CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prezentate la 24 mai 2012(1)
Cauza C‑589/10
Janina Wencel
împotriva
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (Polonia)]
„Securitate socială – Articolul 7 și anexa III la Regulamentul nr. 1408/71 – Pensie pentru limită de vârstă acordată în Polonia înainte de aderare – Aplicabilitatea dreptului Uniunii – Aplicabilitatea unei convenții de securitate socială încheiate înainte de data intrării în vigoare a Regulamentului nr. 408/71 – Persoană care dispune de două reședințe obișnuite în două state membre și căreia i‑a fost acordată o pensie pentru limită de vârstă în unul dintre acestea și o pensie de soț supraviețuitor în celălalt – Retragerea uneia dintre cele două pensii și impunerea restituirii plății nedatorate – Posibilitatea de a avea o reședință dublă în sensul Regulamentului nr. 1408/71”
I – Introducere
1. Instanța de trimitere formulează în prezenta cauză trei întrebări în cadrul unei proceduri în care este analizată legalitatea unei decizii din 2009 prin care autoritățile poloneze i‑au retras doamnei Janina Wencel o pensie pentru limită de vârstă care îi fusese acordată în 1990, solicitându‑i restituirea prestațiilor primite în ultimii trei ani. Având în vedere diverse împrejurări și în temeiul unei convenții internaționale încheiate în 1975 între Polonia și Republica Federală Germania, s‑a considerat că asigurările sociale germane erau singurele competente în ceea ce privește această pensie.
2. Sąd Apelacyjny ridică problema legalității acestei decizii administrative (și a însăși reglementării poloneze pe care aceasta se întemeiază) în lumina dreptului Uniunii, în special a Regulamentului (CEE) nr. 1408/71(2), a cărui aplicabilitate în acțiunea principală este neclară.
3. Prezenta cauză permite Curții să aducă unele precizări importante jurisprudenței sale în domeniul securității sociale, precum și în ceea ce privește soluționarea problemelor de drept care rezultă frecvent în urma aderării noilor state membre la Uniunea Europeană și a aplicării în privința acestora a dispozițiilor tranzitorii.
II – Cadrul juridic
A – Regulamentul nr. 1408/71
4. În conformitate cu articolul 1 litera (h) din Regulamentul nr. 1408/71, în sensul aplicării regulamentului menționat, „reședință” reprezintă „reședința obișnuită”.
5. Deși, ca regulă generală, Regulamentul nr. 1408/71 înlocuiește convențiile internaționale de securitate socială, în conformitate cu articolul 6, articolul 7 derogă de la această regulă în anumite cazuri, prevăzând că vor continua să se aplice, printre alte norme, „unele dispoziții ale convențiilor în domeniul securității sociale pe care statele membre le‑au încheiat anterior datei de la care se aplică prezentul regulament, în cazul în care ele sunt mai favorabile beneficiarilor sau dacă ele decurg din împrejurări istorice specifice și au un efect limitat în timp și dacă ele sunt prezentate în anexa III” [articolul 7 alineatul (2) litera (c)].
6. În partea A punctul 19 litera (a) din anexa III la Regulamentul nr. 1408/71 se face referire la „Convenția din 9 octombrie 1975 privind alocațiile pentru limită de vârstă și accidente de muncă, în condițiile și conform modalităților definite la articolul 27 alineatele (2)-(4) din convenția privind securitatea socială din 8 decembrie 1990”(3).
7. Articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71 prevede că, „[c]u excepția cazurilor în care prezentul regulament prevede altfel, prestațiile în numerar pentru invaliditate, limită de vârstă sau cele de urmaș, indemnizațiile pentru accidente de muncă sau boli profesionale și ajutoarele de deces dobândite în conformitate cu legislația unuia sau mai multor state nu pot face obiectul niciunei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări, dat fiind faptul că beneficiarul își are reședința pe teritoriul unui alt stat membru decât cel în care este situată instituția responsabilă pentru plată. [...]”
B – Reglementarea poloneză
8. În Polonia, pensiile pentru limită de vârstă și celelalte prestații de securitate socială sunt reglementate de Legea din 17 decembrie 1998 privind pensiile din fondurile de securitate socială (Ustawa z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych)(4).
9. Articolul 114 alineatul 1 din Legea privind pensiile prevede că dreptul la prestații și cuantumul acestora se recalculează la cererea persoanei interesate sau din oficiu dacă, după ce decizia cu privire la prestații a devenit definitivă, se prezintă probe noi sau se relevă circumstanțe anterioare adoptării deciziei și care au efect asupra dreptului la prestații, respectiv asupra cuantumului acestora.
10. Potrivit articolului 138 alineatele 1 și 2 din Legea privind pensiile, o persoană care a primit prestații fără drept este obligată să le restituie. Sunt considerate prestații primite fără drept acele prestații care sunt plătite deși există circumstanțe care conduc la suspendarea sau la încetarea totală ori parțială a dreptului la prestații sau a plății prestației, în măsura în care beneficiarul prestațiilor a fost informat cu privire la inexistența unui drept de a primi prestații.
C – Convenția din 9 octombrie 1975
11. Pe de altă parte, în speță, prezintă importanță articolul 4 alineatul 1 din Convenția germano‑poloneză menționată din 9 octombrie 1975, care prevede următoarele: „Pensiile din asigurările pentru limită de vârstă se acordă de instituția de asigurări a statului pe teritoriul căruia are reședința beneficiarul, conform dispozițiilor care guvernează activitatea instituției menționate”. Articolul 4 alineatul 3 prevede: „Pensiile [...] se acordă numai pentru perioada în care persoana în cauză are reședința pe teritoriul statului a cărui instituție de asigurări a stabilit pensia. [...]”
