ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
представено на 20 март 2007 година(1)
Съединени дела C‑11/06 и C‑12/06
Rhiannon Morgan
срещу
Bezirksregierung Köln
и
Iris Bucher
срещу
Landrat des Kreises Düren
(Преюдициални запитвания, отправени от Verwaltungsgericht Aachen (Германия)
„Свободно движение на учащи — Условия за предоставяне на помощи за обучение в други държави-членки — Предварително подпомагане в продължение на най-малко една година за обучение в национално заведение — Постоянно местопребиваване в пограничните населени места“
I – Въведение
1. Според един испано-американски юрист съществуват три типа съдии: занаятчиите — същински автомати, които използвайки само ръцете си, произвеждат решения серийно и в индустриални количества, без да отчитат това, което засяга човека и обществения ред, актьорите, които използват ръцете и ума, като се подчиняват на традиционните методи на тълкуване, което ги кара неизбежно да се задоволят да предават волята на законодателя, и творците, които с помощта на ръцете, главата и сърцето разкриват пред гражданите по-добри хоризонти, без да обръщат гръб на реалностите и конкретните ситуации(2).
2. Въпреки че всички те са необходими за успешното изпълнение на задачите на съдопроизводството, изпълнявайки ролята, която му се полага, Съдът винаги се е идентифицирал с последната категория, по-специално когато неизбежното развитие на идеите, довело до зараждането на Европейската общност, е забавено.
3. Една от тези първородни идеи е свободата на движение, превърнала се в основополагащ постулат, но с променливо съдържание, тъй като еволюира в зависимост от обществените изисквания, от напредъка в транспорта, от ръста на търговията и от много други фактори, улесняващи мобилността на отделния човек и семейството му(3).
4. Именно в този контекст се разполагат преюдициалните въпроси, поставени от Verwaltungsgericht Aachen (Административен съд, Aachen) (Германия), които позволяват по-задълбочено разглеждане на последиците от свободното движение на учащите в Европа и на помощите за обучение в други държави, като се прецизират някои основни елементи на тази свобода.
5. Казано накратко, спорът се отнася до две млади германки, чиито молби за помощ за обучението им в Обединеното кралство и Нидерландия са били отхвърлени, в първия случай поради това, че образованието не продължава получаваното в продължение на най-малко една година в Германия, а във втория поради липса на постоянно местопребиваване в погранично населено място.
6. Предвид важността на тези въпроси, след като очертая юридическите рамки (II) и опиша фактите, както и хода на производството по двете дела (III и IV), ще насоча вниманието към мобилността на учащите (V), ще изложа съдебната практика по двете основни точки на поставените въпроси (VI) и ще разгледам различни показателни аспекти на стипендиите, предназначени за обучение, както и тяхната характеристика и връзките им със свободата на движение и на предоставяне на услуги (VII). Тези съображения ще позволят да се отговори на поставените въпроси (VIII). И накрая, ще трябва да разсея опасенията по отношение на последиците от моето предложение (IX).
II – Правна уредба
А – Общностна правна уредба
7. Препращащата юрисдикция смята, че разпоредбите на Договора за ЕО относно европейското гражданство и свободното движение (1) са релевантни в разглежданите от нея спорове; правната уредба се допълва от позовавания на посочения договор, отнасящи се до образованието (2) и от разпоредбите на вторичното право, отнасящи се до учащите (3).
1. Европейското гражданство и свободното движение
8. Член 17, параграф 1 ЕО създава „гражданство на Съюза“, поставяйки отделния човек в центъра на своите дейности(4); „[в]сяко лице, притежаващо гражданство на държава-членка, е гражданин на Съюза“; определянето на това качество следователно се полага на законодателствата на тези държави(5).
9. По силата на член 17, параграф 2 ЕО гражданите на Съюза се ползват от правата и изпълняват задълженията, предвидени в Договора. Това качество дава на притежателя си съгласно член 18 ЕО по-специално „право да се придвижва и свободно да пребивава на територията на държавите-членки“ при спазване на ограниченията и условията, предвидени от договора и съответните разпоредби.
10. Гражданството на Съюза предоставя също избирателни права (член 19 ЕО), право на закрила в чужбина (член 20 ЕО), и право на жалби и петиции (член 21 ЕО).
11. Хартата на основните права на Европейския съюз(6) в някои случаи използва понятието по член 17 ЕО(7), а в член 45, параграф 1 прокламира „право[то на] свободно [движение] и [пребиваване] на територията на държавите-членки“.
2. Общностните компетенции в областта на образованието
12. Дейността на Общността за постигане на целите, които си е поставила, включва според член 3, параграф 1, буква „р“ ЕО „съдействие в областите на образованието и професионалната квалификация и за разцвета на културата в държавите-членки“.
13. Трета част, дял ХІ, глава 3 от Договора е посветена на „образование[то], професионално[то] обучение и младеж[та]“; тя съдържа членове 149 ЕО и 150 ЕО, въведени през 1992 г. от Договора за Европейски съюз.
14. Член 149 ЕО гласи, че:
„1. Общността допринася за развитието на качествено обучение чрез насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки и, ако е необходимо, чрез подпомагане и допълване на техните действия, като напълно зачита отговорностите на държавите-членки за съдържанието на учебния процес и организацията на образователните системи и тяхното културно и езиково разнообразие.
2. Действията на Общността целят:
– развиването на европейско измерение в образованието, особено чрез обучение и разпространение на езиците на държавите-членки,
– насърчаване на мобилността на студенти и преподаватели, inter alia чрез стимулиране на академичното признаване на дипломи и срокове на обучение,
– насърчаване на сътрудничеството между образователните институции,
– развиване на обмена на информация и опит по проблеми, които са общи за образователните системи на държавите-членки,
– насърчаване на развитието на младежкия обмен и обмена на социално-образователни инструктори,
– насърчаване на развитието на дистанционното образование.
[…]
4. За да допринесе за постигането на целите по настоящия член, Съветът:
– като действа в съответствие с процедурата по член 251, след консултации с Икономическия и социален комитет и с Комитета на регионите, приема поощрителни мерки, с изключение на всякаква хармонизация на закони и подзаконови актове на държавите-членки,
– приема препоръки с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията.“
15. Член 150 ЕО съдържа аналогични текстове, отнасящи се до професионалното обучение.
3. Вторично право
16. Предвид съществуването на групи с различни качества, не е чудно, че Комисията им отделя особено внимание, какъвто е случаят с Директива 93/96/ЕИО на Съвета от 29 октомври 1993 година относно правото на пребиваване на студентите(8).
