TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija)
SPRENDIMAS
2008 m. gruodžio 16 d.(*)
„Aplinka – Taršos prevencija ir mažinimas – Šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistema – Direktyva 2003/87/EB – Taikymo sritis – Taikymas juodosios metalurgijos sektoriaus įrenginiams – Netaikymas chemijos ir spalvotųjų metalų sektorių įrenginiams – Vienodo požiūrio principas“
Byloje C‑127/07
dėl Conseil d'État (Prancūzija) 2007 m. vasario 8 d. Sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2007 m. kovo 5 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Société Arcelor Atlantique et Lorraine ir kiti
prieš
Premier ministre,
Ministre de l’Écologie et du Développement durable,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh ir T. von Danwitz (pranešėjas), teisėjai G. Arestis, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus ir E. Levits,
generalinis advokatas M. Poiares Maduro,
posėdžio sekretorius M.‑A. Gaudissart, skyriaus vadovas,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2008 m. kovo 11 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Société Arcelor Atlantique et Lorraine ir kitų, atstovaujamų advokatų W. Deselaers ir P. Lignières,
– Prancūzijos vyriausybės, atstovaujamos G. de Bergues, L. Butel ir S. Gasri,
– Europos Parlamento, atstovaujamo L. Visaggio ir I. Anagnostopoulou,
– Europos Sąjungos Tarybos, atstovaujamos P. Plaza García, K. Michoel ir E. Karlsson,
– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos J.‑B. Laignelot ir U. Wölker,
susipažinęs su 2008 m. gegužės 21 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/87/EB, nustatančios šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičiančios Tarybos direktyvą 96/61/EB (OL L 275, p. 32, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 631–646), iš dalies pakeistos 2004 m. spalio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/101/EB (OL L 338, p. 18, toliau – Direktyva 2003/87), galiojimo.
2 Šį prašymą pateikė Conseil d'État (Valstybės taryba), nagrinėdama ginčą tarp Société Arcelor Atlantique et Lorraine ir kt. bei Premier ministre (Ministro pirmininko), ministre de l’Écologie et du Développement durable (Aplinkos apsaugos ir tvarios plėtros ministro) bei ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (Ekonomikos, finansų ir pramonės ministro) dėl Direktyvos 2003/87 perkėlimo į Prancūzijos teisės sistemą.
Teisinis pagrindas
Tarptautinė teisė
3 1992 m. gegužės 9 d. Niujorke priimta Jungtinių Tautų bendroji klimato kaitos konvencija (toliau – bendroji konvencija), kuria galiausiai siekiama, kad šiltnamio efektu pasižyminčių dujų koncentracijos atmosferoje stabilizuotųsi tokiame lygyje, kuriame pavojingas antropogeninis poveikis nesutrikdo klimato sistemos. 1997 m. gruodžio 11 d. bendrosios konvencijos šalys priėmė Jungtinių Tautų bendrosios klimato kaitos konvencijos Kioto protokolą (toliau – Kioto protokolas), kuris įsigaliojo 2005 m. vasario 16 dieną.
4 Šiuo protokolu siekiama, kad bendras šešių išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų, tarp kurių yra anglies dioksidas (toliau – CO2), kiekis, palyginti su 1990 m., nuo 2008 m. iki 2012 m. būtų sumažintas bent 5 procentais. Į bendrosios konvencijos I priedą įrašytos šalys įsipareigojo kiekviena atskirai ar visos drauge siekti, kad jų išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekis neviršytų joms Kioto protokolu numatyto kiekio procentais. Europos Bendrija ir jos valstybės narės pagal Kioto protokolą bendrai įsipareigojo bendrą išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį, palyginti su 1990 m., per minėtą įsipareigojimų laikotarpį sumažinti 8 procentais.
Bendrijos teisė
5 Europos Sąjungos Taryba 1993 m. gruodžio 15 d. Tarybos sprendimu 94/69/EB dėl Jungtinių Tautų bendrosios klimato kaitos konvencijos sudarymo (OL L 33, 1994, p. 11, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k. 11 sk., 19 t., p. 167) Bendrijos vardu patvirtino bendrąją konvenciją, o 2002 m. balandžio 25 d. Tarybos sprendimu 2002/358/EB dėl Jungtinių Tautų bendrosios klimato kaitos konvencijos Kioto protokolo patvirtinimo Europos bendrijos vardu ir bendro jame numatytų įsipareigojimų vykdymo (OL L 130, p. 1, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k. 11 sk. 42 t., p. 24–26) – Kioto protokolą. Pagal pastarojo sprendimo 2 straipsnio 1 dalį Bendrija ir jos valstybės narės bendrai įgyvendina Kioto protokolu prisiimtus įsipareigojimus.
6 Europos Bendrijų Komisija, manydama, kad šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos prekyba kartu su kitomis priemonėmis sudaro didelę Bendrijos kovos su klimato kaita strategijos dalį, 2000 m. kovo 8 d. išleido žaliąją knygą dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos prekybos Europos Sąjungoje sistemos sukūrimo (KOM(2000)87, galutinis, toliau – žalioji knyga).
7 Remdamasi EB 175 straipsnio 1 dalimi, 2001 m. spalio 23 d. Komisija pateikė Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemos Bendrijose sukūrimo ir dalinio Tarybos direktyvos 96/61/EB pakeitimo pasiūlymą (KOM (2001) 581, galutinis) (OL C 221, 2002, p. 27, toliau – direktyvos pasiūlymas), po kurio priimta Direktyva 2003/87.
