MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 1. srpnja 2015.(1)
Predmet C‑347/14
New Media Online GmbH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Austrija))
„Sloboda pružanja usluga – Pružanje audiovizualnih medijskih usluga – Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama – Članak 1. stavak 1. točke (a), (b) i (g) – Pojmovi ‚program‘ i ‚audiovizualna medijska usluga‘ – Kratki videofilmovi koji se nude na internetskoj stranici novina“
Uvod
1. „Svatko zna kako izgleda konj“. Tako je glasila jedna od definicija iz prve poljske enciklopedije iz 18. stoljeća(2). Slično očito vrijedi za definiciju audiovizualnih medijskih usluga na internetu kojom se bavi ovaj predmet, pri čemu svatko može intuitivno prepoznati takvu uslugu. Kada se, međutim, ta usluga mora opisati pravnim jezikom, postaje teško naći izraze koji bi bili s jedne strane dovoljno određeni, a s druge strane dovoljno široki.
2. To je stoga što određivanje pravnog okvira internetskog prometa predstavlja jedan od najvećih izazova s kojima je suočen zakonodavac, ali i sudbena vlast svih država svijeta, posebno Europske unije i njezinih država članica. Dosad nepoznata raznovrsnost i gotovo beskonačna količina raspoloživih informacija, izostanak državnih granica, koje bi mogle značajno ograničiti taj tijek informacija, lakoća izdavanja bilo kojih informacija od strane bilo kojeg korisnika interneta i mogućnost da se time dosegne gotovo beskonačan broj primatelja i naposljetku razdvajanje virtualnog, digitalnog svijeta od stvarnog svijeta: sve to zahtijeva stvaranje novih pravnih instrumenata koji često počivaju na potpuno novim osnovama(3). Osim toga ta se stvarnost mijenja zapanjujućom brzinom koja daleko nadmašuje sposobnosti zakonodavca da reagira na te promjene, a što posebno vrijedi za demokratske države. Primjena pravila koja su bila namijenjena analognom svijetu u digitalnoj je eri povezana s mnoštvom poteškoća. Ovaj predmet odražava nedoumice pred kojima stoje institucije nadležne za nadzor nad pridržavanjem prava i za uređivanje tržišta.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. Pravni okvir ovog predmeta na području prava Unije čine odredbe Direktive 2010/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama)(4). Za tumačenje koje traži sud koji je uputio zahtjev potrebno je uzeti u obzir ne samo odredbe Direktive koje podliježu ovom tumačenju već i neke od uvodnih izjava koje upućuju na to koje je područje primjene zakonodavac namijenio Direktivi.
4. Uvodne izjave 11., 21., 22., 24., 28. i 29. Direktive 2010/13 glase:
„(11) Kako bi se izbjegla narušavanja tržišnog natjecanja potrebno je poboljšati pravnu sigurnost, pomoći završiti unutarnje tržište i olakšati nastanak jedinstvenog informacijskog područja, da se barem osnovni stupanj usklađenih pravila primjenjuje na sve audiovizualne medijske usluge, i to na televizijsko emitiranje (odnosno linearne audiovizualne medijske usluge) i audiovizualne medijske usluge na zahtjev (odnosno nelinearne audiovizualne medijske usluge).
[…]
(21) Za potrebe ove Direktive definicija audiovizualne medijske usluge pokriva samo audiovizualne medijske usluge, bilo da se radi o televizijskom emitiranju ili uslugama na zahtjev, dakle usluge masovnih medija, odnosno koje su namijenjene za prijam i koje mogu imati jasan učinak na značajan dio opće javnosti. Njezino područje primjene treba biti ograničeno na usluge kako su definirane Ugovorom o funkcioniranju Europske unije i stoga treba obuhvatiti svaki oblik gospodarske djelatnosti uključujući djelatnost poduzeća javnih službi, ali ne smije obuhvaćati djelatnosti koje nisu prvenstveno gospodarske i koje nisu konkurencija televizijskom emitiranju, kao što su privatne internetske stranice i usluge koje se sastoje od pružanja ili distribucije audiovizualnog sadržaja koji su proizveli privatni korisnici u svrhu dijeljenja i razmjene unutar interesnih zajednica.
(22) Za potrebe ove Direktive definicija audiovizualne medijske usluge trebala bi obuhvatiti medije u njihovoj funkciji da obavješćuju, zabavljaju i podučavaju opću javnost i trebaju uključivati audiovizualnu komercijalnu komunikaciju, ali trebaju isključiti svaki oblik privatne korespondencije kao što je elektronička pošta poslana ograničenom broju primatelja. Ta bi definicija trebala isključiti sve usluge čija glavna svrha nije osiguravanje programa odnosno kod kojih je svaki audiovizualni sadržaj više slučajan kod te usluge, a ne njezina glavna svrha. Primjeri uključuju internetske stranice koje sadrže audiovizualne elemente samo kao pomoć, kao što su animirani grafički elementi, kratki reklamni spotovi ili informacije vezane uz proizvod ili neaudiovizualnu uslugu. […]
[…]
(24) Karakteristično je za audiovizualne medijske usluge na zahtjev da su ,slične televiziji', odnosno da se natječu za istu publiku kao televizijske kuće, a priroda i način pristupa usluzi razumski navodi korisnika da očekuje pravnu zaštitu u okviru ove Direktive. U tom smislu i kako bi se spriječile neusklađenosti vezano uz slobodno kretanje i tržišno natjecanje, pojam ,programa' treba tumačiti dinamički uzimajući u obzir razvoje u televizijskom emitiranju.
