A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2011. május 24.(*)
„Tagállami kötelezettségszegés – EK 43. cikk – Letelepedés szabadsága – Közjegyzők – Állampolgársági feltétel – EK 45. cikk – A közhatalom gyakorlásában való részvétel – 89/48/EGK irányelv”
A C‑61/08. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bírósághoz 2008. február 13‑án
az Európai Bizottság (képviselik: G. Zavvos és H. Støvlbæk, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek,
támogatja:
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviseli: S. Ossowski, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
a Görög Köztársaság (képviseli V. Christianos, valamint E.‑M. Mamouna és A. Samoni‑Rantou, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen,
támogatja:
a Cseh Köztársaság (képviseli: M. Smolek, meghatalmazotti minőségben),
a Francia Köztársaság (képviselik: G. de Bergues és B. Messmer, meghatalmazotti minőségben),
a Litván Köztársaság (képviselik: D. Kriaučiūnas és E. Matulionytė, meghatalmazotti minőségben),
a Szlovén Köztársaság (képviselik: V. Klemenc és Ž. Cilenšek Bončina, meghatalmazotti minőségben),
a Szlovák Köztársaság (képviselik: J. Čorba és B. Ricziová, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozók,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: V. Skouris elnök, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (előadó), J‑J. Kasel tanácselnökök, R. Silva de Lapuerta, Juhász E., G. Arestis, M. Ilešič, C. Toader és M. Safjan bírák,
főtanácsnok: P. Cruz Villalón,
hivatalvezető: A. Gaudissart egységvezető,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. április 27‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2010. szeptember 14‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetével az Európai Közösségek Bizottsága a Bíróságtól annak megállapítását kéri, hogy a Görög Köztársaság – mivel a közjegyzői hivatás gyakorlását állampolgársági feltételhez kötötte, és a közjegyzői hivatás tekintetében nem ültette át a 2001. május 14‑i 2001/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 206., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 4. kötet, 138. o.) módosított, a legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszeréről szóló, 1988. december 21‑i 89/48/EGK tanácsi irányelvet (HL L 19., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 337. o.; a továbbiakban: 89/48 irányelv) – nem teljesítette az EK‑Szerződésből, és különösen az EK 43. és az EK 45. cikkből, valamint a 89/48 irányelvből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós jog
2 A 89/48 irányelv tizenkettedik preambulumbekezdése kimondta, hogy „a felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszere semmiképpen sem sérti [helyesen: sem érinti] az [EK 45. cikk] alkalmazását”.
3 A 89/48 irányelv 2. cikke a következőképpen fogalmazott:
„Ezt az irányelvet a tagállamok minden olyan állampolgárára alkalmazni kell, aki önálló vállalkozóként vagy munkavállalóként egy másik tagállamban kíván egy szabályozott szakmát gyakorolni.
Ez az irányelv nem vonatkozik azokra a foglalkozásokra, amelyekkel az oklevelek tagállamok általi kölcsönös elismeréséről szóló külön irányelv foglalkozik.”
4 A közjegyzői hivatásra nem vonatkozik semmiféle olyan szabályozás, amelyre a fent hivatkozott 2. cikk második bekezdése utal.
5 A 89/48 irányelv átültetésére előírt határidő az irányelv 12. cikkének megfelelően 1991. január 4‑én járt le.
6 A szakmai képesítések elismeréséről szóló, 2005. szeptember 7‑i 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 255., 22. o.) 62. cikke 2007. október 20‑i hatállyal hatályon kívül helyezte a 89/48 irányelvet.
7 A 2005/36 irányelv (41) preambulumbekezdése kimondja, hogy ez az irányelv „nem előzi meg [helyesen: nem érinti] a[z] [EK] 39. cikk (4) bekezdése és a[z] [EK] 45. cikk alkalmazását mindenekelőtt [helyesen: többek között] a közjegyzők vonatkozásában.”
A nemzeti szabályozás
A közjegyzői hivatás általános szabályozása
8 A görög jogrendben a közjegyzők tevékenységüket szabad foglalkozás keretében végzik. A közjegyzői hivatás szabályozását a 2000. március 16‑i 2830/2000 törvény tartalmazza (FEK A’ 96/16.3.2000; a továbbiakban: közjegyzőkről szóló törvény).
9 Az említett törvény 1. cikkének (1) bekezdése értelmében a közjegyzők feladata többek között jogi aktusnak minősülő vagy jogi aktusokhoz bizonyítékul szolgáló okiratok megszövegezése és megőrzése, ezen okiratok végrehajtási záradékkal való ellátása, magánokiratok láttamozása annak érdekében, hogy azok kiállításának időpontja igazolva legyen, valamint az érdekeltek aláírása eredetiségének hitelesítése.
10 Ugyanezen rendelkezés „fizetés nélküli állami tisztviselőkként” határozza meg a közjegyzőket, abban az értelemben, hogy azok díjazását nem az állam, hanem ügyfeleik fizetik. A felek szabadon választhatnak közjegyzőt.
11 A közjegyzők számát, irodájuk helyét és székhelyüket többek között a közjegyzőkről szóló törvény 2. és 17. cikkével összhangban állapítják meg. Ezen első rendelkezés kimondja, hogy a közjegyzők feladataikat a székhelyük szerinti bíróság illetékességi területén végzik.
12 A közjegyzőkről szóló törvény 40. cikke szerint a közjegyzők díjazását – amelynek egyik része rögzített, másik része a közjegyzői okiratban szereplő értéktől függően változik – a gazdasági és pénzügyminiszter és az igazságügy‑miniszter tárcaközi határozatban állapítja meg, amelynek legutolsó változata az 100692(1)/2009 határozat.
13 A közjegyzőkről szóló törvény 153. cikke értelmében két vagy több kinevezett közjegyző, akiknek székhelye ugyanazon bíróság illetékességi területén található, polgári jogi társaság keretében végezheti tevékenységét.
14 Ahhoz, hogy valakit Görögországban közjegyzőjelöltté nevezhessenek ki, az érdekeltnek többek között görög állampolgárnak kell lennie.
A közjegyzői tevékenység
15 A közjegyző különféle tevékenységeit illetően egyértelmű, hogy a görög jogrendben a közjegyzők legfontosabb feladata a közokiratok kiállítása. A közjegyző közreműködése a hitelesítendő okirat rendeltetésétől függően lehet kötelező vagy alapulhat a felek választásán. A közjegyző eljárása során megállapítja az okirat kiállításához szükséges, törvényben előírt összes feltétel fennállását, a felek jog‑ és cselekvőképességét.
16 A polgári perrendtartás „az iratokról” című VIII. fejezetében szereplő 438. cikkéből következik, hogy a közokirat olyan hivatalos okirat, amelyet valamely hivatalos szerv állított ki, teljes és mindenkivel szemben érvényes bizonyítékául mindannak, amelyről a szerv tanúsítja, hogy azt maga végezte, vagy előtte végezték el.
17 A polgári perrendtartás 904. cikkének (2) bekezdése értelmében a közjegyzői okiratok végrehajthatóak. E rendelkezés emellett végrehajthatóságot biztosít többek között a meghagyásnak és a törvény által végrehajtható jogcímként elismert okiratoknak. Ahhoz, hogy a közjegyzői okiratok végrehajthatóak legyenek, azokat ugyanezen törvény 918. cikke értelmében a közjegyzőnek végrehajtási záradékkal kell ellátnia.
18 A bírósági végrehajtókról szóló, 1995. június 19‑i 2318/1995. sz. törvény (FEK A´ 126/19.6.1995) 1. cikkének (2) bekezdése értelmében a bírósági végrehajtó jogosult a bírósági határozatok, valamint végrehajtható okiratok, illetve végrehajtási záradékkal ellátott okiratok végrehajtására.
