens prioritar ca atenția să se îndrepte către cei care au săvârșit sau din a căror dispoziție s‑au produs încălcările, precum și eventual către persoana care a exercitat în fapt controlul asupra terenului în timpul încălcărilor, aceștia putând fi în acest caz succesorii chiriașului decedat.
7. În sens invers, ar fi incompatibil cu principiul „poluatorul plătește” sancționarea pentru aceste încălcări a unor persoane care nu sunt responsabile(10). Aceasta nici nu ar fi necesară și ar încălca principiul proporționalității(11), care trebuie respectat la punerea în aplicare a dreptului Uniunii(12). Acest principiu se aplică potrivit articolului 49 alineatul (3) din cartă pentru stabilirea pedepsei(13) și este menționat expres și la articolul 36 alineatul (2) a doua teză din Directiva privind deșeurile.
8. Fiind vorba despre o sancțiune, mai sunt importante și alte principii, și anume legalitatea pedepsei, nulla poena sine lege, conform articolului 49 alineatul (1) prima teză din cartă, și prezumția de nevinovăție prevăzută de articolul 48 alineatul (1) din cartă. Prezumția de nevinovăție include și principiul vinovăției, nulla poena sine culpa, care impune existența unei vinovății, cu alte cuvinte a răspunderii pentru încălcarea produsă(14).
9. Totuși, trebuie de asemenea luat în considerare faptul că concretizarea principiului proporționalității și a principiului „poluatorul plătește”, în general(15) sau în particular în domeniul sancționării încălcărilor(16), este de competența statelor membre, fapt pentru care acestea beneficiază de regulă de o marjă de apreciere largă. Controlul acestei marje revine în mod prioritar instanțelor naționale.
1. Cu privire la precizarea acuzației
1. Pentru a stabili răspunderea unui proprietar de teren pentru faptele altora săvârșite pe un teren închiriat, ar putea fi examinate diferite variante de participare la săvârșirea unei infracțiuni. În acest sens, ar intra în discuție coautoratul, instigarea, complicitatea, precum și, după săvârșirea faptei, favorizarea sau tăinuirea. Nu există însă indicii care să releve că în litigiul principal s‑au făcut constatările necesare în acest sens.
2. Dimpotrivă, sancțiunea se întemeiază pe faptul că TTK este proprietara terenului și că aceasta nu a identificat utilizatorul efectiv al terenului și nici nu a dovedit în mod neechivoc că nu este responsabilă pentru încălcări.
3. În această măsură, este în primul rând obligația instanței naționale să verifice dacă legislația maghiară, în conformitate cu principiul legalității pedepsei, prevăzut la articolul 49 alineatul (1) prima teză din cartă, prevede într‑adevăr o astfel de răspundere a proprietarului terenului.
4. După cum s‑a arătat deja în cererea de decizie preliminară, nu pare imperativ ca dispoziția menționată, articolul 102 alineatul (1) din Legea nr. LIII din 1995 privind normele generale pentru protecția mediului, să aibă acest efect. Potrivit acestui articol, răspunderea pentru daunele aduse mediului, respectiv pentru periclitarea acestuia revine în solidar celor care sunt sau devin proprietari sau posesori (utilizatori) ai respectivului teren după producerea daunei.
5. Această prevedere care cuprinde proprietari sau utilizatori viitori include în sfera persoanelor responsabile pentru daunele de mediu și pe acelea care nu poartă niciun fel de răspundere pentru încălcările care au avut loc în trecut. Este posibil ca acest lucru să fie admisibil în anumite condiții în vederea reparării daunelor sau pentru apărarea împotriva riscurilor, depășind astfel reglementarea Directivei privind răspunderea pentru mediu(17). În speță nu este însă vorba despre înlăturarea daunelor aduse mediului sau apărarea împotriva riscurilor pentru mediu, ci despre sancționarea unei încălcări.
6. Pentru a răspunde la prezenta cerere de decizie preliminară trebuie să se pornească totodată de la faptul că dreptul maghiar prevede răspunderea obiectivă și sancționarea proprietarului terenului pentru încălcările săvârșite pe teren, dacă acesta nu identifică utilizatorul efectiv al terenului și nu dovedește neechivoc că nu este responsabil.
7. Sancțiunea se bazează astfel pe o prezumție refragabilă de vinovăție.
1. Cu privire la admisibilitatea prezumțiilor refragabile
1. În ceea ce privește admisibilitatea sancțiunilor aplicate ca urmare a unei prezumții refragabile de vinovăție, aceasta este posibilă având în vedere jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului privind prezumția de nevinovăție de la articolul 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Acest principiu impune ca prezumțiile de fapt sau de drept care se regăsesc în reglementările cu caracter penal să fie încadrate în limite rezonabile, luând în considerare importanța mizei și asigurând dreptul la apărare(18). Curtea respectă această jurisprudență(19).