[…]
(28) Područje primjene ove Direktive ne obuhvaća elektroničke verzije novina i časopisa.
(29) Sve značajke audiovizualne medijske usluge određene u ovoj definiciji i objašnjene u uvodnim izjavama od 21. do 28. trebaju biti prisutne istodobno.“
5. Zahtjev suda koji je uputio zahtjev odnosi se u bitnome na tumačenje određenih definicija iz Direktive 2010/13. Te se definicije nalaze u članku 1. te direktive. Taj članak određuje:
„1. Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a) ,audiovizualna medijska usluga'
i. usluga kako je određena člancima 56. i 57. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, koja je u uredničkoj odgovornosti pružatelja medijske usluge i s glavnom svrhom osiguravanja programa kako bi se izvještavala, zabavljala ili obrazovala javnost putem elektroničkih komunikacijskih mreža u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2002/21/EZ. Takva audiovizualna medijska usluga je televizijska emisija kako je određena u točki (e) ovog stavka ili audiovizualna medijska usluga na zahtjev kako je određena u točki (g) ovog stavka;
[…]
(b) ,program' znači niz pokretnih slika sa ili bez zvuka koji tvori pojedinačnu stavku u rasporedu ili katalogu koji je izradio pružatelj medijske usluge i čiji je oblik i sadržaj usporediv s oblikom i sadržajem televizijskog emitiranja. Primjeri programa uključuju cjelovečernje filmove, sportske događaje, komedije situacija, dokumentarne filmove, dječje programe i izvorne drame;
[…]
(g) ,audiovizualna medijska usluga na zahtjev' (tj. nelinearnom audiovizualnom medijskom uslugom) znači audiovizualna medijska usluga koju pruža pružatelj medijske usluge za gledanje programa u trenutku koji bira korisnik i na njegov pojedinačni zahtjev na temelju kataloga programa koji odabire pružatelj medijske usluge;
[…]“
Austrijsko pravo
6. Direktiva 2010/13 je Saveznim zakonom o audiovizualnim medijskim uslugama (u daljnjem tekstu: AMD‑G)(5) prenesena u austrijsko pravo. Definicije audiovizualne medijske usluge, audiovizualne medijske usluge na zahtjev kao i programa nalaze se u članku 2. točkama 3., 4. i 30. AMD‑G-a. Njegov tekst preklapa se s odgovarajućom definicijom u Direktivi 2010/13.
7. Članak 9. stavak 1. AMD‑G-a određuje:
„U mjeri u kojoj nisu podvrgnuti odobrenju u skladu s člankom 3. stavkom 1., televizijske kuće kao i pružatelji medijskih usluga na zahtjev trebaju prijaviti nadležnim regulatornim tijelima svoju djelatnost najkasnije dva tjedna prije početka njezina obavljanja.“
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
8. New Media Online GmbH, društvo osnovano u skladu s austrijskim pravom (u daljnjem tekstu: New Media Online), uređuje internetsku stranicu novina Tiroler Tageszeitung koja je označena kao „Tiroler Tageszeitung Online“(6). Uz drugi sadržaj na toj stranici nalazi se posebna poveznica s oznakom „Video“ koja vodi do kataloga koji je u vrijeme nastanka činjenica o kojima je riječ u glavnom postupku sadržavao oko 300 videofilmova. Ti videofilmovi, dugi od nekoliko sekundi do nekoliko minuta, više‑manje su bili tematski povezani s preostalim sadržajem internetske stranice i potjecali su iz različitih izvora (vlastiti materijal, emisije, programi lokalne televizije, videofilmovi koje su poslali korisnici internetske stranice itd.).
9. Odlukom od 9. listopada 2012. Austrijsko tijelo za komunikacije (Kommunikationsbehörde Austria) utvrdilo je da se kod „video“ poveznica na internetskoj stranici „Tiroler Tageszeitung Online“ radi o audiovizualnoj medijskoj usluzi na zahtjev u smislu AMD‑G-a koja je podvrgnuta obvezi obavještavanja iz članka 9. stavka 1. AMD‑G-a.
10. Protiv te odluke New Media Online podnio je tužbu Bundeskommunikationssenatu (sud nadležan za područje telekomunikacija) koja je odbijena odlukom od 13. prosinca 2012. Protiv te odluke gore navedeno društvo podnijelo je pak žalbu Verwaltungsgerichtshofu (Vrhovni upravni sud).
11. U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 1. stavak 1. točku (b) Direktive 2010/13 tumačiti na način da se može zaključiti o postojanju potrebne usporedivosti oblika i sadržaja neke usluge koja se ispituje s oblikom i sadržajem televizijskog emitiranja, kada se takve usluge nude i u televizijskim programima koji se mogu smatrati masovnim medijima namijenjenim znatnom dijelu opće javnosti i koji mogu imati jasan učinak na njega?
2. Treba li članak 1. stavak 1. točku (a) podtočku i. Direktive 2010/13 tumačiti na način da se radi utvrđivanja glavne svrhe usluge ponuđene u okviru elektroničkih verzija novina može usredotočiti na jedan određeni dio u kojem se zajedno stavljaju na raspolaganje većinom kratki videofilmovi, koji se u drugim dijelovima internetske stranice spomenutog elektroničkog medija koriste samo za nadopunu tekstualnih priloga elektroničke verzije dnevnih novina?“
12. Zahtjev za prethodnu odluku Sud je zaprimio 18. srpnja 2014. New Media Online, švedska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. New Media Online i Komisija sudjelovali su na raspravi održanoj 22. travnja 2015.
