RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
16. februar 2017 (*)
»EGFL og ELFUL – arealrelaterede foranstaltninger – udgifter, der er udelukket fra finansiering – faste finansielle korrektioner – artikel 52 i forordning (EU) nr. 1306/2013 – begrundelsespligt – proportionalitet«
I sag T-145/15,
Rumænien først ved R. Radu, V. Angelescu, R.-H Mangu, D. Bulancea, N. Horumbă, E. Mierlea og T. Crainic, derefter ved R. Radu, V. Angelescu, R. Mangu, N. Horumbă, E. Mierlea og T. Crainic, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved A. Biolan og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/103 af 16. januar 2015 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2015, L 16, s. 33),
har
RETTEN (Syvende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. van der Woude (refererende dommer), og dommerne M. Kancheva og I. Ulloa Rubio,
justitssekretær: fuldmægtig I. Dr ăgan,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. juli 2016,
afsagt følgende
Dom
Sagens faktiske omstændigheder og baggrund
1 Artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16) pålægger hver medlemsstat at oprette et integreret forvaltnings- og kontrolsystem (herefter »IFKS«). IFKS er det væsentligste forvaltnings- og kontrolinstrument for »arealstøtteordningerne«. I medfør af artikel 15 i forordning nr. 73/2009 omfatter IFKS bl.a. en elektronisk database over landbrugsbedrifterne og støtteansøgningerne samt et system til identifikation af landbrugsparceller, der er støttet på et elektronisk geografisk informationssystem (herefter »LPIS-GIS«) i henhold til denne forordnings artikel 17.
2 Som led i den delte forvaltning omfatter det overordnede forvaltnings- og kontrolsystem for landbrugsudgifterne, som er fastsat i EU-lovgivningen med henblik på at få tilstrækkelig sikkerhed for den effektive virkning af forvaltningen af fejlrisikoen vedrørende støttens lovlighed og regelmæssighed, i det væsentlige fire niveauer:
– Det første niveau udgøres af en obligatorisk administrativ opbygning i medlemsstaterne, som er støttet på oprettelsen af betalingsorganer og af en myndighed, der skal godkende disse.
– Det andet niveau udgøres af detaljerede systemer for kontrol og afskrækkende sanktioner, som betalingsorganerne skal iværksætte.
– Det tredje niveau udgøres af efterfølgende kontroller udført af uafhængige godkendelsesorganer, der udpeges af medlemsstaterne i henhold til artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1) og artikel 5 i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT 2006, L 171, s. 90), som fandt tidsmæssig anvendelse på tidspunktet for de kontroller, der påhvilede det rumænske forligsorgan for ansøgningsårene 2009 og 2010.
– Det fjerde niveau består i Europa-Kommissionens regnskabsafslutning, som indebærer en årlig regnskabsafslutning samt en flerårig efterprøvende regnskabsafslutning.
3 Ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/103 af 16. januar 2015 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2015, L 16, s. 33, herefter »den anfægtede afgørelse«), udelukkede Kommissionen blandt de udgifter, der blev afvist fra EU-finansiering, visse udgifter, som Rumænien havde afholdt for ansøgningsårene 2009 og 2010.
4 Ved denne afgørelse blev et samlet beløb på 128 368 775 EUR – der bestod af et beløb på 92 471 526 EUR for budgetpost 6701 og 35 897 249 EUR for budgetpost 6711 – således udelukket fra EU-finansiering under anvendelse af en fast korrektionssats på 10% for udgifter i ansøgningsåret 2009 og 5% for udgifter i ansøgningsåret 2010 som følge af »[s]vagheder i den administrative krydskontrol og i kontroller på stedet«.
5 Den anfægtede afgørelse afsluttede således en efterprøvende regnskabsafslutningsprocedure i henhold til artikel 52 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549), der fandt tidsmæssig anvendelse ved vedtagelsen af denne afgørelse den 16. januar 2015.
6 Inden for rammerne af den delte forvaltning af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) mellem medlemsstaterne og Unionen var den arealstøtte, som ved den anfægtede afgørelse blev udelukket fra EU-finansiering, blevet udbetalt til landbrugerne af Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, agenturet for betalinger og interventioner for landbruget, Rumænien), dvs. det rumænske betalingsorgan, der forvalter og kontrollerer støtteordningerne. Samtlige konstaterede kontrolmangler vedrører fastlæggelsen af støtteberettigede arealer, undtaget en af dem, mangel J (jf. præmis 20 nedenfor), som vedrører forskudsbetalinger og sanktionsberegning.
7 Den anfægtede afgørelse er støttet på mangler vedrørende APIA’s kontrol af betingelserne for støtteberettigelse, som Kommissionen fastslog som led i to undersøgelser af arealstøtte, der blev foretaget i Rumænien fra den 2. til den 6. november 2009 for ansøgningsåret 2009 (undersøgelse AA/2009/20) og fra den 27. september til den 1. oktober 2010 for ansøgningsåret 2010 (undersøgelse AA/2010/16) i henhold til artikel 37 i forordning nr. 1290/2005. Formålet med disse undersøgelser var at afgøre, om forvaltningen af og kontrollen med arealstøtteordningerne fandt sted i overensstemmelse med EU-lovgivningen for ansøgningsåret, »idet revisionen nærmere bestemt [bestod] i at føre tilsyn med gennemførelsen af korrigerende foranstaltninger vedrørende svaghederne ved det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (i henhold til handleplanen)«. Ifølge de oplysninger, som Rumænien har fremlagt, og som Kommissionen ikke har bestridt, blev denne treårige handleplan, der i det væsentlige tilsigtede en ajourføring af det rumænske LPIS-GIS med ortofotos for 2008, 2009 og 2010, gennemført efter aftale med Kommissionen fra juni 2009 og blev afsluttet i 2011.
8 Ved skrivelse af 7. april 2010 og af 18. marts 2011 tilsendte Kommissionen i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006 Rumænien sine konklusioner efter de ovennævnte undersøgelser og anmodninger om supplerende oplysninger. De rumænske myndigheder svarede ved skrivelse af 7. juni 2010 og af 19. maj 2011.
9 Kommissionen indkaldte til et bilateralt møde, som blev afholdt den 1. juni 2012. Referatet fra dette møde blev meddelt de rumænske myndigheder ved skrivelse af 17. januar 2013. I referatets punkt 3 med overskriften »Konklusion og økonomisk betydning« anførte Kommissionen, at den »opretholder sin opfattelse af, at det i Rumænien gennemførte system udviser visse alvorlige svagheder, navnlig hvad angår LPIS-GIS samt gennemførelsen af kontroller på stedet og administrative kontroller«. Kommissionen har præciseret, at »[d]isse svagheder i henhold til dokument VI/5330/97 [med overskriften »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen«] svarer til de svage punkter ved hovedkontrollerne (dvs. de administrative krydskontroller og kontroller på stedet) og sekundære kontroller (dvs. betalinger og beregning af sanktioner) og har skabt en risiko for, at fondene lider et stort tab hvad angår de udgifter, der er afholdt under [den fælles landbrugspolitiks] første og anden søjle«. Kommissionen har tilføjet, at »de rumænske myndigheder imidlertid hvad angår disse konklusioners økonomiske betydning erindres om, at de har mulighed for at fremlægge klare beviser, der godtgør, at risikoen for fondene er lavere end den faste korrektion, som normalt anvendes i overensstemmelse med det ovennævnte arbejdsdokument«.
10 De rumænske myndigheder svarede ved skrivelse af 18. marts 2013.
11 Ved skrivelse af den 21. august 2013 meddelte Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 885/2006 Rumænien sit forslag om at udelukke 90 174 906 EUR fra EU-finansiering for ansøgningsåret 2009 og 50 362 738 EUR for ansøgningsåret 2010. Årsagerne til denne udelukkelse og de foranstaltninger, hvorpå Kommissionen således påtænkte at anvende en korrektion på 10% for 2009 og på 5% for 2010, var omtalt i denne skrivelses punkt 1 og 2.
12 Ved skrivelse af 4. oktober 2013 indbragte Rumænien dette forslag til finansiel korrektion for forligsorganet i overensstemmelse med artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 885/2006. Forligsorganets rapport, der blev udfærdiget den 21. marts 2014, blev meddelt de rumænske myndigheder den 26. marts samme år.
13 Forligsorganet konkluderede i sin rapport, at der kunne indgås et delvist forlig mellem parterne, idet det støttede sig på følgende betragtninger:
»6.1. Organet bemærker, at parterne er enige om at revidere grundlaget for korrektionen hvad angår den mulige overførsel af visse beløb fra regnskabsåret 2009 til regnskabsåret 2010 og hvad angår de betydelige tilbagesøgninger, under forbehold af de beviser, som myndighederne fremlægger.
6.2. Hvad angår korrektionsniveauet er den foreslåede faste sats på 10% for 2009 højere end den anvendte sats (7,4%) for 2008 og den foreslåede sats for 2010. Organet er i tvivl om, hvorvidt korrektionsniveauet for 2009 ikke kunne fastsættes mere præcist ved en øvelse, der ligner den for 2008 accepterede. Dette forudsætter imidlertid, at disse beregninger omfatter alle svaghederne, og at de omhandler den risiko, som fondene er ifaldet. Organet kan ikke vurdere, om dette er muligt.