19 Emellett a polgári perrendtartás 933. és azt követő cikkeiből kitűnik, hogy a végrehajtási eljárással kapcsolatos vita esetén bírósághoz kell fordulni.
20 A polgári perrendtartás 959–981, 988. és 998–1021. cikke értelmében a közjegyző feladata a végrehajtási eljárásban lényegében az árverés levezetéséből áll.
21 Az említett törvény vonatkozó rendelkezései szerint a végrehajtás foganatosítását bírósági végrehajtó kezdi meg, aki fizetési felszólítást küld az adósnak. Az adósnak meghatározott idő áll rendelkezésére a teljesítésre. E határidő lejártával, ha az adós nem teljesített, az érintett ingatlanokra nézve a bírósági végrehajtó végzést hoz, amelyet bejegyeznek a jelzálog‑nyilvántartásba. Ezután a végrehajtó kitűzi az árverés időpontját, szükség esetén közjegyzőt jelöl ki, és megbízza a közjegyzőt az árverés lebonyolításával. Végül a közjegyző levezeti az árverést, és sikeres árverés esetén elkészíti a vételár hitelezők részére történő átadásáról szóló iratot és adott esetben a hitelezők névsorát. A végrehajtható jogcím, a végrehajtási eljárás vagy a tartozás vitatása esetén az említett törvény 933. és azt követő cikkei értelmében a bírósághoz kell fordulni.
22 Emellett bizonyos ügyleteket semmisség terhe mellett közjegyzői okiratba kell foglalni. Többek között az ingatlanokra vonatkozó vagyoni jogosultságok létrehozásáról és átruházásáról van szó. A polgári törvénykönyv 1033. cikke értelmében az ingatlan tulajdonjogának átruházásához a tulajdonos és a tulajdonszerző közötti, jogszerű jogcímen alapuló, a tulajdon átruházására vonatkozó megállapodásra van szükség, amelyet közjegyzői okiratba kell foglalni. Léteznek más jogi aktusok is, amelyek érvényessége közjegyzői hitelesítéshez van kötve, többek között az apai elismerő nyilatkozat, ingatlan ajándékozása és a hagyományozás.
23 A közjegyző közreműködik a társasági jog területén is. Például a részvénytársaságokról szóló 2190/1920 törvény (FEK A´ 37/30.3.1963) és a korlátolt felelősségű társaságokról szóló 3190/1955 törvény (FEK A´ 91/16.4.1955) vonatkozó rendelkezései értelmében a részvénytársaság és a korlátolt felelősségű társaság alapító okiratát, az ilyen társaságok átalakulását és egyesülését semmisség terhe mellett közjegyzői okiratba kell foglalni. Emellett az említett társaságok alapítását a fejlesztési minisztériumnak illetve a hatáskörrel rendelkező bíróságnak jóvá kell hagynia. E társaságok jogi személyisége az alapszabályuk, alapító okiratuk, valamint az alapító okiratukat jóváhagyó közigazgatási döntés a részvénytársaságok nyilvántartásában vagy a korlátolt felelősségű társaságok nyilvántartásában, valamint a hivatalos lapban való közzétételével jön létre. Ugyanígy az alapítvány létrehozása is – amelyet a polgári törvénykönyv 109. cikke értelmében közjegyzői okiratba kell foglalni – a hatáskörrel rendelkező hatóság jóváhagyásától függ e törvény 112. cikkének megfelelően.
A pert megelőző eljárás
24 A Bizottsághoz panaszt nyújtottak be amiatt, hogy Görögországban a közjegyzői hivatás gyakorlása állampolgársági feltételhez van kötve. E panasz megvizsgálását követően a Bizottság 2000. november 14‑i levelében felszólította a Görög Köztársaságot, hogy két hónapos határidőn belül terjessze elő észrevételeit, egyrészt az említett állampolgársági feltételnek az EK 45. cikk első bekezdésével való összhangjára, másrészt a közjegyzői hivatás tekintetében a 89/48 irányelv átültetésének elmaradására vonatkozóan.
25 A Görög Köztársaság 2001. február 27‑i levelében válaszolt az említett felszólító levélre.
26 2002. július 12‑én a Bizottság kiegészítő felszólító levelet küldött e tagállamnak, amelyben az EK 43. cikkből, az EK 45. cikk első bekezdéséből, valamint a 89/48 irányelvből eredő kötelezettségek megszegését rótta fel neki.
27 Az említett tagállam a kiegészítő felszólító levélre 2002. október 8‑i levelében válaszolt.
28 A Bizottság, mivel nem győzték meg a Görög Köztársaság érvei, 2006. október 18‑án indokolással ellátott véleményt küldött e tagállamnak, amelyben megállapította, hogy az nem teljesítette az EK 43. cikkből és az EK 45. cikk első bekezdéséből, valamint a 89/48 irányelvből eredő kötelezettségeit. A Bizottság felszólította a Görög Köztársaságot, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket ahhoz, hogy ezen indokolással ellátott véleményben foglaltaknak a vélemény kézhezvételétől számított két hónapon belül megfeleljen.
29 2006. december 22‑i levelében a Görög Köztársaság előadta arra vonatkozó érveit, hogy a Bizottság álláspontja szerinte miért megalapozatlan.
30 A Bizottság ilyen körülmények között döntött úgy, hogy előterjeszti a jelen keresetet.
A keresetről
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága beavatkozásának elfogadhatóságáról
31 A Görög Köztársaság úgy véli, hogy az Egyesült Királyság beavatkozási beadványa elfogadhatatlan, mivel az Európai Unió Bírósága alapokmánya 40. cikkének negyedik bekezdését és a Bíróság eljárási szabályzata 93. cikke 4. §‑ának második bekezdését megsértve nem tartalmaz a Bizottság indítványainak alátámasztására vonatkozó kérelmeket. Az említett beadvány azért is elfogadhatatlan, mert az Egyesült Királyság egyrészt kizárólag a 2005/36 irányelvre hivatkozik, miközben a jelen kereset a 89/48 irányelvre vonatkozik, másrészt az EK 39. cikk (4) bekezdésére utal, amely azonban nem tartozik a jogvita tárgyához.
32 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság alapokmánya 40. cikkének negyedik bekezdése szerint a beavatkozásra vonatkozó kérelemben tett indítványok csak az egyik fél indítványainak támogatására korlátozódhatnak.
33 Továbbá az eljárási szabályzat 93. cikkének 4. §‑a kimondja, hogy a beavatkozó a jogvitát beavatkozáskori állásában fogadja el.
34 Az Egyesült Királyság által a beavatkozási beadványában előadott kérelem a következőképpen szól: „[A] közjegyzői szakma a [2005/36] irányelv hatálya alá tartozik. A közjegyzők által végzett bizonyos tevékenységeket csak akkor lehet kizárni [ezen] irányelv hatálya alól, ha a Bíróság kimondja, hogy e tevékenységek az EK 39. cikk (4) bekezdése és/vagy az EK 45. cikk értelmében az [említett] irányelv (41) preambulumbekezdésében szereplő kivétel körébe tartoznak.”
35 Rá kell mutatni, hogy keresetében a Bizottság nem kéri a Bíróságtól annak megállapítását, hogy a Görög Köztársaság nem teljesítette az EK 39. cikk (4) bekezdéséből és a 2005/36 irányelvből eredő kötelezettségeit.
36 Ugyanakkor, bár úgy tűnik, hogy az említett tagállam így megfogalmazott beavatkozása nem egyezik szóról szóra azzal, amit a beavatkozási indítvány tartalmazhat, a szóban forgó beavatkozási beadvány átfogó olvasatából és összefüggéseiből kitűnik, hogy az Egyesült Királyság érveivel – a jogvita további vetületeinek megvilágítása révén – a Bizottság keresetének sikeréhez igyekszik hozzájárulni.