Analiza
13. Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje dviju značajki iz čitavog niza značajki koje omogućuju da se usluga smatra audiovizualnom medijskom uslugom u smislu Direktive 2010/13. Ne osporavam značenje tih dviju značajki. Međutim, u ovom se predmetu radi o općenitijim pitanjima koja se odnose na primjenjivost ove direktive na sadržaje koji su učinjeni dostupnima putem interneta. Stoga predlažem opsežniji pristup problemu koji je iznio sud koji je uputio zahtjev. To je tim više prikladno jer će Sud u ovom predmetu prvi put imati priliku zauzeti stajalište o tumačenju pojma audiovizualne medijske usluge u smislu gore navedene direktive.
14. Prije nego što se posvetim ovom pitanju, želio bih ukratko podsjetiti na povijest nastanka zakonodavstva Unije na području audiovizualnih medija(7).
Povijest nastanka Direktive 2010/13
15. Iako je emitiranje televizijskih programa Sud već 1974. smatrao uslugom u smislu Ugovora o EEZ‑u(8), sve do 80-tih godina 20. stoljeća to područje nije bilo od interesa za zakonodavca Zajednice. To je bilo povezano s okolnošću da je klasična zemaljska televizija ovisila o dostupnosti radijskih frekvencija. Te su radijske frekvencije bile dodijeljene pojedinim televizijskim stanicama od strane država koje su im istodobno dale koncesije za emitiranje isključivo na njihovu državnom području. Stoga je prekogranično značenje tih televizijskih usluga bilo vrlo malo.
16. Ta se situacija promijenila dolaskom kabelske, a još više satelitske televizije. Tim novim tehnologijama nije se samo povećao broj televizijskih kanala, nego se otvorio i pristup primateljima u drugim državama različitima od one u kojoj televizijska kuća ima svoje sjedište. Time je s druge strane započelo stvaranje zajedničkog tržišta televizijskih usluga.
17. Zakonodavni rad počeo je Komisijinom zelenom knjigom od 14. lipnja 1984. na temu „televizija bez granica“(9). Ishod tog rada bila je takozvana Direktiva „Televizija bez granica“(10). Tom je direktivom utvrđeno načelo slobodnog prijama televizijskih emisija iz jedne od država članica na državnom području ostalih država članica. Zauzvrat su Direktivom utvrđeni minimalni standardi, obvezni za sve televizijske kuće u Zajednici, i to za količinska i kvantitativna ograničenja oglašavanja, pokroviteljstvo, teleprodaju, zaštitu maloljetnika i javnu politiku kao i pravo na odgovor. Načela utvrđena Direktivom za određivanje sudske nadležnosti pojedinih država članica nad televizijskim kućama jamčila su da je za svaku kuću nadležna samo jedna država te da je ta kuća odgovorna samo njezinim regulatornim tijelima. Osim toga, tom su direktivom televizijske kuće obvezane da promiču europska djela. Izmjenom Direktive „Televizija bez granica“ 1997.(11) državama članicama je osobito omogućeno da odrede događaje čiji prijenos ne smije biti pridržan isključivo naplatnim televizijama.
18. Snažan tehnološki napredak na području elektroničkih medija na prijelazu stoljeća omogućio je ne samo daljnji značajan porast broja tradicionalnih televizijskih ponuda nego i nastanak novih audiovizualnih usluga, osobito različitih vrsta usluga na zahtjev. Posebna pojava, kako s obzirom na ponuđene sadržaje tako i na raspoloživost za korisnike, bio je internet kao novi medij 21. stoljeća. Taj tehnološki napredak popraćen je postupnom promjenom ponašanja i očekivanja korisnika. I dok je pravni položaj ostao neizmijenjen, te nove pojave dovodile su do sve većeg narušavanja natjecanja na tržištu audiovizualnih usluga.
19. U svojem Petom izvješću o primjeni Direktive 89/552(12) i Komunikaciji o budućnosti europske regulatorne audiovizualne politike(13) Komisija je uputila na potrebu za izmjenama. Nakon zaključenja radova i provedbe opsežnog postupka savjetovanja Komisija je predložila nacrt Direktive o izmjeni Direktive 89/552(14). On je uz male izmjene prihvaćen kao Direktiva 2007/65(15).
20. Tom je direktivom u značajnoj mjeri izmijenjena Direktiva 89/552. Na prvom mjestu je izmijenjen sam naziv direktive, što je bila posljedica upotrebe nove terminologije, pri čemu se više ne govori o djelatnosti televizijskog emitiranja, nego o audiovizualnim medijskim uslugama. U bitnome su preoblikovane i liberalizirane materijalnopravne odredbe Direktive, osobito na području oglašavanja i drugih oblika promicanja robe i usluga. Međutim, od najveće važnosti za ovaj predmet jest proširenje područja primjene Direktive na takozvane nelinearne audiovizualne usluge, koje se kolokvijalno nazivaju „usluge na zahtjev“. Te su usluge na vrlo elementaran način bile uređene odredbama o zaštiti maloljetnika i javne politike, o oglašavanju i promicanju europskih djela. Podrobnija pravila odnose se na linearne usluge, to jest na tradicionalnu televiziju. Kod Direktive 2010/13 radi se o pročišćenom tekstu Direktive 89/552 nakon uvođenja izmjena koje je sa sobom donijela Direktiva 2007/65(16).