III – Acțiunea principală și întrebările preliminare
12. Acțiunea principală are ca obiect drepturile de pensie pentru limită de vârstă ale doamnei Janina Wencel, cetățean polonez, născută în 1930, care, din 1975, a fost înregistrată ca rezidentă simultan în Germania și în Polonia. Este relevant să începem cu prezentarea acestei din urmă împrejurări referitoare la reședința persoanei în cauză.
13. Pe de o parte, doamna Wencel era înregistrată ca rezident în Polonia, țară în care a lucrat pentru nora sa ca bonă a propriilor nepoți între 1 aprilie 1984 și 31 octombrie 1990. Ca urmare a acestei activități profesionale în Polonia, prin decizia din 24 octombrie 1990, Zakład Ubezpieczeń Społecznych polonez (denumit în continuare „ZUS”) a acordat doamnei Wencel dreptul la pensia pentru limită de vârstă în litigiu în prezenta cauză cu începere de la 1 iulie 1990, pe baza perioadelor de asigurare realizate în Polonia.
14. Pe de altă parte, doamna Wencel solicitase în 1975 autorităților germane o autorizație de ședere, reieșind din dosar că aceasta a fost înregistrată cu reședința în orașul Frankfurt am Main din 1975 până în 2010. Soțul doamnei Wencel emigrase în același oraș german în 1975, unde a desfășurat o activitate profesională ca salariat, având reședința în acest oraș până la încetarea sa din viață în 2008. În 1984, autoritățile germane i‑au acordat o pensie de invaliditate. De la 1 august 2008, doamna Wencel primește de la instituția de securitate socială germană o pensie de soț supraviețuitor. În cererea aferentă pensiei menționate aceasta a indicat o adresă în orașul Frankfurt.
15. În prezent, conform declarațiilor intervenienților, doamna Wencel are reședința în Polonia.
16. În anul 2009, ZUS a luat cunoștință de faptul că doamna Wencel a fost înregistrată de asemenea cu reședința în Germania și i‑a solicitat să dea o declarație scrisă cu privire la reședința sa efectivă. Prin declarația din 24 noiembrie 2009, doamna Wencel a arătat că după 25 august 1975 a avut reședința permanentă în Germania, însă concediile și zilele libere le‑a petrecut în Polonia.
17. Având în vedere această declarație, ZUS a adoptat două decizii. Prin intermediul primei decizii, din 26 noiembrie 2009, ZUS a anulat decizia sa din 24 octombrie 1990, prin care se acorda doamnei Wencel pensia pentru limită de vârstă menționată, și a încetat plata pensiei amintite începând cu 1 decembrie 2009. Această decizie s‑a întemeiat pe împrejurarea că, în opinia ZUS, persoana în cauză a avut, din anul 1975, centrul de interese și reședința obișnuită în Germania, deși în cererea de pensie din 1990 a indicat o adresă în Polonia. Pentru acest motiv, ZUS a stabilit că instituția de pensii poloneză nu a fost niciodată competentă pentru a soluționa cererea de pensie a doamnei Wencel, ci, în conformitate cu dispozițiile articolului 4 din Convenția din 9 octombrie 1975, competența de a decide cu privire la aceasta revenea instituției germane de securitate socială. În concluzie, ZUS a considerat că solicitanta nu are dreptul la pensie pentru limită de vârstă în cadrul sistemului de securitate socială polonez.
18. Prin cea de a doua decizie a ZUS, din 23 decembrie 2009, care era consecința celei anterioare, s‑a solicitat doamnei Wencel restituirea sumelor reprezentând pensia pentru limită de vârstă primite fără drept în ultimii trei ani, mai precis în perioada cuprinsă între 1 decembrie 2006 și 30 noiembrie 2009, majorată cu dobânzile corespunzătoare.
19. Doamna Wencel a formulat acțiuni împotriva ambelor decizii la Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (Tribunalul Regional – Secția pentru litigii de muncă și asigurări sociale din Białystok), susținând că ZUS a încălcat astfel dispozițiile dreptului Uniunii cu privire la libertatea de circulație și de ședere și că a interpretat eronat dispozițiile referitoare la coordonarea sistemelor de securitate socială. Reclamanta a arătat că din anul 1975 a avut reședința atât în Polonia, cât și în Germania și că nu este admisibil ca, pentru acest motiv, să fie privată de dreptul la pensia pentru limită de vârstă. Prin decizia din 15 septembrie 2010, cele două acțiuni au fost respinse. Sąd Okręgowy a considerat că reclamanta a fost înregistrată cu reședința permanentă atât în Polonia, cât și în Germania, dar, în fapt, a petrecut cea mai mare parte a timpului în Germania, motiv pentru care centrul de interese trebuia să se situeze în țara menționată.