37 Ezen elemzést a Görög Köztársaság két ellenérve sem gyengíti. Ami ugyanis az említett beavatkozási indítványban a 2005/36 irányelvre való hivatkozást illeti, meg kell állapítani, hogy az Egyesült Királyság szerint ezen irányelv lényegében megerősíti a 89/48 irányelv rendelkezéseit, amely irányelvnek az előbbi a helyébe lépett.
38 Emiatt döntött úgy az említett tagállam, hogy érvelésében a 2005/36 irányelvre hivatkozik, nyilvánvalóvá téve, hogy ugyanezen hivatkozásai érvényesek a 89/48 irányelvre.
39 Ami ugyanezen beavatkozási beadványban az EK 39. cikk (4) bekezdésére való hivatkozást illeti, rá kell mutatni, hogy az Egyesült Királyság kifejezetten elismeri, hogy e rendelkezés a jelen esetben nem alkalmazandó, de azt állítja, hogy a Bíróság e cikkre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát analógia útján alkalmazni kell az EK 45. cikk első bekezdésével összefüggésben.
40 Meg kell tehát állapítani, hogy az Egyesült Királyság beavatkozása elfogadható.
Sur le premier grief
A felek érvei
41 Első kifogásában a Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Görög Köztársaság azáltal, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlását kizárólag saját állampolgárai számára tartja fenn, megszegte az EK 43. cikkből és az EK 45. cikk első bekezdéséből eredő kötelezettségeit. A Bizottság pontosítja, hogy az említett kifogásban azt rója fel a Görög Köztársaságnak, hogy megsértette az EK 43. cikket, amely jogsértést nem igazolja az EK 45. cikk első bekezdésében szereplő kivétel.
42 A Bizottság mindenekelőtt azt hangsúlyozza, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlása bizonyos tagállamokban semmilyen állampolgársági feltételhez nincs kötve, továbbá más tagállamok – mint például a Spanyol Királyság, az Olasz Köztársaság és a Portugál Köztársaság – e feltételt megszüntették.
43 A Bizottság elsősorban arra emlékeztet, hogy az EK 43. cikk az uniós jog egyik alapvető rendelkezése, melynek célja az, hogy valamely tagállam minden polgárának, aki – akár csupán másodlagos – lakóhely létesítésével egy másik tagállamban valamely önálló vállalkozói tevékenység gyakorlása végett letelepszik, a belföldiekkel azonos bánásmódot biztosítson, és megtilt az állampolgárságon alapuló bármilyen hátrányos megkülönböztetést.
44 A Bizottság, valamint az Egyesült Királyság azzal érvel, hogy az EK 45. cikk első bekezdését önállóan és egységesen kell értelmezni (a 147/86. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1988. március 15‑én hozott ítélet [EBHT 1988., 1637. o.] 8. pontja). Emellett e cikket szigorúan kell értelmezni annyiban, amennyiben a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó tevékenységekre nézve kivételt állapít meg a letelepedés szabadsága alól (a 2/74. sz. Reyners‑ügyben 1974. június 21‑én hozott ítélet [EBHT 1974., 631. o.] 43. pontja).
45 Az EK 45. cikk első bekezdésében megfogalmazott kivételt tehát azon tevékenységekre kellene korlátozni, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában (a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 44. és 45. pontja). A Bizottság szerint a közhatalom fogalma magába foglalja az általános jogon túlmenő döntési jogkör gyakorlását, amely a mások akaratától független vagy akár azzal szemben történő cselekvés képességében nyilvánul meg. Közelebbről, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a közhatalom gyakorlása a kényszerítő jogkör alkalmazásaként jelenik meg (a C‑114/97. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1998. október 29‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑6717. o.] 37. pontja).
46 A Bizottság és az Egyesült Királyság véleménye szerint a közhatalom gyakorlásában való részvétellel járó tevékenységeket meg kell különböztetni a köz érdekében végzett tevékenységektől. Ugyanis különféle szakmákat sajátos hatáskörökkel ruháznak fel a köz érdekében, azonban a közhatalom gyakorlásában való részvétel nélkül.
47 Nem tartoznak az EK 45. cikk első bekezdésének hatálya alá a közhatalom működését segítő vagy abban közreműködő tevékenységek sem (lásd ebben az értelemben a C‑42/92. sz. Thijssen‑ügyben 1993. július 13‑án hozott ítélet [EBHT 1993., I‑4047. o.] 22. pontját).
48 Emellett a Bizottság és az Egyesült Királyság emlékeztet arra, hogy az EK 45. cikk első bekezdése főszabály szerint meghatározott tevékenységekre vonatkozik, nem pedig valamely szakma egészére, kivéve azt az esetet, ha az érintett tevékenységek nem választhatók el az említett szakma gyakorlásával együtt járó tevékenységek összességétől.
49 A Bizottság másodsorban megvizsgálja a görög jog alapján a közjegyzők által végzett különböző tevékenységeket.
50 A Bizottság először is, az okiratok és megállapodások hitelesítésével kapcsolatban, azzal érvel, hogy a közjegyző a felek tájékoztatása után csupán tanúsítja azok akaratát, valamint joghatással ruházza azt fel. E tevékenység gyakorlása során a közjegyző a felekkel szemben semmiféle döntési jogkörrel nem rendelkezik. Így a hitelesítés csupán a felek között előzőleg kialakult megállapodás megerősítése. Az a tény, hogy bizonyos okiratokat kötelező hitelesíttetni, nem releváns, mivel számos olyan eljárás létezik, amely kötelező ugyan, mégsem jár a közhatalom gyakorlásával.
51 Ugyanez a helyzet a közjegyzői okiratokhoz kapcsolódó bizonyítási rendszer sajátosságai esetén, ugyanis hasonló bizonyító erővel más okiratok is rendelkeznek, anélkül, hogy a közhatalom gyakorlása körébe tartoznának, mint például a hivatásos vadőr által készített jegyzőkönyv. Az a tény, hogy a közjegyző a közjegyzői okiratért felelősséget vállal, szintén nem releváns. Ugyanis a legtöbb független képviselői ezt teszik, így az ügyvédek, az építészek vagy az orvosok esetében is.
52 A közokiratok végrehajthatóságát illetően a Bizottság úgy véli, hogy a végrehajtási záradék rávezetése megelőzi a tulajdonképpeni végrehajtást, anélkül hogy annak részét képezné. Így a végrehajthatóság biztosítása semmilyen kényszerítő jogkörrel nem ruházza fel a közjegyzőket. Másfelől bármely esetleges vitában a bíróság dönt, nem pedig a közjegyző.
53 Másodszor a közjegyzőnek a társasági és egyesületi jog terén végzett feladatait illetően, a Bizottság úgy véli, hogy a közjegyző csupán a törvényben a jogi személy létrehozására vonatkozóan előírt bizonyos eljárásjogi követelményeknek tesz eleget. Ráadásul e feladatokat a jogtanácsos vagy az ügyvéd is elvégezhetné.
54 Harmadszor a közjegyzőnek az ingatlanokra vonatkozó vagyoni jogosultságok létrehozásával és átruházásával kapcsolatos feladatait illetően, azok semmiféle, az általános jogon túlmenő döntési jogkörrel nem járnak. Ugyanez a helyzet a közjegyzők bizonyos jogi aktusokkal kapcsolatos tevékenységét illetően, mint amilyen többek között az ajándékozás, az apai elismerő nyilatkozat és a hagyományozás.
55 Negyedszer a közjegyző részvétele a végrehajtási eljárásban szintén nem jár a közhatalom gyakorlásával, a közjegyző szerepe inkább a nyilvános árverés árverőjének szerepéhez áll közel.