17. Въвеждането на европейското гражданство разкрива необходимостта да се адаптира уредбата на свободата на движение и пребиваване, което бе направено с Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки (9), с която се отмени Директива 93/96.
18. Директива 2004/38 урежда влизането и излизането от територията на държавите членки (членове 4 и 5), както и пребиваването, за което тя определя променливи условия в зависимост от продължителността му: а) за пребиваване до три месеца са необходими валидна карта за самоличност или паспорт (член 6); б) за пребиваване от три месеца до пет години лицата, записани в частно или държавно учебно заведение, трябва да притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава-членка, както и да разполагат с достатъчни финансови средства, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на тази държава (член 7, параграф 1, буква в); в) законно пребиваване от повече от пет години поражда права, които не се обуславят от никакви условия (член 16).
Б – Германското право
19. Помощите за обучение се уреждат с Федералния закон за индивидуално насърчаване на образованието (Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung, наричан по-нататък „BAföG“)(10). Параграф 4 от него определя териториалното приложно поле, като предоставя тези помощи изключително с цел обучение в страната, освен няколко изключения, посочени в параграфи 5 и 6.
20. Параграф 5, алинея 1 се отнася до трансграничното образование:
„Учащите, посочени в § 8, алинея 1, имат право на помощ за обучение, при условие че всеки ден посещават намиращо се в чужбина учебно заведение, като постоянното им местожителство се намира на германска територия. По смисъла на настоящия закон постоянно местожителство е мястото, където се намира не само временно основният кръг от контакти на заинтересованото лице […]; мястото, в което определено лице пребивава само с образователна цел, не може да се приеме за негово постоянно местожителство.“
21. Параграф 5, алинея 2 се отнася до образованието в чужбина:
„Учащите с постоянно местожителство на германска територия, които следват курс на обучение в учебно заведение в чужбина, имат право на помощ за обучение, ако:
1. курсът на обучение е в полза на образованието на съответното лице предвид настоящото състояние на това образование и поне част от този курс може да се вмести в изискваното или обичайното времетраене на образованието, или ако
2. в рамките на международно сътрудничество между германско учебно заведение и чуждестранно заведение курсове в рамките на общо обучение, подпомагащи се взаимно, се провеждат поредно в германското и в чуждестранното заведение, или ако
3. учащият продължава обучението си в учебно заведение в държава — членка на Европейския съюз, след като е посещавал германско учебно заведение не по-малко от една година
[…]“
22. Параграф 6 позволява да се вземат предвид особени случаи:
„Германски граждани по смисъла на конституцията, чието постоянно местожителство се намира в чужда държава и които там посещават учебно заведение или които от това местожителство посещават учебно заведение, разположено в съседна държава, могат да ползват помощ за обучение, когато особените обстоятелства на конкретния случай оправдават това. […]“
23. Параграф 8, алинея 1 определя субективното приложно поле на BaföG, като посочва, че
„Имат право на помощ за обучение
1. германските граждани по смисъла на конституцията;
[…]
8. учащите, които с оглед на условията по § 3 от Закона за свободното движение на гражданите на Съюза (Freizügigkeitsgesetz/EU) имат право в качеството на съпрузи или деца да влизат и да пребивават на германска територия или които в качеството на деца нямат това право, тъй като са навършили 21 години или повече, и не получават издръжка от своите родители или от техните съпрузи;
9. учащите, граждани на друга държава — членка на Европейския съюз, или на друга държава — членка на Европейското икономическо пространство, които преди да започнат обучението, са били наети на работа на германска територия; по принцип трябва да съществува връзка между дейността, извършвана на това основание, и предмета на обучението […]“
III – Обстоятелствата и споровете по главните производства
A – Дело C-11/06
24. Г‑жа Rhiannon Morgan е родена в Германия през 1983 г. и е гражданка на тази страна, където е завършила средното си образование. След успешно полагане на изпит „Abitur“ (зрелостен изпит) тя прекарва една година във Великобритания, където работи като детегледачка срещу квартира и храна.
25. От 20 септември 2004 г. тя следва курс на обучение по приложна генетика в University of the West of England, Бристол. Британските власти са ѝ признали статут на работник мигрант и са ѝ отпуснали помощ за издръжка(11).
26. Преди да започне обучението си в Обединеното кралство, през август 2004 г. тя иска помощ, която Bezirksregierung Köln ѝ отказва с решение от 25 август 2004 г., поради това че не отговаря на условията по § 5, алинея 2 от BaföG; това е потвърдено с още едно решение от 3 февруари 2005 г., което също не приема прилагането на изискванията по § 6 във връзка с § 5, алинея 1 от BaföG.
27. Г‑жа Morgan обжалва това административно решение по съдебен ред пред Verwaltungsgericht Aachen и по жалбата е образувано дело C‑11/06.
Б – Дело C-12/06
28. Г‑жа Iris Bucher, германка, родена през 1983 г., живее с родителите си в Бон до 1 юли 2003 г., когато се премества с партньора си в Düren(12).
29. От 1 юли 2003 г. тя изучава ерготерапия в Hogeschool Zuyd de Heerlen(13) (Нидерландия).
30. На 28 януари 2004 г. тя иска помощ, която Landrat des Kreises Düren ѝ отказва на 7 юли 2004 г., поради това че не са изпълнени условията по § 5, алинея 1 от BaföG, тъй като промяната на местопребиваването е извършена единствено с цел обучение, което е потвърдено от Bezirksregierung Köln на 16 ноември 2004 г.
31. Г‑жа Bucher обжалва отказа пред Verwaltungsgericht Aachen и по жалбата е образувано дело C‑12/06.
IV – Преюдициални въпроси и производство пред Съда
32. Като приема, че макар исканията на жалбоподателите да не могат да се основават нито на § 5, нито на § 6 от BaföG, а те биха могли да се позоват в своя полза на общностните разпоредби, Verwaltungsgericht Aachen спира производството по двете дела и отправя до Съда следните въпроси:
„1) В хипотеза като изложената в конкретния случай допуска ли свободното движение, гарантирано на гражданите на Съюза с членове 17 ЕО и 18 ЕО, определена държава-членка да откаже да отпусне на свой гражданин помощ за обучение, за да премине пълен курс на обучение в друга държава-членка, с мотив че това обучение не се явява продължение на следван не по-малко от една година курс на обучение в учебно заведение на национална територия?
2) В хипотеза като изложената в конкретния случай допуска ли свободното движение, гарантирано на гражданите на Съюза от член 17 ЕО и член 18 ЕО, определена държава-членка да откаже да отпусне помощ за обучение на свой гражданин, който в качеството на „лице от пограничен район“ следва курс на обучение в съседна държава-членка, с мотив че той пребивава на територията на намиращата се в близост до границата германска община единствено с образователна цел и че това място на пребиваване не е постоянното му местожителство?“
33. Първият въпрос е общ за двата спора, докато вторият е поставен само по дело Bucher.