20. Doamna Wencel a formulat apel la Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (Curtea de apel – Secția pentru litigii de muncă și asigurări sociale din Białystok) împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță. Considerând că subzistă îndoieli cu privire la interpretarea dispozițiilor de drept al Uniunii pe care le consideră aplicabile în cauză, Curtea de apel a suspendat judecarea procedurii principale, formulând următoarele întrebări preliminare:
„1) Potrivit principiului libertății de circulație și de ședere în statele membre ale Uniunii Europene, consacrat la articolul 21 TFUE și la articolul 20 alineatul (2) TFUE, articolul 10 din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați și cu familiile acestora care se deplasează în cadrul Comunității [...] trebuie să fie interpretat în sensul că prestațiile de limită de vârstă în numerar obținute în temeiul legislației unui stat membru nu sunt supuse niciunei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări pentru motivul că beneficiarul a avut, în același timp, reședința pe teritoriul a două state membre (a avut în mod obișnuit două reședințe de același rang), unul dintre aceste state fiind diferit de cel în care se află instituția debitoare a pensiei pentru limită de vârstă?
2) Articolul 21 TFUE și articolul 20 alineatul (2) TFUE [...], precum și articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71 [...] trebuie interpretate în sensul că se opun unei aplicări a dispoziției naționale prevăzute la articolul 114 alineatul 1 din [Legea privind pensiile] coroborată cu articolul 4 din Convenția din 9 octombrie 1975 dintre Republica Federală Germania și Republica Populară Polonă cu privire la asigurările de pensii și de accidente (Dz. U. din 1976, nr. 16, poziția 101, cu modificările ulterioare) care permite instituției de pensii poloneze să reanalizeze cererea și să retragă dreptul la pensie pentru limită de vârstă unei persoane care, timp de mulți ani, a avut concomitent două reședințe obișnuite (două centre de interese) pe teritoriul a două state, în prezent membre ale Uniunii Europene, și care, înainte de 2009, nu a depus o cerere sau nu a dat o declarație de transferare a reședinței în unul dintre aceste state?
În cazul unui răspuns negativ:
3) Articolul 20 alineatul (2) TFUE și articolul 21 TFUE [...], precum și articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71 [...] trebuie interpretate în sensul că se opun unei aplicări a dispoziției naționale prevăzute la articolul 138 alineatele 1 și 2 din [Legea privind pensiile] care permite instituției de pensii poloneze să solicite unei persoane care, din anul 1975 și până în anul 2009, a avut concomitent două reședințe obișnuite (două centre de interese) pe teritoriul a două state, în prezent membre ale Uniunii Europene, restituirea pensiei pentru limită de vârstă pentru ultimii trei ani, în cazul în care, în cursul soluționării cererii de acordare a pensiei și după obținerea acesteia, persoana respectivă nu a fost informată de instituția de asigurări poloneză cu privire la necesitatea de a comunica faptul că a avut două reședințe obișnuite pe teritoriul a două state și de a depune o cerere sau de a da o declarație de alegere a instituției de asigurări din unul dintre statele menționate care să fie competentă să soluționeze cererile de pensie pentru limită de vârstă?”
IV – Procedura în fața Curții
21. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare a fost înregistrată la grefa Curții la 14 decembrie 2010.
22. Au depus observații scrise ZUS, guvernele polonez și german și Comisia.
23. La ședință, care a avut loc la 1 martie 2012, s‑au prezentat pentru a formula observații orale reprezentanții ZUS, ai Republicii Polone, ai Republicii Federale Germania și ai Comisiei.
V – Analiză
24. Instanța de trimitere a formulat în prezenta cauză trei întrebări care, pe scurt, ridică problema dacă o persoană care a avut reședința concomitent în două state începând cu 1975 și căreia în 1990 i‑a fost acordată o pensie pentru limită de vârstă în unul dintre acestea se poate întemeia pe dreptul Uniunii pentru a contesta legalitatea unei decizii prin care, 19 ani mai târziu, îi este retrasă pensia menționată și i se solicită restituirea sumelor primite în ultimii trei ani.
25. Astfel cum apar formulate, cele trei întrebări par să pornească de la o serie de premise a căror exactitate este necesar să fie analizată în unele cazuri, ducând la o reformulare a conținutului acestora și la adăugarea unor considerații suplimentare care, deși nu sunt solicitate în mod expres în ordonanța de trimitere, contribuie, în opinia noastră, la a furniza răspunsul cel mai util și complet posibil pentru soluționarea acțiunii principale.
A – Prima întrebare preliminară
1. Cu privire la posibilitatea de a dispune de o reședință dublă în scopuri de securitate socială
26. Prima întrebare are deja ca punct de pornire existența unei situații de fapt constând în dubla reședință a doamnei Wencel concomitent în Polonia și în Germania, împrejurare căreia instanța de trimitere pare să intenționeze să îi atribuie o anumită relevanță juridică. În special, se solicită să se stabilească dacă beneficiarului unei pensii pentru limită de vârstă care a avut reședință dublă în două state membre, „unul dintre aceste state fiind diferit de cel în care se află instituția debitoare a pensiei pentru limită de vârstă”, îi poate fi aplicată protecția conferită de articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71 coroborat cu articolul 21 TFUE și cu articolul 20 alineatul (2) TFUE.
27. Totuși, considerăm necesar să precizăm încă de la început că declararea unei reședințe duble în două state membre diferite în scopuri de securitate socială nu pare posibilă având în vedere economia Regulamentului nr. 1408/71 și nu este impusă nici în lumina tratatului.