21. Kao što proizlazi iz gornjeg, nužno sažetog prikaza, pravila o nelinearnim audiovizualnim uslugama iz Direktive 2010/13 samo se izvode iz odredaba o linearnim uslugama, to jest o televiziji. Definicija audiovizualnih medijskih usluga u Direktivi, osobito definicija nelinearnih usluga, mora se – s obzirom na ovu povijest nastanka – tumačiti uzimajući u obzir zadanosti informacijskog društva.
Definicija audiovizualnih medijskih usluga u kontekstu informacijskog društva
Razvoj interneta i audiovizualnih medijskih usluga
22. U isto vrijeme kao i gore opisano mijenjanje televizije razvijala se i jedna druga pojava, koja se ponekad čak smatrala revolucijom – nastanak i širenje svjetske informatičke mreže, to jest interneta. Unutar samo nekoliko desetljeća internet se razvio od tehničkog kurioziteta namijenjenog uskom krugu stručnjaka do općeg i svakodnevnog sredstva za rad, obrazovanje i zabavu. Niz različitih djelatnosti djelomično ili u potpunosti premješten je na mrežu: elektronička pošta preuzima mjesto tradicionalne korespondencije, portali s informacijama istiskuju novine, elektronička trgovina zamjenjuje posjet trgovinama u stvarnom svijetu, portali za upoznavanje bračne posrednike itd. Internet je sa sobom donio i mnogo novih pojava, koje su karakteristične samo za taj medij, na primjer nove komunikacijske oblike u vidu foruma za raspravu ili socijalne mreže od kojih su najpoznatiji Facebook i Twitter.
23. „Internetizacija“ se nije zaustavila kod audiovizualnih usluga. Osobito je razvoj takozvanog širokopojasnog interneta, i to višestrukim povećavanjem brzine prijenosa podataka, s jedne strane omogućio distribuciju tradicionalnih audiovizualnih, linearnih i nelinearnih usluga preko interneta (takozvani Internet Protocol Television, IPTV), a s druge strane dolazak gotovo neograničenog broja novih pružatelja i novih vrsta audiovizualnih usluga.
24. I jedan drugi aspekt važan za ova razmatranja, to jest multimedija, povezan je sa širokopojasnim internetom. U analognom dobu i na početku razvoja interneta riječ, zvuk i slika, posebno pomične slike, bili su relativno strogo odvojeni jedno od drugog. Novine i knjige bile su izvori pisane riječi koja je ponekad bila dopunjena fotografijama ili crtežima, radio je bio isključivo zvučni medij, a kino i televizija su bili audiovizualni mediji, to jest povezivali su pokretne slike i ton. Internet omogućuje javnu distribuciju sadržaja kojima se ta tri oblika prijenosa povezuju u jednu cjelinu. Stoga, internetski portali s informacijama nisu ograničeni tek na tekst, već ga mogu ilustrirati i dopuniti korištenjem videomaterijala, znanstvene i obrazovne institucije mogu videosnimkama predavanja obogatiti sadržaj poduke u pisanom obliku, a sportski klubovi mogu videosnimkama ilustrirati izvještaje o susretima itd.
25. Danas svaki internetski portal, koji drži do sebe, sadrži osim tekstova i grafike i audiovizualne elemente koji su tematski više ili manje povezani s ostalim sadržajem portala. Ti elementi mogu biti sastavni dio pisanih tekstova, ali mogu biti i samostalni. Neovisno o tome, internetske stranice u pravilu su tako izrađene da se ti audiovizualni elementi razvrstavaju po posebnim podstranicama koje čine dijelove pojedinih tematskih područja portala ili potpuno zasebnu rubriku, u pravilu naslovljenu „video“ ili također „TV“ (iako se pritom zapravo ne radi o televiziji, to jest o linearnoj usluzi).
26. S pravnog aspekta postavlja se stoga pitanje moraju li se svi audiovizualni sadržaji te vrste smatrati audiovizualnim medijskim uslugama, a ako ne, gdje treba povući granicu. Primjena Direktive na te sadržaje stvara dvojbu te se razlikuje u zakonodavstvu i praksi regulatornih tijela pojedinih država članica(17). Ova situacija proturječi zahtjevu ujednačene primjene odredaba direktive na cjelokupnom području Unije.
Primjena Direktive 2010/13 na audiovizualne elemente internetskih portala
27. U glavnom je postupku austrijsko regulatorno tijelo pojam audiovizualnih medijskih usluga u svojoj odluci protumačilo široko te je pošlo od toga da takvu uslugu predstavljaju audiovizualni sadržaji koji su ponuđeni na internetskoj stranici „Tiroler Tageszeitung Online“ u rubrici „video“.
28. Iako se to stajalište može zastupati na temelju Direktive 2010/13, takvo širenje područja primjene te direktive donosi sa sobom brojne nedostatke.
29. Prvo, ono nije spojivo s ciljevima koje je zakonodavac htio postići donošenjem Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama(18). Kao što sam već naveo, odredbe o nelinearnim audiovizualnim uslugama u ovoj direktivi samo su izvedene iz odredaba koje se odnose na linearne usluge, to jest na tradicionalnu televiziju (tradicionalnu u smislu sadržaja i rasporeda programa, a ne u smislu tehnike distribucije). Iz obrazloženja nacrta Direktive 2007/65(19) i uvodnih izjava Direktive 2010/13(20) proizlazi da širenje područja primjene uređenja na nelinearne usluge treba spriječiti narušavanje tržišnog natjecanja između sličnih gospodarskih sektora, i to tako da se na njih primjenjuju ista pravila barem u pogledu osnovnih pitanja. Prema mojem mišljenju, taj se cilj ne može razumjeti tako široko kao da su tim uređenjem obuhvaćene usluge koje nisu u izravnom tržišnom natjecanju s televizijskim emisijama.