8 Pagal šios direktyvos penktą konstatuojamąją dalį ja siekiama, kuriant efektyvią šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų (toliau – leidimų) Europos rinką ir darant kuo mažesnę įtaką ekonomikos plėtrai bei užimtumui, padėti veiksmingiau vykdyti Europos Bendrijos ir jos valstybių narių įsipareigojimus pagal Kioto protokolą mažinti antropogeninės kilmės šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, laikantis Sprendimo 2002/358.
9 Pagal šios direktyvos dvidešimt trečią konstatuojamąją dalį prekyba emisijos leidimais „turėtų sudaryti Bendrijos ir valstybių narių lygmeniu įgyvendintos išsamios ir nuoseklios politikos visumos ir priemonių dalį“. Jos dvidešimt penktoje konstatuojamojoje dalyje patikslinama: „politika ir priemonės valstybės narės ir Bendrijos lygmeniu turėtų būti įgyvendinamos visuose Europos Sąjungos ekonomikos, o ne tik pramonės ir energetikos sektoriuose, siekiant, kad iš esmės būtų sumažintos šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos“.
10 Direktyvos 2003/87 1 straipsnyje išdėstytas jos tikslas:
„Ši direktyva nustato <...> leidimų sistemą Bendrijoje <...>, siekiant, kad būtų skatinamas taupus ir ekonomiškai efektyvus išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos mažinimas.“
11 Pagal Direktyvos 2003/87 2 straipsnio 1 dalį ji taikoma emisijai, kurią lemia I priede nurodytos veiklos kategorijos, ir šešioms II priede išvardytoms šiltnamio efektą sukeliančioms dujoms, tarp kurių yra CO2. Minėtame I priede numatyta tam tikros veiklos kategorijos energetikos, juodųjų metalų gamybos ir apdirbimo bei mineralinių medžiagų apdirbimo pramonės sektoriuose, taip pat veikla pramonės įmonėse, skirtose popieriaus žaliavai gaminti, bei pramonės įmonėse, skirtose popieriui ir kartonui gaminti, tiek, kiek jos išmeta CO2.
12 Direktyvos 2003/87 4 straipsnyje numatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad nuo 2005 m. sausio 1 d. jokiu įrenginiu nebūtų vykdoma I priede išvardyta veikla, kurią vykdant išmetamos su ja susijusios šiltnamio efektą sukeliančios dujos, jeigu įrenginio operatorius neturi kompetentingos institucijos pagal 5 ir 6 straipsnį išduoto leidimo <...>.“
13 Pagal Direktyvos 2003/87 6 straipsnio 1 dalies pirmąją pastraipą kompetentinga institucija išduoda šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimą, kuriuo suteikiamas įgaliojimas iš viso įrenginio arba jo dalies išmesti šiltnamio efektą sukeliančias dujas, jeigu ji yra įsitikinusi, kad ūkio subjektas sugebės stebėti šių dujų emisijas ir apie jas pranešti. Pagal to paties straipsnio 2 dalį šis leidimas, be kita ko, apima „įsipareigojimą atsisakyti leidimų, prilygstančių bendram įrenginio emisijų kiekiui kiekvienais kalendoriniais metais, patikrintam pagal 15 straipsnį, per keturis mėnesius nuo tų metų pabaigos“.
14 Bendras leidimų skaičius Direktyvoje 2003/87 nurodytus įrenginius eksploatuojantiems ūkio subjektams skiriamas pagal jos 9 straipsnį, remiantis valstybių narių parengtais nacionaliniais leidimų paskirstymo planais, pagrįstais šios direktyvos III priede nurodytais kriterijais.
15 Pagal šios direktyvos 10 straipsnį valstybės narės nemokamai skiria bent 95 % leidimų trejų metų laikotarpiui, prasidedančiam 2005 m. sausio 1 d., ir bent 90 % leidimų kitiems penkeriems metams. Pagal jos 12 straipsnio 1 dalį leidimus galima perleisti Bendrijoje iš vienų asmenų kitiems, o tam tikromis sąlygomis perleidimai galimi ir tarp Bendrijos bei trečiųjų valstybių asmenų.
16 Pagal Direktyvos 2003/87 16 straipsnio 3 dalį:
„Valstybės narės užtikrina, kad kiekvienas operatorius, kuris iki kiekvienų metų balandžio 30 d. neatsisako pakankamo skaičiaus leidimų, kurie atitiktų operatoriaus per ankstesnius metus šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, būtų laikomas turinčiu mokėti baudą už perteklinę šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją. Nustatoma, kad bauda už perteklinę šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją — 100 eurų už kiekvieną [CO2] ekvivalentą, išmestą iš to įrenginio, už kurį operatorius neatsisakė leidimų. Sumokėjęs baudą už perteklinę šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, operatorius neatleidžiamas nuo įsipareigojimo atsisakyti leidimų skaičiaus, atitinkančio tą perteklinę šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, kuri susidarytų, jeigu būtų atsisakoma kitų kalendorinių metų leidimų.“
17 Be to, Direktyvos 2003/87 30 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad Komisija iki 2006 m. birželio 30 d. parengia ataskaitą, prie kurios prideda pasiūlymus dėl šios direktyvos veikimo ir kurioje, be kita ko, nurodo, „kaip ir ar turėtų būti iš dalies keičiamas I priedas, kad į jį būtų įtraukiami kiti atitinkami sektoriai, inter alia, chemijos, aliuminio ir transporto sektorių II priede išvardytos veiklos ir šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos, siekiant, jog būtų <...> didinamas ekonominis sistemos veiksmingumas“.