28. O mare parte a normelor de coordonare a sistemelor de securitate socială cuprinse în Regulamentul nr. 1408/71 menționat utilizează reședința persoanei interesate ca „punct de legătură” pentru a stabili legislația aplicabilă sau instituția competentă. Astfel, de exemplu, reședința determină legislația aplicabilă în domeniul securității sociale în cazul persoanei care exercită o activitate pe teritoriul mai multor state membre [articolul 14 alineatul (2) litera (b) și articolul 14a alineatul (1) din Regulamentul nr. 1408/71] sau în acele cazuri în care „nu îi mai este aplicabilă legislația unui stat membru, fără ca legislația altui stat membru să îi fie aplicabilă” [articolul 13 alineatul (2) litera (f)]. În egală măsură, criteriul reședinței permite definirea instituției competente pentru a plăti, de exemplu, prestațiile speciale cu caracter necontributiv [articolul 10a alineatul (1)].
29. Recunoașterea de efecte juridice unei situații de reședință dublă ar face inaplicabile aceste dispoziții, precum și multe alte dispoziții ale Regulamentului nr. 1408/71 și ar încălca principiul unicității legislației aplicabile, care este, împreună cu principiul egalității și cu cel al menținerii drepturilor dobândite sau în curs de a fi dobândite, unul dintre principiile fundamentale de care este guvernată această reglementare a Uniunii(5).
30. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, dispozițiile titlului II din Regulamentul nr. 1408/71 constituie un sistem complet și uniform de norme privind conflictul de legi, care urmăresc să garanteze faptul că lucrătorii care se deplasează în interiorul Uniunii sunt supuși regimului de securitate socială al unui singur stat membru, astfel încât să se evite situațiile în care sunt aplicabile legislațiile mai multor state membre și complicațiile aferente unor astfel de situații(6). Or, stabilirea unei reședințe unice în scopuri de securitate socială permite, între altele, evitarea unui cumul de prestații interzis de Regulamentul nr. 1408/71 (articolul 12).
31. O situație precum cea a doamnei Wencel, în care persoana are mai multe centre de interese de importanță echivalentă în mai mult de un stat membru, nu este deloc excepțională. Conștient de această împrejurare, legiuitorul Uniunii a enumerat elementele de care trebuie să se țină seama pentru a stabili reședința unei persoane, precizând că, dacă ulterior evaluării globale a elementelor menționate subzistă încă divergențe între instituțiile afectate, se va ține seama de voința persoanei(7). În consecință, stabilirea unei reședințe unice în scopuri de securitate socială, fie prin selectare, fie, în lipsa acesteia, prin alegere, nu poate fi eludată.
32. În plus, considerăm că o dispoziție care obligă la desemnarea, în scopuri de securitate socială, a unei reședințe unice și care face imposibilă orice atribuire de efecte juridice unei reședințe duble de facto nu contravine pur și simplu și doar pentru acest motiv articolelor 20 TFUE și 21 TFUE, invocate de instanța de trimitere. În situația în litigiu, astfel cum se va vedea în continuare, retragerea pensiei poloneze nu trebuia să o împiedice pe doamna Wencel să se adreseze autorităților germane pentru a obține prestația corespunzătoare. Prin urmare, obligația de a indica un singur stat de reședință nu creează, în principiu, un dezavantaj pentru persoana interesată, care ar putea, în plus, să solicite în Germania cumularea perioadelor de contribuție realizate în Polonia.
33. În concluzie, considerăm că ar trebui să se răspundă pur și simplu la prima întrebare preliminară în sensul că Regulamentul nr. 1408/71 se opune posibilității de a declara o reședință dublă în scopuri de securitate socială și că aceasta nu încalcă articolul 20 alineatul (2) TFUE și articolul 21 TFUE.
2. Cu privire la aplicabilitatea în cauză a dreptului Uniunii și, în special, a articolului 10 din Regulamentul nr. 1408/71
34. Totuși, pentru a furniza instanței de trimitere un răspuns cât mai util posibil pentru soluționarea acțiunii principale, concluzia anterioară trebuie completată cu precizarea că articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71, pe care aceasta îl invocă în întrebarea adresată, nu este aplicabil în situația din prezenta cauză. Aceasta deoarece, astfel cum se va vedea în continuare, dreptul Uniunii este foarte puțin relevant în cauză, care este reglementată, în esență, de un acord internațional (a); și, în plus, împrejurările din speță nu pot intra sub incidența situației de fapt prevăzute la respectivul articol 10 litera (b).
a) Aplicabilitatea Convenției germano‑poloneze din 1975
35. În mod evident, în 1990, dată la care ZUS a acordat doamnei Wencel o pensie pentru limită de vârstă, dreptul Uniunii și, în special, Regulamentul nr. 1408/71 nu era aplicabil în Polonia. În schimb, era în vigoare Convenția germano‑poloneză din 9 octombrie 1975, care reglementa asigurările de pensii și de accidente de muncă.
36. Această convenție din 1975 avea natura unui acord cu privire la pensii de tipul „de integrare”, care a luat naștere cu scopul de a soluționa problemele care apăruseră, în domeniul securității sociale, între Republica Federală Germania și Polonia ca urmare a modificărilor teritoriale și a mișcărilor de populație cauzate de Primul și de al Doilea Război Mondial(8). Potrivit articolului 4 din convenția menționată, competența pentru acordarea pensiilor revenea „organismului de securitate socială al statului pe teritoriul căruia are reședința beneficiarul, conform dispozițiilor care guvernează activitatea organismului menționat”, pierzându‑se dreptul la pensia respectivă în cazul în care beneficiarul înceta să mai aibă reședința pe teritoriul statului al cărui organism de securitate socială a stabilit pensia.