30. Drugo, tumačenje koje u glavnom postupku zastupa austrijsko regulatorno tijelo dovodi do toga da odredbama Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama podliježe vrlo mnogo gospodarskih subjekata, koji doduše uređuju internetske stranice s audiovizualnim sadržajima, ali čija djelatnost uglavnom nije usmjerena na nuđenje audiovizualnih usluga u smislu Direktive. Obveze, koje su Direktivom 2010/13 nametnute pružateljima nelinearnih usluga, doduše su male, ali kada se usluge podvrgnu odredbama čiji je cilj prenošenje ove direktive, to u praksi nacionalnih regulatornih tijela za sobom povlači barem obvezu registracije, a u nekim državama članicama i daljnje obveze, kao na primjer plaćanje pristojbe (Ujedinjena Kraljevina) ili podnošenje izvješća (Francuska). Čak i ako se ta registracija ne može smatrati dozvolom za poslovanje, ona ipak za posljedicu ima to da jedan bitan dio internetske djelatnosti podliježe upravnom nadzoru, što bi moglo stvoriti dojam da je sloboda tog medija ograničena.
31. Namjera da se upravni nadzor proširi na previše područja interneta predstavljala bi usto golem izazov za regulatorna tijela u državama članicama, i to zbog lakoće s kojom se mogu izraditi internetske stranice i unijeti bilo kakav sadržaj, uključujući audiovizualni. Pokušaj preširokog reguliranja bi stoga u konačnici mogao dovesti do toga da Direktiva izgubi učinkovitost čak i na području čijem uređenju su njezine odredbe namijenjene.
32. Treće i konačno, stajalište koje zastupa austrijsko regulatorno tijelo čini primjenjivost Direktive ovisnom o ustroju konkretne internetske stranice. Prema tom tumačenju audiovizualna medijska usluga postoji samo ako je dio kataloga s audiovizualnim sadržajima. Ako su nasuprot tomu isti sadržaji raspršeni na različitim mjestima portala, oni se smatraju njegovim stavkama, a ne zasebnim uslugama tako da ne podliježu odredbama Direktive. Stoga u tome vidim ipak samo određeno tehničko rješenje koje ne smije utjecati na primjenjivost Direktive. Za odluku podliježe li usluga Direktivi mora biti mjerodavan karakter te usluge, a ne struktura internetskog portala unutar kojeg se nudi.
33. Ne sporim da tekst Direktive 2010/13 može ići u prilog tumačenju koje zastupa austrijsko regulatorno tijelo ili barem tomu da se kod toga radi o mogućem tumačenju te direktive. Međutim, to mi se tumačenje čini jedva spojivim s voljom zakonodavca. Zbog gore navedenih razloga ono ne služi ni učinkovitom ostvarenju ciljeva Direktive niti doprinosi njezinoj ujednačenoj primjeni u svim državama članicama.
34. Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama nije se, za razliku od namjere autora Direktive, pokazala naprednom (future proof)(21). Mnogo njezinih formulacija je netočno ili ne odgovara stvarnosti širokopojasnog interneta. Međutim, polazim od toga da dinamično tumačenje odredaba Direktive može omogućiti to da ona zadrži svoj izvorni smisao i u današnjem internetskom svijetu koji se brzo mijenja.
Elementi definicije audiovizualne medijske usluge prema Direktivi 2010/13
35. Audiovizualna usluga definirana je u članku 1. stavku 1. točki (a) Direktive 2010/13, pri čemu su neki od pojmova upotrijebljenih u toj definiciji definirani u daljnjim podtočkama istog članka. Nelinearna medijska usluga definirana je u članku 1. stavku 1. točki (g) te direktive. Pravni okvir, kojim je određeno područje primjene Direktive 2010/13, čine i neke od njezinih uvodnih izjava koje se ili izravno odnose na definicije iz njezina članka 1. ili općenito na njezino područje primjene.
36. U skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom (a) podtočkom (i)(22) Direktive 2010/13 u vezi s njezinom uvodom izjavom 29., audiovizualna medijska usluga treba zadovoljavati sljedeće kriterije:
– gospodarska narav,
– urednička odgovornost pružatelja medijske usluge,
– osiguravanje audiovizualnih sadržaja kao glavna svrha,
– osiguravanje programa,
– kako bi se izvještavala, zabavljala ili obrazovala
– javnost
– putem elektroničkih komunikacijskih mreža.
37. Uvodnom izjavom 29. Direktive 2010/13 naglašeno je da te značajke kao i značajke koje su navedene u drugim uvodnim izjavama trebaju biti istovremeno prisutne kako bi se usluga mogla smatrati audiovizualnom uslugom u smislu te direktive. To prema mojem mišljenju upućuje na volju zakonodavca da tom definicijom obuhvati samo izričito određene vrste usluga i da time samo te usluge obuhvati područjem primjene Direktive. To ide u prilog restriktivnom tumačenju pojma audiovizualnih medijskih usluga.
38. Prema prvoj od navedenih značajki radi se o uslugama u smislu Ugovora o FEU‑u, dakle uslugama koje se pružaju u okviru gospodarske djelatnosti. Prema uvodnoj izjavi 21. Direktive 2010/13 iz njezina područja primjene valja isključiti „privatne internetske stranice i usluge koje se sastoje od pružanja ili distribucije audiovizualnog sadržaja koji su proizveli privatni korisnici u svrhu dijeljenja i razmjene unutar interesnih zajednica“. Pritom se radi o privatnim internetskim stranicama svih vrsta koje izrađuju i koje uređuju privatne osobe bez gospodarskog interesa, npr. blogovi i videoblogovi kao i portali kao što je YouTube.
