MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 16. veljače 2017.(1)
Predmet C‑74/16
Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania
protiv
Ayuntamiento de Getafe
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Juzgado de lo Contencioso‑administrativo n° 4 de Madrid (Upravni sud br. 4 u Madridu, Španjolska))
„Tržišno natjecanje – Državne potpore – Članak 107. stavak 1. UFEU‑a – Španjolski porez na građevine, postrojenja i građevinske radove – Izuzeće od poreza za Katoličku crkvu – Razgraničenje između gospodarske i negospodarske djelatnosti Katoličke crkve – Djelatnosti Katoličke crkve koje nemaju isključivo vjersku svrhu – Djelatnosti u okviru socijalne, kulturne ili obrazovno‑političke zadaće Katoličke crkve – Crkve, vjerske udruge i vjerske zajednice – Članak 17. UFEU‑a – Članak 351. UFEU‑a”
I – Uvod
1. Je li riječ o zabranjenoj državnoj potpori prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a ako država članica izuzme vjersku zajednicu od određenih poreza, i to za aktivnosti koje nemaju strogo vjersku svrhu? To je u biti pitanje čije pojašnjenje u ovom slučaju španjolski sud traži od Suda.
2. Pitanje se postavlja s obzirom na različita porezna izuzeća koja ja Kraljevina Španjolska odobrila Katoličkoj crkvi na temelju međunarodnog sporazuma sklopljenog 1979. sa Svetom Stolicom. Pozivajući se na taj sporazum Katolička crkva bi u ovom slučaju željela kao osnivač crkvene škole ishoditi povrat općinskog poreza koji je platila u sklopu građevinskih radova na školskoj zgradi.
3. Budući da se Unijino pravo tržišnog natjecanja primjenjuje samo na poduzetnike, za rješenje ovog slučaja bitno je razgraničenje između gospodarske i negospodarske djelatnosti koje nije uvijek jednostavno napraviti. Već je iz ranijih presuda dovoljno poznato(2) da se osobito sektor obrazovanja nalazi na granici između poduzetničkih i socijalnih, ili čak kulturnih zadaća.
4. U ovom slučaju, međutim, problematika dobiva novu dimenziju time što u konačnici dodiruje odnos između države i Crkve, kojem primarno pravo Unije u vidu članka 17. UFEU‑a poklanja posebnu pažnju. S obzirom na često vrlo strasno vođenu raspravu o ulozi vjere i vjerskih zajednica u modernom europskom društvu(3), ovaj slučaj ne može biti aktualniji. Postavljena pravna pitanja uvelike nadilaze Španjolsku jer su od velikog interesa i za brojne druge države članice.
5. Budući da sporazum Španjolske sa Svetom Stolicom potječe iz vremena prije pristupanja Španjolske Europskim zajednicama, kod rješavanja slučaja treba uzeti u obzir još i članke 108. i 351. UFEU‑a.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
6. Okvir slučaja na temelju prava Unije određen je člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a koji je sadržan u glavi VII. poglavlju 1. Ugovora o FEU‑u („Pravila o tržišnom natjecanju”):
„Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.”
7. Povrh toga valja ukazati na članak 17. stavak 1. UFEU‑a koji se nalazi u dijelu prvom glave II. („Odredbe koje imaju opću primjenu”) Ugovora o FEU‑u i glasi:
„Unija poštuje i ne dovodi u pitanje status koji na temelju nacionalnog prava imaju crkve i vjerske udruge ili zajednice u državama članicama.”
8. Naposljetku, bitan je članak 351. UFEU‑a kao odredba iz dijela sedmog Ugovora o FEU‑u („Opće i završne odredbe”):
„Odredbe Ugovorâ ne utječu na prava i obveze koje proizlaze iz sporazuma sklopljenih prije 1. siječnja 1958. ili, za države pristupnice, prije dana njihova pristupanja, a koje su sklopile jedna ili više država članica s jedne strane te jedna ili više trećih zemalja s druge strane.
Ako ti sporazumi nisu sukladni Ugovorima, dotična država članica ili dotične države članice poduzimaju sve odgovarajuće korake za otklanjanje utvrđenih neusklađenosti. U tu svrhu države članice po potrebi pomažu jedna drugoj i, ako je to potrebno, zauzimaju zajednički stav.
U primjeni sporazuma iz prvog stavka države članice uzimaju u obzir činjenicu da prednosti koje su svakoj državi članici dodijeljene na temelju Ugovorâ čine sastavni dio osnivanja Unije te su stoga neodvojivo povezane sa stvaranjem zajedničkih institucija, davanjem ovlasti tim institucijama i pružanjem istih prednosti od strane svih drugih država članica.”
B – Međunarodno pravo
9. Sporazum od 3. siječnja 1979. između Španjolske Države i Svete Stolice o gospodarskim pitanjima(4), u svojem članku IV. stavku 1. točki B) prvom podstavku, predviđa za zemljišta Katoličke crkve „potpuno i trajno izuzeće od objektivnih poreza i poreza na dobit kao i od poreza na dohodak i poreza na imovinu”.
10. Kako, međutim, proizlazi iz podtočke 2. te odredbe, navedeno izuzeće od poreza ne vrijedi „za prihode od gospodarskih djelatnosti ili imovine Crkve, čije je korištenje prepušteno trećim osobama”, a ni „za kapitalne dobitke kao i prihode za koje se porez na dohodak obustavlja prilikom njihove isplate”.
11. U članku VI. Sporazuma iz 1979. nalazi se mehanizam za rješavanje sporova prema kojem se Sveta Stolica i španjolska vlada obvezuju probleme kod tumačenja i primjene Sporazuma rješavati sporazumno i na temelju načela sadržanih u Sporazumu.