37. Astfel cum a afirmat guvernul german, un acord bazat pe principiul exportabilității pensiilor și pe protecția drepturilor dobândite în statul de origine nu era realizabil în contextul politic al epocii (1975), ca, de altfel, un fenomen de migrare profesională normală. Rezumând, în acest context particular, fiecare stat semnatar a suportat plata pensiilor pentru persoanele cu reședința pe teritoriul propriu, obligându‑se totuși să țină seama, la calculul pensiilor, de perioadele de contribuție realizate în celălalt stat(9).
38. La momentul cererii de pensie pentru limită de vârstă formulate de doamna Wencel, cazul apărea ca fiind pur intern: ZUS a acordat – și ulterior a plătit – o pensie în conformitate cu legislația poloneză unei persoane care a lucrat și a contribuit în Polonia și care nu a comunicat în niciun moment faptul că a avut reședința într‑un alt loc decât Polonia. Totuși, se poate presupune că, dacă în 1990 autoritățile poloneze ar fi constatat că reședința doamnei Wencel, stabilită în conformitate cu criteriile furnizate de reglementarea internă, era în Germania, iar nu în Polonia, nu i‑ar fi acordat pensia menționată, întrucât, în conformitate cu Convenția germano‑poloneză din 1975, eventuala acordare a acesteia era de competența instituțiilor germane de securitate socială: instituția debitoare a pensiei ar fi trebuit să fie cea germană, iar calculul pensiei ar fi trebuit să fie efectuat în conformitate cu legislația germană în vigoare la acel moment, deși ținând seama de perioadele de contribuție realizate în Polonia.
39. Prin urmare, este pe deplin legitim să se considere că, dacă în 1990 doamna Wencel avea reședința în Germania, ar fi putut să solicite autorităților germane pensia pentru limită de vârstă, în al cărei calcul ar fi fost luați în considerare anii în care a contribuit în Polonia(10). În schimb, cererea adresată autorităților poloneze nu se putea întemeia pe Convenția din 1975.
40. Acesta a fost criteriul care, aparent, a orientat deciziile în litigiu în acțiunea principală, prin care a fost retrasă pensia doamnei Wencel și s‑a dispus restituirea sumelor corespunzătoare ultimilor trei ani. Aceste decizii intră de asemenea sub incidența Convenției din 1975, cu toate că au fost adoptate ulterior aderării Poloniei la Uniunea Europeană.
41. Aceasta deoarece, deși Regulamentul nr. 1408/71 era deja aplicabil în Polonia de la aderarea acesteia la Uniunea Europeană în 2004, înlocuind convențiile de securitate socială dintre statele membre (articolul 6 din regulament), articolul 7 din acesta prevede unele excepții de la regula menționată, dintre care una este aplicabilă în cauză.
42. Astfel, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 1408/71, fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 6, continuă să se aplice în mod generic „unele dispoziții ale convențiilor în domeniul securității sociale pe care statele membre le‑au încheiat anterior datei de la care se aplică prezentul regulament, în cazul în care ele sunt mai favorabile beneficiarilor sau dacă ele decurg din împrejurări istorice specifice și au un efect limitat în timp și dacă ele sunt prezentate în anexa III”.
43. Prin urmare, litera (c) menționată prevede aplicarea excepțională a acelor dispoziții ale convențiilor în domeniul securității sociale prezentate în anexa III la regulament atunci când acestea sunt mai favorabile pentru persoana interesată sau, în orice caz, atunci când decurg din împrejurări istorice specifice și au un efect limitat în timp.
44. În opinia noastră, în măsura în care Convenția germano‑poloneză din 1975 este menționată în mod expres, cu caracter general, în partea A punctul 19 litera (a) din anexa III amintită(11), adoptarea acesteia a decurs din împrejurările istorice specifice prezentate anterior și efectul său este, potrivit prevederilor Convenției deja citate din 1990, limitat în timp, aplicarea acestuia în privința pensiei pentru limită de vârstă în discuție, cu prioritate față de Regulamentul nr. 1408/71, trebuie considerată necondiționată, fără a fi necesar să se examineze dacă dispoziția a cărei aplicare se are în vedere este sau nu este mai favorabilă pentru beneficiar decât cea care decurge din dreptul Uniunii.
45. Desigur, jurisprudența nu se opune, în principiu, unei aplicări simultane a acestui tip de convenții și a reglementării comunitare, în măsura în care este posibilă. Astfel, în Hotărârea Torrekens(12) s‑a precizat că așa‑numitul Regulament nr. 3 (care a precedat Regulamentul nr. 1408/71) continuă să fie aplicabil „în măsura în care aceste convenții nu împiedică aplicarea sa” (punctul 21).
46. Pe de altă parte, în Hotărârea TNT Express Nederland BV(13) s‑a afirmat, cu privire la articolul 71 din Regulamentul nr. 44/2001(14), că o dispoziție a Uniunii care dă prioritate aplicării unei convenții „nu poate avea un domeniu de aplicare care să intre în conflict cu principiile pe care se întemeiază legislația din care face parte”, nici „să conducă la rezultate care să fie mai puțin favorabile pentru realizarea unei bune funcționări a pieței interne decât cele la care ajung dispozițiile regulamentului menționat” (punctul 51).