6.3. Organet noterer sig den høje procentdel tilbagesøgninger, som myndighederne har anmeldt, [og deres] anmodning til [Kommissionens] tjenestegrene om at fremlægge en præcis fortegnelse over de beløb, der er krediteret fondene, samt beviset for, at tilbagesøgningerne skyldes [de mangler, som Kommissionen har anført ved det integrerede rumænske forvaltnings- og kontrolsystem, de administrative kontroller og kontrollerne på stedet samt ved beregningen af betalingerne og af sanktionerne].
Såfremt de korrektioner, som myndighederne har beregnet og foreslået, er korrekte, skal korrektioner[nes] finansielle grundlag logisk nedsættes, hvis mere end halvdelen af den uberettigede støtte er blevet tilbagebetalt.«
14 I betragtning af denne rapport sendte Rumænien den 11. april 2014 supplerende oplysninger til Kommissionen.
15 Ved skrivelse af 19. juni 2014 fremsendte Kommissionen sin endelige indstilling til Rumænien.
16 Ved skrivelse af 19. januar 2015 meddelte Kommissionen den anfægtede afgørelse, bilagt den sammenfattende rapport, til Rumænien. For det første gennemgik Kommissionen i denne rapport de forskellige konstaterede mangler og forkastede de rumænske myndigheders individuelle vurdering af den økonomiske påvirkning af Unionens budget af hver af de mangler, som den havde identificeret under punkt »A«, »E«, »F«, »G« og »I«. For det andet konkluderede Kommissionen i denne rapport først, at det, eftersom de rumænske myndigheder ikke havde fremlagt supplerende oplysninger, ikke var muligt at beregne risikoen for et økonomisk tab for Unionen, hvilket begrundede anvendelsen af en fast sats. Kommissionen støttede sig i denne forbindelse på indholdet af rapporterne fra certificeringsorganet vedrørende ansøgningsårene 2009 og 2010. Kommissionen anførte i det væsentlige, at dette organ havde givet udtryk for en mening uden forbehold hvad angår den befolkning, der er dækket af IFKS, men at det alligevel havde fremhævet den mulige eksistens af en betydelig fejl i statistikkerne vedrørende denne befolkning med en øvre fejlmargen på 2,7% hvad angår ansøgningsåret 2009 og 4,24% hvad angår ansøgningsåret 2010. For det sidstnævnte år gjorde Kommissionen desuden gældende, at de af det rumænske certificeringsorgan beregnede fejlsatser var utroværdige, hvorved den støttede sig på Revisionsretten for Den Europæiske Unions revisionsrapport vedrørende dette certificeringsorgans godkendelse af kontrolstatistikkerne for EGFL’s udgifter, der er dækket af IFKS (procedure for styrket sikkerhed) hvad angår regnskabsåret 2011, som svarer til ansøgningsåret 2010. Dernæst vurderede Kommissionen for at fastsætte den faste korrektionssats, der finder anvendelse, at svaghederne ved LPIS-GIS’ funktion og de administrative krydskontroller begrundede, at der anvendes en korrektionssats på 10% for ansøgningsåret 2009. Hvad angår ansøgningsåret 2010 fandt Kommissionen, at disse mangler begrundede en anvendelse af en sats på 5%, henset til bl.a. ajourføringen af billederne i LPIS-GIS og til forbedringen af de administrative krydskontroller.
17 Kommissionen anførte nærmere bestemt hvad først angår ansøgningsåret 2009 i den sammenfattende rapport, at tre rækker mangler medførte en risiko for et økonomisk tab. Disse forskellige mangler, som blev konstateret efter revisioner (jf. præmis 7 ovenfor), og som Kommissionen henviste til som A-J, blev således fordelt i tre grupper.
18 Den første række mangler består af LPIS-GIS’ dysfunktioner (mangel A og B, jf. præmis 23 nedenfor) og manglerne i de administrative krydskontroller (mangel C, D og E). Manglerne vedrørende disse nøglekontroller begrunder anvendelsen af en finansiel korrektionssats på 10% i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for anvendelsen af finansielle korrektioner som fastsat i dokumentet med overskriften »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dokument VI/5330/97«), som foreskriver anvendelse af en sådan sats, hvis en eller flere nøglekontroller mangler eller ikke virker.
19 Den anden række konstaterede mangler vedrører kontrollerne på stedet og besøg på området (mangel F og G) samt kontroller på stedet efter kontroller ved telemåling (mangel H og I). Ifølge Kommissionen begrunder kombinationen af disse mangler i gennemførelsen af nøglekontroller anvendelsen af en korrektionssats på 5% i henhold til dokument VI/5330/97, som foreskriver anvendelse af en sådan sats, når alle nøglekontroller er gennemført, men ikke i det antal og med den hyppighed eller den grundighed, der kræves i gældende lovgivning.
20 Den tredje række mangler vedrører beregningen af betalingerne og af sanktionerne (mangel J). Disse mangler, som vedrører de sekundære kontroller, begrunder således ifølge Kommissionen, at den i dokument VI/5330/97 foreskrevne korrektionssats på 2% anvendes. Hvor de to første rækker mangler, nævnt ovenfor i præmis 18 og 19, både vedrører EGFL og ELFUL, vedrører den tredje række alene ELFUL.
21 Korrektionssatserne på 5% og 2%, der ifølge Kommissionen begrundes af henholdsvis den anden og den tredje række mangler (jf. præmis 19 og 20 ovenfor), absorberes af satsen på 10%, der anvendes som følge af den første række mangler (jf. præmis 18 ovenfor), i overensstemmelse med dokument VI/5330/97, der foreskriver, at de faste satser ikke er kumulative, når ét system indeholder flere mangler, idet den mest alvorlige mangel betragtes som en indikation på risiciene ved kontrolsystemet samlet set.
22 Hvad angår ansøgningsåret 2010 fremgår det endvidere af den sammenfattende rapport, at Kommissionen fandt, at to rækker mangler medførte en risiko for et økonomisk tab.
23 Den første række mangler udgøres af LPIS-GIS’ dysfunktioner, der allerede blev konstateret for ansøgningsåret 2009 (jf. præmis 18 ovenfor), nemlig:
– Mangel A vedrørende uklarheder i det rumænske LPIS-GIS, idet visse ikke-støtteberettigede grunde endnu ikke var udelukket af referenceparcellernes maksimalt støtteberettigede areal.
– Mangel B vedrørende urigtighederne i de oplysninger, som de rumænske myndigheder har meddelt landbrugerne i 2009 og 2010 trods forbedringer som led i Rumæniens forpligtelse til at tilvejebringe på forhånd udarbejdede skemaer. Denne mangel førte til et stort antal fejl, som godtgøres af det store antal landbrugere, der har overdeklareret.
24 Kommissionen har endvidere i den sammenfattende rapport anført, at mangel A og B, som vedrører nøglekontroller, begrunder en finansiel korrektion på 5% i betragtning af de forbedringer, der er foretaget af det rumænske LPIS-GIS i 2010 takket være ajourføring af ortofotos.
25 Den anden række mangler for ansøgningsåret 2010, som Kommissionen har anført i den sammenfattende rapport, svarer til den tredje række, der er anført for så vidt angår ansøgningsåret 2009 (jf. præmis 20 ovenfor), og svarer således til mangel J. Den begrunder ifølge Kommissionen anvendelsen af en sats på 2%, der absorberes af den sats på 5%, der anvendes som følge af den første række i overensstemmelse med dokument VI/5330/97 (jf. præmis 21 og 24 ovenfor).
Retsforhandlinger og parternes påstande
26 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 29. marts 2015 har Rumænien anlagt nærværende sag. Den skriftlige forhandling blev afsluttet efter indgivelsen af duplikken den 16. oktober 2015.
27 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 13. november 2015 har Rumænien fremsat anmodning om mundtlig forhandling, hvori det begrundedes, hvorfor det ønskede at blive hørt. På forslag fra den refererende dommer har Retten (Syvende Afdeling) imødekommet denne anmodning.
28 Da et af afdelingens medlemmer har forfald, har formanden for Syvende Afdeling i overensstemmelse med artikel 17, stk. 2, i Rettens procesreglement udpeget en anden dommer, for at afdelingen kan være beslutningsdygtig.
29 Som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten stillet parterne en række skriftlige spørgsmål, som disse har besvaret inden for den fastsatte frist.
30 Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 14. juli 2016.
31 Rumænien har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den vedrører Rumænien.
– Europa-Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
32 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Rumænien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
33 Til støtte for søgsmålet har Rumænien fremsat tre anbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 samt af dokument VI/5330/97. De to andre anbringender vedrører en tilsidesættelse af henholdsvis begrundelsespligten og proportionalitetsprincippet.
34 Det skal indledningsvis bemærkes, at Rumænien, undtaget hvad angår mangel H om forsinkelserne i besøg på stedet (jf. præmis 19 ovenfor), ikke har anfægtet de kontrolmangler, det foreholdes.
35 Rumænien har derimod anfægtet de finansielle følger, som i den anfægtede afgørelse er udledt af de konstaterede mangler. Uden at nægte, at der findes visse mangler i det rumænske IFKS, har Rumænien navnlig påberåbt sig den indsats, landet har gjort for at øge kvaliteten af sit LPIS-GIS (jf. præmis 1-7 ovenfor). Ajourføringen af dette system blev gennemført med ortofotos for 2008, 2009 og 2010 og blev afsluttet den 1. februar 2010. Kommissionen har i øvrigt anerkendt disse forbedringer.