C – Nacionalno pravo
12. Porez, koji se naplaćuje na građevine, postrojenja i građevinske radove(5), potječe iz zakona iz 1988. Trenutačno se zasniva na članku 100. stavku 1. zakona kojim se uređuju lokalne financije(6), u verziji iz Kraljevskog zakonodavnog dekreta(7) 2/2004 od 5. ožujka 2004.(8). Riječ je o neizravnom općinskom objektivnom porezu koji čini prihod španjolskih općina.
13. Odlukom od 5. lipnja 2001.(9) španjolsko ministarstvo financija pojasnilo je da porez na građevine, postrojenja i građevinske radove potpada pod članak IV. stavak 1. točku B) Sporazuma iz 1979. Ta odluka iz 2001. pojašnjena je odlukom od 15. listopada 2009.(10) na način da se navedeno izuzeće od poreza primjenjuje samo na zgrade izuzete od poreza na nekretnine(11), to jest na zgrade koje su namijenjene isključivo vjerskim svrhama(12). Međutim, odluka iz 2009. poništena je presudom Audiencia Nacional od 9. prosinca 2013. jer je njome povrijeđen članak IV. stavak 1. točka B) i članak VI. Sporazuma iz 1979.(13).
III – Činjenično stanje i glavni postupak
14. Congregación de Escuelas Pías Provincia de Betania (Comunidad de Casa de Escuelas Pías de Getafe, PP. Escolapios)(14) ustanova je Katoličke crkve i kao takva podliježe Sporazumu iz 1979. Ona je vlasnik zemljišta u općini Getafe blizu Madrida na kojem se nalazi škola „La Inmaculada”.
15. Congregación je 4. ožujka 2011. od Ayuntamiento de Getafe (Općina Getafe) zatražila građevinsku dozvolu radi obnove i nadogradnje prazne građevine na tom zemljištu. Navedenu zgradu škola koristi kao svečanu dvoranu. Namjera je bila opremiti tu svečanu dvoranu s 450 sjedećih mjesta tako da se ista može koristiti za sastanke, tečajeve, konferencije itd.
16. Građevinska dozvola izdana je 28. travnja 2011., za što je Congregación morala platiti porez na građevine, postrojenja i građevinske radove u visini od 23 730,41 eura.
17. Međutim, naknadno je Congregación pozivom na članak IV. stavak 1. točku B) Sporazuma 1979. podnijela zahtjev za povrat poreza koji je platila.
18. Potonji je zahtjev porezno tijelo(15) općine odbilo rješenjem od 6. studenoga 2013. Kao obrazloženje je navelo da se izuzeće od poreza u ovom slučaju ne primjenjuje jer se radi o djelatnosti koja nije u vezi s vjerskim ciljevima Katoličke crkve. Povodom prigovora Congregación, voditelj poreznog tijela općine rješenjem od 27. veljače 2014. potvrdio je odbijajuće rješenje. Protiv drugostupanjskog rješenja Congregación je 21. svibnja 2014. podnijela tužbu pred Juzgado de lo Contencioso‑administrativo n° 4 de Madrid (Upravni sud br. 4 u Madridu, Španjolska).
IV – Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
19. Odlukom od 26. siječnja 2016. Juzgado de lo Contencioso‑administrativo n° 4 de Madrid (Upravni sud br. 4 u Madridu) uputio je Sudu, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 107. stavku 1. UFEU‑a izuzeće Katoličke crkve od plaćanja poreza na građevine, postrojenja i građevinske radove u vezi s radovima na nekretninama namijenjenima obavljanju gospodarskih djelatnosti koje nemaju isključivo vjersku svrhu?”
20. U postupku pred Sudom pisano su se očitovale Kraljevina Španjolska i Europska komisija. Pored tih stranaka na raspravi su 10. siječnja 2017. bili zastupljeni i Congregación i Ayuntamiento de Getafe (Općina Getafe) kao stranke u glavnom postupku.
V – Analiza
A – Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
21. U skladu s člankom 94. Poslovnika Suda(16), osim teksta prethodnog pitanja postavljenog Sudu zahtjev za prethodnu odluku mora sadržavati i potrebne podatke o činjeničnom i pravnom okviru glavnog postupka. Sud koji je uputio zahtjev mora nadalje prikazati vezu koja prema njegovu mišljenju postoji između odredaba prava Unije, koje treba protumačiti, i glavnog postupka te navesti razloge koji su ga potaknuli da se zapita o tumačenju ili valjanosti tih odredaba. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, podaci o činjeničnom i pravnom okviru od posebnog su značenja u postupcima u vezi s tržišnim natjecanjem(17).
22. S obzirom na te okolnosti, španjolska vlada i Komisija izražavaju u ovom slučaju sumnju u pogledu dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku. No nijedan od tih prigovora ne čini mi se uvjerljivim.
23. Kao prvo, neuvjerljiv je prigovor španjolske vlade da se zahtjevom za prethodnu odluku postavlja isključivo hipotetsko pitanje i da je isti usmjeren na stručno tumačenje prava Unije koje nema ništa sa stvarnošću spora u glavnom postupku.
24. Naime, s jedne strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prethodna pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti(18) pa se pritom sudu koji je uputio zahtjev priznaje margina prosudbe(19). S druge strane, u ovom slučaju uopće nije vidljivo da zatraženo tumačenje članka 107. UFEU‑a ne bi imalo veze sa stvarnošću ili predmetom glavnog postupka. Naprotiv, pravilno shvaćanje članka 107. stavka 1. UFEU‑a prilično je značajno za ishod tužbenog zahtjeva Congregación jer joj se željeno izuzeće od poreza može odobriti samo ako ne proturječi odredbama prava Unije o državnim potporama. Sumnja, koju s tim u vezi ima sud koji je uputio zahtjev, dovoljno jasno proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje.