34. С определение от 16 март 2006 г. председателят на Съда разпорежда обединяването на дела C‑11/06 и C‑12/06 поради обективната им свързаност.
35. Bezirksregierung Köln, Landrat des Kreises Düren, правителствата на Германия, Австрия, Финландия, Италия, Нидерландия, Швеция и Обединеното кралство, както и Комисията на Европейските общности, представят писмени становища в срока, определен в член 23 от Статута на Съда на Европейските общности.
36. Представителите на г‑жа Morgan, г‑жа Bucher, правителствата на Германия, Нидерландия, Австрия и Обединеното кралство, както и Комисията, се явяват на заседанието, проведено на 30 януари 2007 г., и са изслушани по време на устните състезания.
V – Мобилността на учащите
А – Една историческа константа
37. Макар Томас Мор да твърди, че обучението на родния език е „богато, хармонично, верен тълкувател на мисълта“(14), жаждата за знания подтиква към търсене на източници, с цел черпене на знания от най-учените, където и да се намират и на какъвто и език да преподават. Това желание поражда наплив на ученици към учителите, констатиран през всички епохи.
38. През класическата античност между центровете, привлекли най-различни хора, можем да напомним за Академията на Платон, Ликейона на Аристотел или школите на Питагор или на Александрия, последната основана от Птоломей Сотер през ІІІ в. пр. Хр., в която се прославя Евклид.
39. След ІХ в. заедно с разцвета на монашеския живот в манастирите и абатствата се появяват зали за обучение на монасите, които на разни географски ширини създават външни отделения за прием и на други последователи (Джероу, Корк, Корби, Рихенау, Монтекасино…). Успоредно с това епископите и църковните настоятелства създават в лоното на катедралите епископски школи (Реймс, Шартр, Кьолн, Майнц, Виена, Лиеж…). И арабският свят не остава встрани от явлението, тъй като Багдад и Кордоба например създават учебни кабинети, снабдени с богати библиотеки и астрономически обсерватории.
40. Около ХІІ в. образованието започва да се провежда от хора извън религиозните школи. Така се ражда идеята за университетите, отворени за студенти и преподаватели от различни националности, които служейки си с латинския като lingua franca, се стремят да съобщават и предават знания. Първият университет е създаден в Болоня, след което те се разпространяват из цяла Европа (Париж, Паленция, Оксфорд, Монпелие, Саламанка…)(15).
41. Университетът поражда голяма обществена мобилност. В него се приемат деца на благородници, буржоа, търговци, занаятчии и селяни; икономическите трудности се преодоляват благодарение на стипендии и църковни дарения. Създаването на националните държави и религиозните войни обаче ограничава всемирния характер на началния период.
42. Така например Хуан Луис Вивес (1492—1540) упражнява дейността си в университета във Валенция, в парижката Сорбона, в Брюж, Лувен и Оксфорд; Мигел Серве (1511—1553) следва право в Тулуза, медицина в Париж и Монпелие и теология в Лувен; Дейвид Хюм (1711—1776) учи литература и философия в Реймс и в Анжу, а след две години, прекарани в Париж, се завръща в Шотландия, където отказва предложената му катедра; Карл Маркс (1818—1883) получава образованието си в университета в Бон, но живее в Париж, Брюксел и Лондон, където упражнява дълбоко интелектуално влияние.
43. Сред тези пътешественици на знанието Еразъм Ротердамски (1469—1536) заема привилегировано място. Той учи в парижкия университет, наставник е на сина на краля на Шотландия Джеймс ІІ, получава докторат по теология в Болоня, отклонявайки поканата на папа Лъв Х да остане в Рим. Заминава за Англия, където е добре приет от Хенри VІІІ и поддържа контакти с Джон Колет и Томас Мор. В Кеймбридж е действащ професор, титуляр по теология. Работи в издателската къща на Алдус Мануциус във Венеция. Печели уважението на император Карл V, крал на Испания, който го назначава за съветник на Фландрия(16). Установява се за известно време във Фрибург и се оттегля в Базел, за да се заеме с публикуването на произведенията си(17). Днес можем само да мечтаем, като си помислим, че в края на Средновековието Европа няма граници за интелектуалния живот и не е разделена от езиковите различия, които без да отричаме културната им стойност, препятстватобмена на идеи и напредъка към един по-тесен и по-вдъхновяващ съюз между народите от този континент. Митът за Еразъм носи лъч надежда за преодоляването на тези бариери(18).
Б – Актуална загриженост
44. Шеметното развитие на сегашното общество е придружено с нарастване на търсенето на образование на високо ниво, неговата специализация и все по-широкото осъзнаване на важността му за изграждане на бъдещето. Навсякъде се поставят сходни проблеми и предизвикателства, свързани с финансирането, качеството, равните условия, обучението на хората, възможностите за работа на дипломираните или разпределението на ползите, които носи международното сътрудничество.
45. Именно в този контекст се вписва така нареченият „процес от Болоня“, който започва с декларацията на 40 министри на 19 юни 1999 г.(19) с цел създаването през 2010 г. на европейско пространство на висшето образование(20) — процес, при който бавно се напредва по поредица цели, между които мобилността на учащите, която все още има голямо значение въпреки високото ниво на комуникация, постигнато благодарение на информационните мрежи.
46. Общностните институции одобряват множество свързани с процеса от Болоня инструменти, отнасящи се до движението на учащите(21), тъй като нараства броят на желаещите да се обучават извън страната за различни периоди от време, което съвпада с възможността за работа и за по-нататъшно интегриране в структурите на всяка страна от Съюза, което пък предлага твърде стимулиращи възможности. Този обмен е от полза за тези, които пътуват, за обществото, което ги приема, и за онова, което напускат, въпреки че носи рискове, тъй като може да компрометира разнообразието, да ускори комерсиализацията на образованието и да насърчи изтичането на мозъци.
47. Освен това пътуванията пораждат предизвикателства от различно естество, главно езикови и свързани с адаптацията(22), а също административни и икономически(23). Помощите за обучение са предназначени да намалят онези от тях, които произтичат от разноските, свързани със заплащането на таксите за записване, месечните вноски и издръжката или жилището. Те произлизат от три източника — частни, национални или европейски. Първите са отпускани от частни лица при условия, които самите те определят; вторите се уреждат от местни, регионални или национални разпоредби, почиващи на определени принципи като обективност и равенство; последните са свързани с общностни дейности, на първо място програмите „Еразмус“, започнали през 1987 г. и понастоящем интегрирани в програмата „Сократ“(24), и „Леонардо да Винчи“, създадена през 1994 г. за развитие на професионалното обучение.