39. Internetska stranica novina, koje se izdaju i u papirnatom obliku, kao što je portal „Tiroler Tageszeitung Online, zasigurno služi obavljanju gospodarske djelatnosti zbog čega je prisutna prva značajka. Samo usput želio bih stoga primijetiti da to razgraničenje neće uvijek biti tako očito, kao što se može činiti. S jedne se strane, naime, sve češće događa da se oglasi uz naknadnu stavljaju na najpopularnije privatne internetske stranice, tako da one za autora postaju izvori prihoda i time jedna vrsta gospodarske djelatnosti. S druge se strane na portalima kao što je YouTube pojavljuju profesionalni kanali (takozvani branded channels), čiji sadržaj ne izrađuju korisnici. Pitanje može li se i u kojoj mjeri Direktiva 2010/13 primijeniti na sadržaje te vrste predstavljat će daljnji izazov za nacionalna regulatorna tijela i sudove.
40. Značajke prijenosa preko elektroničkih komunikacijskih mreža i za javnost(23) nisu od posebne pomoći kada valja odrediti područje primjene Direktive 2010/13 s aspekata koji nas zanimaju. Internet je elektronička komunikacijska mreža par excellence i javnosti su dostupni svi sadržaji koji nisu pridržani određenoj skupini korisnika. I osiguravanje programa radi izvještavanja, zabavljanja ili obrazovanja nije osobito selektivna značajka jer su njome obuhvaćeni gotovo svi zamislivi audiovizualni sadržaji, osobito ako taj sadržaj treba također biti još komercijalan i javan.
41. Definicija uredničke odgovornosti u članku 1. stavku 1. točki (c) Direktive 2010/13 vrlo je široko sastavljena. Ne radi se, naime, o odgovornosti za sadržaj svakog pruženog audiovizualnog materijala („programa“ prema terminologiji Direktive), nego samo o izboru i organizaciji tih sadržaja unutar usluge. Naime, ta značajka u osnovi služi samo razlikovanju između pružatelja medijskih usluga i gospodarskih subjekata koji jamče prijenos podataka (kao što su pružatelji kabelske televizije ili pružatelji internetskih usluga).
42. Treba još ispitati dvije značajke čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev. Prema značajki glavne svrhe audiovizualna medijska usluga postoji samo ako je njezina glavna svrha osiguravanje audiovizualnih sadržaja. U svojoj odluci u glavnom postupku austrijsko regulatorno tijelo je videokatalog na internetskoj stranici smatralo zasebnom uslugom. Glavna svrha tako određene usluge je po svojoj stvari osiguravanje audiovizualnih sadržaja. Međutim, kod tog tumačenja značajka glavne svrhe gubi svaki smisao jer se pritom, kao što sam već gore utvrdio, područje primjene Direktive čini ovisnim o strukturi određene internetske stranice u određenom trenutku.
43. Članak 1. stavak 1. točka (b) Direktive 2010/13 sadrži pak definiciju programa. Radi se o prilagodbi definicije koja je već bila sadržana u izvornoj verziji Direktive 89/552. U skladu s time je program zasebna stavka u rasporedu u okviru linearnih usluga ili katalogu kod nelinearnih usluga. Pritom oblik i sadržaj programa treba biti usporediv s oblikom i sadržajem televizijskog emitiranja. Ta rezerva također upućuje na volju zakonodavca da iz područja primjene Direktive isključi audiovizualne sadržaje koji se u pravilu ne prikazuju na televiziji.
44. Osim opće definicije audiovizualnih medijskih usluga, Direktiva 2010/13 u članku 1. stavku 1. točki (g) sadrži definiciju nelinearnih usluga (koje se označavaju kao usluge na zahtjev). Prema toj definiciji u okviru nelinearne usluge korisnik može birati programe na temelju kataloga koji odabire pružatelj medijske usluge i gledati ih u bilo kojem trenutku. Izgleda da je u svojoj odluci u glavnom postupku austrijsko regulatorno tijelo zaključilo da ako se na internetskoj stranici „Tiroler Tageszeitung Online“ nalazi videokatalog, ta stranica (ili točnije rečeno, dio koji sadrži taj katalog) predstavlja audiovizualnu medijsku uslugu na zahtjev.
45. Međutim, smatram da kod tumačenja te definicije pojmu kataloga ne treba pridavati preveliko značenje. Definicija u članku 1. stavku 1. točki (g) Direktive zrcalni je odraz definicije linearne audiovizualne medijske usluge (dakle, televizijskog emitiranja) koja se nalazi u istom stavku pod točkom (e). Katalog u okviru nelinearne usluge je ekvivalent „rasporeda“, dakle vremenskog slijeda programa u okviru linearne usluge. Nelinearna usluga razlikuje se od linearne usluge upravo po tome što se programi ne osiguravaju u određenom vremenu, nego im korisnik može pristupiti u bilo kojem trenutku. Stoga mora postojati katalog iz kojeg taj korisnik može odabrati programe koji ga zanimaju. Međutim, taj se zahtjev ne smije shvatiti na takav način da postojanje kataloga nužno dovodi do toga da se kod usluge radi o audiovizualnoj medijskoj usluzi u smislu Direktive 2010/13.
46. Daljnje naznake o primjenjivosti Direktive 2010/13 na nelinearne audiovizualne usluge nalaze se u uvodnim izjavama Direktive.
47. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 24. nelinearne medijske usluge moraju biti „slične televiziji“, odnosno moraju se natjecati za istu publiku kao televizijske kuće. Međutim, teško je pretpostaviti da se televizija natječe za određenu skupinu ili određene skupine primatelja. Njome se pruža vrlo različit sadržaj koji je zapravo namijenjen za sve zamislive skupine primatelja, čime se zadovoljavaju njihove potrebe za izvještavanjem, zabavom i obrazovanjem. Ta je uvodna izjava prije izraz brige zakonodavca da se zajamči nenarušeno tržišno natjecanje među gospodarskim subjektima koji posluju na sličnim područjima, a što se treba postići tako da se barem u pogledu osnovnih pitanja na njih primjenjuju slične odredbe. Stoga se sličnost nelinearnih usluga s televizijom treba usko razumjeti: u skladu s voljom zakonodavca, Direktiva 2010/13 primjenjuje se samo u mjeri u kojoj razvoj telekomunikacijske tehnologije omogućava pružanje istih sadržaja u nelinearnom obliku koji su se prije mogli primati samo putem televizije, dakle u okviru linearne usluge. Nasuprot tomu, namjera zakonodavca nije bila proširiti područje primjene tog uređenja na nove pojave koje nastupaju istodobno sa širenjem interneta, osobito širokopojasnog interneta, kao što je dolazak multimedijalnih internetskih stranica.
48. Ovom zaključku ne protivi se ni druga rečenica uvodne izjave 24. Direktive 2010/13, prema kojoj pojam „programa“ treba tumačiti dinamički uzimajući u obzir razvoje u televizijskom emitiranju. Taj pridržaj znači samo to da se kod primjene Direktive na nelinearne usluge u obzir mora uzeti razvoj na području linearnih usluga čijem uređenju Direktiva uglavnom služi. Nelinearne usluge ne smiju se shvatiti kao samostalno regulatorno područje Direktive. To je, naime, dovelo do toga da se moraju obuhvatiti sve novije vrste audiovizualnih sadržaja koji možda nemaju ništa zajedničkog s linearnim televizijskim emisijama.
49. Naposljetku, u skladu s uvodnom izjavom 28. Direktive 2010/13 u područje primjene te direktive ne spadaju elektroničke verzije novina i časopisa. Tu uvodnu izjavu također treba promatrati s obzirom na današnji razvoj usluga informacijskog društva. Pritom se, dakle, ne radi o uslugama koje se sastoje od mehaničkog prenošenja papirnatih novina i papirnatih časopisa na internet. Prvo, u okviru takve usluge ionako ne bi bilo mjesta za audiovizualne sadržaje koji se po svojoj prirodi ne pojavljuju u papirnatim medijima. Drugo, opada broj internetskih stranica novina i časopisa koje isključivo objavljuju članke iz papirnatih izdanja u elektroničkom obliku. Ti su portali danas često vrlo opsežni i sadrže mnogo više raznovrsnog materijala od papirnatih izdanja, a osobito audiovizualnog materijala. To je osobito točno u pogledu dnevnih novina čije internetske stranice u pravilu imaju oblik portala s informacijama koji sadrže stalno aktualizirane vijesti, analize, podrobnije posebne rubrike itd. Kao primjer takvog portala može poslužiti upravo internetska stranica „Tiroler Tageszeitung Online“. Osim toga, portali te vrste funkcioniraju ne samo u okviru novina nego mogu biti i u vlasništvu televizijskih ili radijskih kuća, osobito ako se radi o kanalima s vijestima, ili funkcioniraju isključivo kao internetski portali. Svi ti portali imaju svoje osobitosti, ali su njihov opći ustroj i odgovarajući sadržaji slični. Stoga bi različito postupanje s internetskim portalima s informacijama samo stoga što su u vlasništvu novina ili časopisa bilo neopravdano i predstavljalo bi nejednako postupanje. Stoga uvodnu izjavu 28. Direktive 2010/13 valja shvatiti kao upućivanje na volju zakonodavca da iz područja primjene te direktive isključi sve vrste internetskih portala s informacijama koji su multimedijalni, to jest nude, među ostalim, multimedijalne sadržaje.
Odgovori na prethodna pitanja
50. Sud koji je uputio zahtjev traži odgovor na pitanja u odnosu na tumačenje pojmova „glavna svrha“ i „program“(24) u okviru spora o razvrstavanju kao audiovizualne medijske usluge u smislu Direktive 2010/13 onog dijela internetske stranice „Tiroler Tageszeitung Online“ koji sadrži audiovizualne sadržaje. U osnovi se radi o tome primjenjuje li se ta direktiva na internetske multimedijalne portale s informacijama, to jest takve portale koji nude tekstualni i fotografski materijal te zvučne i audiovizualne sadržaje.
51. Navedena razmatranja dovode do sljedećih zaključaka koji su bitni za tako postavljena pitanja.
52. Prvo: Direktiva 2010/13 neposredan je rezultat daljnjeg razvoja pravila prava Unije koja se odnose na televiziju i čiji je cilj da se njihovim područjem primjene obuhvate one usluge koje su u izravnom tržišnom natjecanju s televizijom, to jest takve usluge kojima se nude isti sadržaji u nelinearnom obliku.
53. Drugo: Glavna svrha audiovizualne medijske usluge u smislu Direktive 2010/13 sastoji se od osiguravanja programa, dakle elemenata tradicionalnog televizijskog emitiranja (rasporeda prema terminologiji Direktive) pri čemu se u slučaju nelinearne usluge ti programi ne osiguravaju u određeno vrijeme, nego na korisnikov zahtjev.