25. Što se, kao drugo, tiče pravnog okvira glavnog postupka, zahtjev za prethodnu odluku nema, nasuprot stajalištu španjolske vlade, očitih praznina. Odluka kojom se upućuje prethodno pitanje na razumljiv način prikazuje mjerodavne odredbe španjolskog poreznog prava kao i relevantne međunarodnopravne odredbe sporazuma iz 1979. Osim toga, španjolska vlada nije utvrdila nijednu odredbu koju je sud koji je uputio zahtjev zanemario ili zaboravio spomenuti.
26. Kao treće, i prikaz činjeničnog okvira glavnog postupka dostatno je iznesen u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje. Svakako se treba složiti sa španjolskom vladom i Komisijom da je sud koji je uputio zahtjev mogao još točnije opisati općenito djelatnost Congregación na području obrazovanja kao i osobito korištenje zgradom koja je predmet spora. No odluka kojom se upućuje prethodno pitanje sadržava sve potrebne podatke za razumijevanje prethodnog pitanja i njegova dosega. To uostalom proizlazi iz stajališta koja su španjolska vlada i Komisija same iznijele pred Sudom(20), na što je Ayuntamiento de Getafe (Općina Getafe) s pravom ukazao na raspravi.
27. Sve u svemu, zahtjev za prethodnu odluku je dakle dopušten.
B – Sadržajna ocjena prethodnog pitanja
28. Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li sporno izuzeće od poreza, u slučaju njegove primjene na školske zgrade, smatrati zabranjenom državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
1. Primjenjivost odredaba prava Unije o državnim potporama
29. Prvo valja razmotriti može li se zabranu državnih potpora sadržanu u članku 107. stavku 1. UFEU‑a uopće primijeniti u slučaju poput ovoga, ako se ima na umu da članak 17. UFEU‑a obvezuje Uniju da poštuje status crkava(21) u državama članicama i da ga ne dovodi u pitanje(22).
30. Navedenim je člankom 17. UFEU‑a Ugovor iz Lisabona preuzeo odredbu koja je već bila sadržana u članku I‑52 Ugovora o Ustavu za Europu(23), a ona potječe iz Deklaracije o statusu crkava i nekonfesionalnih organizacija koja je prihvaćena 1997.(24).
31. Naposljetku, člankom 17. UFEU‑a konkretizira se i dopunjuje načelo koje je utvrđeno u članku 4. stavku 2. UEU‑a, a kojim se nalaže poštovanje nacionalnih identiteta država članica koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama.
32. Člankom 17. se posebnu društvenu ulogu crkava u državama članicama nedvojbeno stavlja na istaknuto mjesto. Tu se odredbu, međutim, ne smije shvatiti kao iznimku prema kojoj bi djelatnost crkava općenito bila izvan područja primjene prava Unije. Pravo Unije osobito se mora primjenjivati u području gdje crkve gospodarski djeluju(25), slično kao što to Sud u ustaljenoj sudskoj praksi priznaje u vezi sa sportskim udrugama odnosno sportskim klubovima(26) i obrazovnim ustanovama(27).
33. Posebno značenje članka 17. UFEU‑a u slučaju poput predmetnog nije dakle u tome što bi djelatnost crkava općenito bila izuzeta iz područja primjene prava Unije, nego je prije riječ o tome da se prilikom tumačenja i primjene prava Unije treba poštovati status crkava i da se on ne smije dovoditi u pitanje.
2. Pojam državne potpore u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a
34. Cilj zabrane državnih potpora prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a jest spriječiti da na trgovinu između država članica utječu prednosti koje odobre državna tijela i koje, u različitim oblicima, narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje tako što stavljaju u povoljniji položaj određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe(28).
35. U svojoj odluci kojom upućuje prethodno pitanje nacionalni sud izričito polazi od pretpostavke da je predmetna školska zgrada namijenjena gospodarskom korištenju, nasuprot korištenju u vjerske svrhe. No kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, koji će mu omogućiti da spor u glavnom postupku riješi na najbolji mogući način(29), podsjetit ću, u okviru svojih razmatranja u vezi s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, prvo na pretpostavke pod kojima s gledišta prava Unije uopće postoji gospodarska djelatnost (vidjeti o tome odjeljak a) dolje), prije nego što ću razmotriti pojedina obilježja zabrane državnih potpora (vidjeti o tome odjeljak b) dolje).
a) Pojam poduzetnika kao temeljna pretpostavka za primjenu europskog prava tržišnog natjecanja
36. Prvo valja istaknuti da se Unijino pravo tržišnog natjecanja odnosi samo na djelatnost poduzetnika(30).
37. Pojam poduzetnika treba shvatiti funkcionalno, a obuhvaća svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o pravnom statusu tog subjekta i načinu njegova financiranja(31). Ustanova koja ne obavlja gospodarsku djelatnost nije poduzetnik u smislu prava tržišnog natjecanja(32).
38. Okolnost da se u središtu djelatnosti crkava redovito nalazi obavljanje vjerskih, pastoralnih i socijalnih zadaća još ne isključuje sama po sebi mogućnost da se pojedine djelatnosti crkava svejedno mogu podvesti pod gospodarske djelatnosti. Naime, kod svake djelatnosti koju neka ustanova obavlja treba razlikovati između gospodarske i negospodarske djelatnosti(33).
39. Gospodarska djelatnost svaka je djelatnost koja se sastoji od ponude robe ili usluga na određenom tržištu(34). Pritom izostanak komercijalnog cilja ili namjere stjecanja dobiti još sam po sebi ne isključuje zaključak o postojanju gospodarske djelatnosti, sve dok se nudi roba ili usluge(35).
40. Izuzeće od poreza o kojem je riječ u glavnom postupku Congregación traži u pogledu građevinskih radova na jednoj od svojih školskih zgrada. Dakle, ono je u konačnici povezano s obrazovnom djelatnošću Congregación kao osnivača škole „La Inmaculada”.