48. По делата на г‑жа Morgan и г‑жа Bucher спорът се отнася до субсидии, предвидени от националното законодателство, с уговорката че съвместимостта между трите системи на финансиране отговаря на правилата, установени за всяка една от тях, понеже като обикновено не покриват всички разноски(25), често се допуска едновременното им получаване.
VI – Съдебната практика в областта на помощта за обучение и на свободното движение
49. За да се даде отговор на Verwaltungsgericht Aachen, е необходимо да се разгледа съдебната практика, отнасяща се до двете точки, засегнати в преюдициалните запитвания.
А – Помощите за обучение
50. Съдът и в други случаи разглежда помощи от различно естество, искани за започване, осъществяване или приключване на обучение. В постановените досега решения възражение се повдига към приемащата държава-членка или държавата-членка на произход, но след пътуването, докато г‑жа Morgan и г‑жа Bucher отправят молбите си до своята държава на произход, без да са напуснали страната. Въпреки че този факт, както подчертават повечето от представените становища, изключва установяването на неравноправно третиране между германците и гражданите на други страни от Общността, като не допуска прилагането на съществуващата по въпроса съдебна практика, няма пречка да се напомнят съображенията, които могат да бъдат полезни в това отношение.
51. Между решенията, засягащи аспекти, свързани с повдигнатите в случая, трябва да подчертаем постановените по делата Grzelczyk(26), D’Hoop(27) и Bidar(28), които освен това се отнасят и до гражданството на Съюза и представляват ценен принос в това отношение.
52. По-рано в решението по дело Gravier(29) бе потвърдено, че налагането на вноска, такса за записване или учебна такса на учащите, граждани на други държави-членки, като условие за достъп до курсовете за професионално обучение представлява дискриминация поради националност, забранена от Договора (член 26). В същия ред на мисли решението по дело Blaizot и др.(30) констатира неравно третиране във връзка с „допълнителна такса за записване за учащите, граждани на други държави-членки, които искат да се запишат в този цикъл на обучение“, след като „университетският курс на обучение по ветеринарна медицина попада в понятието за професионално обучение“ (точка 24).
53. Тази съдебна практика е прецизирана малко по-късно в решенията по дело Lair(31) и по дело Brown(32), които разграничават помощите, целящи да „покрият разноските по записване или други, най-вече свързани с учебната дейност разноски, изисквани за получаването на достъп до образование“, и разноските, свързани с „издръжка и обучение“, като приемат, че само първите попадат в договора (точки 14—16 от Решение по дело Lair и точки 17—19 от Решение по дело Brown). Новите положения в Договора за Европейския съюз(33) и приемането на Директива 93/96 водят след решението по дело Grzelczyk до премахването на това разграничение.
1. Решение по дело Grzelczyk
54. Г-н Grzelczyk, французин, следва физическо възпитание в католическия университет в Louvain-la-Neuve (Белгия), поемайки за своя сметка разходите по обучението и пребиваването си. В началото на последната година, четвъртата, той иска да се възползва от „minimex“ — средства за екзистенц-минимум, но му е отказано, поради това че не е белгиец.
55. Съдът припомня, че в решение по дело Hoeckx(34) minimex се квалифицира като „социално предимство по смисъла на Регламент [ЕИО] № 1612/68“(35) (точка 27); той посочва и измененията в приложимата национална уредба (точка 28), по силата на която учащ с белгийско гражданство, който няма качеството работник по смисъла на Регламент № 1612/68, попаднал в условия, еднакви с тези на г‑н Grzelczyk, би отговарял на всички условия за получаване на средствата, доказвайки „дискриминация, извършена единствено въз основа на гражданството“ (точка 29), в „принципно“ противоречие с член 6 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението член 12 ЕО), тълкуван „във връзка с разпоредбите на договора относно гражданството на Съюза за определяне областта на приложение на последния“(точка 30).
56. След някои съображения относно европейското гражданство (точки 31—33) и напомняне на съдебната практика по делата Lair и Brown (точки 34 и 35) Съдът свърза забраната за неравно третиране с „правото на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки“, ограничено от Директива 93/96, подчертавайки изискването за икономическа състоятелност, като изтъква различията между тази директива и Директиви 90/364 и 90/365 „предвид особеностите на пребиваването на учащите“ (точки 37—44)(36), със специално ударение върху променливия характер на положенията (точка 45).
2. Решение по дело D’Hoop
57. Г‑жа D’Hoop, белгийка, е получила диплом за завършено средно образование във Франция, признат от властите на нейната страна на произход, където постъпва в университет. Впоследствие тя иска „помощ в очакване“ — финансова помощ, разкриваща достъп до програми за настаняване на работа и предназначена за млади хора, търсещи първото си работно място. Тя ѝ е отказана, тъй като средното образование не е получено в белгийско средно училище.
58. Въпреки че помощта в очакване е социално предимство по смисъла на Регламент № 1612/68(37), обстоятелствата в конкретния случай са довели до неприлагане в спора на този регламент и на член 48 ЕО (точки 17—20). Съдът следователно насочва разсъжденията си към гражданството на Съюза, приложимо във времево отношение (точки 23—26), което би предполагало несъвместимост с правото на свободно движение, поради факта че гражданин „може да бъде подложен в държавата-членка, на която е гражданин, на по-неблагоприятно третиране от това, което би получил, ако не се е възползвал от улесненията в областта на движението, предоставени от договора“ (точки 30 и 31) — съображение, което се оказва особено важно „в областта на образованието“ (точка 32).
59. При тези условия той констатира различие „между белгийските граждани, получили изцяло средното си образование в Белгия, и тези, които, възползвайки се от свободата на движение, са получили диплом […] в друга държава-членка“ (точка 33), на които съответно е нанесена вреда (точка 34). Дискриминацията може да е основана на обективни причини, независещи от националността на засегнатите лица и пропорционални на легитимно следваната цел, но в разглеждания случай, макар легитимно „националният законодател да иска да се увери в съществуването на реална връзка между кандидата за помощи и съответния географския пазар на труда“, единственото условие, свързано с мястото на получаване на училищната диплома, е „прекомерно общо и изключващо“ (точки 36—39).
3. Решение по дело Bidar
60. Г-н Bidar, французин, се премества в Обединеното кралство, където завършва средно образование. За да започне висше образование, той иска съответно финансиране от London Borough of Ealing, който му отпуска помощ за записване, но му отказва заем за покриване на разходите му за издръжка, поради това че лицето не се е „установило“ в страната.