56 Végezetül a Bizottság és az Egyesült Királyság hozzáteszi, hogy a C‑405/01. sz. Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑10391. o.], amelyre írásbeli észrevételeiben több tagállam is utalt, a kereskedelmi hajók kapitányai és másodkapitányai által gyakorolt számos, a biztonság fenntartásával, a rendfenntartással, valamint a családi állapottal kapcsolatos és közjegyzői feladat összességére vonatkozott. Ennélfogva a Bíróságnak nem volt alkalma részletesen, az EK 45. cikk első bekezdésére tekintettel megvizsgálni a közjegyzők által végzett tevékenységet. Következésképpen ezen ítélet nem elegendő annak megállapításához, hogy e rendelkezést a közjegyzőkre alkalmazni kell.
57 A Görög Köztársaság mindenekelőtt azzal érvel, hogy a jelen kifogás megalapozatlan annyiban, amennyiben az EK 43. cikk és az EK 45. cikk egyidejű megsértésére vonatkozik, noha e cikkek egyikének alkalmazása kizárja a másikét.
58 Ami az EK 45. cikk első bekezdése értelmében vett közhatalom gyakorlásában való részvételt illeti, e tagállam úgy véli, hogy e kifejezés úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezésben szereplő kivétel lefedi mindazon tevékenységeket, amelyek az általános jog körébe nem tartozó jogosultságok gyakorlásával járnak. Márpedig a Bíróság a fent hivatkozott Colegio de la Marina Mercante Espanola ügyben hozott ítéletében megerősítette, hogy a közjegyző részt vesz a közhatalom gyakorlásában.
59 A közjegyzőnek a közhatalom gyakorlásában való részvételének közvetlen és sajátos jellegét illetően a Görög Köztársaság úgy véli, hogy e részvételt több szempont alapján kell mérlegelni, vagyis először is a közjegyzői tevékenység lényegi és elsődleges, nem pedig kisegítő vagy másodlagos jellegét, másodszor e tevékenység gyakorlásának rendszeres és szokásos, nem pedig időszakos vagy kivételes módját, harmadszor a közhatalom gyakorlásának a szóban forgó tevékenységek jelentős részére kell vonatkoznia, és negyedszer érintenie kell az igazságügyi hatóság mérlegelési jogkörét (lásd a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 53. pontját és a C‑306/89. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1991. december 10‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑5863. o.] 7. pontját). Márpedig e szempontok a közjegyző görög jog alapján végzett tevékenységére nézve teljesülnek. A közjegyző szerepét nem lehet csupán a döntési jogkör gyakorlásának mércéjével mérni, ahogyan azt a Bizottság javasolja.
60 A közjegyzőnek többek között a jogi személyek létrehozásában és azok jogi személyiségének átalakulásában, az ingatlanokra vonatkozó vagyoni jogosultságok létrehozásában és átruházásában, valamint a végrehajtás ellenőrzésében való közreműködése bizonyítja, hogy a közjegyző közvetlen és sajátos módon vesz részt a közhatalom gyakorlásában.
61 E tekintetben a Görög Köztársaság elsősorban rámutat, hogy a közjegyző közreműködik az alapítvány, a részvénytársaság, az európai részvénytársaság és a korlátolt felelősségű társaság létrehozásában. Emellett ezek jogi személyiségének bármilyen módosítása semmisség terhe mellett a közjegyző közreműködését igényli. A jogi személyiséggel felruházás, valamint annak módosítása a közhatalom jogosítványai körébe tartozik.
62 Másodsorban a közjegyző közreműködése kötelező az ingatlanokra vonatkozó vagyoni jogosultságok létrehozásához és átruházásához. Közjegyzői okirat nélkül a tulajdonjog vagy bármely más vagyoni jog megszerzésére nem kerülhet sor. Ugyanez a helyzet az apai elismerő nyilatkozat, az ingatlan élők közötti ajándékozása és a hagyományozás esetén is.
63 Harmadsorban a közjegyző közreműködése kötelező a végrehajtási eljárásban, közelebbről az ingatlanok vagy ingóságok, hajók és légi járművek elárverezésénél. A közjegyző jogosult többek között a hitelezők besorolására és a vagyon lefoglalása esetén annak hitelezők közötti felosztására. Hasonló feladatokat lát el a közjegyző a nehézségekkel küzdő társaságok sajátos felszámolása során. Ezekben az esetekben a közjegyző a Görög Köztársaság szerint kényszerítő jogkörrel rendelkezik.
64 Negyedsorban e tagállam hangsúlyozza, hogy a közjegyzői okiratok végrehajtható jogcímnek minősülnek anélkül, hogy a bíróság előzetes közreműködésére szükség volna. Ehhez az említett okiratokat végrehajtási záradékkal kell ellátni. Emellett váltó vagy csekk el nem fogadása vagy ki nem fizetése esetén a közjegyző rendelkezik hatáskörrel az óvatolásra. E tevékenységek a Görög Köztársaság szerint a végrehajtási eljárás vagy a kereset előkészítésére irányulnak.
A Bíróság álláspontja
– Bevezető megállapítások
65 Első kifogásában a Bizottság azt rója fel a Görög Köztársaságnak, hogy a közjegyzői hivatás tekintetében a saját államterületén korlátozza más tagállamok polgárainak letelepedését azáltal, hogy e szakma gyakorlását az EK 43. cikket megsértve kizárólag saját állampolgárai számára tartja fenn.
66 E kifogás tehát kizárólag a szóban forgó görög szabályozás által e szakma gyakorlására vonatkozóan előírt állampolgársági feltételt érinti, az EK 43. cikk tekintetében.
67 Következésképpen pontosítani kell, hogy az említett kifogás nem vonatkozik sem a közjegyzők jogállására, sem a görög jogrendben rájuk vonatkozó általános szabályokra, sem pedig e tagállamban a közjegyzői hivatás gyakorlásának más feltételeire, az állampolgárságra vonatkozó feltételt leszámítva.
68 Végezetül hangsúlyozni kell – ahogyan arra a Bizottság a tárgyaláson rámutatott –, hogy az első kifogás nem érinti az EK‑Szerződésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazását sem. Az említett kifogás nem vonatkozik a Szerződésnek a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseire sem.
– Az ügy érdeméről
69 Bevezetésként érdemes emlékeztetni arra, hogy az EK 43. cikk az uniós jog egyik alapvető rendelkezése (lásd ebben az értelemben többek között a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 43. pontját).
70 A letelepedés fogalma a Szerződés értelmében nagyon tág fogalom, magában foglalja az uniós polgárok azon jogát, hogy tartósan és folyamatos módon részt vegyenek a származási helyüktől eltérő tagállamok gazdasági életében, és hogy abból hasznot húzzanak, ami elősegíti a gazdasági és társadalmi kölcsönhatást az Európai Unión belül a gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő gyakorlása területén (lásd többek között a C‑161/07. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2008. december 22‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑10671. o.] 24. pontját).
71 A valamely tagállam állampolgárai számára elismert, más tagállam területén való letelepedés szabadsága magában foglalja többek között a jogot gazdasági tevékenységnek az önálló vállalkozóként történő, a letelepedés tagállamának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerinti megkezdésére és folytatására (lásd többek között a 270/83. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1986. január 28‑án hozott ítélet [EBHT 1986., 273. o.] 13. pontját és ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet 27. pontját). Másként fogalmazva az EK 43. cikk valamennyi tagállamnak megtiltja, hogy jogszabályaiban azon személyekre nézve, akik az ott történő letelepedés szabadságával kívánnak élni, tevékenységük gyakorlására eltérő feltételeket írjanak elő, mint saját állampolgáraikra nézve (a fent hivatkozott Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet 28. pontja).