36 Rumænien har i denne forbindelse anført, at 2007 var det første år, hvor IFKS blev anvendt i dette land. APIA, som er ansvarlig for gennemførelsen og forvaltningen af støtteordningen til støtte for landbruget (jf. præmis 6 ovenfor), havde visse vanskeligheder i 2007 og 2008 som følge af særegenhederne ved bedriftsstrukturen i Rumænien, som omfatter millioner af små familiebedrifter. Kommissionen anvendte dermed, da den fastslog uregelmæssigheder ved funktionen af LPIS-GIS og ved gennemførelsen af kontroller på stedet efter de administrative krydskontroller, en finansiel korrektion på 10% for ansøgningsåret 2007 og en korrektion på 7,4% for ansøgningsåret 2008 beregnet efter metoden med ekstrapolation på grundlag af den fejlsats, der fulgte af de certificerede kontrolstatistikker, som de rumænske myndigheder havde foreslået.
37 I nærværende sag har Rumænien foreholdt Kommissionen, at den på trods af de gennemførte forbedringer (jf. præmis 35 ovenfor) anvendte en finansiel korrektion på 10% for ansøgningsåret 2009 og på 5% for ansøgningsåret 2010 i stedet for at beregne Unionens reelle risiko for at lide et økonomisk tab som for ansøgningsåret 2008 (jf. præmis 36 ovenfor). Ifølge metoden med beregning ved ekstrapolation burde korrektionssatsen ikke være højere end 5,5% for ansøgningsåret 2009 og 3,989% for ansøgningsåret 2010.
38 Som led i denne sag er det hensigtsmæssigt først at undersøge det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
39 Rumænien har foreholdt Kommissionen, at den ikke på noget tidspunkt har anført årsagerne til, at den ikke tiltrådte de argumenter og beviser, som de rumænske myndigheder havde forelagt den hvad angår muligheden for at beregne den risiko for et økonomisk tab, som Unionens fonde løb. Rumænien har i denne forbindelse i såvel sine processkrifter som under retsmødet gjort gældende, at det havde foreslået to alternative beregningsmetoder under den administrative procedure. Hvad angår den første af disse metoder, der er støttet på en individuel vurdering af de finansielle følger af hver af de konstaterede mangler, har Kommissionen ikke anført årsagerne til, at den forkastede de individuelle vurderinger, som de rumænske myndigheder havde foretaget, og som viste, at den risiko for tab, de fleste af manglerne skabte, var begrænset eller ikkeeksisterende. Kommissionen har heller ikke begrundet sin afvisning af i denne sag at anvende den anden, foreslåede metode, som var støttet på ekstrapolation af resultaterne af kontrolstatistikkerne.
40 Rumænien har subsidiært gjort gældende, at den anfægtede afgørelse – selv om det forudsættes, at anvendelsen af en fast sats var tilstrækkeligt begrundet og berettiget i overensstemmelse med artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, idet det ikke var muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at fastslå den økonomiske skade nærmere, hvilket Rumænien har bestridt – heller ikke opfylder kravene til begrundelsespligten hvad angår valget af en sats på 10% for ansøgningsåret 2009 (jf. præmis 18 ovenfor) og en sats på 5% for ansøgningsåret 2010 (jf. præmis 24 og 25 ovenfor).
41 Herefter undersøges følgelig de ovennævnte klagepunkter vedrørende en utilstrækkelig begrundelse, som for det første vedrører Kommissionens afvisning af i denne sag at foretage en individuel vurdering af den risiko for tab, som hver af de konstaterede mangler skabte for Unionens fonde, for det andet Kommissionens afvisning af i denne sag at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation og for det tredje anvendelsen af en sats på 10% for den første række mangler hvad angår ansøgningsåret 2009 og en sats på 5% for den første række konstaterede mangler for ansøgningsåret 2010. Der skal indledningsvis fremsættes nogle relevante bemærkninger med henblik på vurderingen af de tre klagepunkter.
Indledende bemærkninger
42 For det første bemærkes, at begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF udgør et væsentligt formkrav, som bør adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er materielt rigtig, hvilket henhører under spørgsmålet om den anfægtede retsakts materielle lovlighed. I lyset heraf skal begrundelsen tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen, C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 146 og 147).
43 Forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om iagttagelse af retten til forsvar, har navnlig til formål for det første at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (dom af 19.6.2014, FLS Plast mod Kommissionen, C-243/12 P, EU:C:2014:2006, præmis 49). Begrundelsespligten begrænser sig således ikke til overholdelsen af retten til forsvar, men indgår i realiseringen af et mere generelt mål om at sikre, at Unionens retsinstanser kan udøve sin legalitetsprøvelse af den retsakt, der anfægtes for dem (jf. i denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:3, punkt 99).
44 Det kan imidlertid ikke kræves, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder. Spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelses begrundelse opfylder de krav, der er nævnt ovenfor i præmis 42, skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 3.12.2015, Polen mod Kommissionen, T-367/13, ikke trykt i Sml., under appel, EU:T:2015:933, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis).
45 Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at Kommissionens afgørelser inden for efterprøvende regnskabsafslutning træffes på grundlag af en sammenfattende rapport samt af korrespondance mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. I den særlige sammenhæng, hvori afgørelser om efterprøvende regnskabsafslutning udarbejdes, må en afgørelses begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, har været snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at de omtvistede beløb skulle afholdes af de pågældende fonde (dom af 3.12.2015, Polen mod Kommissionen, T-367/13, ikke trykt i Sml., under appel, EU:T:2015:933, præmis 112).
46 Det følger heraf, at Kommissionens forpligtelse til at begrunde sin afvisning af den vurdering af de konstaterede manglers finansielle følger, som den pågældende medlemsstat har foreslået, skal vurderes i lyset af fremstillingen og udviklingen af parternes argumentation inden for rammerne af den kontradiktoriske procedure, som går forud for Kommissionens endelige afgørelse, og som tilsigter på grundlag af de oplysninger, den pågældende medlemsstat har fremlagt, at nå til enighed om satsen på den finansielle korrektion eller i mangel heraf at forlige disse parters respektive standpunkter i overensstemmelse med artikel 52, stk. 3, i forordning nr. 1306/2013.
47 Kommissionen er endvidere alene forpligtet til at begrunde afvisningen af tilstrækkeligt præcise vurderingselementer, som de kompetente nationale myndigheder har fremsat under den administrative procedure. Mens det påhviler Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger for landbruget, påhviler det således i givet fald, når denne tilsidesættelse er fastslået, medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske virkninger af tilsidesættelsen. Medlemsstaten skal i så fald føre det mest detaljerede og fuldstændige bevis, der er muligt, for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte (dom af 7.10.2004, Spanien mod Kommissionen, C-153/01, EU:C:2004:589, præmis 67).
48 Denne fordeling af bevisbyrden vedrørende de konstaterede manglers finansielle følger skyldes, at forvaltningen af EGFL’s og ELFUL’s finansiering hovedsageligt påhviler de nationale forvaltninger, som har til opgave at varetage den strenge overholdelse af EU-reglerne, og bygger på tilliden mellem de nationale myndigheder og EU-myndighederne. Kun medlemsstaten er i stand til at fremskaffe og klart fastlægge de oplysninger, der er nødvendige for udarbejdelsen af EGFL’s og ELFUL’s regnskaber, mens Kommissionen ikke er tilstrækkeligt nær på forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. i denne retning dom af 4.9.2009, Østrig mod Kommissionen, T-368/05, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:305, præmis 182 og den deri nævnte retspraksis).
49 For det andet følger det af retspraksis, at en kommissionsafgørelse, der er på linje med fast afgørelsespraksis, kan begrundes summarisk, navnlig ved henvisning til denne praksis. Derimod påhviler det EU-myndigheden, når afgørelsen går væsentligt længere end de foregående afgørelser, udførligt at gøre rede for sin argumentation (jf. dom af 14.1.2016, Frankrig mod Kommissionen, T-549/13, EU:T:2016:6, præmis 24 og 25 og den deri nævnte retspraksis).
50 Det skal ligeledes bemærkes, at EU-myndigheden, som i nærværende sag er Kommissionen, udtrykkeligt skal besvare de præcise og detaljerede oplysninger, som fremlægges af en medlemsstat, der under den administrative procedure søger at løfte den bevisbyrde, der påhviler den for at godtgøre de konstaterede manglers finansielle følger, idet den med henblik herpå fører en dialog med Kommissionen for at finde den løsning, der er mest forenelig med de i gældende lovgivning fastsatte krav.
51 Det skal desuden bemærkes, at en overensstemmelsesafgørelse ved afslutningen af den efterprøvende regnskabsafslutning i henhold til artikel 52 i forordning nr. 1306/2013, hvorved visse udgifter udelukkes fra EU-finansiering, fastsætter satserne for den finansielle korrektion på grundlag af alle de præcise og udtrykkelige regler, der følger af gældende ret og de retningslinjer, Kommissionen har fastsat med henblik på gennemførelsen af denne lovgivning. Sådanne retningslinjer vedrører ikke alene medlemsstaternes fremlæggelse af de nødvendige oplysninger, navnlig med henblik på at fastsætte de beløb, der skal udelukkes, men ligeledes vurderingen af disse oplysningers troværdighed samt de kriterier, der i givet fald omgiver fastsættelsen af en fast korrektionssats, når Kommissionen finder, at de fremlagte oplysninger ikke er tilstrækkeligt troværdige til nærmere at kunne fastsætte de beløb, der skal udelukkes.