18 Šiuo tikslu 2006 m. lapkričio 13 d. Komisija pateikė komunikatą Tarybai, Europos Parlamentui, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir Regionų komitetui dėl pasaulinės anglies dioksido rinkos sukūrimo (KOM (2006) 676, galutinis). 2006 m. gruodžio 20 d. Komisija pateikė Pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2003/87, įtraukiant aviacijos veiklą į šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimo leidimų prekybos sistemą Bendrijoje (KOM (2006) 818, galutinis). Be to, 2008 m. sausio 23 d. Pasiūlymu dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2003/87, pagerinant ir išplečiant šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimo leidimų prekybos sistemą Bendrijoje (KOM (2008) 16, galutinis), ši institucija, be kita ko, numato išplėsti Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, į ją įtraukdama naujas dujas ir naujas veiklos rūšis, pavyzdžiui, spalvotųjų metalų gamybą ir apdirbimą, aliuminio gamybą ir chemijos pramonę.
Nacionalinė teisė
19 Direktyva 2003/87 perkelta į Prancūzijos teisę 2004 m. balandžio 15 d. Įstatymu Nr. 2004‑330 dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemos sukūrimo (JORF, 2004 m. balandžio 17 d., p. 7089), kuriuo į Aplinkos kodeksą įtraukti L.229-5–L.229-19 straipsniai. Šių straipsnių taikymo sąlygos nustatytos 2004 m. rugpjūčio 19 d. Dekretu Nr. 2004‑832 (JORF, 2004 m. rugpjūčio 21 d., p. 14979), kuris buvo pakeistas 2005 m. vasario 25 d. Dekretu Nr. 2005‑189 (JORF, 2005 m. vasario 26 d., p. 3498, toliau – Dekretas Nr. 2004‑832). Dekreto Nr. 2004‑832 priede perteiktas Direktyvos 2003/87 I priedas.
Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
20 Ieškovės pagrindinėje byloje yra juodosios metalurgijos sektoriaus įmonės. Jos prašė kompetentingų Prancūzijos valdžios institucijų panaikinti Dekreto Nr. 2004‑832 1 straipsnį tiek, kiek pagal jį šis dekretas taikomas juodosios metalurgijos sektoriaus įrenginiams. Kadangi jų prašymai nebuvo patenkinti, jos kreipėsi į Conseil d'État, prašydamos panaikinti piktnaudžiaujant įgaliojimais priimtus numanomus sprendimus atmesti jų prašymus ir nurodyti atitinkamoms valdžios institucijoms panaikinti minėtą nuostatą. Pagrįsdamos ieškinį, jos nurodė kelių konstitucinių principų, pavyzdžiui, nuosavybės teisės, verslo laisvės ir lygybės principo, pažeidimą.
21 Conseil d'État atmetė visus ieškovių pagrindinėje byloje pateiktus pagrindus, išskyrus konstitucinio lygybės principo pažeidimą, kurį lėmė skirtingas požiūris į panašias situacijas. Dėl pastarojo ji savo sprendime pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą nurodo, kad plastiko ir aliuminio pramonės šakos išmeta šiltnamio efektą sukeliančias dujas, tapačias toms, kurių emisiją pagal Direktyvą 2003/87 reikia riboti, ir kad šios pramonės įmonės gamina medžiagas, kurios iš dalies pakeičia juodosios metalurgijos pramonės gaminamas medžiagas ir todėl su pastarąja konkuruoja. Conseil d'État mano, kad net jei sprendimas į leidimų sistemą tuoj pat neįtraukti plastiko ir aliuminio pramonės šakų priimtas atsižvelgiant į jų santykinę bendros šiltnamio efektą sukeliančias dujų emisijos dalį ir būtinybę užtikrinti laipsnišką bendro sprendimo įgyvendinimą, klausimas, ar skirtingas požiūris į nagrinėjamas pramonės šakas yra objektyviai pagrįstas, kelia didelių sunkumų.
22 Dėl šių samprotavimų Conseil d'État nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo teismui pateikti šį prejudicinį klausimą:
„[Ar] <...> direktyva [2003/87] [galioja] lygybės principo atžvilgiu tiek, kiek ja nustatyta <...> emisijos leidimo sistema taikoma juodosios metalurgijos sektoriaus įrenginiams, neįtraukiant aliuminio ir plastiko pramonės sektorių [?]“
Dėl prejudicinio klausimo
23 Pagal bendrą vienodo požiūrio principą, kaip Bendrijos teisės bendrąjį principą, reikalaujama, kad panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos – vienodai, jei toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas (žr. 1984 m. gruodžio 13 d. Sprendimo Sermide, 106/83, Rink. p. 4209, 28 punktą; 1994 m. spalio 5 d. Sprendimo Crispoltoni ir kiti, C‑133/93, C‑300/93 ir C‑362/93, Rink. p. I‑4863, 50 ir 51 punktus bei 2006 m. liepos 11 d. Sprendimo Franz Egenberger, C‑313/04, Rink. p. I‑6331, 33 punktą).
24 Manydamas, kad juodosios metalurgijos, plastiko ir aliuminio sektoriai yra panašioje padėtyje, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nori sužinoti, ar Bendrijos teisės aktų leidėjas, į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį neįtraukdamas plastiko ir aliuminio sektorių, pažeidė šį principą juodosios metalurgijos atžvilgiu. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateiktas tik klausimas, ar skirtingu ir nepagrįstu panašių situacijų vertinimu Bendrijos teisės aktų leidėjas pažeidė šį principą.