2. Răspunderea solidară a proprietarului terenului pentru comportamentul utilizatorului terenului se întemeiază pe doi piloni, pe de o parte prezumția subiacentă potrivit căreia proprietarul tolerează cel puțin sau chiar aprobă acest comportament, iar pe de altă parte, obligațiile de diligență(20) legate de proprietatea sa. Inspectoratul Național descrie în observațiile sale ultimul pilon referindu‑se la principiul „bonus et diligens pater familias”.
3. Având în vedere în special marja de apreciere a statelor membre, acest temei dublu pare a fi compatibil cu principiul „poluatorul plătește”, cu principiul proporționalității și cu prezumția de nevinovăție. Astfel, încălcarea Directivei privind deșeurile a fost posibilă în litigiul principal doar din cauza faptului că TTK nu și‑a exercitat drepturile de proprietar pentru a împiedica producerea acestor încălcări.
4. În afara caracterului temeinic al unei astfel de prezumții, trebuie evidențiat totuși dreptul la apărare. Învinuitul trebuie să aibă posibilitatea de a răsturna această prezumție care îl acuză(21).
5. Ungaria subliniază că, potrivit articolului 102 alineatul (2) din Legea LIII, proprietarul este eliberat de răspunderea solidară dacă identifică utilizatorul efectiv al terenului și demonstrează în mod neechivoc că nu este responsabil.
6. Inspectoratul Național ajunge în litigiul principal la concluzia că TTK nu îndeplinește niciuna dintre cele două cerințe, nerăsturnând astfel prezumția propriei responsabilități. Chiriașul indicat de ea nu a putut utiliza efectiv terenul, deoarece decedase între timp; apoi, TTK nici nu a demonstrat în mod neechivoc că nu a fost responsabilă pentru încălcările săvârșite pe teren.
7. Inspectoratul Național consideră că acest rezultat este justificat deoarece rezultă din încălcarea obligațiilor de diligență care revin proprietarului unui teren. TTK nu a urmărit ce se întâmplă pe terenul său o perioadă mai îndelungată.
8. Obligațiile de diligență trebuie să fie însă proporționale și în special rezonabile(22). Astfel, potrivit principiului proporționalității, o măsură trebuie să fie „adaptată, necesară și proporțională în raport cu obiectivul pe care îl urmărește”(23). Cerința rezonabilității rezultă din cea de a treia etapă a acestei examinări, și anume examinarea aspectului dacă măsura, în speță obligația de diligență, este proporțională sau rezonabilă față de obiectivul pe care îl urmărește.
9. Și, în aceeași măsură, trebuie să rămână rezonabilă și răsturnarea unei prezumții care se bazează pe astfel de obligații de diligență.
10. De aceea, instanțele maghiare competente trebuie să examineze critic dacă cerințele privind răsturnarea prezumției responsabilității proprietarului terenului sunt rezonabile în litigiul principal.
11. În litigiul principal este în special discutabil dacă TTK ar fi putut face mai mult decât să indice chiriașul. Astfel, prin închiriere, acesta a pierdut controlul direct asupra terenului. Din acel moment a fost obligația chiriașului să împiedice încălcări ale legii pe teren. În schimb, nu este evident cum ar fi putut TTK să împiedice încălcările.
12. Fără alte indicii, nici nu este obligatoriu ca proprietara unei uzine închiriate să verifice periodic ce se întâmplă în uzină. În cazul în care nici dreptul maghiar, nici contractul de închiriere nu prevăd alte dispoziții, astfel de verificări pot veni adesea în contradicție cu drepturile chiriașului.
13. Nici deducerea din decesul chiriașului a unor obligații de diligență și control mai vaste nu pare a fi obligatorie. Astfel, se poate prezuma că succesorii acestuia își vor asuma într‑o primă etapă drepturile și obligațiile din contractul de închiriere. În plus, cererea de decizie preliminară nu conține indicii cu privire la faptul că TTK trebuie să fi avut cunoștință de decesul chiriașului.
14. Este posibil ca în litigiul principal să existe abordări investigative care să justifice obligații de diligență mai vaste și, prin urmare, cerințe mai stricte privind răsturnarea prezumției responsabilității proprietarului. În acest sens, se poate urmări problema dacă și, eventual, cine a plătit în continuare chiria. Și rolul succesorilor chiriașului ar putea fi important. Poate există indicii cu privire la faptul că TTK a încheiat contractul de închiriere doar fictiv și/sau conștient cu un interpus. Cererea de decizie preliminară nu conține însă informații corespunzătoare.