52 Eftersom de nationale myndigheder i princippet har fuldt kendskab til alle de regler og kriterier, der følger af den relevante lovgivning og af Kommissionens retningslinjer i overensstemmelse med denne lovgivning, kan begrundelsen for en afgørelse, hvorved en medlemsstat pålægges en finansiel korrektion, som hovedregel begrænses til at henvise til fast praksis og til at nævne de faktiske forhold, som Kommissionen har lagt til grund for denne afgørelse i overensstemmelse med retspraksis nævnt ovenfor i præmis 49. Dette er imidlertid ikke tilfældet, når Kommissionen afviger fra sin faste praksis og vedtager nye retningslinjer, navnlig hvad angår kravene til certificering af de oplysninger, medlemsstaterne fremlægger, med henblik på at godtgøre, at sådanne oplysninger er troværdige.
53 I nærværende sag er den orienterende note, som Kommissionen i den anfægtede afgørelse har meddelt at have lagt til grund, en orienterende note af 19. januar 2010 om certificeringsorganernes styrkelse af sikkerheden for transaktionernes lovlighed og regelmæssighed hos slutmodtagerne (herefter »noten af 19. januar 2010«). Denne note (punkt 2) indfører således en styrkelse af systemet for certificering af kontrolstatistikkerne, der ligger til grund for metoden til ved ekstrapolation at beregne beløbet for den finansielle korrektion, som Kommissionen afviste at anvende i den anfægtede afgørelse, med henblik på at »skabe et stærkere grundlag for [disse] statistikkers troværdighed«. De medlemsstater, som har besluttet at anvende dette system for styrket sikkerhed, pålægger certificeringsorganerne at foretage en ny, fuldstændig kontrol af hver population af udgifter på grundlag af en repræsentativ stikprøve af de transaktioner, der har været genstand for betalingsorganets kontrol på stedet. Denne stikprøve omfatter mellem 110 og 180 transaktioner pr. population. Godkendelseskontrollen er ikke begrænset til at undersøge kvaliteten af kontrollerne på stedet, men dækker hele sagsbehandlingen fra modtagelsen af støtteansøgningen til beregningen og gennemførelsen af den endelige betaling, herunder anvendelsen af eventuelle sanktioner.
54 Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at det ved de første anvendelser i hver medlemsstat af dette system med styrket sikkerhed, som er underlagt certificeringsorganets godkendelse af kontrolstatistikkernes fejlsats og af nye, betydelige krav, påhviler Kommissionen klart og udførligt at anføre de præcise grunde til en eventuel afvisning af den beregning af tabsrisikoen, som de nationale myndigheder har foreslået, når denne beregning er støttet på kontrolstatistikker, som ikke blev certificeret i overensstemmelse med de nye retningslinjer.
55 For det andet kan de retningslinjer, der er fastsat i noten af 19. januar 2010, ikke fratage medlemsstaterne muligheden for at foreslå en individuel vurdering af hver af de konstaterede manglers finansielle betydning (jf. præmis 61 nedenfor). Valget af metoden med beregning ved ekstrapolation på grundlag af oplysninger, der havde været genstand for en styrket sikkerhed i overensstemmelse med retningslinjerne fastsat i noten af 19. januar 2010, er af fakultativ karakter for medlemsstaterne, således som det klart fremgår af denne note.
56 Når dette ikke kræver en uforholdsmæssig indsats, påhviler det dermed i princippet Kommissionen i henhold til artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 at undersøge den individuelle vurdering af de forskellige konstaterede manglers finansielle betydning, som en medlemsstat i givet fald har foreslået, og at give en tilstrækkelig begrundelse for sin eventuelle afvisning af denne metode til at beregne den finansielle korrektions størrelse. I princippet opfylder en begrundelse af en sådan afvisning, selv om den er summarisk, begrundelsespligten i henhold til retspraksis nævnt ovenfor i præmis 42-45 og 47-49.
57 For det tredje, og uanset hvilken beregningsmetode der således er foreslået, gælder behovet for en tilstrækkeligt klar begrundelse navnlig i forhold til de medlemsstater, som skal handle i fællesskab med Kommissionen for at sikre dels, at de udgifter, der er afholdt som led i støtteordningerne til fordel for landbrugerne, er i overensstemmelse med EU-reglerne, dels, at omfanget af den risiko, som Unionens fonde løber i tilfælde af uregelmæssigheder, kan fastslås så præcist som muligt. En sådan forpligtelse opfylder endvidere de retningslinjer, der er fastsat i dokument VI/5330/97, hvori det i det væsentlige anføres, at Kommissionen skal tage hensyn til de forbedringer, som medlemsstaterne har foretaget af deres kontrolsystemer, og det fremhæves i denne henseende, at »formålet med regnskabsafslutningen skal være præventivt og korrigerende, frem for at være skabt som et middel til pålægge sanktioner, og skal ledsages af passende procedurer, når korrektioner viser sig uundgåelige«.
58 I betragtning af disse principper undersøges de ovenfor i præmis 41 nævnte tre klagepunkter, som Rumænien har fremsat vedrørende en begrundelsesmangel hvad angår Kommissionens afvisning af de nationale myndigheders individuelle vurdering af hver mangels finansielle betydning, dens afvisning af at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation og endelig dens valg af at anvende en fast korrektionssats på 10% for ansøgningsåret 2009 og på 5% for ansøgningsåret 2010.
Om begrundelsen for at afvise at foretage en individuel vurdering af de forskellige manglers økonomiske betydning
59 I sine processkrifter har Rumænien gjort gældende, at Kommissionen ikke har begrundet sin afvisning af den individuelle vurdering af de forskellige mangler, som det havde foretaget. Som svar på Rettens spørgsmål har Rumænien under retsmødet bekræftet, at det under den administrative procedure først havde foreslået at foretage en individuel vurdering af risikoen for tab for Unionens budget for hver af de forskellige konstaterede mangler. Alene fordi Kommissionen ikke tog hensyn til de beregninger, som de rumænske myndigheder fremlagde med henblik på at vurdere den finansielle betydning af de fleste mangler, foreslog disse myndigheder som led i forliget at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation på grundlag af kontrolstatistikker. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende under retsmødet, betyder de rumænske myndigheders manglende svar på begæringen om yderligere oplysninger om navnlig mangel G vedrørende behandlingen af arealforskelle, der var lavere end eller svarede til 3% (jf. præmis 19 ovenfor), som var fremlagt for Kommissionen ved skrivelse af 17. januar 2013, der indeholdt konklusionerne fra det bilaterale møde den 1. juni 2012, ikke, at Rumænien gav afkald på den foreslåede individuelle vurdering.
60 Under retsmødet har Kommissionen anerkendt, at det teoretisk set var muligt at anvende en individuel vurdering af den finansielle betydning af de forskellige konstaterede mangler, idet den, uden at den på dette punkt blev modsagt af Rumænien, præciserede, at den under det bilaterale møde havde afvist en individuel vurdering af hver mangels finansielle betydning, som de rumænske myndigheder havde foreslået. Eftersom disse myndigheder ikke besvarede visse af dens spørgsmål og bl.a. under forliget ikke uddybede deres argumentation om beregningsmetoden støttet på en individuel vurdering, fandt Kommissionen, at de havde givet afkald på at anvende denne metode. Følgelig er de argumenter om en sådan individuel vurdering, som Rumænien har gjort gældende for Retten, uden relevans.
61 Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at det følger af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, at Kommissionen skal basere sin udelukkelse fra EU-finansiering på en identifikation af uretmæssigt anvendte beløb, og at den, hvis disse ikke kan identificeres med en i forhold til målet rimelig indsats, kan anvende ekstrapolerede korrektioner eller standardsatskorrektioner. Det følger heraf, at beregningen af korrektionen støttet på en individuel vurdering af de forskellige manglers finansielle betydning på grundlag af oplysninger fremlagt af den pågældende medlemsstat i princippet kan tillades, når en sådan individuel vurdering ikke indebærer en uforholdsmæssig indsats.
62 For det andet skal det undersøges, om de rumænske myndigheder har givet afkald på den individuelle vurdering, således som Kommissionen har gjort gældende.
63 I denne forbindelse skal det for det første fastslås, at den omstændighed, at de rumænske myndigheder ikke besvarede visse af Kommissionens begæringer om supplerende oplysninger, ikke i sig selv kan fortolkes således, at disse myndigheder gav afkald på at foreslå at beregne korrektionssatsen på grundlag af en individuel vurdering af de forskellige manglers finansielle betydning.
64 For det andet afslører gennemgangen af sagens akter ikke, at Rumænien udtrykkeligt har givet afkald på anvendelsen af en beregningsmetode for hver enkelt mangel.