54. Treće: Zakonodavac je u uvodnim izjavama Direktive jasno, iako s obzirom na današnji stupanj razvoja internetske tehnologije ne na suvremen način, uputio na to da internetske portale s informacijama ne namjerava obuhvatiti područjem primjene Direktive.
55. Stoga u pogledu internetskog portala kao što je internetska stranica „Tiroler Tageszeitung Online“ ne postoje značajke na temelju kojih bi se on mogao smatrati audiovizualnom medijskom uslugom u smislu Direktive. Naime, prvo, dolazak multimedijalnih internetskih portala, koji osim pisanih i fotografskih sadržaja imaju i zvučni i audiovizualni materijal, nije posljedica tehnološkog razvoja televizije, nego jedna sasvim nova pojava koja je prije svega povezana sa širinom pojasa telekomunikacijskih mreža. Drugo, multimedijalni karakter portala kao što je internetska stranica „Tiroler Tageszeitung Online“ ne dopušta da se tamo pruženi audiovizualni sadržaji analiziraju a da se u obzir ne uzme ostatak portala, i to čak i onda kada je tom audiovizualnom materijalu dodijeljeno zasebno područje u okviru portala. Naime, za multimedijalne usluge bitna je upravo povezanost različitih oblika prijenosa – riječi, slike i zvuka, dok struktura portala ima tek drugorazredno tehničko značenje. I treće, takav multimedijalni internetski portal danas odgovara onome što je zakonodavac još tijekom radova na Direktivi o audiovizualnim medijskim uslugama mogao označiti kao „elektroničke verzije novina i časopisa“.
56. Stoga smatram da članak 1. stavak 1. točku (a) podtočku (i) Direktive 2010/13 treba tumačiti na način da se ni internetska stranica dnevnih novina, koja sadrži audiovizualni materijal, ni bilo koji dio te internetske stranice ne mogu smatrati audiovizualnom medijskom uslugom u smislu te direktive.
57. Usto želio bih primijetiti da ne dijelim bojazan da će se ovim tumačenjem Direktive omogućiti gospodarskim subjektima koji stvarno nude audiovizualne medijske usluge da se izdaju za portale s informacijama i time zaobilaze zakone koji vrijede na tom području. Podrazumijeva se da kod primjene propisa donesenih radi prenošenja Direktive 2010/13 nacionalna regulatorna tijela država članica moraju ispitati značajke usluga prisutnih na tržištu kako bi utvrdila radi li se pritom o audiovizualnim medijskim uslugama u smislu Direktive. Nijedna pravna norma, čak ni ona najrazrađenija, neće moći nadomjestiti takvo pojedinačno ispitivanje, a što je uostalom točno u pogledu svakog pravnog područja. Međutim, poteškoće koje bi mogle proizaći iz toga ne opravdavaju tumačenje Direktive prema kojem bi njome bili obuhvaćeni gotovo svi audiovizualni sadržaji na internetu što bi dovelo do prekoračenja regulatornog područja koje je zakonodavac utvrdio.
58. Na ovom mjestu vraćam se još jednom do konja o kojem je bila riječ na samom početku. Okolnost da je audiovizualnu medijsku uslugu teško u teoriji apstraktno definirati ne znači da ju je i u praksi teško prepoznati. Najveći dio usluga te vrste počiva na tome da se na internetskim stranicama nude cjelovečernji igrani filmovi, televizijske serije, sportski prijenosi itd. Radi se, dakle, o oblicima programa koji se lako mogu razvrstati kao tipične televizijske emisije. Međutim, ako se pojave dvojbe, treba u skladu s ciljem Direktive o audiovizualnim medijskim uslugama odlučiti na način da se ona ne primjenjuje na multimedijalne internetske stranice. Audiovizualnim medijskim uslugama smiju se stoga smatrati samo one internetske stranice kod kojih nedvojbeno postoje sve značajke te usluge.
59. Podrazumijeva se da se tumačenje koje predlažem odnosi na definiciju audiovizualne medijske usluge iz danas važeće verzije Direktive 2010/13. Ta direktiva rezultat je daljnjeg razvoja pravnih rješenja koja su razvijena za televizijsko emitiranje te je, kao što je primijetio jedan od autora(25), dijete 20. stoljeća. To doduše ne znači da se internetski sadržaji, čak i audiovizualni, ne mogu ili ne smiju pravno urediti, osobito odredbama prava Unije koje se odnose na područja kao što je zaštita maloljetnika i javnosti, oglašavanje ili načela prijenosa važnih događaja. Međutim, te se odredbe moraju prilagoditi posebnostima interneta, osobito njegovom multimedijalnom karakteru. Priliku za to mogu pružiti radovi na novim odredbama u vezi s jedinstvenim digitalnim tržištem koje je Komisija nedavno najavila(26).
Zaključak
60. S obzirom na iznesena razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja Verwaltungsgerichtshofa odgovori kako slijedi:
Članak 1. stavak 1. točku (a) podtočku (i) Direktive 2010/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 10. ožujka 2010. o koordinaciji određenih odredaba utvrđenih zakonima i drugim propisima u državama članicama o pružanju audiovizualnih medijskih usluga (Direktiva o audiovizualnim medijskim uslugama) treba tumačiti na način da se ni internetska stranica dnevnih novina, koja sadrži audiovizualni materijal, ni bilo koji dio te internetske stranice ne mogu smatrati audiovizualnom medijskom uslugom u smislu te direktive.