47. Aceeași idee reiese de asemenea dintr‑o jurisprudență potrivit căreia, în pofida caracterului imperativ al regulii generale privind înlocuirea prin Regulamentul nr. 1408/71 a convențiilor de securitate socială și în pofida naturii strict excepționale a situațiilor derogatorii prevăzute la articolul 7 și, în special, în anexa III la acesta, libertățile consacrate de tratat „se opun pierderii avantajelor de securitate socială care ar decurge, pentru lucrătorii în cauză, din inaplicabilitatea, ca urmare a intrării în vigoare a Regulamentului nr. 1408/71, a convențiilor în vigoare între două sau mai multe state membre”(15).
48. Considerăm totuși că libertățile de circulație sunt, în orice caz, menținute în prezenta cauză. Faptul că ZUS a declarat, în 2009, că instituția debitoare a pensiei aparține unui alt stat membru nu îi cauzează doamnei Wencel o „pierdere” a avantajelor sociale sau a drepturilor dobândite pentru simplul motiv că dreptul la pensia poloneză nu a existat niciodată. Aceasta nu a fost nici situată într‑o poziție mai puțin favorabilă care ar fi putut constitui un obstacol în calea circulației sale în cadrul Uniunii, întrucât retragerea pensiei poloneze nu o priva de dreptul său de a solicita pensia respectivă în Germania.
49. În consecință, examinarea în 2009 a legalității deciziei din 1990 era reglementată de Convenția din 1975. Dreptul Uniunii este lipsit de relevanță atunci când este vorba despre a stabili dacă decizia ZUS din 1990 de a acorda o pensie poloneză a fost sau nu a fost validă și, prin urmare, dacă trebuia sau nu trebuia să fie anulată în 2009. Numai în cazul în care se demonstrează că în 1990 doamna Wencel avea reședința obișnuită în scopuri de securitate socială în Polonia ar putea fi pusă în discuție validitatea deciziei ZUS, însă aceasta în temeiul Convenției din 1975 și al normelor privind stabilirea reședinței cuprinse în acesta și în reglementarea poloneză însăși.
b) Situația de fapt din prezenta cauză nu este prevăzută la articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71
50. Pe de altă parte, astfel cum am menționat, situația de fapt din prezenta cauză nu este prevăzută la articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71, aplicabil unor împrejurări în mod clar diferite de cele care se află la originea acțiunii principale.
51. Potrivit formulării sale, articolul 10 protejează împotriva oricărui prejudiciu referitor la pensii care poate decurge din faptul că „beneficiarul are reședința pe teritoriul altui stat membru decât cel în care se află instituția debitoare”. Totuși, în conformitate cu cele precizate anterior, această separare între sediul instituției debitoare și reședința beneficiarului nu putea avea loc în cazul doamnei Wencel. În Convenția din 1975, reședința menționată indica statul responsabil pentru plata pensiei; prin urmare, fie doamna Wencel avea reședința în Germania, caz în care instituția debitoare era cea germană, fie avea reședința în Polonia, în acest caz pensia fiind de competența autorităților poloneze. De altfel, în măsura în care, astfel cum s‑a văzut, o situație de „reședință dublă” nu este cuprinsă în contextul Regulamentului nr. 1408/71(16), situația în litigiu nu ar putea să se încadreze în niciun mod în situația de fapt prevăzută la articolul 10.
52. Ne aflăm, în definitiv, în fața unor situații de fapt diferite, motiv pentru care nu trebuie căutată în acest caz protecția care ar putea fi oferită de articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71.
53. Pe lângă toate cele de mai sus și cu scopul de a furniza Sąd Apelacyjny un răspuns util, trebuie adăugat că articolul 10 ar putea fi relevant în noua situație în care, aparent, se află doamna Wencel din momentul în care, după decesul soțului său, a revenit la o reședință stabilă în Polonia.
54. Desigur, acest eventual transfer al reședinței (a cărui realitate trebuie verificată, în orice caz, de instanța națională) nu ar afecta legalitatea deciziei ZUS din 1990, care, astfel cum am arătat, trebuie examinată în orice caz în lumina Convenției din 1975. În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 94 din Regulamentul nr. 1408/71, în temeiul regulamentului menționat, nu se dobândește niciun drept pentru o perioadă anterioară datei intrării sale în vigoare pe teritoriul statului membru în cauză. Această prevedere este în concordanță cu principiul securității juridice, care se opune, astfel cum a afirmat jurisprudența, aplicării retroactive a unui regulament, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le‑ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate(17). Prin urmare, chiar dacă ar fi avut loc un transfer al reședinței în Polonia în 2009, instituția debitoare a pensiei doamnei Wencel ar continua să fie, potrivit Convenției din 1975, instituția germană de securitate socială. Această împrejurare nu permite modificarea legalității unei decizii adoptate și a unui drept născut sub imperiul exclusiv al convenției menționate.
55. Cu toate acestea, este de asemenea un principiu general recunoscut cel potrivit căruia, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub incidența legii vechi(18). Prin urmare, se poate afirma că dreptul Uniunii ar putea genera anumite efecte în ceea ce privește obținerea materială a acestei pensii germane în prezent.
56. Astfel cum am arătat deja, articolul 4 alineatul 3 din Convenția din 1975 prevede că pensiile „se acordă numai pentru perioada în care beneficiarul are reședința pe teritoriul statului a cărui instituție de asigurări a stabilit pensia”. Totuși, după aderarea la Uniune, statele membre trebuie să garanteze că aplicarea acestei dispoziții se realizează cu respectarea dreptului Uniunii. Prin urmare, se poate susține că, în cazul în care persoana în cauză și‑ar fi transferat reședința în Polonia ulterior aderării acestui stat la Uniune, drepturile la pensie menționate ar fi fost „exportate” în conformitate cu Regulamentul nr. 1408/71. Potrivit convenției, aplicabilă la momentul nașterii dreptului, instituția debitoare a pensiei ar continua să fie cea germană, însă doamna Wencel ar putea să solicite pensia pentru limită de vârstă în Polonia și, eventual, să invoce de asemenea „exportarea” pensiei sale germane de soț supraviețuitor.