65 For det tredje skal det hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de rumænske myndigheder implicit har givet afkald på en individuel vurdering af de forskellige manglers finansielle følger, bemærkes, at disse myndigheder, efter at Kommissionen ved det bilaterale møde afviste den individuelle vurdering af de forskellige manglers finansielle følger, som de rumænske myndigheder havde foretaget, hverken fremlagde en mere præcis individuel vurdering af disse manglers finansielle betydning i deres svar af 18. marts 2013 på konklusionerne fra det bilaterale møde, i deres svar på Kommissionens begæringer om supplerende oplysninger af 17. januar 2013 eller under procedurens fortsættelse.
66 Endvidere har de rumænske myndigheder i deres forligsbegæring af 4. oktober 2013 (jf. præmis 12 ovenfor) ikke under overskriften »Finansielle følger« påberåbt sig en beregningsmetode vedrørende hver individuel mangel. Den metode til beregning af risikoen for tab for fondene, som var foreslået i denne del af skrivelsen af 4. oktober 2013, vedrører en beregning for alle manglerne og er støttet på en metode med ekstrapolation af de fejlsatser, der fremgår af kontrolstatistikkerne. De rumænske myndigheder har anført, at de risici, der fulgte af visse mangler, befandt sig inden for væsentlighedsgrænsen og var genstand for tilbagesøgning. På grundlag af disse forhold foreslog de rumænske myndigheder endelig udtrykkeligt at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation, som allerede var gennemført for ansøgningsåret 2008, og som medførte en korrektionssats, der ikke oversteg 5,5% for ansøgningsåret 2009 og 3,99% for ansøgningsåret 2010.
67 På denne baggrund var forligsproceduren koncentreret om metoden med beregning ved ekstrapolation. Det fremgår af forligsorganets rapport af 21. marts 2014 (jf. præmis 12 og 13 ovenfor), at de anbefalinger, som dette organ fremsatte, alene havde til formål at forsøge at tilnærme de forskellige opfattelser, som parterne gjorde gældende under deres høring hvad angår muligheden for at anvende den ovennævnte metode med beregning ved ekstrapolation for så vidt angår ansøgningsårene 2009 og 2010.
68 Det skal dog ligeledes bemærkes, at de rumænske myndigheder i den første del af deres forligsbegæring af 4. oktober 2013 (jf. præmis 12 ovenfor), som vedrører den individuelle undersøgelse af de forskellige konstaterede mangler, gentog deres konklusioner i det væsentlige om den begrænsede karakter af hver enkelt mangels finansielle følger. Hvad navnlig angår beregningen af den finansielle betydning af mangel A vedrørende manglerne ved LPIS-GIS (jf. præmis 18 og 23 ovenfor) har disse myndigheder påberåbt sig en ny beregningsmetode ved sammenligning med oplysningerne om LPIS-GIS for det følgende år i forhold til de oplysninger, de havde fremsat i deres svar af 18. maj 2012 på invitationen til det bilaterale møde samt i deres svar af 18. marts 2013 på konklusionerne fra dette møde.
69 For det fjerde har Kommissionen i den sammenfattende rapport for hver af manglerne A, E, F, G og I nævnt den individuelle vurdering af risikoen for tab for fondene, som de rumænske myndigheder havde foretaget (jf. præmis 17-19 ovenfor), hvilket godtgør, at Kommissionen selv ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke fandt, at disse myndigheder havde givet afkald på at anvende en sådan beregningsmetode.
70 I betragtning heraf kan det ikke findes, at Rumænien havde givet afkald på en metode med individuel beregning af de risici, som fondene løb, mangel for mangel.
71 På den baggrund påhvilede det Kommissionen i den anfægtede afgørelse eller i den sammenfattende rapport, som fulgte med denne, at tage stilling til alle de forhold vedrørende individuel vurdering, som de rumænske myndigheder havde gjort gældende under den administrative procedure, og at begrunde afvisningen heraf.
72 Det var med henblik herpå tilstrækkeligt, at Kommissionen summarisk anførte de væsentligste årsager til, at den afviste at anvende den metode med individuel vurdering af risikoen for tab skabt af bestemte mangler, som de rumænske myndigheder havde foreslået som alternativ metode til metoden med beregning ved ekstrapolation, inden disse myndigheder under forliget koncentrerede deres argumentation om den sidstnævnte metode.
73 I denne sag skal det fastslås, at den sammenfattende rapport ikke indeholder en sådan begrundelse, endsige summarisk, for de to undersøgte ansøgningsår 2009 og 2010. Kommissionen har således for et vist antal mangler blot henvist til de beregninger, som de rumænske myndigheder havde foretaget, uden at begrunde afvisningen heraf.
74 Først har Kommissionen hvad angår mangel A vedrørende en nøglekontrol ikke begrundet afvisningen af den metode, der består i at sammenligne oplysningerne for år N med oplysningerne for år N + 1 (jf. præmis 68 ovenfor). Ifølge de rumænske myndigheder viser sammenligningen af oplysningerne om LPIS-GIS for ansøgningsåret 2009 med dem for 2010, at landbrugsarealerne kun var reduceret med 2,3% efter ajourføringen af LPIS-GIS. Hvad angår sammenligningen af oplysningerne for ansøgningsåret 2010 med dem for 2011 viser de, at arealet var reduceret med 1,88% efter ajourføringen af LPIS-GIS, hvilket er lavere end væsentlighedsgrænsen på 2%.
75 Det følger ganske vist af tabellen over forbedringerne af LPIS-GIS’ ortofotos, der fremgår af denne sammenfattende rapport, at en stor del af disse fotos fortsat var mangelfulde vedrørende oplysningerne for ansøgningsåret 2010, som de rumænske myndigheder havde sammenlignet med oplysningerne for ansøgningsåret 2009, idet disse forbedringer kun vedrørte ca. 33% af disse. Kommissionen har dog ikke klart i den sammenfattende rapport eller i udvekslingerne med de rumænske myndigheder under den administrative procedure angivet årsagerne til, at den på trods af forbedringerne af LPIS-GIS og af de administrative krydskontroller fandt, at det ikke var muligt at foretage en individuel vurdering efter den foreslåede sammenligningsmetode af den finansielle betydning af mangel A for ansøgningsåret 2009. Desuden har Kommissionen hvad angår ansøgningsåret 2010 ikke fremlagt oplysninger om kvaliteten af LPIS-GIS’ ortofotos for ansøgningsåret 2011, som de rumænske myndigheder havde sammenlignet med oplysningerne for 2010.
76 Endvidere er den anfægtede afgørelse ikke tilstrækkeligt begrundet hvad angår ansøgningsåret 2009, navnlig for så vidt som den med henblik på beregningen af de beløb, der skal udelukkes fra EU-finansiering, afviser at tage hensyn til den af de rumænske myndigheder foreslåede individuelle vurdering af mangel E, F og G, som alene er konstateret for dette ansøgningsår (jf. præmis 18, 19 og 69 ovenfor).
77 Hvad angår mangel E vedrørende den urigtige behandling af resultaterne af telemålingen og mangel G vedrørende behandlingen af arealforskelle, der var lavere end eller svarede til 3%, har Kommissionen i den sammenfattende rapport nemlig blot nævnt de rumænske myndigheders beregning af deres respektive finansielle betydning uden klart at anføre grundene til, at den rejste tvivl om disse beregningers troværdighed. De rumænske myndigheder havde vurderet den finansielle betydning af mangel E til 856 159,59 EUR og af mangel G til 5 478,03 EUR.
78 For mangel F om omfattelsen af ikke-støtteberettigede arealer har Kommissionen udtrykkeligt anerkendt, at denne mangel kun har en begrænset finansiel betydning, som det fremgår af de rumænske myndigheders vurdering. Disse fandt, at denne betydning var uvæsentlig, eftersom det samlede areal, der var accepteret som følge af omfattelsen af ikke-støtteberettigede arealer, var 646,41 hektar. Kommissionen drog imidlertid ikke en konklusion hvad angår beregningen af størrelsen af den finansielle korrektion, idet den i det væsentlige blot fastslog, at den opretholdt sin indstilling i forhold til mangel F, som i 2009 medførte en ulovlig accept af overangivelser.
79 Derimod er afvisningen af vurderingen af den finansielle risiko skabt ved mangel I vedrørende accept af ikke-støtteberettigede arealer tilstrækkeligt begrundet. I den sammenfattende rapport anførte Kommissionen, at de rumænske myndigheder havde fremlagt en beregning af den finansielle risiko, der fulgte af denne mangel, som udgjorde 88 465,14 EUR. Kommissionen har i denne forbindelse imidlertid anført, at den finansielle risiko, der fremgår af den stikprøve, som dens inspektører kontrollerede ved revisionen, ikke kunne ekstrapoleres til hele populationen, som de rumænske myndigheder havde gjort.
80 Det skal på grundlag af disse betragtninger fastslås, at klagepunktet om en utilstrækkelig begrundelse af afvisningen af metoden med individuel vurdering af de forskellige mangler er begrundet under omstændighederne i denne sag dels hvad angår mangel A for ansøgningsårene 2009 og 2010, dels hvad angår mangel E, F og G for ansøgningsåret 2009.