72 Az EK 43. cikk célja tehát az, hogy valamely tagállam minden polgárának, aki egy másik tagállamban valamely önálló vállalkozói tevékenység gyakorlása végett letelepszik, a belföldiekkel azonos bánásmódot biztosítson, és e cikk megtiltja a tagállami szabályozásból eredő, állampolgárságon alapuló bármilyen hátrányos megkülönböztetést, amely a letelepedés szabadságának korlátozását jelentené (a fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 14. pontja).
73 Márpedig a jelen ügyben a vitatott nemzeti szabályozás a görög állampolgárok számára tartja fenn a közjegyzői hivatás gyakorlását, így az EK 43. cikk által főszabály szerint tiltott, állampolgárságon alapuló eltérő bánásmódot jelent.
74 A Görög Köztársaság eközben azzal érvel, hogy a közjegyzői tevékenységek nem tartoznak az EK 43. cikk hatálya alá, mivel azok az EK 45. cikk első bekezdése értelmében véve a közhatalom gyakorlásában való részvételnek minősülnek. Először is meg kell tehát vizsgálni a közhatalom gyakorlása fogalmának terjedelmét e rendelkezés értelmében véve, másodszor pedig ellenőrizni kell, hogy a görög jogrendben a közjegyzőkre bízott tevékenységek e fogalom körébe tartoznak‑e.
75 Az EK 45. cikk értelmében vett ”közhatalom gyakorlása” fogalmat illetően érdemes hangsúlyozni, hogy ennek értékelésekor az állandó ítélkezési gyakorlat szerint figyelembe kell venni a letelepedés szabadsága alóli kivételekre vonatkozóan az e rendelkezésben előírt korlátok uniós jogi sajátos jellegét, annak érdekében, hogy a Szerződés hatékony érvényesülését ne befolyásolhassák a tagállamok egyoldalú rendelkezései (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 50. pontját, a fent hivatkozott Bizottság kontra Görögország ügyben 1988. március 15‑én hozott ítélet 8. pontját és a C‑438/08. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2009. október 22‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑10219. o.] 35. pontját).
76 Ugyancsak az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 45. cikk első bekezdése kivételt jelent a letelepedés szabadságának alapvető elve alól. Mint ilyennek, e kivételnek olyan értelmezést kell adni, amely a hatályát az e rendelkezés által a tagállamok számára védeni engedett érdekek megóvásához feltétlen szükséges mértékre korlátozza (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Görögország ügyben 1988 március 15‑én hozott ítélet 7. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 34. pontját; a C‑451/03. sz. Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben 2006. március 30‑án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑2941. o.] 45. pontját; a C‑393/05. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2007. november 29‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑10195. o.] 35. pontját; a C‑404/05. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2007. november 29‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑10239. o.] 37. és 46. pontját, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 34. pontját).
77 Emellett a Bíróság több alkalommal kiemelte, hogy az EK 45. cikk első bekezdésében előírt kivételt azon tevékenységekre kell korlátozni, amelyek önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek (lásd a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 45. pontját; Thijssen‑ügyben hozott ítélet 8. pontját; Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 35. pontját; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben hozott ítélet 46. pontját; Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 38. pontját és Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 36. pontját).
78 E tekintetben a Bíróságnak lehetősége nyílt kimondani, hogy nem tartoznak az EK 45. cikk első bekezdésében előírt kivétel hatálya alá bizonyos, a közhatalom gyakorlásához képest kisegítő vagy előkészítő jellegű tevékenységek (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Thijssen‑ügyben hozott ítélet 22. pontját, Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 38. pontját, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben hozott ítélet 47. pontját, Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 38. pontját és Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 36. pontját), vagy bizonyos olyan tevékenységek, amelyek – bár gyakorlásuk a bírósági vagy közigazgatási hatóságokkal való akár rendszeres és szerves kapcsolattal, sőt a működésükben való akár kötelező együttműködéssel jár együtt – érintetlenül hagyják az említett hatóságok mérlegelési és döntési jogkörét (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 51. és 53. pontját), továbbá bizonyos olyan tevékenységek, amelyek nem járnak döntési jogkör gyakorlásával (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Thijssen‑ügyben hozott ítélet 21. és 22. pontját, Bizottság kontra Ausztria ügyben 2007. november 29‑én hozott ítélet 36. és 42. pontját, Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 38. és 44. pontját, valamint Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 36. és 41. pontját), kényszerítő jogkör gyakorlásával (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 37. pontját) vagy kényszer alkalmazására vonatkozó jogkör gyakorlásával (lásd ebben az értelemben a C‑47/02. sz., Anker és társai ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑10447. o.] 61. pontját, valamint a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 44. pontját).
79 A fenti megállapításokra tekintettel ellenőrizni kell, hogy a görög jogrendben a közjegyzőkre bízott tevékenységek a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt jelentenek‑e.
80 E célból figyelembe kell venni a szóban forgó szakma képviselői által végzett tevékenységek jellegét (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Thijssen‑ügyben hozott ítélet 9. pontját).
81 A Görög Köztársaság és a Bizottság egyetértenek abban, hogy a görög jogrendben a közjegyzők fő tevékenysége a közokiratok kiállítása a szükséges alakszerűségek betartásával. Ennek elvégzéséhez a közjegyzőnek többek között ellenőriznie kell, hogy az okirat kiállításához szükséges, törvényben előírt összes feltétel teljesült‑e. A közokirat emellett bizonyító erővel rendelkezik, és végrehajtható.
82 E tekintetben érdemes kiemelni, hogy a görög szabályozás értelmében olyan okiratok vagy megállapodások hitelesítésére kerül sor, amelyekben a felek szabadon megegyeztek. A felek ugyanis a törvény adta korlátok között maguk határozzák meg jogaik és kötelezettségeik terjedelmét, és szabadon választják ki azon szerződéses rendelkezéseket, amelyeket magukra nézve kötelezőnek kívánnak elfogadni, amikor az okirat vagy megállapodás hitelesítése végett a közjegyzőhöz fordulnak. A közjegyző közreműködése tehát a felek előzetes beleegyezését vagy egyetértését feltételezi.
83 Emellett a közjegyző egyoldalúan nem módosíthatja a hitelesíteni kért megállapodást, hanem ehhez a felek előzetes jóváhagyása szükséges.
84 A közjegyzőre bízott hitelesítési tevékenység tehát önmagában nem jelent az EK 45. cikk első bekezdése értelmében vett, a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt.
85 Az a tény, hogy bizonyos okiratok vagy megállapodások hitelesítése semmisség terhe mellett kötelező, nem kérdőjelezheti meg e következtetést. Megszokott ugyanis, hogy a nemzeti jogrendekben és az ott előírtaknak megfelelően a különféle okiratok érvényessége alakszerűségi követelményektől vagy kötelező hitelesítéstől függ. Ennélfogva e körülmény nem elegendő a Görög Köztársaság álláspontjának alátámasztásához.
86 A fenti következtetést az sem kérdőjelezi meg, hogy a közjegyzők az okirat vagy megállapodás hitelesítését megelőzően kötelesek megvizsgálni, hogy az ezen okirat vagy megállapodás létrehozásához szükséges, törvényben előírt összes feltétel teljesült, és ha nem ez a helyzet, kötelesek megtagadni a hitelesítést.
87 Igaz, hogy a közjegyző e vizsgálatot a köz érdekében végzi, vagyis a magánszemélyek között létrejött okiratok tekintetében a jogszerűség és jogbiztonság biztosítása céljából. Mindazonáltal e cél követése önmagában nem igazolhatja, hogy az annak biztosítására szolgáló jogosítványokat az érintett tagállam állampolgárságával rendelkező közjegyzők számára tartsák fenn.