57. În plus, această revenire în Polonia nu ar putea afecta negativ persoana în cauză. Această situație intră deja integral în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1408/71 și, în special, al articolului 10 din acesta, întrucât doamna Wencel ar avea reședința pe teritoriul unui stat membru (Polonia) diferit de cel în care se află instituția debitoare (Germania). O astfel de situație nu ar putea duce, potrivit articolului menționat, la nicio reducere, modificare, retragere sau suspendare a prestațiilor. În mod evident, efectul acestei dispoziții este limitat la pensiile datorate începând cu momentul întoarcerii doamnei Wencel în Polonia, însă nu include decizii care privesc pensii datorate la un moment anterior. Prin urmare, în cazul acesteia, este important să se cunoască momentul în care a avut loc această revenire pentru a stabili legalitatea deciziei ZUS din 2009, prin care i‑a fost impusă persoanei în cauză restituirea prestațiilor corespunzătoare ultimilor trei ani.
3. Concluzia la prima întrebare preliminară
58. În concluzie, răspunsul la prima întrebare preliminară necesită să se precizeze, în prealabil și în primul rând, că declararea unei reședințe duble în scopuri de securitate socială nu este cuprinsă în cadrul Regulamentului nr. 1408/71 și că excluderea unei astfel de posibilități nu încalcă articolul 20 alineatul (2) TFUE și articolul 21 TFUE. În al doilea rând, trebuie precizat că dreptul Uniunii (în special Regulamentul nr. 1408/71) nu este relevant în ceea ce privește aprecierea legalității unei decizii de acordare a unei pensii poloneze în 1990 și că, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 1408/71, drepturile la pensie ale unui cetățean polonez care a lucrat și a contribuit în Polonia, însă care și‑a transferat reședința în Germania înainte de 1990 continuă să fie reglementate de Convenția germano‑poloneză din 9 octombrie 1975 cu privire la asigurările de pensii și de accidente de muncă. De altfel, situația menționată nu intră sub incidența articolului 10 din Regulamentul nr. 1408/71.
59. Totuși, în cazul în care titularul pensiei s‑ar fi reinstalat în Polonia după aderarea statului menționat la Uniunea Europeană, un astfel de retur nu ar putea avea drept efect, în conformitate cu articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71, nicio reducere, modificare, suspendare, retragere sau confiscare a drepturilor la pensie amintite.
B – A doua și a treia întrebare preliminară
60. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări preliminare, care trebuie examinate împreună, instanța poloneză solicită Curții să stabilească dacă articolul 20 alineatul (2) TFUE și articolul 21 TFUE, precum și articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71 se opun unor decizii precum cele adoptate de ZUS în 2009, prin care este retras dreptul la pensia pentru limită de vârstă și se solicită restituirea sumelor corespunzătoare ultimilor trei ani unei persoane care „a avut concomitent două reședințe obișnuite (două centre de interese) pe teritoriul a două state, în prezent membre ale Uniunii Europene” și care „înainte de 2009 nu a depus o cerere sau nu a dat o declarație de transferare a reședinței în unul dintre aceste state”, ținând seama de faptul că, în cursul soluționării cererii de acordare a pensiei și după obținerea acesteia, persoana menționată nu a fost „informată de instituția de asigurări poloneză cu privire la necesitatea de a comunica faptul că a avut două reședințe obișnuite pe teritoriul a două state și de a depune o cerere sau de a da o declarație de alegere a instituției de asigurări din unul dintre statele menționate care să fie competentă să soluționeze cererile de pensie pentru limită de vârstă”.
61. Cele două întrebări pornesc, la fel ca prima întrebare, de la eventuala recunoaștere de efecte juridice unei situații de fapt privind o reședință dublă în două state membre. Premisa menționată a reședinței duble fiind exclusă, aceste din urmă două întrebări ar fi de asemenea, astfel cum sunt formulate, lipsite de relevanță.
62. Totuși, pentru a furniza, încă o dată, un răspuns util instanței de trimitere, considerăm necesar să facem o precizare referitoare la trimiterea făcută de aceasta la comportamentul ZUS și al persoanei interesate înseși în cadrul procedurii de solicitare, acordare și obținere a pensiei.
63. Potrivit celor afirmate în ordonanța de trimitere, doamna Wencel ar fi omis orice declarație cu privire la transferul reședinței sale, iar ZUS, la rândul său, nu ar fi informat‑o pe aceasta cu privire la necesitatea de a da o astfel de declarație. Astfel cum pare să sugereze Sąd Apelacyjny, aceste împrejurări ar putea fi eventual relevante pentru examinarea legalității deciziilor ZUS din 2009 în lumina dreptului Uniunii(19).
64. Aceasta deoarece, fără a aduce atingere celor precizate anterior cu privire la aplicabilitatea în cauză a Convenției din 1975, Regulamentul nr. 1408/71 ar trebui să fie aplicabil ca parametru al legalității deciziei ZUS din 2009 în ceea ce privește aspectele de formă sau de procedură ale acesteia.