61. Съдът трябва да провери дали отказът за отпускане на помощта противоречи на договора, и по-специално на член 12 ЕО. За тази цел той припомня съдебната практика във връзка с тази разпоредба и с член 18 ЕО, както и еволюцията на съдебната практика и общностното право (членове 28—41), като заявява, че положението на гражданин на Съюза, който пребивава законосъобразно в друга държава-членка, попада в приложното поле на договора по смисъла на член 12, първа алинея ЕО с оглед на получаването на помощ, целяща да покрие разноските му за издръжка (член 42), отпускана на учащи под формата било на субсидиран заем, било на стипендия, което той потвърждава, позовавайки се на Директива 2004/38 (точка 43).
62. След това той се спира на ограниченията по член 18 ЕО, който препраща към ограниченията по договора и разпоредбите за неговото прилагане, между които фигурира Директива 93/96, член 3 от която изключва изплащането на стипендии за издръжка на учащите, разполагащи с право на пребиваване (точка 44). Той приема в съответствие с решение по дело Grzelczyk, че невъзможността да се обосноват помощите, предназначени за покриване на разноски по издръжката, с директивата (точка 45) не е пречка за позоваване на член 12 ЕО (точка 46).
63. След като допуска приложимостта на член 12 ЕО, той разглежда въпроса, свързан с обективния характер на условията за отпускане на помощите. Той преценява, че изискванията на законодателството за „установяване“ в Обединеното кралство рискуват да поставят в неблагоприятно положение „главно гражданите на други държави-членки“, тъй като са „по-лесно изпълними за националните граждани“ (точки 50—53). При все това различното третиране би могло да е оправдано за облагодетелстване на „учащите, показали известна степен на интеграция“ (точки 54—57), доказателство, че учащият „за известен период е пребивавал в приемащата държава-членка“, което е достатъчно (точка 59), тъй като положението „не е сравнимо с това на кандидата за помощ в очакване […] или на помощ за търсене на работа“ (точка 58). Той заключава, че разглежданите британски норми са в противоречие с член 12 ЕО (точки 60—63).
Б – Свободното движение
64. Все по-често Съдът получава запитвания за очертаване на европейското гражданство и правата, които то включва.
65. Решението по дело Grzelczyk предизвестява значението на този атрибут, призван да се превърне в „основен статут на гражданите на държавите-членки“ (точка 31)(38), който добива широк обхват поради забраната на дискриминация по член 12 ЕО, на която след решението по дело Martínez Sala(39) може да се позовава всяко лице, притежаващо паспорт на Общността, във всички случаи „из областта на приложение ratione materiae на общностното право“ (точка 63), без обаче да се включват онези, които са чисто вътрешни(40).
66. Между въпросните положения се намират отнасящите се до упражняването на основните свободи като свободното движение и свободното пребиваване(41). Последица от това е, че в няколко случая равното третиране и свободното движение се проявяват заедно, като се противопоставят на приемащата държава (решения по дело Grzelczyk и по дело Bidar) или на държавата на произход (решение по дело D’Hoop), като в последния случай това е поради несъвместимостта на уредба, която създава неблагоприятни последици за гражданите на страната, които са упражнили правата си(42).
67. Забраната за дискриминация във връзка със свободното движение не пречи тези принципи да притежават собствена същност, измерима сама по себе си(43). Така например решението по дело Baumbast и R(44) защитава прякото действие на член 18 ЕО(45), поради това че става дума за „ясна и точна разпоредба от договора (точка 84)(46), като свободното движение, както и свободното пребиваване, са „основно право, свързано с гражданството на Съюза“(47).
68. Решението по дело Grzelczyk напомня и че споменатите свободи имат граници (точка 37), произтичащи от Договора и от разпоредбите, приети за неговото прилагане, така че когато съществува специфична уредба, не е необходимо произнасяне по член 18 ЕО(48); в останалите случаи, за да пораждат действие ограниченията, като изискването за реална връзка между лицето и държавата(49), те трябва да бъдат обективни, независими от националността и пропорционални(50).
VII – Показателни аспекти на помощите за обучение в друга държава-членка
69. След този преглед на най-важните решения на Съда за настоящите спорове е необходимо да се спрем на други допълващи аспекти на преюдициалните въпроси, очертаващи юридическите им граници: естеството и особеностите на помощите за обучение в чужбина (А); възможността за позоваване в настоящите случаи на свободата на движение (Б) и последиците от свободното предоставяне на услуги (В).
А – Характеристика на помощите за обучение в чужбина
70. Както вече посочих, помощите за обучение са много разнообразни, тъй като са предназначени за преодоляване на различни затруднения. Така например някои помощи, покриващи разходите за записване или месечните вноски за обучение, са пряко свързани с обучението, а други по косвен начин намаляват тежестта, породена от закупуването на книги или други помагала, от транспорт или разходи за издръжка.
71. Общо взето, към помощите за обучение спадат всички помощи, отпускани на желаещите да започнат или получаващите обучение с образователна, културна, професионална или научна цел, както и научните награди.
72. Обсъждано е естеството на дейността на публичните администрации в това отношение, и по-специално за установяване дали става дума за публична услуга или за стимулиране. В първия случай властите предоставят услуги на частни лица; във втория ги стимулират да насочват дейността си в посока на общия интерес(51).
73. Отговорът зависи от конфигурацията на всяка помощ, при определянето на която трябва да се разглеждат замисълът и целите ѝ. При задължителните нива на обучение публичната власт предоставя на гражданите известна степен на образование. Налице е със сигурност елемент на услуга.
74. При по-горните нива, напротив, националните органи гарантират не правото на образование, а равенство при упражняването му, като избягват дискриминациите по икономически признаци; те също така се стремят да позволят увеличаването на знанията и да предоставят онези, които са търсени или подходящи за обществото. За тази цел използват техники на стимулиране чрез преки помощи (стипендия) или непреки (освобождаване от такса за записване), като елементът услуга минава на втори план.
75. Нови елементи се появяват, когато учащият иска от собствената си страна да облекчи проблеми, особено от финансов характер, за да се образова в чужбина. Появяват се вече споменатите понятия — мобилността и свободното движение, заедно със специфично трансгранично измерение, европейското.
76. Стипендия от държавата на произход не се „изнася“ към приемащата държава, нито първата субсидира свободното движение, противно на това, което смята Комисията. Всяка помощ се отпуска при определени условия, като предназначената за обучение на определена територия не се прехвърля към други курсове или други места, освен ако това е предвидено в разпоредбите, уреждащи такива промени. При все това, що се отнася до помощите за обучение извън страната, износът е присъщ, тъй като те се искат за покриване на общи разноски, извършвани в други държави.