41. Treba li takvu obrazovnu djelatnost posebno klasificirati kao gospodarsku djelatnost ovisi o ukupnoj ocjeni konkretnih okolnosti pojedinačnog slučaja koju je nacionalni sud dužan dati. Pri tome u obzir treba uzeti financiranje nastave i zadaće i ciljeve osnivača škole koji se ispunjavaju nastavom(36).
42. Ako crkveni osnivač upravlja svojom obrazovnom ustanovom na potpuno ili pretežito komercijalan način, i tamo obavlja nastavu u biti kao protučinidbu za financijske doprinose i druga davanja u naravi(37) učenika ili njihovih roditelja, tada on u tom pogledu pruža usluge u smislu članka 56. UFEU‑a(38) i prema tome obavlja gospodarsku djelatnost.
43. Drukčije je kada crkveni osnivač ne upravlja svojom obrazovnom ustanovom na komercijalan način, nego kao dijelom svoje opće zadaće na socijalnom, kulturnom i obrazovno‑političkom području, pa se radi financiranja nastave koja se tamo obavlja uopće ne koristi ili vrlo malo koristi doprinosima učenika ili njihovih roditelja. U takvom slučaju on ne nudi usluge u smislu članka 56. UFEU‑a(39) i stoga i ne obavlja gospodarske djelatnosti.
44. Nasuprot stajalištu suda koji je uputio zahtjev, razvrstavanje crkvenih obrazovnih usluga u negospodarski sektor ne zahtijeva da sama nastava, a u konačnici i zgrade u kojima se ta nastava odvija, imaju „isključivo vjersku svrhu”(40). Naprotiv, za zaključak o negospodarskoj naravi takvih obrazovnih usluga dovoljno je da one imaju izvorno socijalni, kulturni i obrazovno‑politički cilj.
45. U prilog tom stajalištu ide osobito i obveza poštovanja posebnog statusa crkava koja je utvrđena u članku 17. stavku 1. UFEU‑a. Naime, taj status znači da crkve u društvu ne obavljaju isključivo vjerske zadaće, već štoviše daju značajan doprinos ispunjavanju socijalnih, kulturnih i obrazovno‑političkih ciljeva. Ako bi se djelatnost crkava na socijalnom, kulturnom ili obrazovno‑političkom području općenito željelo podvesti pod gospodarske djelatnosti, tada bi se zanemarilo posebnu narav tih djelatnosti, a time u konačnici i poseban status crkava.
46. Kao što proizlazi iz izlaganja na raspravi, prostor škole „La Inmaculada” koristi se pretežito za obrazovne usluge koje su jednakovrijedne obveznoj nastavi u državnim školama (takozvani educación obligatoria, koji se sastoji od educación primaria i educación secundaria obligatoria). Te se obrazovne usluge pružaju u skladu sa sporazumom između Congregación i nadležne španjolske pokrajine – Comunidad de Madrid (autonomna zajednica Madrid) – pa se njihov pretežiti dio financira javnim sredstvima, nasuprot čega plaćanja i davanja u naravi učenika ili njihovih roditelja imaju samo sporednu ulogu(41). Stoga se može poći od toga da je obvezna nastava u školi „La Inmaculada” u cijelosti integrirana u javni obrazovni sustav Španjolske.
47. Takve okolnosti idu sve u prilog zaključku da korištenje školskom zgradom – svečanom dvoranom – koja je predmet spora ima posebnu socijalnu kulturnu i obrazovno‑političku zadaću i da je u tom pogledu djelatnost Congregación negospodarske naravi, iako zbog mogućnosti odabira učenika i roditelja između različitih javnih ili privatnih škola može postojati određeno „tržišno natjecanje” među obrazovnim ustanovama.
48. Na raspravi se, međutim, saznalo za to da se u školi „La Inmaculada”, osim obvezne nastave, nude i ostale obrazovne usluge koje se u španjolskom sustavu smatraju neobveznima, i to, s jedne strane, predškolsko obrazovanje (educación infantil) i, s druge strane, neobvezno daljnje obrazovanje (educación postobligatoria), koje vodi ili do mature (bachillerato) ili do stručnog završnog ispita (formación profesional). Kao što je to priznao zastupnik Congregación u postupku pred Sudom, od roditelja učenika naplaćuje se školarina za financiranje tih neobveznih nastavnih ponuda.
49. Potonja situacija pokazuje da u svakom slučaju dio obrazovnih usluga koje Congregación pruža u školi „La Inmaculada” ima narav klasične usluge u smislu članka 56. UFEU‑a ili barem ima velike sličnosti s takvim uslugama(42).
50. U tim okolnostima valja poći od postavke da su obrazovne usluge koje Congregación pruža u svojoj školi „La Inmaculada” djelomično gospodarske, a djelomično negospodarske naravi i da shodno tome ni svečana dvorana, koja je predmet spora, nije namijenjena isključivo socijalno, kulturnoj ili obrazovno‑političkoj svrsi, nego se barem djelomice koristi za poduzetničku djelatnost Congregación.
51. U postupku pred Sudom u konačnici nije razjašnjeno koji je omjer neobvezne i obvezne nastave u školi „La Inmaculada”, tako da se na temelju informacija kojima raspolažemo uopće ne može brojčano izraziti omjer gospodarske i negospodarske djelatnosti Congregación.
52. U svakom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da u okviru nacionalne postupovne autonomije dođe do potrebnih utvrđenja glede djelatnosti Congregación iz kojih se može izvesti zaključak u pogledu korištenja svečane dvorane koja je predmet spora. Pritom se zasigurno neće moći osloniti na to koji je udio svih prostora škole „La Inmaculada” – u odnosu na cijelu korisnu površinu građevinskog kompleksa – namijenjen jednom ili drugom obliku nastave(43). Puno veći značaj imaju prema mojem mišljenju drugi pokazatelji, kao što je osobito broj školskih razreda i sati nastave kao i broj učenika(44) i učitelja u jednom ili drugom obliku nastave; nadalje u obzir treba uzeti godišnji proračun koji škola troši za jedan ili drugi oblik nastave.