Om begrundelsen for at afvise at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation på grundlag af fejlsatsen i kontrolstatistikkerne
81 Rumænien har gjort gældende, at Kommissionen, da landet som led i forligsproceduren foreslog at anvende en metode med beregning ved ekstrapolation, som det allerede havde gennemført for ansøgningsåret 2008, erklærede – hvilket bekræftes af forligsorganets rapport (rapportens punkt 4 og 5) – at denne metode i princippet kunne antages, men at den ikke kunne anvendes for ansøgningsårene 2009 og 2010.
82 Rumænien har følgelig kritiseret Kommissionen for hverken under den administrative procedure eller i den anfægtede afgørelse at have begrundet sin afvisning af i overensstemmelse med hidtidig praksis at anvende den ovennævnte beregningsmetode for såvel ansøgningsåret 2009 som ansøgningsåret 2010.
Om ansøgningsåret 2009
83 Hvad angår ansøgningsåret 2009 fremgår det af forligsorganets rapport, at Kommissionen havde afvist beregningen af risikoen for tab for fondene på grundlag af den metode med ekstrapolation, som de rumænske myndigheder havde foreslået, idet den navnlig gjorde gældende, at denne beregning ikke dækkede alle manglerne og ikke tog hensyn til de ikke-anvendte sanktioner. Kommissionen lagde endvidere vægt på, at certificeringsorganet havde identificeret en øvre fejlgrænse på 2,7% for 2009.
84 I den officielle meddelelse af 21. august 2013, som gik umiddelbart forud for forligsbegæringen (jf. præmis 11 ovenfor), havde Kommissionen allerede anført, at certificeringsorganet »i sin rapport havde fremsat en opfattelse uden forbehold hvad angår den EGFL-population, der var omfattet af IFKS«, men at den »[i]midlertid havde identificeret en mulig materiel fejl i statistikken vedrørende den EGFL-population, der var omfattet af IFKS, i betragtning af de konstaterede afvigelser, [nemlig] en meget sandsynlig fejlsats på 0,9% (under væsentlighedsgrænsen på 2%), men med en øvre fejlgrænse på 2,7%«. I den sammenfattende rapport (punkt 12.12.2) gentog Kommissionen i det væsentlige dette argument i den samme affattelse, som fremgår af den ovennævnte passage i meddelelsen af 21. august 2013.
85 For Retten har Rumænien i stævning gjort gældende, at det påhvilede Kommissionen i medfør af begrundelsespligten dels at præcisere, hvilke mangler der ikke var dækket af den foreslåede beregning ved ekstrapolation. Dels var Kommissionen forpligtet til at forklare, hvorfor den ikke havde foretaget en alternativ beregning på grundlag af denne metode med beregning ved ekstrapolation, som den anerkendte, idet den tog hensyn til de mangler, der ikke havde været dækket af de rumænske myndigheders beregning. Desuden har Rumænien under retsmødet gjort gældende, at det certificeringskrav, som Kommissionen har gjort gældende, først gjaldt fra ansøgningsåret 2010.
86 Kommissionen har således tilsidesat sin begrundelsespligt, idet den ikke begrundede, at der ikke blev taget hensyn til de argumenter, som de rumænske myndigheder havde fremsat vedrørende beregningen ved ekstrapolation af den finansielle korrektions størrelse. Endvidere fratog denne begrundelsesmangel den rumænske stat under såvel den administrative procedure som i den anfægtede afgørelse de garantier, medlemsstaterne er indrømmet for at kunne fremføre deres synspunkt (dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 54).
87 Parterne er enige om, at Kommissionen for ansøgningsåret 2008 havde tilladt anvendelsen af den metode med beregning ved ekstrapolation, som Rumænien ligeledes havde foreslået for ansøgningsårene 2009 og 2010, der er omhandlet i denne sag.
88 Parterne er dog uenige med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen i denne sag navnlig for ansøgningsåret 2009 ændrede kravene i forhold til ansøgningsåret 2008 hvad angår ordningen for certificering af de oplysninger, som de nationale myndigheder fremlægger. Hverken den anfægtede afgørelse, parternes processkrifter eller de dokumenter, de har fremlagt, indeholder den mindste angivelse, der giver mulighed for at forstå, hvilken certificeringsordning der ifølge Kommissionen fandt anvendelse for ansøgningsåret 2009, og navnlig om denne ordning var identisk med den for ansøgningsåret 2008 gennemførte.
89 I sine processkrifter har Kommissionen blot uden forklaring anført, at »certificeringsorganet ikke havde certificeret fejlsatsen« for ansøgningsåret 2009. Kommissionen har først i sine skriftlige og herefter mundtlige svar på Rettens spørgsmål anført, at ordningen med styrket sikkerhed fandt anvendelse fra ansøgningsåret 2008.
90 Kommissionen har i sine skriftlige svar på Rettens spørgsmål under retsmødet således gjort gældende, at den i noten af 19. januar 2010 fastsatte certificeringsordning ikke var blevet ændret mellem ansøgningsårene 2008 og 2010. Den har gjort gældende, at »fejlsatsen [for 2008 var] blevet certificeret i overensstemmelse med dens anvisninger«. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at de rumænske myndigheder først begærede et forlig i 2010, og at risikoen for Unionens budget blev beregnet som led i denne forligsprocedure. Rumænien var således bekendt med rækkevidden af noten af 19. januar 2010, som allerede var blevet undersøgt med medlemsstaterne i 2009, og kunne have anvendt ordningen med styrket sikkerhed fra ansøgningsåret 2008.
91 På den baggrund har Kommissionen hvad angår ansøgningsåret 2009 gjort gældende, at denne ordning med styrket sikkerhed, som var fastsat i noten af 19. januar 2010, kunne anvendes for at sikre kontrolstatistikkernes troværdighed med henblik på beregning ved ekstrapolation af den finansielle korrektion, ligesom for ansøgningsåret 2008. Kommissionen har tilføjet, at tallene vedrørende ansøgningsåret 2009 ikke var tilgængelige før den 15. juli 2010 i overensstemmelse med artikel 76, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 og (EF) nr. 73/2009 samt krydsoverensstemmelsen fastsat ved Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 (EUT 2004, L 141, s. 18). Kommissionen har heraf udledt, at ordningen med styrket sikkerhed kunne anvendes på tallene vedrørende ansøgningsåret 2009.
92 Kommissionen har endvidere anført, at ordningen med styrket sikkerhed var valgfri (jf. præmis 53-60 ovenfor). Kommissionen har imidlertid anført, at den fandt, at en medlemsstat, såfremt den ikke valgte at anvende denne ordning, ikke kunne støtte sig på de af betalingsorganet fastsatte kontrolstatistikker, som metoden med beregning ved ekstrapolation var støttet på.
93 Under retsmødet har Rumænien for sit vedkommende bestridt, at den ordning med styrket sikkerhed, der var fastsat i noten af 19. januar 2010, var blevet anvendt for ansøgningsåret 2008. Rumænien har gjort gældende, at den hverken havde valgt at anvende denne ordning for ansøgningsåret 2008 eller for ansøgningsåret 2009.
94 Rumænien har endvidere gjort gældende, at den blotte omstændighed, at medlemsstaterne og Kommissionen allerede havde drøftet noten af 19. januar 2010 i 2009, og at kontrolstatistikkerne vedrørende ansøgningsåret 2009, som APIA udfærdigede, først var tilgængelige fra den 15. juli 2010, ikke betød, at ordningen med styrket sikkerhed, når der ikke forelå klare og forudsigelige regler, allerede fandt anvendelse i 2010 ved certificeringen af disse kontrolstatistikker.
95 I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende under retsmødet, skal det fastslås, at den sammenfattende rapport om de finansielle korrektioner for ansøgningsåret 2008, som denne institution havde vedlagt som bilag til sine skriftlige svar til Retten, ikke indeholder nogen indikation af, hvilken type certificering der var gennemført i Rumænien og godkendt af Kommissionen hvad angår dette ansøgningsår. I denne rapport (punkt 12.4.5) har Kommissionen til forskel fra i de sammenfattende rapporter for ansøgningsårene 2009 og 2010 (jf. præmis 84 ovenfor og præmis 107 nedenfor) ikke nævnt, hvad den maksimale fejlsats for kontrolstatistikkerne var, som certificeringsorganet havde identificeret. Kommissionen har alene anført, at dette organ, for hvilket Rumænien indbragte sagen efter forliget, med henblik på at det tog stilling til kontrolstatistikkernes troværdighed til at godtgøre, at fondenes risiko for tab var lavere end den korrektion på 10%, som Kommissionen havde foreslået, havde bekræftet, at »de forskellige fejlsatser, der fremgik af disse kontrolstatistikker hvad angår de forskellige arealstøtteordninger, ikke var væsentligt urigtige«. Det kan heraf alene udledes, at afvigelsen mellem den af betalingsorganet fastslåede fejlsats og den af certificeringsorganet fastslåede ikke oversteg den tolerancemargen, som Kommissionen tillod.