15. În cazul în care instanța națională ajunge totuși la concluzia că TTK nu a răsturnat prezumția responsabilității sale, se impune în cele din urmă o precizare complementară cu privire la faptul că și sancțiunea trebuie să fie proporțională, și anume în special adecvată. Ea trebuie să corespundă, prin urmare, importanței contribuției individuale la poluare, cu alte cuvinte încălcării obligației de diligență. De regulă, încălcarea obligațiilor de diligență ale unui proprietar de teren cu privire la comportamentul celui care folosește în fapt terenul închiriat nu are aceeași importanță ca încălcarea directă a dispozițiilor în materie de deșeuri. De aceea, chiar și în cazul unei presupuse răspunderi comune, nu trebuie aplicată proprietarului terenului pur și simplu sancțiunea pentru încălcarea legislației deșeurilor.
16. În concluzie trebuie reținut că articolul 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile, principiul „poluatorul plătește” prevăzut la articolul 191 alineatul (2) TFUE, precum și principiul proporționalității pedepselor prevăzut la articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale și prezumția de nevinovăție prevăzută la articolul 48 alineatul (1) din cartă nu se opun sancționării adecvate a proprietarului unui teren închiriat, care se întemeiază pe prezumția stabilită prin lege că acesta răspunde în solidar cu utilizatorul efectiv al terenului pentru încălcarea produsă pe teren a reglementărilor în materia deșeurilor, în cazul în care este posibil în principiu ca această prezumție să poată fi răsturnată cu probe contrarii rezonabile.
A – Cu privire la conceptul măsurilor de protecție mai restrictive
1. A doua întrebare, cu privire la competența statelor membre de a adopta măsuri de protecție mai restrictive, este adresată doar pentru situația în care principiul „poluatorul plătește” se opune unei sancționări a proprietarului terenului.
2. Acest lucru nu poate fi exclus dacă, potrivit dreptului maghiar, ar fi posibilă sancționarea proprietarului cu toate că a oferit toate informațiile rezonabile în vederea infirmării presupusei sale responsabilități sau dacă sancțiunea este disproporționată. Cu toate că, spre deosebire de Directiva privind răspunderea pentru mediu, Directiva privind deșeurile nu conține dispoziții proprii privind măsuri mai restrictive ale statelor membre, potrivit articolului 193 TFUE, reglementări precum Directiva privind deșeurile nu pot împiedica un stat membru să mențină sau să stabilească măsuri de protecție mai stricte.
3. Curtea a statuat deja că principiul proporționalității nu este aplicabil măsurilor de protecție mai stricte ale statelor membre(24). De aici s‑ar putea deduce că pedepsele ce depășesc articolul 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile sunt justificate prin articolul 193 TFUE.
4. Competența de adoptare a măsurilor de protecție mai stricte este limitată în orice caz de obiectivele reglementării corespunzătoare a Uniunii, pe care statele membre nu o pot submina(25). Iar articolul 36 alineatul (2) din Directiva privind deșeurile prevede în mod expres că sancțiunile pentru încălcarea normelor în materia deșeurilor trebuie să fie proporționale. Norme de sancționare „mai stricte” care se întemeiază pe cerințe nerezonabile sau impun pedepse disproporționate ar fi incompatibile.
5. Astfel, articolul 193 TFUE nu poate fi invocat de statele membre ca temei pentru aplicarea unor sancțiuni pentru încălcarea unor obligații în materia deșeurilor, care se bazează pe cerințe nerezonabile sau sunt disproporționate.
I – Concluzie
1. Propunem, prin urmare, Curții să răspundă la întrebările preliminare după cum urmează:
„1) Directiva 2004/35/CE privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului nu este aplicabilă nici încălcărilor obligațiilor stabilite de dreptul mediului, nici poluării aerului care nu dăunează speciilor și habitatelor naturale protejate, apelor sau solului.
2) Articolul 36 alineatul (2) din Directiva 2008/98/CE privind deșeurile, principiul «poluatorul plătește» prevăzut la articolul 191 alineatul (2) TFUE, precum și principiul proporționalității pedepsei prevăzut la articolul 49 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale și prezumția de nevinovăție prevăzută la articolul 48 alineatul (1) din cartă nu se opun sancționării adecvate a proprietarului unui teren închiriat, care se întemeiază pe prezumția prevăzută prin lege că acesta răspunde în solidar cu utilizatorul efectiv al terenului pentru încălcarea produsă pe teren a reglementărilor în materia deșeurilor, în cazul în care este în principiu posibil ca această prezumție să poată fi răsturnată cu probe contrarii rezonabile.
3) Articolul 193 TFUE nu poate fi invocat de statele membre ca temei pentru aplicarea unor sancțiuni pentru încălcarea unor obligații în materia deșeurilor, care se bazează pe cerințe nerezonabile sau sunt disproporționate.”