Dėl skirtingo panašių situacijų vertinimo
25 Skirtingu vertinimu pažeisti vienodo požiūrio principą galima tik tuomet, kai nagrinėjamos situacijos yra panašios visų jas apibūdinančių elementų atžvilgiu.
26 Skirtingas situacijas apibūdinančius elementus ir jų panašumą reikia apibrėžti ir įvertinti atsižvelgiant į Bendrijos akto, kuriuo nagrinėjamas skirtumas nustatytas, paskirtį bei tikslą. Be to, reikia atsižvelgti į srities, kuriai nagrinėjamas aktas priklauso, principus ir tikslus (šiuo klausimu žr. 1971 m. spalio 27 d. Sprendimo Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Rink. p. 823, 14 punktą; 1977 m. spalio 19 d. Sprendimo Ruckdeschel ir kiti, 117/76 ir 16/77, Rink. p. 1753, 8 punktą; 1994 m. spalio 5 d. Vokietija prieš Tarybą, C‑280/93, Rink. p. I‑4973, 74 punktą ir 1998 m. kovo 10 d. T. Port, C‑364/95 ir C‑365/95, Rink. p. I‑1023, 83 punktą).
27 Šiuo atveju Direktyvos 2003/87 galiojimą reikia įvertinti atsižvelgiant į tai, kad į jos taikymo sritį įtrauktas juodosios metalurgijos sektorius, tačiau ji netaikoma chemijos ir spalvotųjų metalų sektoriams, prie kurių pagal Teisingumo Teismui pateiktas pastabas atitinkamai priskiriami plastiko ir aliuminio sektoriai.
28 Direktyvos 2003/87 1 straipsnyje nurodyta, kad ja siekiama nustatyti leidimų sistemą Bendrijoje. Kaip matyti iš žaliosios knygos 4.2 ir 4.3 punktų, Bendrija šia direktyva tokią sistemą ketino nustatyti įmonių lygiu, numatydama ekonominės veiklos kategorijas.
29 Direktyvos 2003/87 penktoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad jos tikslas – šia sistema padėti veiksmingiau vykdyti Europos Bendrijos ir jos valstybių narių įsipareigojimus pagal Kioto protokolą, kuriuo siekiama sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją iki tokio lygio, kai pavojingas antropogeninis poveikis nesutrikdo klimato sistemos, ir kurio galutinis tikslas – aplinkos apsauga.
30 Bendrijos aplinkos politika, kuriai priklauso pagrindinėje byloje nagrinėjamas teisės aktas ir kurios vienas pagrindinių tikslų yra aplinkos apsauga, pagal EB 174 straipsnio 2 dalį siekiama aukšto apsaugos lygio ir ji grindžiama atsargumo principu bei principais, kad reikia imtis prevencinių veiksmų ir kad atlygina teršėjas (žr. 1998 m. gegužės 5 d. Sprendimo National Farmers’ Unijon ir kiti, C‑157/96, Rink. p. I‑2211, 64 punktą ir 2008 m. balandžio 1 d. Sprendimo Parlamentas ir Danija prieš Komisiją, C‑14/06 ir C‑295/06, Rink. p. I‑0000, 75 punktą bei nurodytą teismo praktiką).
31 Galutinis leidimų sistemos tikslas yra aplinkos apsauga, sumažinant šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, tačiau pati ši sistema ne mažina šią emisiją, o skatina ir sudaro palankias sąlygas siekti sumažinti minėtą emisiją iki nustatyto lygio kuo mažesne kaina, kaip tai matyti iš žaliosios knygos 3 punkto ir direktyvos pasiūlymo motyvų 2 punkto. Nauda aplinkai priklauso nuo to, kaip griežtai nustatomas visas suteiktų leidimų kiekis, kuriuo ribojama minėta sistema leidžiama bendra emisija.
32 Taip pat matyti, kad pagal leidimų sistemos ekonomijos logiką šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisija turi būti kuo mažesne kaina sumažinta tiek, kiek būtina numatytam aplinkos apsaugos rezultatui pasiekti. Pagal šią sistemą, leidžiant parduoti suteiktus leidimus, visi jos dalyviai skatinami išmesti mažiau šiltnamio efektą sukeliančių dujų, nei jie turi teisę pagal pirmiau suteiktus leidimus, kad galėtų juos perleisti kitiems dalyviams, kurių emisija viršija jiems suteiktų leidimų kiekį.
33 Taigi leidimų sistema gali gerai veikti tik esant šios sistemos dalyvių leidimų paklausai ir pasiūlai, o tai reiškia, kad šios sistemos apimamų veiklos rūšių galimybės sumažinti joms priskiriamą emisiją gali netgi labai skirtis. Be to, kaip matyti iš žaliosios knygos, kuo platesnė bus sistemos apimtis, tuo įvairesnės suderinimo išlaidos teks pavienėms įmonėms ir tuo bus didesnės galimybės bendrai sumažinti išlaidas.
34 Vadinasi, Direktyvos 2003/87 objekto, šio sprendimo 29 punkte nurodytų jos tikslų ir principų, kuriais pagrįsta Bendrijos aplinkos politika, atžvilgiu šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos šaltiniai, susiję su ekonomine veikla, iš esmės yra tokioje pačioje padėtyje, nes bet kokia šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisija gali prisidėti prie pavojingo klimato sistemos trikdymo, o visi tokias dujas išmetantys ekonominės veiklos sektoriai gali prisidėti prie leidimų sistemos veikimo.