65. Astfel, articolul 84a din regulament, referitor la relațiile dintre instituții și persoanele vizate de acesta, este relevant pentru a aprecia dacă, la adoptarea deciziei din 2009, ZUS a respectat normele de executare pe care dispoziția menționată, în vigoare pe deplin la data de referință, le impunea în ceea ce privește relațiile sale cu doamna Wencel.
66. În măsura în care articolul 84a menționat reglementează aspecte pur formale ale relațiilor dintre instituțiile de securitate socială dintr‑un stat membru și persoanele vizate de regulament și nu afectează fondul deciziei din 2009, nu există obiecții cu privire la aplicabilitatea acestuia în prezenta cauză(20). În special, nu se poate contesta faptul că Regulamentul nr. 1408/71 nu are ca obiect reglementarea procedurii de restituire a prestațiilor primite fără drept. Astfel, reglementarea concretă a procedurii menționate revine fiecăruia dintre statele membre, însă această reglementare trebuie în orice caz să respecte dreptul Uniunii.
67. Rezumând, alineatul (1) al articolului 84a impune instituțiilor și persoanelor vizate de regulament o obligație reciprocă de informare și de cooperare care se concretizează, pentru primele, în obligația de a „furniz[a] persoanelor interesate orice informație solicitată în scopul exercitării drepturilor care le sunt conferite de prezentul regulament” și, pentru cele din urmă, în obligația de a „inform[a] în cel mai scurt termen instituțiile statului competent și ale statului de reședință în legătură cu orice schimbare intervenită în situația lor personală sau familială care afectează dreptul la prestații, în conformitate cu prezentul regulament”.
68. Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă ZUS și doamna Wencel au respectat aceste obligații de cooperare, informare și bună administrare și măsura în care o eventuală nerespectare a acestora ar putea duce la anularea deciziei din 2009.
69. În ceea ce privește comportamentul doamnei Wencel, trebuie să se țină de asemenea seama de faptul că, în conformitate cu alineatul (2) al aceluiași articol, nerespectarea obligației de a informa instituțiile naționale corespunzătoare poate atrage după sine aplicarea de măsuri în conformitate cu dreptul național. Totuși, dispoziția prevede că astfel de măsuri trebuie să fie „corespunzătoare”, prin urmare, instanța națională va trebui să aprecieze dacă retragerea pensiei și solicitarea restituirii sumelor primite fără drept constituie o măsură „corespunzătoare” în raport cu o eventuală nerespectare a obligației de informare care revenea doamnei Wencel.
70. În concluzie, se poate răspunde la a doua și la a treia întrebare în sensul că orice decizie a autorităților poloneze de asigurări sociale ulterioară datei aderării Poloniei la Uniunea Europeană trebuie să respecte obligațiile referitoare la formă prevăzute la articolul 84a din Regulamentul nr. 1408/71, chiar și atunci când este vorba despre decizii referitoare la drepturi de pensie care nu sunt reglementate de dreptul Uniunii. Revine instanței naționale competente sarcina de a stabili dacă în prezenta cauză a avut loc o nerespectare a obligațiilor menționate și, dacă este cazul, care sunt consecințele care ar putea decurge în mod legitim și proporțional din aceasta.
VI – Concluzie
71. În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku (Polonia) după cum urmează:
„1) Declararea unei reședințe duble în scopuri de securitate socială nu este cuprinsă în cadrul Regulamentului nr. 1408/71 al Consiliului din 14 iunie 1971 privind aplicarea regimurilor de securitate socială în raport cu lucrătorii salariați, cu lucrătorii care desfășoară activități independente și cu membrii familiilor acestora care se deplasează în cadrul Comunității. Excluderea unei astfel de posibilități nu încalcă articolul 20 alineatul (2) TFUE și articolul 21 TFUE.
Dreptul Uniunii (în special, Regulamentul nr. 1408/71) nu este relevant în ceea ce privește aprecierea legalității unei decizii de acordare a unei pensii poloneze în 1990. În conformitate cu articolul 7 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 1408/71, drepturile la pensie ale unui cetățean polonez care a lucrat și a contribuit în Polonia, însă care și‑a transferat reședința în Germania înainte de 1990 continuă să fie reglementate de Convenția germano‑poloneză din 9 octombrie 1975 cu privire la asigurările de pensii și de accidente de muncă.
De altfel, situația menționată nu intră sub incidența articolului 10 din Regulamentul nr. 1408/71. Totuși, în cazul în care titularul pensiei s‑ar fi reinstalat în Polonia după aderarea statului menționat la Uniunea Europeană, un astfel de retur nu ar putea avea drept efect, în conformitate cu articolul 10 din Regulamentul nr. 1408/71, nicio reducere, modificare, suspendare, retragere sau confiscare a drepturilor la pensie amintite.
2) Orice decizie a autorităților poloneze de securitate socială ulterioară datei aderării Poloniei la Uniunea Europeană trebuie să respecte obligațiile referitoare la formă prevăzute la articolul 84a din Regulamentul nr. 1408/71, chiar și atunci când este vorba despre decizii referitoare la drepturi de pensie care nu sunt reglementate de dreptul Uniunii. Revine instanței naționale competente sarcina de a stabili dacă în prezenta cauză a avut loc o nerespectare a obligațiilor menționate și, dacă este cazul, care sunt consecințele care ar putea decurge în mod legitim și proporțional din aceasta.”