77. Следователно тези помощи, позволяващи да се отиде в чужбина, представляват предимства, помощи, при които държавата разполага с по-широко право на преценка, отколкото ако имат характер на услуга, и при тях съществува транснационален аспект.
78. Тази конфигурация изключва транспонирането на съдебната практика, отнасяща се до данъчното облагане при промяна на местожителство, според която „договорът не гарантира на работника, че трансферът на дейностите му в държава-членка, различна от тази, в която е пребивавал до момента, е неутрален в това отношение“(52). Тези положения не са сравними със споровете в главните производства, тъй като освен че са насочени към различни цели, едните се отнасят до задължението за принос към държавния бюджет, а другите — за получаване на суми от него.
Б – Възможност за позоваване на правото на свободно движение
79. В различни писмени становища, представени пред този Съд, се твърди, че Европейският съюз не разполага с компетенции в областта на помощите за обучение, предоставяни от държавите-членки. След като фактическите положения по разглежданите преюдициални въпроси не се отнасят до общностни въпроси, правата по член 18 ЕО не могат да се прилагат, на препращащата юрисдикция не би следвало да се отговаря, а делата на г‑жа Morgan и г‑жа Bucher трябва да се решат с прилагане на германското право.
80. Не споделям тези твърдения. За да бъдат оборени, е достатъчно да се изложат допълнителни аргументи в две направления — едното отнасящо се до свободата на движение в тесен смисъл, а другото свързано с компетенциите в областта на образованието.
1. Приложното поле на свободата на движение
81. Свободата на движение в Общността може да бъде предмет на пряко позоваване от гражданите на дадена страна срещу самата нея. Член 17 ЕО ясно посочва, че граждани на Съюза са лицата, имащи „гражданство на държава-членка“(53), и че те разполагат с правата, произтичащи от това(54).
82. В предишни заключения обясних своята позиция относно автономността на свободното движение. Повтарям, че „създаването на гражданство на Съюза, което се съпътства от правото на тези, които го притежават, да се движат свободно на територията на всички държави-членки, представлява значителен качествен напредък, доколкото отделя тази свобода на движение от нейните функционални или технически елементи (тъй като вече не е свързана с упражняването на икономическа дейност или с въвеждането на вътрешния пазар) и доколкото също издига това право до нивото на собствено и независимо право, присъщо на политическия статут на гражданите на Съюза“(55).
83. Неотдавнашното решение по дело Tas-Hagen и Tas, посочено по-горе, отново възприе същата теза при разглеждане на въпроса дали за позоваване на член 18 ЕО е необходимо, освен упражняване на правото на свободно движение, да бъде включена и някоя от областите на Общността.
84. Г‑жа Tas-Hagen и г-н Tas, нидерландци, искат от нидерландските власти изплащането на помощи, отпускани за цивилните жертви от войната, които са им отказани, поради това че към датата на молбата те са живеели в Испания.
85. В точки 27—43 от заключението, представено по това дело, генералният адвокат Kokott убедително установява, че уреждането на предмета на искането от правото на Общността или визираното от него осъществяване на нейните цели играе само „спомагателна роля“ при оценката на всеки отделен случай и в никакъв случай не създава условие за прилагане на член 18 ЕО.
86. Съдът следва тази насока, признавайки, че на сегашния стадий на развитие на общностното право исканото обезщетение „е от компетенцията на държавите-членки“ (точка 21), но напомня, че тя трябва да се упражнява при спазване на „разпоредбите на договора, отнасящи се до признатото право на всеки гражданин на Съюза да се движи и пребивава свободно на територията“ на Общността (точка 22). Той добавя, че макар гражданството на Съюза да не предполага прибягване до договора във връзка с вътрешни ситуации, след като упражняването на право, произтичащо от общностния правен ред, е повлияло на възможността за получаване на помощ, предвидена от националната уредба, такава ситуация не може да се смята за чисто вътрешна и без никаква връзка с общностното право (точка 28).
87. При все това тази съдебна практика не трябва да бъде ограничавана до случаите, при които е имало движение, тъй като тя се отнася и до случаите, при които движението е било възпрепятствано или разколебано, когато помощите са предназначени за обучение в други държави-членки, като по този начин се показва общностната връзка, необходима за позоваването на член 18 ЕО.
88. Европейското право остава встрани от политиката на държавите за помощ при обучение в чужбина, но ако те решат да отпускат такива помощи, общностното право проверява дали наложените условия за получаването им ни ограничават неоснователно свободното движение.
2. Компетенциите в областта на образованието
89. Общността съдейства за развитието на качествено образование и обучение (член 3, параграф 1, буква р) ЕО) чрез насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки, и ако е необходимо, чрез подпомагане и допълване на техните действия, като напълно зачита отговорностите на държавите-членки за съдържанието на учебния процес и организацията на образователните системи (член 149, параграф 1 ЕО); тя насърчава също „мобилността на студентите“ и „развитието на младежкия обмен“ (член 149, параграф 2 ЕО). Правните инструменти, насочени към осъществяване на целите на общностната намеса, се състоят в „поощрителни мерки“, изключвайки всякакво хармонизиране на уредбите на държавите-членки, а също и в „препоръки“ (член 149, параграф 4 ЕО)(56).
90. От това вадя заключение, че държавите-членки са овластени да уреждат изключително първостепенните аспекти на образованието, но не и всичко, отнасящо се до тази материя.
91. Образованието съдържа плоскости, формиращи твърдото му ядро, като учебните програми или организацията на системата, чието определяне, прецизност и очертания се полагат на националните законодатели, докато институциите се задоволяват с поемане на функциите по ориентиране и съдействие. Така например член 14 от хартата на основните права на Европейския съюз провъзгласява правото на всеки човек „на образование, както и на достъп до професионално […] обучение“ (параграф 1), което включва „възможността да се получи безплатно задължителното образование“ (параграф 2), като отпраща към националните закони само относно уредбата за упражняването на свободата за създаване на учебни заведения, както и правото на родителите да осигуряват обучението и образованието на своите деца според религиозните, философските и педагогическите си убеждения (параграф 3)(57).
92. Съществуват при това и допълнителни плоскости, чиято връзка със свободите и принципите на Общността е променлива. Такъв е случаят с помощите за започване или продължаване на обучение с цел подобряване на уменията, таланта и способностите за изпълнение на задачи без пряка връзка със споменатото твърдо ядро. В тези случаи присъствието на европейския правопорядък е по-осезаемо.