96 Endvidere kan Kommissionens argumentation under retsmødet om, at det udtrykkeligt fremgår af noten af 19. januar 2010 (jf. præmis 53 ovenfor), at den ordning med styrket sikkerhed, som var fastsat heri, blev anvendt fra ansøgningsåret 2008, ikke tiltrædes. I denne note har Kommissionen nemlig først anført, at certificeringsorganerne fra regnskabsåret 2008, svarende til ansøgningsåret 2007, havde været forpligtet til at kontrollere og godkende kontrolstatistikkerne for de af EGFL’s udgifter, der var dækket af IFKS, og ELFUL’s udgifter for at give Kommissionen en sikkerhed vedrørende disse statistikkers troværdighed. Dette indebar i praksis, at certificeringsorganerne i resultaterne af de kontroller, der meddeles Kommissionen, tager hensyn til de detaljerede oplysninger, som betalingsorganerne har lagt til grund, og at de udsteder en indstilling vedrørende kvaliteten af kontrollerne på stedet, idet de atter foretager mindst ti af disse kontroller for hver udgiftskategori. Endelig har Kommissionen i den samme note fremhævet, at denne note for at opfylde Revisionsrettens kritik vedrørende den utilstrækkelige karakter af de kontroller, som påhviler certificeringsorganerne, fremsætter et forslag med henblik på at styrke certificeringsordningen.
97 I betragtning af den sammenfattende rapports manglende præcision hvad angår ansøgningsåret 2008 (jf. præmis 95 ovenfor) kan Retten følgelig ikke kontrollere, om Rumænien havde valgt en ordning med styrket sikkerhed hvad angår dette ansøgningsår.
98 Hvad angår det i denne sag omhandlede ansøgningsår 2009 skal det bemærkes, at den sammenfattende rapport vedrørende ansøgningsårene 2009 og 2010 kun har henvist til de rumænske myndigheders levering af en styrket sikkerhed for ansøgningsåret 2010 og ikke for ansøgningsåret 2009. Det skal følgelig bemærkes, at Rumænien, uanset spørgsmålet om, hvorvidt de i noten af 19. januar 2010 fastsatte retningslinjer allerede fandt anvendelse, under alle omstændigheder ikke havde valgt den ordning med styrket sikkerhed, der er fastsat i denne note, hvad angår ansøgningsåret 2009.
99 I denne forbindelse giver den blotte omstændighed, at Kommissionen hvad angår ansøgningsåret 2009 under den administrative procedure og i den sammenfattende rapport (jf. præmis 84 ovenfor) påberåbte sig en meget sandsynlig fejlsats på 0,9% (under væsentlighedsgrænsen på 2%) med en øvre grænse på 2,7%, ikke mulighed for i konteksten med den igangværende ændring af dens praksis ved retningslinjerne i noten af 19. januar 2010 (jf. præmis 53 ovenfor) at afgøre, hvilke krav inden for certificering eller eventuelle retningslinjer der præciserer disse krav, som Kommissionen har lagt til grund for den anfægtede afgørelse med henblik på at rejse tvivl om troværdigheden af de oplysninger, som de rumænske myndigheder har fremlagt. Endvidere fremgår indvirkningen af den maksimale fejlsats på 2,7% på kontrolstatistikkernes troværdighed ikke klart af den anfægtede afgørelse, idet certificeringsorganet i sin rapport desuden havde fremsat en »opfattelse uden forbehold hvad angår den EGFL-population, der var omfattet af IFKS«, og havde fundet, at »den mest sandsynlige fejlsats« var 0,9%.
100 I sin rapport havde certificeringsorganet allerede udtrykt manglende forståelse hvad angår årsagerne til, at korrektionsniveauet for 2009 ikke kunne fastsættes mere præcist, idet det anvendte en beregningsmetode, der lignede den af Kommissionen godkendte for ansøgningsåret 2008 (jf. præmis 13 ovenfor).
101 Det skal følgelig fastslås, at den anfægtede afgørelses begrundelse på ingen måde giver mulighed for at forstå, hvilken certificeringsordning medlemsstaterne efter Kommissionens opfattelse skulle pålægge certificeringsorganerne hvad angår ansøgningsåret 2009 med henblik på at anerkende, at de fejlsatser for kontrolstatistikkerne, som deres betalingsorganer havde fastsat, var tilstrækkeligt troværdige og således gyldigt kunne tjene som beregningsgrundlag for de finansielle korrektioner.
102 Det skal tilføjes, at de kriterier, som Kommissionen har anvendt inden for certificeringsordningen med henblik på at sikre kontrolstatistikkernes troværdighed for ansøgningsåret 2009, forekommer så meget desto mere uforståelige, eftersom den certificeringsordning, der var fastsat i noten af 19. januar 2010, som Kommissionen selv har anført i denne note, indebar en betydelig udvidelse af certificeringsorganernes rolle og opgaver. I betragtning af omfanget af de krævede tilpasninger ved gennemførelsen af denne nye ordning er det nemlig så meget desto mere nødvendigt, at Kommissionen giver en klar og udtrykkelig begrundelse for sin afvisning af at anvende den metode med beregning ved ekstrapolation for ansøgningsåret 2009, som de rumænske myndigheder foreslog (jf. præmis 48 ovenfor).
103 På den baggrund giver begrundelsen af den anfægtede afgørelse, som den fremgår af den sammenfattende rapport og af udvekslingerne mellem Kommissionen og de rumænske myndigheder under den administrative procedure, som godtgjort ved sagsakterne, ikke mulighed for at forstå, om Kommissionen fra ansøgningsåret 2009 havde styrket kravene inden for certificering i forhold til sin hidtidige praksis, og navnlig om den afveg fra den praksis, den havde fulgt for ansøgningsåret 2008.
104 En sådan begrundelse giver således hverken Rumænien mulighed for at få kendskab til berettigelsen af Kommissionens afvisning af at anvende den foreslåede metode med beregning ved ekstrapolation og at vurdere, om denne afvisning eventuelt er behæftet med en mangel, der giver mulighed for at anfægte dens lovlighed for Unionens retsinstanser, eller Retten mulighed for at udøve sin kontrol i overensstemmelse med retspraksis nævnt ovenfor i præmis 42 og 43.
105 Det følger heraf, at klagepunktet om en begrundelsesmangel skal tiltrædes, for så vidt som Kommissionen i den anfægtede afgørelse afviste at anvende den metode med beregning ved ekstrapolation, der var foreslået for ansøgningsåret 2009.
Om ansøgningsåret 2010
106 Hvad angår ansøgningsåret 2010 fremgår det udtrykkeligt af den officielle meddelelse af 21. august 2013 og af den sammenfattende rapport, at Kommissionen støttede sig på ordningen med styrket sikkerhed. I disse dokumenter omtales nemlig, at de rumænske myndigheder har fremlagt den styrkede sikkerhed, som certificeringsorganet havde forelagt.
107 Det skal på denne baggrund fastslås, at Kommissionen har givet en tilstrækkelig begrundelse for at afvise at anvende det system med beregning ved ekstrapolation, som de rumænske myndigheder havde foreslået, idet den i den sammenfattende rapport har påberåbt sig følgende to grunde. Dels har Kommissionen anført, at certificeringsorganet havde identificeret den sandsynlige forekomst af en fejlsats på 1,9975%, men en øvre grænse på 4,24%. Dels har den påberåbt sig den omstændighed, at Revisionsretten i sin revisionsrapport om det rumænske certificeringsorgans godkendelse af kontrolstatistikker for EGFL’s udgifter, der er dækket af SIG (proceduren med styrket sikkerhed) hvad angår regnskabsåret 2011, der svarede til ansøgningsåret 2010, havde konkluderet, at den kontrol, som dette organ havde gennemført, ikke var troværdig, eftersom det ikke havde overholdt Kommissionens retningslinjer og ikke havde fundet visse uregelmæssigheder.
108 Følgelig skal klagepunktet om, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet hvad angår anvendelsen af metoden med beregning ved ekstrapolation for ansøgningsåret 2010, forkastes.
Om begrundelsen for at pålægge en fast sats på 10% for ansøgningsåret 2009 og en fast sats på 5% for ansøgningsåret 2010
109 Det skal, uafhængigt af om anvendelsen af en fast korrektion i sig selv er velbegrundet for de pågældende to ansøgningsår, undersøges, om valget af en fast sats på 10% for ansøgningsåret 2009 og en fast sats på 5% for ansøgningsåret 2010 er tilstrækkeligt begrundet.
Om begrundelsen for at vælge en fast sats på 10% for ansøgningsåret 2009
110 For det første fremgår årsagerne til valget af en fast korrektionssats på 10% for ansøgningsåret 2009 ikke klart af den sammenfattende rapport, hvori i det væsentlige blot anføres, at pålæggelsen af en fast korrektionssats på 10% er begrundet hvad angår EGFL og ELFUL som følge af de svagheder ved LPIS-GIS’ funktion og de administrative krydskontroller, som udgør en manglende gennemførelse af en nøglekontrol og viser, at kontrolsystemet er ineffektivt, hvilket medfører en forhøjet risiko for tab for fondene.
111 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at dokument VI/5330/97 foreskriver anvendelsen af en sats på 10%, navnlig hvis en eller flere nøglekontroller foretages så dårligt eller sjældent, at de er uden virkning med henblik på at afgøre, om støtteansøgningen kan godkendes. Derimod bestemmer dette dokument blot, at der anvendes en sats på 5%, når alle nøglekontrollerne er foretaget, dog uden at overholde det antal, hyppighed eller hårdhed, der er fastsat i lovgivningen.