53. Ako poduzetnička djelatnost Congregación ne bi imala značajan opseg u usporedbi s njezinim socijalno, kulturno i obrazovno‑politički motiviranim obrazovnim uslugama, nego bi bila potpuno sporedna, tada bi bilo opravdano općenito zaključiti da Congregación obavlja negospodarske djelatnosti. U tom se smislu i Komisija pravilno izjasnila pred Sudom.
54. Takvo je razmatranje prije svega opravdano razlozima pojednostavljenja i vodi k najmanje birokratskoj primjeni odredbi prava Unije o državnim potporama. No, kako bi se udovoljilo načelu pravne sigurnosti, potrebno je odrediti prag koji poduzetnicima i nacionalnim tijelima može služiti kao zlatno pravilo za razvrstavanje gospodarske djelatnosti kao potpuno sporedne.
55. Čini se da Komisija smatra da je gospodarska djelatnost, do udjela od 20 % ukupne ponude za nastavu ustanove poput Congregación, sporedna djelatnost potpuno podređenog značaja. Pritom se Komisija poziva na svoju Uredbu o općem skupnom izuzeću(45) i na Okvir Unije za istraživačke potpore koji je objavila(46).
56. Kod ocjene predmetnog činjeničnog stanja u obzir treba posebno uzeti Uredbu o općem skupnom izuzeću koja je obvezujući akt u smislu članka 288. drugog stavka UFEU‑a. Međutim, ako se pobliže razmotri, u normativnom dijelu te uredbe ne nalazi se ništa što bi upućivalo na ikakav prag od 20 %. Takav je postotak naveden kao primjer samo u preambuli navedene uredbe, i to u vrlo posebnom kontekstu, to jest u vezi s istraživačkim infrastrukturama(47). U bitnome istovjetna formulacija nalazi se, također u vezi s istraživačkim organizacijama ili istraživačkim infrastrukturama, u Okviru Unije za istraživačke potpore, što je pravno neobvezujuća komunikacija Komisije kojom ona objavljuje svoju upravnu praksu i državama članicama predlaže određene mjere(48).
57. U tim mi se okolnostima ne čini obveznim da se prag od 20 %, koji je Komisija utvrdila posebno za istraživačke infrastrukture, poopći i da se on općenito primjenjuje prilikom određivanja gospodarske ili negospodarske naravi djelatnosti.
58. Naprotiv, oslanjajući se na uobičajene pragove u pravu tržišnog natjecanja(49) i na drugim područjima relevantnima za unutarnje tržište(50), trebalo bi poći od postavke da se gospodarska djelatnost redovito smije smatrati potpuno podređenom u usporedbi s negospodarskom samo ako je opseg predmetne djelatnosti dotične ustanove manji od 10 % u odnosnom sektoru (ovdje: 10 % djelatnosti Congregación na području školskih obrazovnih usluga).
59. Ako, nasuprot tomu, gospodarska djelatnost ustanove kao što je Congregación čini 10 % ili više, tada bi se moralo poći od postavke da ta ustanova djelomično obavlja gospodarsku, a djelomično negospodarsku djelatnost. Shodno tome bi i državni povlašteni tretman koji joj je dodijeljen, u ovom slučaju izuzeće od poreza, trebalo smatrati djelomičnim (pro rata) kao moguću prednost koju bi trebalo ocijeniti s obzirom na zabranu državnih potpora prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a.
60. Sve u svemu, može se utvrditi da u izostanku gospodarske djelatnosti Katoličke crkve, izuzeće od poreza, poput onoga o kojem je riječ u ovom postupku, uopće nije obuhvaćeno područjem primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako se odnosi na školsku zgradu kojom se Crkva koristi za pružanje obrazovnih usluga u okviru svoje socijalne, kulturne i obrazovno‑političke zadaće. Nasuprot tomu, gospodarska djelatnost postoji ako se dotičnom zgradom koristi u prave komercijalne svrhe.
b) Četiri pretpostavke za primjenu članka 107. stavka 1. UFEU‑a
61. Samo ako prema gore navedenom(51) Congregación obavlja gospodarsku djelatnost, zbog čega je treba smatrati poduzetnikom, izuzeće od poreza koje traži treba ocijeniti u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a.
62. U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a „[o]sim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
63. Kvalificiranje „državnom potporom” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a zahtijeva da svi uvjeti iz te odredbe budu ispunjeni(52).
64. Tako se mora, kao prvo, raditi o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava. Kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora davati prednost svojem korisniku. Kao četvrto, mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje(53).
65. Kod ispitivanja tih pretpostavki, prema ustaljenoj sudskoj praksi, nije toliko bitan subjektivan cilj nacionalnih tijela koliko učinci poduzete intervencije(54).
i) Državna intervencija ili intervencija putem državnih sredstava
66. Što se, prvo, tiče kriterija „potpore koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava”, priznato je da članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne obuhvaća samo pozitivna davanja poput subvencija, već i intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, jednake naravi i imaju jednake učinke(55).
67. Čak i porezna pogodnost koja, doduše, nije povezana s prijenosom državnih sredstava, ali povlaštenika stavlja u financijski povoljniji položaj od ostatka poreznih obveznika potpada pod članak 107. stavak 1. UFEU‑a(56). Podrazumijeva se da to vrijedi i ako odgovarajuću pogodnost dodijeli administrativna jedinica – ovdje je to općina – odnosno ako ta pogodnost umanjuje njezine prihode; naime, članak 107. stavak 1. UFEU‑a odnosi se na sve intervencije koje se financiraju iz javnih sredstava i mogu se pripisati državi(57).