35 Be to, reikia pabrėžti, kad pagal Direktyvos 2003/87 dvidešimt penktą konstatuojamąją dalį politika ir priemonės turėtų būti įgyvendinamos visuose Europos Sąjungos ekonomikos sektoriuose, siekiant, kad iš esmės būtų sumažintos šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos, o Direktyvos 2003/87 30 straipsnyje numatyta, kad reikia peržiūrėti taikomas priemones, siekiant į jos taikymo sritį įtraukti kitus sektorius.
36 Taigi, kalbant apie nagrinėjamų sektorių panašumą Direktyvos 2003/87 atžvilgiu, galima šių sektorių konkurencija nėra esminis kriterijus, kaip tai pabrėžia generalinis advokatas išvados 43 punkte.
37 Kitaip nei tvirtina pastabas Teisingumo Teismui pateikusios institucijos, sektorių panašumui įvertinti nėra esminis ir kiekvieno iš jų išmetamo CO2 kiekis, atsižvelgiant į Direktyvos 2003/87 tikslus ir leidimų sistemos veikimą, kaip aprašyta šio sprendimo 31–32 punktuose.
38 Nagrinėjant Direktyvos 2003/87 galiojimą vienodo požiūrio principo atžvilgiu reikia pripažinti, kad juodosios metalurgijos, chemijos ir spalvotųjų metalų sektoriai vertinami skirtingai, nors yra panašioje padėtyje.
Dėl nepalankesnės padėties skirtingai vertinant panašias situacijas
39 Pagal teismo praktiką Bendrijos teisės aktų leidėją galima apkaltinti pažeidus vienodo požiūrio principą, tik jeigu jis skirtingai vertino panašias situacijas, taip pablogindamas vienų asmenų padėtį, palyginti su kitais asmenimis (žr. 1962 m. liepos 13 d. Sprendimo Klöckner-Werke ir Hoesch prieš Vyriausiąją valdybą, 17/61 ir 20/61, Rink. p. 615, 652; 1985 m. sausio 15 d. Sprendimo Finsider prieš Komisiją, 250/83, Rink. p. 131, 8 punktą ir 2003 m. gegužės 22 d. Sprendimo Connect Austria, C‑462/99, Rink. 2003 p. I‑5197, 115 punktą).
40 Šiuo atžvilgiu Parlamentas, Taryba ir Komisija tvirtina, kad įtraukus juodosios metalurgijos sektorių į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, šis sektorius neatsidūrė blogesnėje padėtyje nei chemijos ir spalvotųjų metalų sektoriai, nes pastarieji teoriškai privalo prisiderinti prie atitinkamais tarptautiniais susitarimais nustatytų tikslų ekonomiškai nepalankesnėmis priemonėmis. Šių institucijų nuomone, įsipareigojimai sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją bus vykdomi ne tik taikant leidimų sistemą. Iš tiesų ši sistema papildo priemones, kurių ėmėsi valstybės narės laikinai į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį neįtrauktų veiklos sričių ir sektorių atžvilgiu.
41 Šiam argumentui negalima pritarti.
42 Įtraukus tam tikrus sektorius, taigi ir ieškoves pagrindinėje byloje, į Bendrijos leidimų sistemą, atitinkami ūkio subjektai pasidarė įpareigoti turėti leidimą išmesti šiltnamio efektą sukeliančias dujas ir atsisakyti bendrą jų įrenginių emisiją nustatytu laikotarpiu atitinkančio leidimų kiekio, kurio neatsisakius jiems tektų mokėti baudą. Jei įrenginio emisija viršija pagal nacionalinį leidimų paskirstymo planą atitinkamam ūkio subjektui skirtus leidimus, jis, vadovaudamasis leidimų sistema, turi nusipirkti papildomų leidimų.
43 Tačiau įrenginius, kurie neįtraukti į Direktyvos 2003/87 priedą, eksploatuojantiems ūkio subjektams Bendrijos lygiu panašios teisinės pareigos, kuriomis siekiama sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, nenumatytos. Vadinasi, ekonominę veiklą įtraukus į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, atitinkami ūkio subjektai patenka į nepalankesnę padėtį nei tie, kurie užsiima į ją neįtraukta veikla.
44 Net jei, kaip tvirtina Komisija, įtraukus į tokią sistemą nebūtinai ir ne visuomet atsiranda ekonomiškai nenaudingų padarinių, šio vienintelio motyvo neužtenka, kad būtų paneigta, jog sudarytos nenaudingos sąlygos, nes pagal vienodo požiūrio principą reikia atsižvelgti ir į tokias nenaudingas sąlygas, kurios gali nepalankiai paveikti kitaip vertinamo asmens teisinę padėtį.
45 Be to, kaip generalinis advokatas pažymėjo išvados 41 punkte ir kitaip, nei šiuo klausimu tvirtina pastabas Teisingumo Teismui pateikusios institucijos, sektoriams, kuriems taikoma Direktyva 2003/87, priskiriamus įrenginius eksploatuojantiems ūkio subjektams neatlyginama Bendrijos teisėje nenumatytomis nacionalinėmis priemonėmis.
Dėl skirtingo požiūrio pateisinimo
46 Vienodo požiūrio principas nebūtų pažeistas, jei kitoks požiūris į juodosios metalurgijos sektorių, palyginti su chemijos ir spalvotųjų metalų sektoriais, būtų pateisinamas.