88 A közérdekű cél érdekében való fellépés önmagában nem elegendő ahhoz, hogy valamely tevékenységet a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek kelljen tekinteni. Vitathatatlan ugyanis, hogy a különféle szabályozott szakmák keretében végzett tevékenységek gyakorlása a nemzeti jogrendekben gyakran magában foglalja e tevékenység gyakorlója számára az ilyen cél követésének kötelezettségét, anélkül hogy e tevékenység ettől a közhatalom gyakorlása körébe tartozna.
89 Ugyanakkor az a tény, hogy a közjegyzői tevékenység olyan közérdekű célt követ, amely többek között a magánszemélyek között létrejött okiratok tekintetében a jogszerűség és jogbiztonság biztosítására irányul, olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősül, amely a közjegyzői tevékenység sajátosságaiból fakadóan igazolhatja az EK 43. cikk esetleges korlátozását, amely vonatkozhat például a közjegyzők felvételi eljárására, a közjegyzők számának és illetékességi területének korlátozására vagy a díjazásuk, függetlenségük, összeférhetetlenségük és elmozdíthatatlanságuk szabályaira, feltéve, hogy e korlátozások lehetővé teszik az említett célok elérését, és ahhoz szükségesek.
90 Az is igaz, hogy a közjegyzőnek a felek szándékától függetlenül meg kell tagadnia az olyan okirat vagy megállapodás hitelesítését, amely nem felel meg a törvényben előírt feltételeknek. Ugyanakkor ezen elutasítást követően a felek szabadon orvosolhatják a megállapított jogsértést, módosíthatják az érintett okirat vagy megállapodás tartalmát, avagy elállhatnak az okirat kiállításától vagy a megállapodástól.
91 A közjegyzői okirat bizonyító erejét és végrehajthatóságát illetően vitathatatlan, hogy ezek fontos joghatásokat biztosítanak az említett okiratoknak. Ugyanakkor az a tény, hogy adott tevékenység ilyen hatású okiratok elkészítésével jár, nem elegendő ahhoz, hogy e tevékenységet az EK 45. cikk első bekezdése értelmében vett, a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek kelljen tekinteni.
92 Közelebbről megvizsgálva ugyanis pontosítani kell, hogy a közjegyzői okirathoz kapcsolódó bizonyító erő a szóban forgó jogrend bizonyítási rendszerének részét képezi. Tehát az adott okirat törvény által biztosított bizonyító erejének nincs közvetlen hatása azon kérdésre, hogy az ezen okirat elkészítését magában foglaló tevékenység önmagában véve a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősül‑e, amint azt az ítélkezési gyakorlat megköveteli (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Thijssen‑ügyben hozott ítélet 8. pontját és a Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 35. pontját).
93 Emellett nem állítható, hogy a közjegyzői okirat bizonyító erejénél fogva feltétel nélkül köti a bíróságot mérlegelési jogkörének gyakorlása során, mivel nyilvánvaló, hogy a bíróság meggyőződése szerint, a bírósági eljárásban bemutatott tények és bizonyítékok összességének mérlegelését követően hozza meg döntését.
94 A közokirat végrehajthatóságát illetően meg kell jegyezni – ahogyan arra a Görög Köztársaság hivatkozik –, hogy az a bíróság előzetes közreműködése nélkül lehetővé teszi az okiratban foglalt kötelezettség végrehajtását.
95 A közokirat végrehajthatósága azonban nem jelenti a közjegyzőnek a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételét. Ugyanis noha a végrehajtási záradék közjegyző általi rávezetése a közokiratra végrehajthatóságot biztosít ez utóbbinak, e végrehajthatóság a felek azon szándékán alapul, hogy valamely okiratot vagy megállapodást – miután annak törvényességét a közjegyző ellenőrizte – ilyen hatással ruházzanak fel.
96 Meg kell vizsgálni azt is, hogy a görög jogrendben a közjegyzőre bízott más feladatok, amelyekre a Görög Köztársaság hivatkozik, a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvétellel járnak‑e.
97 Elsősorban a közjegyző végrehajtási eljárással kapcsolatos tevékenységét illetően érdemes megjegyezni, hogy a közjegyző elsődlegesen az árverés levezetésével foglalkozik, és sikeres árverés esetén elkészíti a vételár hitelezők részére történő átadásáról szóló iratot és adott esetben a hitelezők névsorát.
98 Meg kell tehát állapítani, hogy egyrészt a közjegyzőnek magának nincs hatásköre a végrehajtás tárgyának lefoglalására. Másrészt a végrehajtható jogcím, a végrehajtási eljárás vagy a tartozás vitatása esetén a polgári perrendtartás 933. és azt követő cikkei értelmében a bírósághoz kell fordulni.
99 Úgy tűnik, hogy a közjegyzőkre a végrehajtási eljárás keretében bízott feladatokat a bíróság felügyeli, akihez a közjegyző esetleges vita esetén fordulni köteles, és aki egyébként végső fokon dönt. Következésképpen e feladatok önmagukban nem tekinthetők úgy, mint amelyek közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Thijssen‑ügyben hozott ítélet 21. pontját, Bizottság kontra Ausztria ügyben 2007. november 29‑én hozott ítélet 41. és 42. pontját, Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 43. és 44. pontját, valamint Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 37. és 41. pontját).
100 Egyébként ugyanerre a következtetésre jutunk a közjegyző által a nehézségekkel küzdő társaságok sajátos felszámolása során végzett tevékenységeket illetően, mivel e tevékenységek a közjegyző által az árverés során végzett tevékenységhez hasonlatosak, ahogyan azt maga a Görög Köztársaság is elismeri.
101 Emellett a jelen ítélet 97–100. pontjában említett közjegyzői tevékenységekkel kapcsolatban pontosítani kell, hogy – ahogyan az a jelen ítélet 78. pontjában említésre került – a bíróságok működéséhez kapcsolódó, akár kötelező együttműködéssel járó szakmai szolgáltatások ettől még nem minősülnek a közhatalom gyakorlásában való részvételnek (a fent hivatkozott Reyners‑ügyben hozott ítélet 51. pontja).
102 Másodsorban váltó vagy csekk el nem fogadása vagy ki nem fizetése esetén a közjegyző közreműködését illetően meg kell említeni, hogy – ahogyan azt a Görög Köztársaság kifejezetten elismeri – e közreműködés, amely az óvatolást jelenti, vagy a végrehajtási eljárás vagy a kereset előkészítő szakasza. Márpedig a közhatalom gyakorlásához képest előkészítő jellegű tevékenységek az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nem tartoznak az EK 45. cikk első bekezdésében előírt kivétel hatálya alá (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Thijssen‑ügyben hozott ítélet 22. pontját, Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 38. pontját, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben hozott ítélet 47. pontját, Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 38. pontját és Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 36. pontját).
103 Harmadsorban az olyan ügyleteket és jogi aktusokat illetően, mint amilyen az ingatlanokra vonatkozó vagyoni jogosultságok létrehozása és átruházása, az apai elismerő nyilatkozat és a hagyományozás, amelyeket semmisség terhe mellett közjegyzői okiratba kell foglalni, a jelen ítélet 82–95. pontjában foglaltak irányadóak.
104 Negyedsorban ugyanezen megfontolások vonatkoznak a társaságok és alapítványok alapító okirataira, amelyeket semmisség terhe mellett közokiratba kell foglalni. E tekintetben pontosítani kell, hogy egyrészt az említett jogalanyok létrehozását a hatáskörrel rendelkező hatóságnak jóvá kell hagynia, másrészt azok a jogi személyiségüket a megfelelő nyilvántartásba való bejegyzéssel, valamint az alapszabályuk, alapító okiratuk, és az alapító okiratukat jóváhagyó közigazgatási döntés hivatalos lapban való közzétételével szerzik meg.