68. Okolnost da sporno izuzeće od poreza u ovom slučaju potječe iz Sporazuma iz 1979., i time ima svoj izvor u međunarodnom pravu, ne lišava to izuzeće njegova karaktera državne intervencije ili intervencije koja se financira iz državnih sredstava. Kao prvo, Sporazum iz 1979. sklopljen je na temelju odlučujućeg sudjelovanja španjolske države koja ga je i ratificirala; s aspekta prava Unije, s njime dakle treba postupati kao s nacionalnim pravom. Kao drugo, u pogledu poreza na građevine, postrojenja i građevinske radove Sporazum dovodi do toga da se javni sektor u Španjolskoj odriče prihoda. Kao treće, Španjolska Država također odlučujuće sudjeluje u tumačenju i provedbi Sporazuma, kao što to osobito dokazuju razne odluke ministarstva financija(58). I, kao četvrto, mehanizam rješavanja sporazuma u skladu s člankom VI. Sporazuma dodjeljuje Španjolskoj Državi odlučujuću ulogu prilikom tumačenja i razvoja Sporazuma.
ii) Selektivna prednost
69. Člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a zabranjene su potpore u vidu stavljanja „određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj”, to jest selektivne potpore(59). Prema sudskoj praksi za tu je selektivnost prednost značajno da se određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe stavlja u povoljniji položaj u usporedbi s drugima, koji se nalaze, glede cilja koji se želi postići tom mjerom, u usporedivom činjeničnom i pravnom položaju(60).
70. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, za ocjenu porezne prednosti kao selektivne odlučujuće je to da osnovna državna intervencija odstupa od općeg sustava ako uvodi razlikovanje između gospodarskih subjekata, koji se s obzirom na zadani cilj poreznog sustava te države članice nalaze u usporedivom činjeničnom i pravnom položaju(61).
71. U Španjolskoj se, u skladu s „općim sustavom”, o kojemu se radi u ovom slučaju, porez naplaćuje u korist općina na sve građevine, postrojenja i građevinske radove. Činjenica da samo Katolička crkva ne mora plaćati taj porez je, na temelju Sporazuma iz 1979., za nju, ako obavlja gospodarsku djelatnost i time djeluje kao poduzetnik, prednost koja je stavlja u povoljniji položaj od ostalih gospodarskih subjekata(62). Ni u kojem slučaju se ne radi o prednosti koja bi proizlazila iz opće mjere primjenjive bez razlike na sve gospodarske subjekte i koja bi bila dostupna svakome tko ispunjava njezine pretpostavke(63).
72. Sud dakako priznaje da porezna olakšica nije selektivna ako je povlašteni tretman opravdan s naravi ili općom strukturom sustava čiji je dio, osobito ako porezna mjera izravno proizlazi iz osnovnih načela ili smjernica nacionalnog poreznog sustava(64). Međutim, prema svim raspoloživim informacijama, takvo opravdanje u slučaju poput ovoga nije vidljivo. Naime, razlozi za izuzeće od poreza Katoličke crkve ne proizlaze ni iz strukture relevantne porezne mjere ni iz osnovnih načela ili smjernica španjolskog poreznog sustava. Sporna se porezna mjera ponajprije temelji na Sporazumu iz 1979. Ona se dakle temelji na ocjenama koje imaju izvor izvan španjolskog poreznog prava i zbog toga nisu prikladne za isključenje selektivnosti prednosti.
73. Moguće je da selektivna prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ipak ne postoji ako je sporno izuzeće od poreza samo naknada za moguće terete koje je Katolička crkva preuzela na području usluga od općeg interesa. Za to su mjerodavni kriteriji utvrđeni u presudi Altmark Trans(65).
74. Kod primjene tih kriterija, imajući u vidu ustavnu zadaću iz članka 17. stavka 1. UFEU‑a, treba na odgovarajući način uzeti u obzir poseban status crkava. To bi doduše moglo svakako dovesti do toga da se obrazovne usluge ponuđene u crkvenoj školi smatraju doprinosom uslugama od općeg interesa, osobito kada su te obrazovne usluge integrirane u državni obrazovni sustav(66).
75. Međutim, paušalno izuzeće Katoličke crkve od poreza na građevine, postrojenja i građevinske radove kao takvo nije objektivna i prije svega transparentno izračunata naknada za posebne terete koji crkvama nastaju iz izvršavanja obveza pružanja javne usluge(67). Naprotiv, do takve naknade trebalo bi doći samo ciljanim mjerama, osobito konkretnim dodjelama financijskih sredstava države, pri čemu bi doduše trebalo ispitati ne čini li dodjela financijskih sredstava, koju Congregación ionako već prima od Španjolske Države, dostatnu naknadu.
76. Bez navedenih mjera sudska praksa Altmark Trans ne može, u slučaju poput ovoga, dovesti do isključenja selektivne prednosti za Katoličku crkvu.
iii) Utjecaj na trgovinu među državama članicama i narušavanje tržišnog natjecanja
77. Treća i četvrta pretpostavka iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koje su međusobno usko povezane, tiču se učinaka državnih potpora na tržišno natjecanja odnosno na trgovinu unutar Unije. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pri tome nije potrebno utvrditi stvaran utjecaj na trgovinu među državama članicama i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, nego samo ispitati može li ta potpora utjecati na trgovinu i narušiti tržišno natjecanje(68).
78. Mjera je uvijek prikladna da utječe na trgovinu među državama članicama ako snaži položaj jednog poduzetnika u odnosu na druge konkurentske poduzetnike u toj trgovini. Nije nužno da poduzetnik koji je korisnik potpore sam sudjeluje u trgovini unutar Unije(69).
79. U pogledu pretpostavke narušavanja tržišnog natjecanja, valja naglasiti da potpore koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu morao snositi u okviru svojeg redovnog poslovanja ili svojih uobičajenih aktivnosti u pravilu narušavaju uvjete tržišnog natjecanja(70).
80. Za obrazovne usluge koje se komercijalno pružaju, o kojima raspravljam u ovom odjeljku svojeg mišljenja, to jest ponudu za neobveznu nastavu i druge ponude neobveznih sadržaja škole, svakako postoji tržište na kojemu mogu prekogranično poslovati veći, pa čak i manji, ponuditelji. Ako ponuditelj takvih obrazovnih usluga, kao što je to ovdje Katolička crkva, dobije izuzeće od poreza na građevine, postrojenja i građevinske gradove, dok njegovi stvarni ili mogući konkurenti u usporedivom položaju moraju platiti taj porez, tada taj ponuditelj dobiva cjenovnu prednost koja na njega može imati povoljan utjecaj u okviru tržišnog natjecanja.
81. Točno je da se, u ovom slučaju, porez koji Congregación mora platiti za prenamjenu svečane dvorane škole „La Inmaculada” u iznosu od 23 730,41 eura doima u usporedbi s drugim cjenovnim čimbenicima relevantnima na unutarnjem tržištu razmjerno malim.
82. No, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u pravu Unije ne postoji donja granica ili postotak ispod čije bi se razine moglo smatrati da trgovina između država članica nije pogođena. Naime, relativno malen iznos potpore ili relativno mali poduzetnik koji je dobiva ne isključuju a priori mogućnost utjecaja na trgovinu među državama članicama(71).
83. Ako je, dakle, obavljanje gospodarske djelatnosti ustanove dovoljno značajno da se ustanovu kvalificira kao poduzetnika u smislu pravila prava Unije o tržišnom natjecanju (što je prethodno pitanje za primjenu članka 107. UFEU‑a(72)), tada i razmjerno male potpore mogu utjecati na trgovinu među državama članicama.
84. Usto, u europskom pravu tržišnog natjecanja učinak mjera na trgovinu unutar Unije i tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu nikada ne treba ocjenjivati izdvojeno, nego uvijek u njihovu gospodarskom i pravnom okviru. Pritom treba posebno voditi računa o tome radi li se o izdvojenom slučaju ili postoji velik broj („niz”) istovrsnih problema(73).
85. Ako ustanova, kao što je ovdje Katolička crkva, posjeduje brojne nekretnine koje bi sve mogle potpasti pod sporno izuzeće od poreza, tada njezina prednost u tržišnom natjecanju daleko nadilazi ono na što kod površnog razmatranja može ukazivati iznos od 23 730,41 eura koji je sporan u glavnom postupku i koji se odnosi na pojedine građevinske radove, to jest ovdje na obnovu svečane dvorane škole „La Inmaculada”. Naime, kao ponuditelj obrazovnih usluga Katolička crkva može u svojem izračunu troškova općenito uzeti u obzir prednost koju dobiva za sve svoje školske zgrade po osnovi izuzeća od poreza na građevine, postrojenja i građevinske radove. Ako se nadalje uzme u obzir da Sporazum iz 1979. predviđa još i niz drugih izuzeća od poreza, tada se ova prednost može još i povećati.
86. Osim toga, prema pravilima de minimis koja je donijela Europska komisija(74) samo se za takve mjere potpore koje tijekom bilo kojeg razdoblja od tri fiskalne godine ne prelaze ukupan iznos od 200 000 eura smatra „da ne ispunjuju sve kriterije iz članka 107. stavka 1. Ugovora”. Sporno izuzeće od poreza u skladu sa Sporazumom iz 1979. ne sadržava takvo ograničenje u pogledu iznosa i razdoblja, nego se prema članku IV. stavku 1. točki B) tog sporazuma primjenjuje općenito i neograničeno na sve građevine, postrojenja i građevinske radove Katoličke crkve u Španjolskoj. Stoga se to izuzeće od poreza ne može podvesti pod pravila de minimis.
c) Međuzaključak
87. Ako, dakle, prema gore navedenom Congregación obavlja gospodarsku djelatnost, zbog čega je valja smatrati poduzetnikom(75), izuzeće od poreza, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, treba kvalificirati kao državnu potporu na koju se primjenjuje zabrana iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
3. Posljedice mogućeg kvalificiranja kao državne potpore
88. Ostaje za raspraviti pitanje koje posljedice po glavni postupak mogu nastati iz kvalifikacije spornog izuzeća od poreza kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Posebnosti mogu ovdje, naime, proizlaziti iz članka 108. i članka 351. stavka 1. UFEU‑a, na čemu je posebno ustrajala španjolska vlada. Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor, zaključno valja ukratko razmotriti i obje te odredbe i problematiku koja iz njih proizlazi(76).
a) Razgraničenje između postojećih i novih potpora u smislu članka 108. UFEU‑a
89. Člankom 108. UFEU‑a pravi se razlika između postojećih sustava potpora i novih potpora. I dok se nove potpore ne smiju provoditi, sve dok ih Komisija ne odobri (članak 108. stavak 3. UFEU‑a), postojeći sustavi potpora podliježu samo neprestanom nadzoru Komisije (članak 108. stavak 1. UFEU‑a). Ukratko, slijedom navedenog za nove potpore vrijedi zabrana provedbe, a u slučaju njezine povrede dodijeljenu potporu treba smatrati nezakonitom(77), dok se postojeći sustavi potpora redovito smiju provoditi sve dok Komisija ne utvrdi njihovu suprotnost s Ugovorom(78).
90. Ako bi se dakle kod spornog izuzeća od poreza radilo o postojećem sustavu potpora u smislu članka 108. stavka 1. UFEU‑a, tada sud koji je uputio zahtjev ne bi smio njegovu dodjelu kvalificirati kao protuzakonitu, sve dok ga Komisija ne proglasi nespojivim s unutarnjim tržištem.