47 Skirtingas vertinimas yra pateisinamas, jeigu jis pagrįstas objektyviu ir protingu kriterijumi, t. y. jei jis susijęs su nagrinėjamu teisės aktu siekiamu teisėtu tikslu ir jei šis skirtumas yra proporcingas tokiu vertinimu siekiamam tikslui (šiuo klausimu žr. 1977 m. liepos 5 d. Sprendimo Bela-Mühle Bergmann, 114/76, Rink. p. 1211, 7 punktą; 1982 m. liepos 15 d. Sprendimo Edeka Zentrale, 245/81, Rink. p. 2745, 11 ir 13 punktus; 1998 m. kovo 10 d. Sprendimo Vokietija prieš Tarybą, C‑122/95, Rink. p. I‑973, 68 ir 71 punktus bei 2006 m. kovo 23 d. Sprendimo Unitymark ir North Sea Fishermen’s Organisation, C‑535/03, Rink. p. I‑2689, 53, 63, 68 ir 71 punktus).
48 Kadangi kalbama apie Bendrijos teisės aktą, Bendrijos teisės aktų leidėjas turi įrodyti, kad jo elgesys pateisinamas vadovaujantis objektyviais kriterijais, ir pateikti Teisingumo Teismui būtinus įrodymus, kad šis galėtų patikrinti, ar tokių kriterijų yra (šiuo klausimu žr. 1977 m. spalio 19 d. Sprendimo Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson ir Providence agricole de la Champagne, 124/76 ir 20/77, Rink. p. 1795, 22 punktą ir minėto 1998 m. kovo 10 d. Sprendimo Vokietija prieš Tarybą 71 punktą).
Teisingumo Teismui pateiktos pastabos
49 Šiuo klausimu Parlamentas, Taryba ir Komisija priminė, kad Direktyva 2003/87 nustatyta leidimų sistema yra nauja ir sudėtinga tiek politiniu ir ekonominiu, tiek būtino reglamentavimo požiūriu. Šis sistemos etapas yra pradinis. Šiuo metu svarstomas minėtos direktyvos 30 straipsnyje numatytas peržiūrėjimas yra grindžiamas ne tik pažanga stebint šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, bet ir šiuo pirmuoju įdiegimo etapu įgyta patirtimi.
50 Bendrijos teisės aktų leidėjas nusprendė į pirminę Direktyvos 2003/87 taikymo sritį įtraukti tik CO2, kuris sudaro daugiau kaip 80 % šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos Bendrijoje, ir gana nedaug ekonomikos sektorių, labai prisidedančių prie bendros šių šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos. Į taip apibrėžtą Direktyvos 2003/87 taikymo sritį šiuo metu patenka apie 10 000 įrenginių, kurie išmeta beveik pusę visos Bendrijos CO2 emisijos, taigi yra dideli šių dujų emisijos įprasti šaltiniai.
51 Pasirinkimo įtraukti tam tikrus sektorius į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį arba į ją neįtraukti kriterijus reikia įvertinti atsižvelgiant į šias priežastis.
52 Vienas iš esminių kriterijų sprendžiant dėl Direktyvos 2003/87 taikymo srities buvo sektoriaus tiesioginė CO2 emisija. Remdamiesi P. Capros, N. Kouvaritakis ir L. Mantzos parengtu pranešimu „Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001“, Parlamentas, Taryba ir Komisija nurodo, kad 1990 m. CO2 emisija pasiskirstė taip: juodosios metalurgijos sektorius išmetė 174,8 milijono tonų šių dujų, chemijos sektorius – 26,2 milijono tonų, o spalvotųjų metalų sektorius – 16,2 milijono tonų.
53 Be to, kalbėdamos apie chemijos sektorių šios institucijos tvirtina, kad dėl didelio šiam sektoriui priklausančių įrenginių skaičiaus, t. y. 34 000, leidimų sistemos administravimas pradiniu etapu būtų buvęs daug sudėtingesnis. Taigi, administracinis įvykdymas taip pat buvo teisėtas kriterijus, vertinant teisėkūros veiksmo savalaikiškumą.
54 Be to, bent iš pradžių bet koks skirtingas vertinimas buvo proporcingas, ir Bendrijos teisės aktų leidėjas neperžengė savo turimos didelės diskrecijos apibrėžti įdiegtos leidimų sistemos taikymo sritį ribų. Nuo savo sukūrimo ši sistema apėmė didžiausius CO2 išmetėjus, kurie, dėl palyginti nedidelio stabilių įrenginių skaičiaus, geriausiai tiko minėtos sistemos veikimo pradžiai.
55 Ieškovės pagrindinėje byloje, remdamosi Europos išmetamų teršalų registro 2001 m. statistika, nurodo, kad chemijos sektoriaus išmetamas CO2 kiekis gerokai viršija Parlamento, Tarybos ir Komisijos nurodytąjį. Be to, į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį įtraukus tam tikrą slenkstį viršijantį CO2 kiekį išmetančias chemijos pramonės įmones nekiltų administracinių sunkumų, nes beveik 59 % bendros chemijos sektoriaus CO2 emisijos išmeta tik 96 įrenginiai.
56 Bendrijos teisės aktų leidėjas visiškai nepateikė objektyvių priežasčių, dėl kurių neįtraukė aliuminio sektoriaus į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį. Tiesioginės emisijos kiekis negalėjo būti pateisinama priežastis neįtraukti šio sektoriaus. Net iš studijos, kuria remiasi pastabas Teisingumo Teismui pateikusios institucijos, matyti, kad šis sektorius išmeta 16,2 milijono tonų CO2, nors į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį įtrauktas popieriaus ir kartono sektorius išmeta tik 10,6 milijono tonų šių šiltnamio efektą sukeliančių dujų.