93. Не споделям твърдението на австрийското правителство, според което стипендиите са част от съдържанието на образованието, тъй като последното е съставено от учебните програми, преподаваните дисциплини, засегнатите теми, предаваните познания и методите, използвани за постигането им. Те не зависят и от организацията на образователната система, която опира до материалните човешките ресурси, както и до разпределението на задачите между различните участници, като „запазването или подобряването“ на тази система е задължение на държавите(58).
94. Съдът включва в приложното поле на договора условията за достъп до професионално обучение(59), в което попадат висшето и университетското образование(60).
95. Помощите за учащите позволяват да се отстранят препятствията, главно от икономически характер, които пречат за преминаване на обучение. Те следователно попадат в „условията за достъп“ — твърдение, което важи и в случаите, когато целта е не да се започне, а да се продължи подготовката.
96. Следователно уредбата на помощите за обучение не е изключително запазена за националните законодатели, тъй като е проникната от интеграционната философия на правилата на Общността(61). Макар да влиза в сферата на държавните правомощия в областта на образованието, тази уредба трябва да спазва правото на Общността(62), гарантирайки основните му принципи, като този на свободно движение.
В – Значението на свободното предоставяне на услуги
97. Актовете за препращане и становищата, представени в производството, позволяват анализ на преюдициалните запитвания от гледна точка на свободното движение на европейските граждани във връзка с позицията на жалбоподателите в главните производства. Мисля обаче, че трябва да бъде отчетен и друг фактор.
98. Действително по делата на г‑жа Morgan и г‑жа Bucher, освен че намаляват възможностите за избор на студентките, препятствията пред следването на обучение извън страната на произход влияят и върху учебните заведения, като намаляват възможността им за привличане на чуждестранни учащи.
99. Явлението е сходно със случаите, при които болен желае да се ползва от лечение в чуждестранна клиника. Съдът е обединил в сферата на свободното предоставяне на здравни услуги, от една страна, свободата на получателите да отидат в друга държава-членка, за да получат подходящи услуги(63), а от друга страна, платеното медицинско лечение(64).
100. Въпреки че услугите в областта на обучението се различават от тези в областта на здравеопазването, напълно възможно е да се възпроизведат доводите, позволяващи прилагането на член 49 ЕО и сл., без особеното естество на тези услуги да им позволява да избегнат правилата на договора(65). След като университетите предлагат познания срещу възнаграждение, всякаква пречка за достъп до техните аудитории трябва да бъде смятана за ограничаване на споменатата общностна свобода.
101. Насрещната престация е необходим елемент от услугата по смисъла на член 50 ЕО и в разглеждания случай нейното съществуване не буди никакво съмнение, при положение че заинтересованият обикновено трябва да плаща такси за записване или месечни такси, тъй като безплатното обучение обикновено се предлага само в по-ниските курсове. Изолираните случаи трябва да се смятат за изключения и не противоречат на гореизложеното.
102. Следователно е възможно позоваване на член 49 ЕО, в случай че запитването на препращащия съд се разглежда от гледна точка на учебните заведения, избрани от учащите, без да се накърнява правото на заинтересованите в качеството им на граждани на Общността да се движат свободно, което според съдебната практика се прилага в отсъствието на по-специфичните права по членове 39 ЕО, 43 ЕО и 49 ЕО(66).
103. Разглеждането на въпросите на Verwaltungsgericht Aachen в светлината на свободното предлагане на услуги обаче изисква някои данни относно чуждестранните заведения, които в момента не са известни(67).
VIII – Анализ на преюдициалните въпроси
А – По първия преюдициален въпрос
104. Горните обяснения показват, че г‑жа Morgan и г‑жа Bucher разполагат като всеки друг гражданин на Съюза със свободата да отидат от своята страна на произход в други държави-членки с образователна цел.
105. Първият преюдициален въпрос, общ за двата главни спора, търси отговор на въпроса дали тази свобода се противопоставя на отказа за отпускане на помощ за обучение в друга държава-членка, поради това че обучението не представлява продължение на обучение, следвано в продължение на най-малко една година в страната на произход (§ 5, алинея 2, точка 3 от BaföG). Следователно трябва да се установи дали съществува препятствие пред споменатата основна свобода, като освен това се анализира, както посочих, дали това препятствие е оправдано и пропорционално.
1. Съществуването на ограничение
106. BAföG не създава препятствие пред посещаването на други държави от Съюза с цел обучение, но поставя помощта в зависимост от условието това обучение да е продължение на следваното в продължение на най-малко една година в германско заведение. Това условие поражда две големи неудобства.
107. На първо място, то пренебрегва различията в областта на образованието, произтичащи от компетенциите, които членове 149 ЕО и 150 ЕО запазват за държавите, в смисъл че поради липсата на хармонизация предаваните знания не са еднакви във всички заведения. Изискваната приемственост ограничава този избор, тъй като възпира от започване на някои обучения в избраната страна. Актовете за препращане показват наличието на специалности без еквивалент в Германия, като в такива случаи заинтересованият трябва да избира между желаното обучение и помощта(68) — мнение, което се споделя и от италианското правителство(69).
108. На второ място, по време на преминатата учебна година в определено заведение учащият завързва лични, материални и други взаимоотношения, които затрудняват заминаването, тъй като за човек е по-удобно да остане там, където се е установил и е започнал да придобива опит.
109. Както отбелязва препращащият съд, тези фактори играят възпираща роля при записване за пълен курс на обучение в университетите на други държави-членки с отказване от финансовите преимущества, осигурявани на тези, които при същите условия остават в страната си на произход.
110. Следователно съществува ограничение на свободата на движение на учащите към учебни заведения извън страната.
2. Обосновка и пропорционалност на ограничението
111. Кралство Нидерландия и Република Финландия твърдят, че в случай на констатирано ограничаване на правата по член 18 ЕО същото би имало легитимна цел, например да се избегне прекалена икономическа тежест, като преценката дали мярката е подходяща принадлежи на националния съд.
112. Съдът на Европейските общности би трябвало не да приема това предложение, а да разграничи анализа, тъй като разполага с достатъчно сведения, за да подготви пълно разрешение, което освен това ще избегне следващи препращания(70).
113. За да се обосноват пречките за финансиране на обучението в държавите от Съюза, бяха изтъкнати два основни довода: от една страна, изискването за реална връзка на заинтересования с неговото място на произход; от друга страна, недостигът на бюджетни средства.
114. Начинът, по който e изразено изискването за връзка между заинтересования и страната, отпускаща помощта, ме изненадва. Не защото смятам доказването на силна привързаност за нежелателно, а защото тя е очевидна, тъй като се отнася до собствените граждани, от които обаче се изисква връзка с образователни програми, съвсем отделно от територията. Съгласен съм с постановката на Verwaltungsgericht Aachen, че степента на интеграция се доказва от обичайното пребиваване на учащия в държавата, преди да започне обучението си в друга държава, в която се премества местопребиваването само за срока на обучение(71).
115. Да се приобщава отделният човек към държавата посредством началото на образованието му поражда по-неблагоприятни последици за основната свобода, тъй като придава прекомерно значение на тази първа фаза и не отразява по подходящ начин реалната и действителна степен на връзката, нито я укрепва, противно на това, което мисли шведското правителство. Съществуват други решения, които по-добре съответстват на споменатата свобода, като възприетото от Република Финландия, която изисква учащият да е живял в страната поне две от петте години, предшестващи пребиваването в чужбина(72).
116. Що се отнася до обосновката от финансов характер, липсата на достатъчно публични средства за посрещане на колективните интереси е безспорна. Изискването от страна на държавата обучението извън страната да бъде продължение на обучение, следвано в продължение на най-малко една година на нейна територия, не изглежда продиктувано от някаква икономическа преграда. Целесъобразно е помощите да бъдат насочени към онези, които показват най-големи заслуги и най-голям капацитет, за да могат разполагаемите бюджетни кредити да бъдат разпределяни сред най-способните да се възползват от предлаганите възможности(73).
117. Позоваването на Директиви 93/96 и 2004/38(74) е без значение за тази аргументация, тъй като те уреждат пребиваването на учащите в приемащата държава, а това не е тема на споровете по главните производства, при които разискванията не се отнасят до влизането и пребиваването в държава, различна от тази на произход.
Б – По втория преюдициален въпрос
118. В случая с г‑жа Bucher актът за препращане поставя втори въпрос относно съвместимостта на свободното движение с отказа за отпускане на помощи на трансгранични учащи, поради това че тяхното местопребиваване не е обичайното местожителство, а е било избрано единствено с цел обучение (§ 5, алинея 1 от BAföG).
119. Изключението от правилото за една предходна година в национално учебно заведение важи единствено за учащите, чието постоянно местожителство е в близост до германските граници, което накърнява свободата на движение в ущърб на онези, които с цел да присъстват по-усърдно на лекциите в съседната страна, се преместват да живеят в близки населени места.
120. Разбирам, както посочва германското правителство, че съображения, свързани с регионалната политика, водят до приемането на мерки, компенсиращи вредите, причинени на гражданите, които както отбелязва италианското правителство, живеят понякога случайно на близко разстояние от друга държава и чувстват, че границите накърняват възможността им да изберат учебно заведение в близост до местожителството си. Изключването на всяка друга категория лица би било неприемливо.
121. В спора по главното производството връзката, създадена от местопребиваването, е достатъчна. Оспорвам не квалификацията на местожителството на г‑жа Bucher в Düren, която е от компетентността на националния съд, а изискването то да е „постоянно“. Споделям възражението на Verwaltungsgericht Aachen, тъй като обичайното местожителство на заинтересованата е в Германия(75) както в началото, така и през целия период на обучението, което доказва връзката с националната образователна система.
122. Съществуват други средства, едновременно по-справедливи и по-слабо ограничаващи свободното движение, като възможността помощите да бъдат променяни в зависимост от успеха на учащите.
IX – Съпътстващи бележки
123. Въз основа на предходното правя извода, че Федерална република Германия, както и всяка друга държава-членка, няма общностно задължение да отпуска помощи за обучение извън страната, тъй като разполага с право на преценка по въпроса за отпускането им и съответно, при необходимост, за определяне на условия за предоставянето им. Ако обаче предвижда такива, тя трябва да спазва правото на Съюза.
124. Параграф 5, алинея 1 и алинея 2, точка 3 от BAföG урежда подобни помощи, като ги подчинява съответно на условието обучението да е продължение на обучение, получавано в продължение на най-малко една година в германско заведение, и на условието единствено валидно да е постоянното местопребиваване в близост до границата — условия, които не само накърняват свободното движение на учащите, като ги разколебават да упражняват тази свобода, но са и прекомерни спрямо набелязаните цели.
125. Становищата, отправени в рамките на настоящите производства, изразяват безпокойство от последиците, които биха произтекли от развитата теза, тъй като, както съвсем справедливо е изложено от генералния адвокат Geelhoed в неговото заключение по дело Hartmann(76), „[в]сяко решение за преместване в друга държава-членка предполага едновременно понасянето на някои неудобства и придобиването на нови преимущества поради разликите в законодателствата на съответните държави-членки […]. На гражданина на Общността се полага да прецени преимуществата и неудобствата в момента, когато взима своето решение, но той не би трябвало да е в състояние да се надява, че по такъв начин ще разшири правата си на социално подпомагане, независимо какво, което може да му се отпуска от неговата държава-членка по произход по различни общополитически причини. […] Това зависи изцяло от естеството на съответните помощи. […] Не трябва да се забравя, че като променя местопребиваването си в друга държава-членка, там могат да се открият други видове права [и че] ако държавите-членки са длъжни да не поставят ограничения пред гражданите си, желаещи да променят местопребиваването си в друга държава-членка, това не води до задължение да им се отпускат средства при заминаване им“ (точка 86).
126. При все това ако освен специфичната конфигурация на националните помощи за обучение в държавите-членки възприеме подхода на съдията творец, за който споменах в началото на настоящото заключение, и съобразно изложените съображения признае европейското измерение на такива помощи, Съдът не ще изпита липсата на доводи, за да изправи и избегне евентуалните нежелателни последствия, които могат да възникнат.
127. На първо място, самите национални уредби, отнасящи се до такива помощи, съдържат основателни и пропорционални ограничения, отнасящи се до икономическите аспекти или успеха на учащите, предвиждат случаи на несъвместимост(77) и ограничават неоснователното обогатяване(78).
128. На второ място, практиката на Съда позволява легитимно модулиране на мерките, допринасящи за развитие на свободното движение на учащите, като потвърждава, че общностният правопорядък не обхваща злоупотребите в тази област(79).
X – Заключение
129. Предвид гореизложеното, предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Verwaltungsgericht Aachen, както следва:
„Свободното движение по член 18 ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална уредба на помощите за обучение в други държави от Европейската общност, която: а) подчинява тези помощи на условието обучението да следва получаваното в продължение най-малко на една година в заведение на държавата, изплащаща помощта, и б) отказва такива помощи, когато учащите пребивават в пограничните населени места на споменатата държава с цел обучение.“