91. Zaključku o postojećem sustavu potpora ide kod površnog razmatranja u prilog okolnost da Sporazum iz 1979. potječe iz vremena prije pristupanja Španjolske Europskim zajednicama; kao što je poznato, to je pristupanje provedeno tek 1986.
92. Međutim, za kvalificiranje mjere kao postojećeg sustava potpore ili kao nove potpore treba biti mjerodavan samo trenutak od kojeg s potporom povezano narušavanje tržišnog natjecanja nastupi ili prijeti da će nastupiti(79). Do takvog narušavanja tržišnog natjecanja moglo je u ovom slučaju doći tek 1988., kada je Španjolska stvarno uvela porez na građevine, postrojenja i građevinske radove. U tom trenutku Španjolska je već bila država članica Europskih zajednica.
93. Time se izuzeće od poreza, poput onoga o kojem je riječ u ovom postupku, ne može kvalificirati kao postojeći sustav potpora, nego ga treba smatrati novom potporom. Shodno tome, članak 108. UFEU‑a ne bi spriječio sud koji je uputio zahtjev da u glavnom postupku pođe od nezakonite dodjele potpore.
b) Uzimanje u obzir članka 351. UFEU‑a s obzirom na Sporazum iz 1979.
94. Naposljetku ostaje za razmotriti dopušta li članak 351. UFEU‑a odnosno zabranjuje li sudu koji je uputio zahtjev da u glavnom postupku odstupi od zabrane državnih potpora u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a i Katoličkoj crkvi dodijeli sporno izuzeće od poreza, čak i ako bi se zapravo radilo o nezakonitoj državnoj potpori.
95. U skladu s člankom 351. stavkom 1. UFEU‑a pravo Unije ne utječe na prava i obveze koje proizlaze iz međunarodnopravnog sporazuma koji je država članica sklopila s trećom zemljom prije svojeg pristupanja Uniji.
96. Članak 351. UFEU‑a ima opći doseg i primjenjuje se na sve međunarodne sporazume koji, neovisno o svojem predmetu, mogu utjecati na primjenu prava Unije(80). Ta se odredba stoga može u cijelosti primjenjivati i s obzirom na Sporazum iz 1979.
97. Doduše, obveza odstupanja od odredaba prava Unije, kao što je članak 107. stavak 1. UFEU‑a, ne proizlazi iz članka 351. UFEU‑a. Naprotiv, državama članicama treba samo dati mogućnost da se pridržavaju mogućih međunarodnopravnih obveza koje su nastale prije njihova pristupanja(81) i da u tu svrhu po potrebi odstupe od odredaba prava Unije(82). Ako, nasuprot tomu, predmetni međunarodni sporazum daje državi članici manevarski prostor, ona ga mora koristiti tako da djeluje u skladu s pravom Unije(83).
98. U svakom slučaju nije na Sudu da utvrdi opseg međunarodnopravnih obveza koje za Španjolsku proizlaze iz Sporazuma iz 1979., nego je to zadaća nacionalnog suda(84).
99. Stoga će sud koji je uputio zahtjev morati ispitati proizlazi li nužno iz članka IV. stavka 1. točke B) Sporazuma iz 1979. da se za sve njezine zgrade u Španjolskoj, čak i takve koje su u cijelosti ili djelomično namijenjene gospodarskoj djelatnosti, Katoličku crkvu općenito mora izuzeti od poreza na građevine, postrojenja ili građevinske radove. Samo tada bi postojao sukob sa zabranom državnih potpora u skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a i samo u tom pogledu bi članak 351. stavak 1. UFEU‑a dopustio sudu koji je uputio zahtjev da prilikom rješavanja spora u glavnom postupku odstupi od članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
100. Usput valja primijetiti da bi Španjolska Država u takvom slučaju bila prema članku 351. stavku 2. UFEU‑a obvezna poduzeti sve odgovarajuće korake za otklanjanje mogućih neusklađenosti članka IV. stavka 1. točke B) Sporazuma iz 1979. s odredbama prava Unije o državnim potporama. Kao prvo, Španjolska bi se trebala aktivno poslužiti mehanizmom za rješavanje sporova sadržanim u članku IV. Sporazuma kako bi sporazumno sa Svetom Stolicom, barem za ubuduće, ishodila tumačenje članka IV. stavka 1. točke B) Sporazuma koje je u skladu s pravom Unije, a osobito s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a. Ako taj put ne bi u razumnom vremenu doveo do rješenja u skladu s pravom Unije, Španjolska bi morala otkazati Sporazum(85).
4. Sažetak
101. Sve u svemu, može se utvrditi:
Izuzeće od poreza, poput onoga o kojemu je riječ u ovom postupku, ne krši zabranu državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako se odnosi na školsku zgradu kojom se Katolička crkva koristi za pružanje obrazovnih usluga u okviru svoje socijalne, kulturne i obrazovno‑političke zadaće. Nasuprot tomu, takvo izuzeće od poreza čini državnu potporu zabranjenu prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a ako se dotičnom zgradom koristi u prave komercijalne svrhe.
VI – Zaključak
102. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Juzgado de lo Contencioso‑administrativo n° 4 de Madrid (Upravni sud br. 4 u Madridu), odgovori kako slijedi:
Izuzeće od poreza na građevine, postrojenja i građevinske radove, kao što je ono koje prema Sporazumu od 3. siječnja 1979. između Španjolske Države i Svete Stolice o gospodarskim pitanjima uživa Katolička crkva, ne krši zabranu državnih potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako se odnosi na školsku zgradu kojom se Katolička crkva ne koristi za komercijalno pružanje obrazovnih usluga, nego za pružanje obrazovnih usluga u okviru svoje socijalne, kulturne i obrazovno‑političke zadaće.