Teisingumo Teismo vertinimas
57 Teisingumo Teismas pripažino didelę Bendrijos teisės aktų leidėjo diskreciją vykdant jam patikėtą kompetenciją tose srityse, kur reikia politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio pasirinkimų ir kur jis turi atlikti sudėtingus vertinimus (žr. 2006 m. sausio 10 d. Sprendimo IATA ir ELFAA, C‑344/04, Rink. p. I‑403, 80 punktą). Be to, kai jis turi pertvarkyti arba sukurti sudėtingą sistemą, jam leidžiama siekti tikslo etapais (šiuo klausimu žr. 1984 m. vasario 29 d. Sprendimo Rewe-Zentrale, 37/83, Rink. p. 1229, 20 punktą; 1991 m. balandžio 18 d. Sprendimo Assurances du crédit prieš Tarybą ir Komisiją, C‑63/89, Rink. p. I‑1799, 11 punktą ir 1997 m. gegužės 13 d. Sprendimo Vokietija prieš Parlamentą ir Tarybą C‑233/94, Rink. p. I‑2405, 43 punktą) ir veikti, remiantis įgyta patirtimi.
58 Vis dėlto, net naudodamasis tokiomis galiomis, Bendrijos teisės aktų leidėjas privalo pasirinkimą pagrįsti objektyviais ir nagrinėjamu teisės aktu siekiamą tikslą atitinkančiais kriterijais (šiuo klausimu žr. 1982 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Kind prieš EEB, 106/81, Rink. p. 2885, 22 ir 23 punktus ir minėto sprendimo Sermide 28 punktą), atsižvelgti į visas faktines aplinkybes ir priimant nagrinėjamą teisės aktą turimus techninius ir mokslo duomenis (šiuo klausimu žr. 1998 m. liepos 14 d. Sprendimo Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rink. p. I‑4301, 51 punktą).
59 Naudodamasis savo diskrecijos teise Bendrijos teisės aktų leidėjas, be pagrindinio aplinkos apsaugos tikslo, privalo visiškai atsižvelgti į esamus interesus (dėl priemonių žemės ūkio srityje žr. 2005 m. kovo 10 d. Sprendimo Tempelman ir van Schaijk, C‑96/03 ir C‑97/03, Rink. p. I‑1895, 48 punktą bei 2006 m. sausio 12 d. Sprendimo Agrarproduktion Staebelow, C‑504/04, Rink. p. I‑679, 37 punktą). Nagrinėjant galimus su įvairiomis priemonėmis susijusius apribojimus, reikia turėti mintyje, jog kai siekiamų tikslų svarba gali pateisinti ūkio subjektams sukeliamas neigiamas ekonomines pasekmes, net jeigu jos kai kuriems jų yra didelės (šiuo klausimu žr. 1990 m. lapkričio 13 d. Sprendimo Fedesa ir kiti, C‑331/88, Rink. p. I‑4023, 15–17 punktus bei 2005 m. gruodžio 15 d. Sprendimo Graikija prieš Komisiją, C‑86/03, Rink. p. I‑10979, 96 punktą), Bendrijos teisės aktų leidėjui naudojantis diskrecijos teise pasiekti rezultatai negali būti akivaizdžiai mažiau adekvatūs nei pasiekti kitomis taip pat šiems tikslams tinkamomis priemonėmis.
60 Šiuo atveju neginčijama, kad Direktyva 2003/87 nustatyta leidimų sistema yra nauja sudėtinga sistema, kurios įdiegimą ir veikimą galėtų trikdyti per didelis įtrauktų dalyvių skaičius, ir kad pirminė Direktyvos 2003/87 taikymo sritis apibrėžta, siekiant nustatyti šiai sistemai įdiegti būtiną kritinę dalyvių masę.
61 Atsižvelgiant į minėtos sistemos naujumą ir sudėtingumą ir siekiant netrikdyti jos diegimo, pirminį Direktyvos 2003/87 taikymo srities apibrėžimą ir sprendimą laipsniškai siekti tikslo, pagrįstą pirmuoju šios sistemos diegimo etapu įgyta patirtimi, reikia priskirti Bendrijos teisės aktų leidėjo turimai diskrecijai.
62 Šiuo atžvilgiu reikia pabrėžti, kad jei pastarasis, nustatydamas leidimų sistemą, galėjo teisėtai remtis tokiu sprendimu laipsniškai siekti tikslo, jis privalo, atsižvelgdamas į Direktyvos 2003/87 tikslus ir Bendrijos aplinkos politiką, protingais intervalais peržiūrėti nustatytas priemones, ypač susijusias su sektoriais, kuriems taikoma Direktyva 2003/87, kaip tai numatyta šios direktyvos 30 straipsnyje.
63 Bet kuriuo atveju, kaip, be kita ko, generalinis advokatas pažymėjo išvados 48 punkte, Bendrijos teisės aktų leidėjas, sprendimo laipsniškai siekti tikslo atžvilgiu naudodamasis savo turima diskrecija, atsižvelgiant į vienodo požiūrio principą nebuvo atleistas nuo pareigos apibrėžiant sektorius, kuriuos jis laikė tinkamus pirmiausia įtraukti į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį, vadovautis objektyviais kriterijais, pagrįstais ją priimant turėtais techniniais ir mokslo duomenimis.
64 Iš Direktyvos 2003/87 parengiamųjų darbų matyti, kad chemijos sektoriui priklauso itin daug įrenginių, t. y. 34 000, ne tik jų lemiamos emisijos atžvilgiu, bet ir palyginti su šiuo metu į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį įtrauktų įrenginių skaičiumi, kuris siekia 10 000.
65 Todėl šį sektorių įtraukus į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį pasunkėtų leidimų sistemos valdymas bei administravimas, taip pat negalima atmesti galimybės, kad tai padarius šią sistemą diegiant sutriktų jos veikimas. Be to, Bendrijos teisės aktų leidėjas galėjo manyti, kad siekiant Direktyvos 2003/87 tikslo naudingiau leidimų sistemos diegimo pradžioje į ją neįtraukti viso sektoriaus. Vadinasi, Bendrijos teisės aktų leidėjas pakankamai įrodė, kad pirmuoju leidimų sistemos diegimo etapu į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį neįtraukdamas viso chemijos sektoriaus rėmėsi objektyviais kriterijais.
66 Ieškovių pagrindinėje byloje argumentas, kad į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį įtraukus tam tikrą slenkstį viršijantį CO2 kiekį išmetančias šio sektoriaus įmones nekiltų administracinių sunkumų, nekelia abejonių dėl pateikto vertinimo.
67 Iš tiesų statistika, kuria jos remiasi, apima duomenis apie „objektus“, numatytus 2000 m. liepos 17 d. Komisijos sprendimo dėl Europos išmetamųjų teršalų registro (EPER) įgyvendinimo pagal Tarybos direktyvos 96/61/EB dėl taršos integruotos prevencijos ir kontrolės (IPPC) 15 straipsnį (OL L 192, p. 36) 1 straipsnyje. Tačiau objektas šio sprendimo prasme nėra įrenginys Direktyvos 2003/87 prasme, nes iš šio sprendimo A 4 priede išdėstytų sąvokų matyti, kad toks objektas yra „pramoninis kompleksas iš vieno arba kelių įrenginių toje pačioje vietoje, kur vienas ūkio subjektas vykdo vieną ar kelias I priedo veiklos rūšis“. Taigi duomenyse, kuriais remiasi ieškovės pagrindinėje byloje, nurodomi tik objektai, nepateikiant tikslaus atitinkamų įrenginių skaičiaus.
68 Tad remdamasis minėtam ieškovių pagrindinėje byloje argumentui pagrįsti pateiktais duomenimis Teisingumo Teismas negali patikrinti tvirtinimo, kad nedidelė chemijos sektoriaus įrenginių dalis atsako už didelę šio sektoriaus bendros CO2 emisijos dalį ir todėl Bendrijos teisės aktų leidėjas turėjo iš dalies jį įtraukti į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį.
69 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, ir turint mintyje sprendimą laipsniškai siekti tikslo, kuriuo pagrįsta Direktyva 2003/87, palyginti su juodosios metalurgijos sektoriumi, kitoks chemijos sektoriaus vertinimas pirmuoju leidimų sistemos diegimo etapu yra pateisinamas.
70 Kalbant apie spalvotųjų metalų sektorių, iš šio sprendimo 53 punkte minėto mokslinio pranešimo, kuriuo, kaip teigiama Parlamento, Tarybos ir Komisijos pastabose, rėmėsi Bendrijos teisės aktų leidėjas parengdamas ir priimdamas Direktyvą 2003/87, matyti, kad šio sektoriaus tiesioginė CO2 emisija 1990 m. sudarė 16,2 milijono tonų, o juodosios metalurgijos sektorius išmetė 174,8 milijono tonų šių dujų.
71 Atsižvelgiant į ketinimą apibrėžti Direktyvos 2003/87 taikymo sritį taip, kad per didelis dalyvių skaičius nesutrikdytų leidimų sistemos administracinio įvykdymo pradiniu jos diegimo etapu, Bendrijos teisės aktų leidėjas, įgyvendindamas siekiamą tikslą, neprivalėjo imtis vienintelės priemonės – nustatyti emisijos slenkstį visiems ekonomikos sektoriams, išmetantiems CO2. Direktyvos 2003/87 priėmimo aplinkybėmis jis galėjo, įdiegdamas šią sistemą, teisėtai apibrėžti jos taikymo sritį pagal sektorius, neperžengdamas savo turimos diskrecijos ribų.
72 Dviejų susijusių sektorių tiesioginės emisijos lygio skirtumas šiuo atžvilgiu yra esminis dalykas, dėl kurio šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemos diegimo pirmuoju etapu ir atsižvelgiant į sprendimą laipsniškai siekti tikslo, kuriuo pagrįsta Direktyva 2003/87, skirtingas šių sektorių vertinimas gali būti pateisinamas, o Bendrijos teisės aktų leidėjas neprivalo atsižvelgti į įvairiems sektoriams priskiriamas netiesiogines emisijas.
73 Todėl reikia pripažinti, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas, į Direktyvos 2003/87 taikymo sritį neįtraukdamas chemijos ir spalvotųjų metalų sektorių, nepažeidė vienodo požiūrio principo dėl skirtingo panašių situacijų vertinimo.
74 Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į prejudicinį klausimą galima atsakyti taip: išnagrinėjus Direktyvą 2003/87 vienodo požiūrio principo atžvilgiu, nenustatyta jokių veiksnių, kurie darytų įtakos jos galiojimui dėl to, kad joje numatyta, jog šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistema taikoma juodosios metalurgijos sektoriui, į jos taikymo sritį neįtraukiant chemijos ir spalvotųjų metalų sektorių.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
75 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
Išnagrinėjus 2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2003/87/EB, nustatančią šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičiančią Tarybos direktyvą 96/61/EB, iš dalies pakeistą 2004 m. spalio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/101/EB, vienodo požiūrio principo atžvilgiu, nenustatyta jokių veiksnių, kurie darytų įtakos jos galiojimui dėl to, kad joje numatyta, jog šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistema taikoma juodosios metalurgijos sektoriui, į jos taikymo sritį neįtraukiant chemijos ir spalvotųjų metalų sektorių.
Parašai.