105 A közjegyzőknek a görög jog szerinti sajátos jogállására vonatkozóan elegendő arra emlékeztetni, hogy – ahogyan az a jelen ítélet 77. és 80. pontjából kitűnik – a szóban forgó, önmagukban vett tevékenységek jellegére tekintettel, nem pedig magának e jogállásnak a fényében kell megvizsgálni azt, hogy e tevékenységek az EK 45. cikk első bekezdésében előírt kivétel hatálya alá tartoznak‑e.
106 Mindazonáltal e tekintetben két pontosítást kell tenni. Először is egyértelmű, hogy azon eseteket leszámítva, amikor a közjegyző kijelölése bírósági úton történik, a felek szabadon választhatnak közjegyzőt. Igaz ugyan, hogy a közjegyzők díjazását a törvény állapítja meg, azonban a szolgáltatás minősége közjegyzőnként változhat, többek között az érintett személyek szakmai képességeitől függően. Ebből következik, hogy területi illetékességük korlátain belül a közjegyzők – ahogyan arra a főtanácsnok indítványának 18. pontjában rámutatott – versenyfeltételek között gyakorolják szakmájukat, ami nem jellemző a közhatalom gyakorlására.
107 Másodszor ki kell emelni, hogy – ahogyan arra a Bizottság hivatkozott anélkül, hogy a Görög Köztársaság ennek ellentmondott volna – a közjegyzők az ügyfeleikkel szemben közvetlenül és személyesen felelnek a tevékenységük gyakorlása során elkövetett hibákból eredő károkért.
108 A Görög Köztársaságnak a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española ügyben hozott ítéletre vonatkozó érvelését illetően pontosítani kell, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügy az EK 39. cikk (4) bekezdésének értelmezésére vonatkozott, nem pedig az EK 45. cikk első bekezdésének értelmezésére. Emellett az említett ítélet 42. pontjából kitűnik, hogy amikor kimondta, hogy a kapitányok és másodkapitányok feladatai a közhatalmi jogosítványok gyakorlásában való részvételnek minősülnek, a Bíróság az általuk gyakorolt feladatok összességét vette tekintetbe. A Bíróság tehát nem kizárólag a kapitányok és másodkapitányok közjegyzői feladatkörét vizsgálta, vagyis külön a végrendeletek átvételét, megőrzését és visszaszolgáltatását, a többi jogkörtől függetlenül, hanem többek között a rájuk bízott, kényszer alkalmazására és szankció kiszabására vonatkozó jogkört is.
109 Végezetül el kell utasítani a Görög Köztársaság arra vonatkozó ellenérvét, hogy a jelen kifogás ellentmondásos amiatt, mert a Bizottság az EK 43. cikk és az EK 45. cikk első bekezdésének egyidejű megsértését rója fel e tagállamnak. E tekintetben meg kell említeni, hogy a keresetet egészében és összefüggéseiben vizsgálva abból kitűnik, hogy a Bizottság azt rója fel az alperes tagállamnak, hogy megsértette az EK 43. cikket, és e jogsértés nem igazolható az EK 45. cikk első bekezdésére tekintettel. A Szerződés e két rendelkezését ugyanis együttesen kell vizsgálni, ahogyan az a fentiekből kitűnik, mivel az EK 43. cikk jelenti a főszabályt, amely alól az EK 45. cikk első bekezdése kivételt ír elő.
110 Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a görög jogrend jelen állása szerint meghatározott közjegyzői tevékenységek az EK 45. cikk első bekezdése értelmében nem jelentenek a közhatalom gyakorlásában való részvételt.
111 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozóan előírt állampolgársági feltétel az EK 43. cikkben tiltott, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősül.
112 A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy az első kifogás megalapozott.
A második kifogásról
A felek érvei
113 A Bizottság azt rója fel a Görög Köztársaságnak, hogy a közjegyzői hivatás tekintetében nem ültette át a 89/48 irányelvet. A Bizottság szerint e szakma nem vonható ki az említett irányelv hatálya alól, mivel a közjegyző nem vesz részt közvetlen és sajátos módon a közhatalom gyakorlásában.
114 A Bizottság emlékeztet arra, hogy a 89/48 irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára alkalmassági vizsga vagy adaptációs időszak előírását, amely biztosítaná a közjegyzőktől megkövetelt képesítés magas szintjét. Emellett ezen irányelv alkalmazása nem akadályozná meg a közjegyzők versenyeztetés útján való felvételét, hanem csupán más tagállamok állampolgárai számára is hozzáférést biztosítana e versenyhez. Az irányelv alkalmazása a közjegyzők kinevezési eljárására sem lenne hatással.
115 Emellett az a tény, hogy az említett irányelv közjegyzői szakmára való alkalmazásának kérdését soha nem vitatták meg az irányelv kidolgozása során, és e szakmára vonatkozóan nem fogadtak el külön irányelvet, nem minősül elfogadható jogi érvnek.
116 Ugyanígy az a tény, hogy az uniós jogalkotó bizonyos tevékenységeket kizárt valamely uniós jogi aktus hatálya alól, önmagában nem vezethet a 89/48 irányelv szóban forgó tevékenységre való alkalmazásának kizárásához. Ugyanis mind a belső piacon az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások, különösen az elektronikus kereskedelem, egyes jogi vonatkozásairól szóló, 2000. június 8‑i 2000/31/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 178., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 25. kötet, 399. o.) („elektronikus kereskedelemről szóló irányelv”) 1. cikke (5) bekezdésének d) pontja, mind a 2005/36 irányelv (41) preambulumbekezdése csupán annyiban zárja ki a hatálya alól a közjegyzői tevékenységeket, amennyiben azok a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek. Olyan fenntartásról van tehát szó, amely semmilyen hatással nincs az EK 45. cikk első bekezdésének értelmezésére. A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.) 2. cikke (2) bekezdésének l) pontját illetően, amely kizárja a közjegyzői tevékenységet ezen irányelv hatálya alól, a Bizottság kiemeli, hogy az a tény, hogy a jogalkotó valamely tevékenységnek az említett irányelv hatálya alól való kizárása mellett döntött, nem jelenti azt, hogy az EK 45. cikk első bekezdése alkalmazandó e tevékenységre.
117 Az ügyvédi szolgáltatásnyújtás szabadsága tényleges gyakorlásának elősegítéséről szóló, 1977. március 22‑i 77/249/EGK tanácsi irányelv (HL L 78., 17. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 52. o.) és az ügyvédi hivatásnak a képesítés megszerzése országától eltérő tagállamokban történő folyamatos gyakorlásának elősegítéséről szóló, 1998. február 16‑i 98/5/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 77., 36. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 3. kötet, 83. o.) szintén nem relevánsak, mivel kizárják hatályuk alól a közjegyzői tevékenységeket abból a célból, hogy bizonyos, más jogi hagyományokkal rendelkező tagállamok – mint amilyen az Egyesült Királyság – számára lehetővé tegyék a más tagállamokból származó ügyvédek számára a tipikusan közjegyzői tevékenységek gyakorlásának megtiltását, noha e tevékenységeket az Egyesült Királyságban az ügyvédek külön csoportja, a „solicitorok” végzik.
118 Ami a jogi szakmákról és a jogrendszerek működéséhez fűződő általános érdekről szóló, 2006. március 23‑i európai parlamenti állásfoglalást illeti (HL C 292E., 105. o., a továbbiakban: 2006‑os állásfoglalás), az pusztán politikai aktus, amelynek tartalma kétértelmű, mivel az Európai Parlament egyfelől az állásfoglalás 17. pontjában kimondta, hogy az EK 45. cikket alkalmazni kell a közjegyzői szakmára, másfelől viszont az állásfoglalás 2. pontjában megerősítette a Közösség tizenkét tagállamában a közjegyzők szervezetének helyzetéről szóló, 1994. január 18‑i állásfoglalásában (HL C 44., 36. o., a továbbiakban: 1994‑es állásfoglalás) megfogalmazott álláspontját, amelyben kifejezte azon óhaját, hogy szűnjön meg a több tagállam jogszabályaiban meglévő, a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozó állampolgársági feltétel.