112 Kommissionen har hverken i den sammenfattende rapport eller i sin korrespondance med de rumænske myndigheder anført årsagerne til, at den fandt, at den dårlige funktion af LPIS-GIS (mangel A og B) og manglerne ved de administrative krydskontroller (mangel C, D og E) kunne sammenlignes med ineffektiviteten af en eller flere nøglekontroller. En udtrykkelig begrundelse i denne henseende var så meget desto mere nødvendig, eftersom iværksættelsen af en handlingsplan var i gang som følge af oprettelsen af det rumænske LPIS-GIS efter Rumæniens tiltrædelse (jf. præmis 7 ovenfor).
113 For det andet er Kommissionens argumentation om årsagen til at anvende en sats på 10% usammenhængende. Kommissionen har nemlig i sit svarskrift gjort gældende, at hver af manglerne A-E i sig selv kunne begrunde en sådan sats, idet der var tale om en manglende gennemførelse af en nøglekontrol.
114 Kommissionen har imidlertid i sin duplik begrundet anvendelsen af en sats på 10% med »en kumulering af den dårlige funktion af LPIS-GIS og manglerne ved de administrative krydskontroller«, dvs. med en kumulering af mangel A-E. Kommissionen har, idet den har fremhævet betydningen af LPIS-GIS, anført, at den dårlige funktion af LPIS-GIS ikke er det eneste forhold, der har ført den til at anvende en sats på 10%. Kommissionen har i denne henseende bemærket, at det følger af fast retspraksis, at »identificeringen af landbrugsparceller udgør et nøgleelement for en korrekt anvendelse af ordningen knyttet til arealerne«, at »fraværet af en troværdig ordning til identifikation af landbrugsparceller i sig selv indebærer en forhøjet risiko for tab for Unionens budget«, og at »ufuldstændigheden af LPIS-GIS således i sig selv begrunder anvendelsen af en fast korrektion på 5%« (dom af 16.6.2015, Portugal mod Kommissionen, T-3/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:388, præmis 43). Kommissionen har således anført, at mangel A ikke i sig selv kunne begrunde anvendelsen af en fast sats på 10%. Med henblik på at pålægge en sats på 10% har Kommissionen således støttet sig på en kombination af mangel A-E, der indebærer en ineffektivitet i kontrolordningen, som begrunder pålæggelsen af en sådan sats i overensstemmelse med dokument VI/5330/97 (jf. præmis 111 ovenfor).
115 Denne forklaring, som er givet i duplikken, og som Kommissionen har bekræftet under retsmødet som svar på et spørgsmål fra Retten, fremgår ikke klart af den sammenfattende rapport og er i strid med den argumentation, som Kommissionen har gjort gældende i sit svarskrift (jf. præmis 113 ovenfor).
116 På baggrund af det ovenstående skal det fastslås, at den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkeligt begrundet hvad angår fastsættelsen af en korrektionssats på 10% for ansøgningsåret 2009.
Om begrundelsen for at vælge en fast sats på 5% for ansøgningsåret 2010
117 I den sammenfattende rapport har Kommissionen begrundet anvendelsen af en fast sats på 5% for ansøgningsåret 2010 med »de svagheder ved LPIS-GIS’ funktion og de administrative krydskontroller, som udgør en manglende gennemførelse af en nøglekontrol og viser, at kontrolsystemet er ineffektivt, hvilket medfører en forhøjet risiko for tab for fondene«. Kommissionen har anført, at »[a]nvendelsen af en sats på 5% er begrundet, navnlig [henset til] ajourføringen af billederne og [til] forbedringen af de administrative krydskontroller (ny software for at undgå dobbeltbetalinger eller ukorrekte betalinger)«.
118 Som led i undersøgelsen af de forskellige konstaterede mangler omtaler den sammenfattende rapport dog kun mangel A og B vedrørende svaghederne ved LPIS-GIS for ansøgningsåret 2010, og ikke mangel C, D og E vedrørende de administrative krydskontroller. Det samme gælder for svarskriftet.
119 Under retsmødet har Kommissionen som svar på Rettens spørgsmål præciseret, at den for at pålægge en sats på 5% havde lagt vægt på mangel A og B, der fulgte af henholdsvis den manglende præcision af LPIS-GIS og af de urigtige oplysninger, som landbrugerne havde afgivet. Kommissionen har dog anført, at mangel A i sig selv begrundede anvendelsen af en sats på 5%.
120 Den uoverensstemmelse i den sammenfattende rapport, som, selv om den alene henviste til svaghederne ved LPIS-GIS (mangel A og B) for så vidt angår de mangler, der blev konstateret for ansøgningsåret 2010 (jf. præmis 118 ovenfor), ligeledes anførte manglerne ved de administrative krydskontroller (mangel C, D og E) for at begrunde anvendelsen af en sats på 5% (jf. præmis 117 ovenfor), kun kunne rejse alvorlig tvivl om, hvorvidt valget af denne sats var begrundet ved en kumulering af de to ovennævnte typer mangler, eller om den alene var støttet på svaghederne ved LPIS-GIS.
121 I betragtning af dens uklarhed og tvetydighed giver den sammenfattende rapport endvidere på ingen måde mulighed for at forstå, at mangel A om LPIS-GIS’ manglende præcision ifølge Kommissionen i sig selv kunne begrunde valget af en sats på 5%, som denne institution har anført under retsmødet (jf. præmis 119 ovenfor).
122 Det skal følgelig fastslås, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en begrundelsesmangel hvad angår fastsættelsen af en korrektionssats på 5% for ansøgningsåret 2010.
Konklusion vedrørende undersøgelsen af det andet anbringende
123 Det fremgår af de ovenstående bemærkninger, at det andet anbringende er begrundet for ansøgningsårene 2009 og 2010 hvad angår den anfægtede afgørelses afvisning af den individuelle vurdering af den finansielle betydning af manglerne, som de rumænske myndigheder havde foreslået (jf. præmis 80 ovenfor).
124 Under alle omstændigheder er dette anbringende ligeledes begrundet for hele ansøgningsåret 2009 hvad angår Kommissionens afvisning af at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation (jf. præmis 105 ovenfor).
125 På samme måde skal det andet anbringende tiltrædes hvad angår valget af en fast sats på 10% for ansøgningsåret 2009 (jf. præmis 116 ovenfor) og af en sats på 5% for ansøgningsåret 2010 (jf. præmis 122 ovenfor).
126 Følgelig skal den anfægtede afgørelse hvad angår ansøgningsåret 2009 annulleres i sin helhed, for så vidt som den vedrører Rumænien, idet den er utilstrækkeligt begrundet, uden at det er nødvendigt at undersøge det første og det tredje anbringende hvad angår dette ansøgningsår.
127 Hvad angår ansøgningsåret 2010 skal den anfægtede afgørelse ligeledes annulleres, idet begrundelsen er utilstrækkelig, for så vidt som den har pålagt en fast korrektionssats uden at give en fyldestgørende begrundelse for at afvise den beregningsmetode, der var støttet på en individuel vurdering af de konstaterede mangler, som de rumænske myndigheder havde foreslået (jf. præmis 123 ovenfor).
128 Det følger nemlig af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, som i det væsentlige bekræfter de retningslinjer, der er fastsat i dokument VI/5330/97, at Kommissionen kun kan anvende faste korrektioner, »hvis det på grund af sagens omstændigheder, eller fordi medlemsstaten ikke har forelagt Kommissionen de nødvendige oplysninger, ikke er muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at fastslå den økonomiske skade, der er påført Unionen, nærmere«.
129 I denne sag, hvor Rumænien opretholdt muligheden for at foreslå en individuel vurdering af den finansielle betydning af de konstaterede mangler, kunne Kommissionen dermed ikke med føje anvende en fast korrektion uden at give en behørig begrundelse for at afvise den foreslåede vurdering, hvis denne ikke indebar en i forhold til målet urimelig indsats, hvilket Kommissionen ikke har gjort gældende (jf. præmis 55 og 56 ovenfor).
130 Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse skal annulleres i sin helhed, for så vidt som den vedrører Rumænien, idet den er behæftet med en begrundelsesmangel ved anvendelsen af en fast korrektion for ansøgningsårene 2009 og 2010, uden at det er nødvendigt at undersøge de andre anbringender.
Sagens omkostninger
131 I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
132 Da Kommissionen har tabt sagen, og da Rumænien har nedlagt påstand herom, pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1) Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/103 af 16. januar 2015 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), annulleres, for så vidt som den vedrører Rumænien.
2) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Rumænien afholdte omkostninger.
Van der Woude | Kancheva | Ulloa Rubio |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. februar 2017.
Underskrifter
Indhold
Sagens faktiske omstændigheder og baggrund
Retsforhandlinger og parternes påstande
Retlige bemærkninger
Indledende bemærkninger
Om begrundelsen for at afvise at foretage en individuel vurdering af de forskellige manglers økonomiske betydning
Om begrundelsen for at afvise at anvende metoden med beregning ved ekstrapolation på grundlag af fejlsatsen i kontrolstatistikkerne
Om ansøgningsåret 2009
Om ansøgningsåret 2010
Om begrundelsen for at pålægge en fast sats på 10% for ansøgningsåret 2009 og en fast sats på 5% for ansøgningsåret 2010
Om begrundelsen for at vælge en fast sats på 10% for ansøgningsåret 2009
Om begrundelsen for at vælge en fast sats på 5% for ansøgningsåret 2010
Konklusion vedrørende undersøgelsen af det andet anbringende
Sagens omkostninger