119 A Görög Köztársaság mindenekelőtt rámutat, hogy a jelen kereset kizárólag a 89/48 irányelvre vonatkozik, nem pedig a 2005/36 irányelvre, noha ez utóbbi a jelen kereset megindítása előtt hatályon kívül helyezte az előbbit.
120 E tagállam elsősorban úgy véli, hogy a 89/48 irányelv nem alkalmazandó a közjegyzői hivatásra, ahogyan az annak tizenkettedik preambulumbekezdéséből kitűnik. Végeredményben ezen irányelv közjegyzői hivatásra való alkalmazását soha nem tárgyalták meg az említett irányelv kidolgozása során. Egyébként nem létezik az említett hivatásra vonatkozó külön irányelv, noha más szakmákra vonatkoznak ilyen irányelvek. Ezen értelmezést erősíti meg a származékos jog egy sor jogi aktusa, mint amelyek a jelen ítélet 116. és 117. cikkében szerepelnek, melyek kizárják hatályuk alól a közjegyzői hivatást. Emellett az 1994‑es és a 2006‑os állásfoglalás tanúsítja, hogy az uniós jogalkotó e hivatást az EK 45. cikk első bekezdésének hatálya alá tartozónak tekinti.
121 Másodsorban a Görög Köztársaság azt rója fel a Bizottságnak, hogy nem mutatta be világosan és kimerítő jelleggel mindazon jogi és ténybeli elemeket, amelyek alátámasztják a 89/48 irányelv állítólagos megsértését.
A Bíróság álláspontja
– Az elfogadhatóságról
122 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 226. cikk szerinti eljárásban a kötelezettségszegés fennállását a Bizottság által a szóban forgó tagállam számára az indokolással ellátott véleménynek való megfelelésre kitűzött határidő leteltekor hatályos közösségi jogszabályok alapján kell megítélni (lásd különösen a C‑365/97. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1999. november 9‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑7773. o.] 32. pontját, a C‑275/04. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2006. október 5‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑9883. o.] 34. pontját és a C‑270/07. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2009. március 19‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1983. o.] 49. pontját).
123 A jelen ügyben az említett határidő 2006. december 18‑án járt le. Márpedig ezen időpontban a 89/48 irányelv még hatályban volt, mivel azt a 2005/36 irányelv csupán 2007. október 20‑ától kezdődően helyezte hatályon kívül. Következésképpen a 89/48 irányelv átültetésének elmulasztására alapított kereset nem okafogyott (lásd analógia útján a C‑327/08. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2009. június 11‑én hozott ítélet 23. pontját).
124 Következésképpen a Görög Köztársaság kifogását el kell utasítani.
– Az ügy érdeméről
125 A Bizottság azt rója fel a Görög Köztársaságnak, hogy a közjegyzői hivatás tekintetében nem ültette át a 89/48 irányelvet. Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy ezen irányelv célja az volt‑e, hogy e szakmára vonatkozzon.
126 E tekintetben figyelembe kell venni azon jogszabályi környezetet, amelybe ezen irányelv illeszkedik.
127 Rá kell mutatni, hogy a 89/48 irányelv tizenkettedik preambulumbekezdésében a jogalkotó kifejezetten kimondta, hogy a felsőfokú oklevelek elismerésének az ezen irányelvben létrehozott általános rendszere „semmiképpen sem sérti [helyesen: sem érinti] […] a[z] [EK 45.] cikk alkalmazását”. Az így megfogalmazott fenntartás a jogalkotó azon szándékát tükrözi, hogy az EK 45. cikk első bekezdésének hatálya alá tartozó tevékenységeket kivegye az említett irányelv hatálya alól.
128 Márpedig a 89/48 irányelv elfogadásának időpontjában a Bíróságnak még nem volt alkalma nyilatkozni azon kérdésről, hogy a közjegyzői tevékenységek az EK 45. cikk első bekezdésének hatálya alá tartoznak‑e vagy sem.
129 Másfelől a 89/48 irányelv elfogadását követő évek során a Parlament a jelen ítélet 118. pontjában említett 1994‑es és 2006‑os állásfoglalásában kimondta egyrészt, hogy az EK 45. cikk első bekezdésének teljes körűen érvényesülnie kell a közjegyzői hivatás vonatkozásában, miközben másrészt azon óhajának adott hangot, hogy szűnjön meg a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozó állampolgársági feltétel.
130 Emellett a 2005/36 irányelv elfogadásakor, amely irányelv a 89/48 irányelv helyébe lépett, az uniós jogalkotó gondoskodott arról, hogy a 2005/36 irányelv (41) preambulumbekezdésében pontosítsa, hogy az nem érinti az EK 45. cikk alkalmazását „mindenekelőtt [helyesen többek között] a közjegyzők vonatkozásában”. Márpedig e fenntartás kimondásával az uniós jogalkotó nem foglalt állást az EK 45. cikk első bekezdésének, ebből következően a 2005/36 irányelvnek a közjegyzői tevékenységekre való alkalmazhatóságáról.
131 Erről tanúskodnak többek között a 2005/36 irányelv előkészítési munkálatai. Az Európai Parlament a 2004. február 11‑i, első olvasatban elfogadott, a szakképesítések elismeréséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslatra vonatkozó jogalkotási állásfoglalásában (HL 2004. C 97E., 230. o.) azt javasolta, hogy a 2005/36 irányelv szövegében kifejezetten szerepeljen, hogy az irányelv nem vonatkozik a közjegyzőkre. Bár e javaslatot nem tartották meg a szakképesítések elismeréséről szóló, módosított európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslatban (COM (2004) 317 végleges), sem a 2004. december 21‑én az Európai Közösséget létrehozó szerződés 251. cikkében említett eljárással összhangban eljárva, a szakmai képesítések elismeréséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv elfogadása céljából a Tanács által elfogadott 10/2005/EK közös álláspontban (HL 2005. C 58E., 1. o.), ez nem amiatt történt, mert a tervezett irányelvet alkalmazni kellene a közjegyzői hivatásra, hanem többek között azért, mert „az EK 45. cikk [első bekezdése] a letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága alóli kivételt ír[t] elő a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvétellel járó tevékenységekre nézve”.
132 E tekintetben a jogalkotási eljárás sajátos körülményeire, valamint az ebből eredő bizonytalan helyzetre tekintettel – ahogyan az a fenti jogalkotási háttérből kitűnik – nem lehet megállapítani, hogy az indokolással ellátott véleményben megszabott határidő lejártakor kellően egyértelmű kötelezettség hárult volna a tagállamokra a 89/48 irányelvnek a közjegyzői hivatás tekintetében való átültetésére.
133 Ebből következően a második kifogást el kell utasítani.
134 A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a Görög Köztársaság – mivel a közjegyzői hivatás gyakorlását állampolgársági feltételhez kötötte – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit, ezt meghaladó részében pedig a keresetet el kell utasítani.
A költségekről
135 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 3. §‑a értelmében részleges pernyertesség esetén a Bíróság elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását, vagy határozhat úgy, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit. A jelen esetben, mivel a Bíróság csak részben adott helyt a Bizottság keresetének, úgy kell határozni, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit.
136 Ugyanezen szabályzat 69. cikke 4. §‑ának első albekezdése alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket. Következésképpen a Cseh Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, a Szlovák Köztársaság és az Egyesült Királyság maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1) A Görög Köztársaság – mivel a közjegyzői hivatás gyakorlását állampolgársági feltételhez kötötte – nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) Az Európai Bizottság, a Görög Köztársaság, a Cseh Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Szlovén Köztársaság, a Szlovák Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások