SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 12. septembra 2006(*)
„Evropski parlament – Volitve – Volilna pravica – Državljani Commonwealtha, ki prebivajo v Gibraltarju in nimajo državljanstva Unije“
V zadevi C-145/04,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 227 ES, vložene 18. marca 2004,
Kraljevina Španija, ki jo zastopajo N. Díaz Abad, F. Díez Moreno in I. del Cuvillo Contreras, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa R. Caudwell, zastopnica, skupaj s P. Goldsmithom, D. Wyattom in D. Andersonom, QC, ter M. Chamberlainom, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
ob intervenciji
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopa C. Ladenburger, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (poročevalec), K. Schiemann in J. Makarczyk, predsedniki senatov, J.-P. Puissochet, P. Kūris, E. Juhász, E. Levits in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. julija 2005,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. aprila 2006
izreka naslednjo
Sodbo
1 Kraljevina Španija s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da je Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da je sprejelo zakon iz leta 2003 o volilni zastopanosti za volitve v Evropski parlament (European Parliament (Representation) Act 2003, v nadaljevanju: EPRA iz leta 2003), kršilo obveznosti iz členov 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES ter iz Akta o volitvah predstavnikov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami, priloženega Sklepu Sveta 76/787/ESPJ, EGS, Euratom z dne 20. septembra 1976 (UL L 278, str. 1), spremenjenega s Sklepom Sveta 2002/772/ES, Euratom z dne 25. junija 2002 in 23. septembra 2002 (UL L 283, str. 1, v nadaljevanju: Akt iz leta 1976).
Pravni okvir
Pravo Skupnosti
2 Člen 17 ES določa:
„1. S to pogodbo se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje in ne nadomešča nacionalnega državljanstva.
2. Za državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po tej pogodbi.“
3 Združeno kraljestvo je za uporabo prava Skupnosti v izjavi, priloženi sklepni listini Pogodbe o pristopu kraljevine Danske, Irske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska k Evropskim skupnostim (UL 1972, L 73, str. 196, v nadaljevanju: izjava iz leta 1972), opredelilo izraz „državljani“. Ker je v Združenem kraljestvu začel veljati nov zakon o državljanstvu, je to izjavo leta 1982 nadomestila nova izjava (UL 1983, C 23, str. 1, v nadaljevanju: izjava iz leta 1982), ki določa kategorije:
„a) britanski državljani;
b) osebe, ki so na podlagi četrtega dela zakona iz leta 1981 o britanskem državljanstvu britanski subjekti in ki imajo pravico do bivanja v Združenem kraljestvu in so zato oproščeni nadzora priseljevanja Združenega kraljestva;
c) državljani britanskih odvisnih ozemelj, ki pridobijo svoje državljanstvo zaradi povezave z Gibraltarjem.“
4 Člen 19(2) ES določa:
„Brez poseganja v člen 190(4) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.“
5 V skladu s to določbo je Svet izdal Direktivo 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (UL L 329, str. 34).
6 Člen 189, prvi odstavek, ES določa:
„Evropski parlament, ki ga sestavljajo predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti, izvaja pristojnosti, ki so mu dodeljene s to pogodbo.“
7 Člen 190 ES določa:
„1. Predstavniki narodov držav, združenih v Skupnosti, so izvoljeni v Evropski parlament na splošnih neposrednih volitvah.
[...]
4. Evropski parlament pripravi predlog za splošne neposredne volitve po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam.
Po dani privolitvi Evropskega parlamenta, ki odloča z večino svojih članov, Svet soglasno sprejme ustrezne določbe in jih priporoči državam članicam v sprejetje skladno z njihovimi ustavnimi pravili.
[...]“
8 Člen 8 Akta iz leta 1976 določa:
„Ob upoštevanju določb tega akta urejajo volilni postopek v vsaki državi članici nacionalni predpisi.
Ti nacionalni predpisi, v katerih se po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah, ne vplivajo na proporcionalno naravo volilnega sistema.“
9 Člen 15, drugi odstavek, tega akta določa:
„Prilogi I in II sta sestavni del tega akta.“
10 Priloga II k Aktu iz leta 1976, ki je na podlagi novega številčenja iz Priloge k Sklepu 2002/772 postala Priloga I (v nadaljevanju: Priloga I k Aktu iz leta 1976), določa:
„Združeno kraljestvo bo uporabljalo določbe tega akta le v zvezi z Združenim kraljestvom.“
11 Evropsko sodišče za človekove pravice je v sodbi Matthews proti Združenemu kraljestvu z dne 18. februarja 1999 (Zbirka sodb in odločb 1999-I) menilo, da je Združeno kraljestvo s tem, da v Gibraltarju ni izvedlo volitev v Evropski parlament, kršilo člen 3 Protokola št. 1 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: Protokol št. 1 EKČP), ki za pogodbene stranke določa obveznost, da bodo v razumnih časovnih presledkih izvedle svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles. Navedeno sodišče je v točki 64 sodbe poudarilo, da je bila tožeči strani kot prebivalki Gibraltarja onemogočena vsakršna možnost izraziti svoje mnenje o izbiri članov Evropskega parlamenta. Združeno kraljestvo je na zahtevo Sodišča navedlo, da je – tako kot je izhajalo iz poročila Komisije za človekove pravice – ga. Matthews bila britanska državljanka.
12 Akt iz leta 1976, v prvotni različici, je bil spremenjen s Sklepom 2002/772, ki je začel veljati 1. aprila 2004. Ob tej spremembi je Kraljevina Španija nasprotovala odpravi Priloge I k Aktu iz leta 1976, ki jo je predlagalo Združeno kraljestvo. Vendarle pa je bila v zapisnik seje Sveta z dne 18. februarja 2002 vnesena naslednja izjava Združenega kraljestva, ki odraža dvostranski sporazum med to državo članico in Kraljevino Španijo (v nadaljevanju: izjava z dne 18. februarja 2002):
„Zavedajoč se člena 6(2) Pogodbe o Evropski uniji, ki določa: ‚Unija spoštuje temeljne pravice, kakršne zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950, in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic,‘ bo Združeno kraljestvo v skladu s pravom Evropske unije zagotovilo potrebne spremembe, da bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočeno sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva in pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge volivce te volilne enote, da bo tako izpolnilo obveznost izvršiti sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Matthews proti Združenemu kraljestvu.“
13 V isti zapisnik je bila zapisana tudi naslednja izjava Sveta in Komisije:
„Svet in Komisija sta seznanjena z izjavo Združenega kraljestva, da bo Združeno kraljestvo – zato, da bo izpolnilo obveznost izvršiti sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Matthews proti Združenemu kraljestvu – v skladu s pravom Evropske unije zagotovilo potrebne spremembe, da bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočeno sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva in pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge volivce te volilne enote.“
Položaj Gibraltarja
14 Z utrechtsko pogodbo – sklenjeno 13. julija 1713 med španskim kraljem in kraljico Velike Britanije v okviru pogodb za končanje španske nasledstvene vojne – je španski kralj Gibraltar odstopil britanski kroni. Člen X, zadnji stavek, te pogodbe določa, da če bo britanska krona kadar koli nameravala odstopiti, prodati, ali kako drugače odtujiti lastništvo nad mestom Gibraltar, bo dolžna dati prednost španski kroni pred vsemi drugimi zainteresiranimi.
15 Gibraltar je trenutno kolonija britanske krone. Ni del Združenega kraljestva.
16 Izvršno oblast v Gibraltarju izvršujejo guverner, ki ga imenuje kraljica, in – za določene notranje pristojnosti – ministrski predsednik in ministri, ki so izvoljeni na lokalni ravni. Ti so odgovorni zakonodajnemu domu (House of Assembly), katerega volitve so vsakih pet let.
17 Zakonodajni dom je pristojen za glasovanje o zakonih glede določenih notranjih področij. Vendar ima guverner pravico ne potrditi zakon. Parlament Združenega kraljestva in kraljica v okviru svojega zasebnega sveta (Queen in Council) imata med drugim pristojnost izdajati zakone, ki veljajo za Gibraltar.
18 Gibraltar ima lastno pravosodje. Vendar pa zoper sodbe najvišjega sodišča Gibraltarja obstaja možnost pritožbe pri sodni komisiji zasebnega sveta (Judicial Committee of the Privy Council).
19 V skladu s pravom Skupnosti je Gibraltar evropsko ozemlje, za katero zunanje odnose v smislu člena 299(4) ES je odgovorna država članica in za katero se uporabljajo določila Pogodbe ES. Akt o pogojih pristopa Kraljevine Danske, Irske in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska in prilagoditvah Pogodb (UL 1972, L 73, str. 14) pa določa, da se določeni deli Pogodbe ne uporabljajo za Gibraltar.
EPRA iz leta 2003
20 Združeno kraljestvo je 8. maja 2003 sprejelo EPRO iz leta 2003.
21 Člen 9 EPRE iz leta 2003 določa, da bo Gibraltar priključen obstoječi volilni enoti Anglije in Walesa in da bo tako nastala nova volilna enota. V skladu s to določbo so britanske oblasti z odlokom iz leta 2004 o volitvah v Evropski parlament za kombinirano volilno enoto Gibraltarja in o stroških za volilno kampanjo (European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004) Gibraltar priključile volilni enoti jugozahodne Anglije.
22 Člen 14 EPRE iz leta 2003 določa, da bo v Gibraltarju register volivcev za evropske volitve (v nadaljevanju: gibraltarski register) vodil tajnik gibraltarskega zakonodajnega doma (clerk of the House of Assembly of Gibraltar).
23 Člen 15 EPRE iz leta 2003 določa, da oseba lahko v Gibraltarju voli na volitvah v Evropski parlament, če je na dan volitev vpisana v gibraltarski register.
24 V skladu s členom 16(1) EPRE iz leta 2003 se lahko v navedeni register vpiše oseba, ki izpolnjuje te kumulativne pogoje:
– dejansko biva v Gibraltarju;
– pri njej ni podana nesposobnost voliti v Gibraltarju na volitvah (z izjemo pogoja glede starosti);
– je državljan Commonwealtha, ki ustreza določenim merilom [qualifying Commonwealth citizen, v nadaljevanju: QCC], ali državljan Evropske unije (ki ni QCC) in
– ima najmanj 18 let.
25 Člen 16(5) EPRE iz leta 2003 opredeljuje QCC kot osebo:
– ki za vstop v Gibraltar ali za prebivanje tam v skladu z gibraltarsko zakonodajo ne potrebuje potrdila ali dovoljenja ali
– ki trenutno ima potrdilo ali dovoljenje za vstop v Gibraltar in za prebivanje tam (ali za katero se v skladu s kakršno koli določbo gibraltarskih predpisov šteje, da ima tako potrdilo ali dovoljenje).
26 Člena 17 in 18 EPRE iz leta 2003 določata, da lahko različna podrobna pravila glede gibraltarskega registra določita Lord Chancellor ali zakon. Taka podrobna pravila je določil minister za ustavne zadeve (secretary of State for constitutional affairs), na katerega so bile s predpisi iz leta 2004 o volitvah v Evropski parlament (European Parliamentary Elections Regulations 2004) in z odlokom gibraltarskega zakonodajnega telesa iz leta 2004 o volitvah v Evropski parlament (European Parliamentary Elections Ordinance 2004) prenesene določene naloge Lorda Chancellorja.
27 Člen 21 EPRE iz leta 2003 spreminja – zato da gre za navezovanje na Gibraltar – člen 10 zakona iz leta 2002 o volitvah v Evropski parlament („European Parliamentary Elections Act 2002“), iz katerega izhaja, da osebi, zato ker ne bi imela britanskega državljanstva, ampak državljanstvo Commonwealtha, ni odvzeta pravica biti izvoljena v Evropski parlament.
28 Člen 22 EPRE iz leta 2003 dovoljuje določitev posebnih pravil za različne volilne enote in še zlasti za kombinirano volilno enoto Anglije in Walesa in za Gibraltar.
29 Na podlagi člena 23 EPRE iz leta 2003 so gibraltarska sodišča pristojna za razsojanje v sporih glede volitev.
30 Člen 28(2) EPRE iz leta 2003 določa, da je področje krajevne uporabe EPRE Združeno kraljestvo in Gibraltar.
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
31 Kraljevina Španija je po izmenjavi dopisov 28. julija 2003 na podlagi člena 227 ES proti Združenemu kraljestvu vložila prijavo pri Komisiji, da bi le-ta zoper to državo članico pri Sodišču začela postopek zaradi kršitve, in sicer zaradi zatrjevane neskladnosti EPRE iz leta 2003 s pravom Skupnosti. Združeno kraljestvo je v odgovor na prijavo Komisiji 11. septembra 2003 predložilo svoja stališča. Komisija je 1. oktobra 2003 zaslišala predstavnike zadevnih držav članic. Po tem zaslišanju je Komisija tema državama dovolila predstaviti dodatna pisna stališča, kar sta storili 3. oktobra 2003.
32 Komisija je 29. oktobra 2003 podala izjavo: „Po temeljiti preučitvi prijave Španije in po zaslišanju 1. oktobra Komisija meni, da je Združeno kraljestvo volilno pravico razširilo na prebivalce Gibraltarja v okviru možnosti prostega urejanja, ki jo državam članicam daje pravo Skupnosti. Glede občutljivega dvostranskega vprašanja, ki je v ozadju, pa se Komisija v tej fazi vzdržuje od podaje obrazloženega mnenja v smislu člena 227 [ES] in stranki poziva, naj najdeta sporazumno rešitev spora.“
33 Poročilo za medije Komisije med drugim določa:
„Pogodba ES določa, da je Evropska skupnost pristojna za določitev enotnega postopka za volitve v Evropski parlament. Ta enotni postopek lahko vsebuje pravila, ki določajo kategorijo oseb, ki jim je dovoljeno voliti. Vendar pa Akt iz leta 1976 ne obravnava vprašanja volilne pravice. Uporabijo se torej nacionalne določbe.
Čeprav volilno pravico za volitve v Evropski parlament urejajo splošna volilna načela (in sicer, da morajo biti volitve neposredne, splošne, svobodne in tajne), pa nobeno splošno načelo prava Skupnosti ne določa, da mora biti za volitve v Evropski parlament volilno telo omejeno na državljane Evropske unije.
V Aktu iz leta 1976 ni nobene določbe o oblikovanju volilnih enot; take določbe torej oblikujejo države članice.
Prilogo [I] k Aktu iz leta 1976 je treba razlagati ob upoštevanju Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic [in temeljnih svoboščin], ki zagotavlja izvedbo svobodnih volitev za izbiro zakonodajnega telesa, da se tako spoštujejo temeljne pravice. Ta določba je torej dovolj prožna, da Združenemu kraljestvu v skladu z njegovim nacionalnim volilnim sistemom omogoča volilno telo Gibraltarja za volitve v Evropski parlament vključiti v britansko volilno telo.“
34 S sklepom predsednika Sodišča z dne 8. septembra 2004 je bila Komisiji v tej zadevi dopuščena intervencija v podporo stališčem Združenega kraljestva.
Tožba
35 Kraljevina Španija poudarja, da se njena tožba nanaša samo na volitve, kot so izvedene v Gibraltarju, in ne na dejstvo, da Združeno kraljestvo priznava volilno pravico za volitve v Evropski parlament QCC, ki je na ozemlju Združenega kraljestva.
36 V podporo svoji tožbi navaja dva tožbena razloga. S prvim zatrjuje, da razširitev volilne pravice za volitve v Evropski parlament na osebe, ki niso britanski državljani v smislu prava Skupnosti – kot to določa EPRE iz leta 2003 – krši člene 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES. Z drugim tožbenim razlogom zatrjuje, da oblikovanje kombinirane volilne enote krši Akt iz leta 1976 in tudi zaveze, ki jih je vlada Združenega kraljestva sprejela v svoji izjavi z dne 18. februarja 2002.
Prvi tožbeni razlog: kršitev členov 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES
37 Kraljevina Španija zatrjuje, da Združeno kraljestvo s tem, da priznava volilno pravico QCC, ki niso državljani Skupnosti, krši člene 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES, ki naj bi – razlagani z zgodovinskega vidika in sistematično – aktivno in pasivno volilno pravico priznavali le državljanom Evropske unije.
38 Opominja, da je Združeno kraljestvo opredelilo več kategorij britanskih državljanov, ki jim je glede na njihovo povezavo z njim priznalo različne pravice. Kot naj bi Sodišče potrdilo v točki 24 sodbe z dne 20. februarja 2001 v zadevi Kaur (C-192/99, Recueil, str. I-1237), bi bilo treba izjave vlade Združenega kraljestva v zvezi s tem upoštevati za določitev področja uporabe ratione personae Pogodbe ES. Da QCC niso v kategorijah, omenjenih v izjavi iz leta 1982, naj ne bi bilo sporno. Ker člen 17(1) ES državljanstvo Unije veže na državljanstvo države članice, naj QCC ne bi bili državljani Unije.
39 Po mnenju Kraljevine Španije pa je pravica voliti na volitvah v Evropski parlament lahko priznana samo državljanom Unije, in sicer zaradi očitne zveze med državljanstvom Unije in državljanstvom države članice na eni strani in uživanjem pravic, določenih v Pogodbi, na drugi strani. Sistematično naj bi bilo namreč treba razlagati člen 19 ES, ki priznava pravico voliti in biti voljen, in člen 17(2) ES, ki določa, da imajo državljani Unije pravice, določene v Pogodbi. Vsakršna razširitev teh pravic na druge osebe bi morala biti izrecno določena bodisi s Pogodbo bodisi z določbami sekundarnega prava. Ker naj bi bilo priznanje pravice voliti in biti voljen tako v pristojnosti Skupnosti, bi lahko področje uporabe ratione personae spremenilo le pravo Skupnosti.
40 V zvezi s tem Kraljevina Španija ne ugovarja dejstvu, da Akt iz leta 1976 ni določil enotnega volilnega postopka in da volilni postopek v državah članicah urejajo nacionalne določbe. Vendar meni, da so osebe, ki imajo pravico voliti, določene s členoma 189 ES in 190 ES, v povezavi s členoma 17 ES in 19 ES, in da ta določitev zavezuje države članice.
41 Člen 19(2) ES, ki državljanom Unije v državi članici, v kateri prebivajo, priznava pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot državljani te države članice, in Direktiva 93/109, ki določa podrobna pravila za izvedbo te pravice, naj bi dokazovala obstoj zveze med državljanstvom in volilno pravico. Kraljevina Španija v zvezi s tem poudarja, da naj QCC v smislu EPRE iz leta 2003, ki prebiva v drugi državi članici, v skladu s temi določbami ne bi mogel izvršiti svoje pravice, voliti v tej državi.
42 Kraljevina Španija v podporo svojim trditvam navaja tudi podobno določbo iz člena 39 Listine o temeljnih pravicah Evropske unije, razglašene v Nici 7. decembra 2000 (UL C 364, str. 1), ki uporablja izraz „[v]sak državljan Unije oziroma vsaka državljanka Unije“ in ne izraza „vsaka oseba“ ali izraza, ki napotuje na nacionalno pravo. Podrobneje navaja, da ker volilne pravice državljana tretje države ni mogoče opredeliti kot „človekovo pravico“ ali kot „temeljno svoboščino“, naj bi bilo vsako sklicevanje na člen 53 navedene listine – ki določa, da se te listine ne sme razlagati kot omejevanje ali zoževanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih priznava pravo Unije –neutemeljeno.
43 Glede izraza „narodi držav“ iz člena 189 ES Kraljevina Španija najprej poudarja, da ta določba ne ureja pravice voliti na volitvah. Poleg tega naj bi dejstvo, da je bila ta določba v Pogodbi ES, preden je Pogodba o Evropski uniji vanjo vnesla izraz državljanstvo, pojasnjevalo razloge, zakaj ta določba ne navaja tega pojma, medtem ko pred zadnjo medvladno konferenco ni bila opravljena nobena sistematična revizija besedila Pogodbe ES. V vsakem primeru naj bi bil izraz „narodi držav“ „slogovna formulacija“, ki naj bi se nanašala na osebe z istim državljanstvom in ne na prebivalstvo ozemlja. To razlago naj bi potrjevala uporaba izraza „narod“ v smislu „nacija“ v več ustavah državah članicah.
44 Kraljevina Španija ugovarja trditvi, da bi pravice, ki izhajajo iz državljanstva Unije, lahko imele različna področja porabe, saj bi to pomenilo razkosanje tega državljanstva. Po njenem mnenju je ena od značilnosti državljanstva enotnost, tako da morajo vse osebe, ki imajo ta položaj, uživati pravice in imeti dolžnosti, ki izvirajo iz tega državljanstva, v njihovi celovitosti. V zvezi s tem poudarja, da razširitev diplomatske zaščite na državljane tretjih držav – ki jo je na primer podelilo Združeno kraljestvo – ne sodi v pravo Skupnosti, saj se nanaša na nacionalno diplomatsko zaščito.
45 Kraljevina Španija nazadnje navaja Pogodbo o ustavi za Evropo (UL 2004, C 310, str. 1), v kateri naj po njenem mnenju zveza med pravico voliti na volitvah v Evropski parlament in državljanstvom Unije ne bi bila več domnevana, ampak izrecna. Člen I-10(2)(b) te Pogodbe namreč določa, da imajo državljani Unije „pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament“, člen I-20(2) navedene pogodbe določa, da je „Evropski parlament […] sestavljen iz predstavnikov državljanov Unije“, člen I-46(2), prvi pododstavek, iste pogodbe pa določa, da so „državljani […] na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu“.
46 Združeno kraljestvo podaja zgodovinske razloge, ki pojasnjujejo, zakaj se je odločilo, da še naprej daje pravico voliti državljanom drugih držav Commonwealtha, ki prebivajo na njenem ozemlju. Po drugi svetovni vojni naj bi bilo na konferenci leta 1947, kjer so se sestali Združeno kraljestvo in samoupravni dominioni, dogovorjeno, da si bodo medsebojno priznali pravico sprejeti lastne zakone s področja državljanstva, da pa morajo vse osebe, ki jih ti zakoni opredeljujejo kot državljane, še naprej imeti skupni položaj „britanskega subjekta“. Tudi Irska je sodelovala na tej konferenci in v korist njenih državljanov je bil določen poseben položaj. Iz končnega poročila te konference, naslovljenega „Položaj, ki ga ima državljan države Commonwealtha v drugi državi Commonwealtha, katere ni državljan“, naj bi med drugim izhajalo, da „je državljanom države Commonwealtha, ki prebivajo v drugi državi Commonwealtha, treba – da se zagotovi skupni položaj britanskega državljana – v omejitvah novega sistema državljanstva in če lokalni pogoji to dovoljujejo, dati enake pravice, kot jih imajo državljani držav, kjer prebivajo“. Tako imajo med drugim QCC – torej državljani Commonwealtha, ki za vstop v Združeno kraljestvo ali za prebivanje tam ne potrebujejo potrdila ali dovoljenja ali ki za vstop v Združeno kraljestvo ali za prebivanje imajo potrdilo ali dovoljenje – pod pogojem dejanskega bivališča pravico voliti na britanskih parlamentarnih volitvah. Zakon je določil, da imajo prav tako QCC, ki prebivajo v Združenem kraljestvu, pravico voliti na volitvah v Evropski parlament. Tako se je več kot milijon le-teh udeležilo vsake od teh volitev od leta 1978. To priznanje volilne pravice QCC naj bi bilo del ustavne tradicije.
47 Podobne določbe naj bi veljale za Gibraltar in za QCC, ki prebivajo v Gibraltarju in za katere se ocenjuje, da naj bi jih bilo 200. Če bi se v okviru te tožbe, ki se nanaša na Gibraltar, potrdilo načelo, da QCC ne smejo voliti na volitvah v Evropski parlament, bi Združeno kraljestvo posledično moralo veliko osebam – tako v Gibraltarju kot v Združenem kraljestvu – odreči pravico voliti, ki so jo do zdaj izvrševale.
48 Združeno kraljestvo, ob podpori Komisije, ugovarja sklepu, ki ga Kraljevina Španija povzema iz točke 24 zgoraj navedene sodbe Kaur. Po njenem mnenju imajo določbe Pogodbe ES drugačno področje uporabe ratione personae od zadevnega področja in zadeva, v kateri je bila izdana navedena sodba Kaur, se je nanašala samo na določbe o prostem gibanju oseb in o pravicah, ki v zvezi s tem izhajajo iz državljanstva. Poudarja omejeni namen izjave iz leta 1982 in dejstva, da predmet te izjave ni bila opredelitev kategorij oseb, ki smejo voliti na volitvah v Evropski parlament. Ta deklaracija se torej ne bi smela uporabiti za opredelitev oseb, ki smejo voliti na volitvah v Evropski parlament, niti se je ne bi smelo razumeti tako, da Združeno kraljestvo z njo izraža namen odvzeti pravico voliti QCC, ki prebivajo v Združenem kraljestvu in ki imajo to pravico od prvih neposrednih volitev v Evropski parlament. Poleg tega naj Združeno kraljestvo z razširitvijo pravice voliti na volitvah v Evropski parlament na QCC, ki prebivajo v Gibraltarju, ne bi prišlo v nasprotje s svojo izjavo.
49 Združeno kraljestvo, ki ga v tem podpira Komisija, meni, da je imelo pravico razširiti pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament na državljane tretjih držav. Nobena določba prava Skupnosti naj namreč temu ne bi nasprotovala.
50 Najprej, pravo Skupnosti naj ne bi urejalo celotnega področja glede pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament. Skupnost naj bi namreč pristojnost opredeliti „enotn[i] postop[ek] v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam“, ki ji jo priznava člen 190(4) ES, izvršila zgolj z Aktom iz leta 1976, katerega člen 8 naj bi za področja, ki jih ta akt ne ureja, napotoval na nacionalne določbe. Prav tako naj bi bilo treba upoštevati splošna načela prava Skupnosti. Ker Akt iz leta 1976 ni opredelil kategorij oseb, ki smejo voliti na volitvah v Evropski parlament, je v skladu s tem aktom to vprašanje lahko uredil EPRA iz leta 2003.
51 Člen 19(2) ES, ki državljanom Unije priznava pravico voliti v državi članici, katere državljani niso, in Direktiva 93/109, ki določa podrobna pravila za izvršitev te pravice, naj ne bi nasprotovala dodelitvi pravice voliti osebam, ki niso državljani Unije. Združeno kraljestvo se sklicuje na tretjo uvodno izjavo Direktive 93/109, ki določa, da sta pravica voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja „primer uporabe načela nediskriminacije med državljani in nedržavljani ter dodatek k pravici do prostega gibanja in prebivanja“. Namen teh določb naj bi bil v bistvu odprava pogoja državljanstva, ne pa opredelitev pravice voliti.
52 Poleg tega člena 189 ES in 190 ES ne omenjata državljanstva Unije, ampak uporabljata izraz „narodi držav, združenih v Skupnosti“, ki naj ne bi bil nujno sopomenka za „državljane držav članic“, ampak bi prav tako lahko označeval veliko širšo skupino oseb, kot na primer osebe, ki prebivajo na določenem ozemlju. Združeno kraljestvo poudarja, da kljub možnosti, spremeniti te določbe – predvsem ob sprejetju Pogodbe o Evropski uniji – izraza „državljani“ ali „državljani Unije“ nista bila uporabljena. Sklicevanje na zgodovinsko razlago torej ni mogoče in – glede na te določbe – zveze med državljanstvom Unije in pravico voliti na volitvah v Evropski parlament naj ne bi bilo mogoče ugotoviti.
53 Komisija zatrjuje, da teh členov ni mogoče razlagati strogo, kot to zatrjuje Kraljevina Španija. V vseh državah članicah ne obstaja zveza med legitimnostjo javnega pooblastila in državljanstvom. Upoštevati naj bi bilo treba take različne pristope, kot je ta, ki izhaja iz ustavne tradicije Združenega kraljestva.
54 Člen 17(2) ES pa naj ne bi določal, da imajo pravice, določene v Pogodbi, samo državljani Unije. Združeno kraljestvo, ob podpori Komisije, v zvezi s tem poudarja, da Pogodba, ki osebam, ki niso državljani Unije, daje določene pravice, med drugim pravico naslavljati peticije na Evropski parlament in obrniti se na evropskega varuha človekovih pravic. Združeno kraljestvo prav tako zatrjuje, da lahko države članice na take osebe razširijo pravice, ki jih Pogodba daje državljanom Unije, kot to velja za zaščito diplomatskih in konzularnih organov. Enako naj bi veljalo za pravico sodelovati v političnem življenju, ki naj bi jo država članica lahko priznala državljanom tretjih držav. Iz tega naj ne bi izhajalo „razkosanje državljanstva Unije“.
55 Komisija v zvezi s tem poudarja, da bi bilo mogoče govoriti o kršitvi pojma državljanstva Unije samo ob poseganju v pravice državljanov, bodisi s preprostim zanikanjem teh pravic bodisi z oviranjem njihovega izvrševanja. Dejstvo, da država članica – zaradi svoje zgodovine in ustavne tradicije – pravico voliti na volitvah v Evropski parlament pod določenimi pogoji razširi na prebivalce tretjih držav, s katerimi ohranja posebne zgodovinske vezi, naj ne bi posegalo v pravico voliti, ki jo imajo državljani Unije. Združeno kraljestvo pojasnjuje, da razširitev pravice voliti na QCC ne vpliva na institucije Unije ali na druge države članice in da vpliva samo na določitev zastopnikov iz britanskih volilnih enot, ki so izvoljeni v Evropski parlament.
56 Združeno kraljestvo, ob podpori Komisije, poudarja, da je člen 39(1) Listine o temeljnih pravicah Evropske unije – če bi Sodišče menilo, da je upošteven v obravnavani zadevi – treba razlagati ob upoštevanju člena 53 navedene listine. Komisija prav tako zatrjuje, da besedila člena 39 navedene listine ni mogoče samega po sebi šteti za dokaz, da je pravica voliti omejena samo na državljane Unije. Tako Združeno kraljestvo kot Komisija to določbo razlagata tako, da ta ne dopušča poseganja v pravico voliti, ki naj bi jo države članice zdaj priznavale državljanom tretjih držav.
57 Združeno kraljestvo glede Pogodbe o ustavi za Evropo zatrjuje, da še ni začela veljati in da zato ni upoštevna. Poleg tega naj ne bi bilo očitno, da člen I-20 in člen I‑46 te pogodbe nameravata državljane tretjih držav izključiti od volilne pravice ali določiti način, kako države članice določijo volilne pogoje. Namen člena III-330, ki naj bi – tako kot člen 190(4) ES – pooblaščal Svet, da določi ukrepe za volitve v Evropski parlament, naj ne bi bil omejiti polje prostega urejanja Sveta. V vsakem primeru naj bi iz enostranskih izjav, priloženih navedeni ustavi – zlasti iz izjave št. 48 Združenega kraljestva o volilni pravici za volitve v Evropski parlament – jasno izhajalo, da se države članice glede vprašanja volilne pravice državljanov tretjih držav niso strinjale.
58 Komisija nazadnje zatrjuje, da če je pojem državljanstva za Unijo temeljen, velja isto za obveznost Unije, naj spoštuje nacionalno identiteto svojih članov. Člen 8 Akta iz leta 1976 naj bi potrjeval to načelo, saj določa, da nacionalni predpisi, ki urejajo volilni postopek, po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah.
Presoja Sodišča
59 Kraljevina Španija s svojim prvim tožbenim razlogom zatrjuje, da je Združeno kraljestvo s tem, da je QCC, ki prebivajo v Gibraltarju, dodelilo pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, kršilo člene 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES. Ta tožbeni razlog temelji na predpostavki, da naj bi določbe Pogodbe vzpostavljale zvezo med državljanstvom Unije in med pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, pri čemer naj bi zaradi obstoja te zveze to pravico imeli samo državljani Unije.
60 Uvodoma je treba opomniti, da je Združeno kraljestvo zakonodajo, ki jo izpodbija Kraljevina Španija, sprejelo zaradi uskladitve z zgoraj navedeno sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Matthews proti Združenemu kraljestvu.
61 Kot izhaja iz izjave Združenega kraljestva z dne 18. februarja 2002, se je le-to zavezalo, da bo zagotovilo potrebne spremembe, da se bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočilo sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva in pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge volivce te volilne enote.
62 Glede te izjave – glede katere Kraljevina Španija ne ugovarja, da izraža dogovor med tema državama članicama, in katere kršitev zatrjuje z drugim tožbenim razlogom – je Združeno kraljestvo za Gibraltar sprejelo zakonodajo, ki za pravico voliti in biti voljen določa iste pogoje, kot so določeni z zakonodajo, ki velja za Združeno kraljestvo. Izraz „volivci Gibraltarja“ je treba dejansko razumeti z navezovanjem na pojem volivcev, kot ga opredeljuje zakonodaja Združenega kraljestva.
63 Združeno kraljestvo se je zaradi razlogov, povezanih z njegovo ustavno tradicijo, odločilo – tako glede nacionalnih volitev v Združenem kraljestvu kot volitev v zakonodajni dom Gibraltarja – pravico voliti in biti voljen dodeliti QCC, ki izpolnjujejo pogoje, ki odražajo posebno vez z ozemljem, za katero so izvedene volitve.
64 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Evropsko sodišče za človekove pravice – zaradi dejstva, da je bila ge. Matthews „kot prebivalki Gibraltarja onemogočena vsakršna možnost izraziti svoje mnenje o izbiri članov Evropskega parlamenta“ – neobstoj v Gibraltarju izvedenih volitev v Evropski parlament razglasilo v nasprotju s členom 3 Protokola št. 1 EKČP.
65 Po mnenju Kraljevine Španije naj bi razširitev pravice voliti na volitvah v Evropski parlament na osebe, ki niso državljani Unije, kršila člene 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES. Vendar člena 189 ES in 190 ES izrecno in natančno ne določata, kdo ima pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament.
66 Od členov 17 ES in 19 ES, ki sta v drugem delu Pogodbe, ki se nanaša na državljanstvo Unije, le zadnja od teh določb v svojem odstavku 2 posebej obravnava pravico voliti na volitvah v Evropski parlament. Vendar se ta člen omejuje na uporabo načela nediskriminacije zaradi državljanstva pri izvrševanju te pravice, saj določa, da ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države.
67 Člen 190(4) ES se nanaša na postopek v zvezi s temi volitvami. Natančneje določa, da gre za splošne neposredne volitve po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli, ki so skupna vsem državam članicam.
68 Akt iz leta 1976 v členu 1 določa, da so člani Evropskega parlamenta izvoljeni na podlagi proporcionalne zastopanosti in da se jih voli na splošnih neposrednih volitvah, ki so svobodne in tajne. V skladu s členom 2 tega akta lahko vsaka država članica v skladu s svojimi posebnimi nacionalnimi razmerami oblikuje volilne enote za volitve v Evropski parlament ali drugače razdeli svoje volilno območje, ne da bi pri tem vplivala na proporcionalno naravo volilnega sistema. V skladu s členom 3 navedenega akta države članice lahko določijo najnižji prag za dodelitev poslanskih mest.
69 Člen 8 Akta iz leta 1976 natančneje določa, da – razen določb tega akta – volilni postopek v vsaki državi članici urejajo nacionalni predpisi. Ti nacionalni predpisi, v katerih se po potrebi lahko upoštevajo posebne razmere v državah članicah, ne vplivajo na proporcionalno naravo volilnega sistema.
70 Vendar pa niti člen 190 ES niti Akt iz leta 1976 izrecno in natančno ne določata, kdo ima pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament. Ta predpisa sama po sebi zato ne izključujeta, da bi oseba, ki ni državljan Unije, kot to velja za QCC, ki prebivajo v Gibraltarju, imela pravico voliti in biti voljen. Vendar je treba preveriti, ali – tako kot zatrjuje Kraljevina Španija – obstaja očitna zveza med državljanstvom Unije in pravico voliti in biti voljen.
71 Glede tega jasen sklep na podlagi členov 189 ES in 190 ES, ki se nanašata na Evropski parlament in ki določata, da le-tega sestavljajo predstavniki narodov držav, ni mogoč, saj ima izraz „narodi“ glede na države članice in jezike Unije lahko različne pomene.
72 Iz členov Pogodbe, ki se nanašajo na državljanstvo Unije, pa ni mogoče izluščiti načela, da bi bili samo državljani Unije upravičenci glede vseh drugih določb Pogodb, kar bi pomenilo, da bi člena 189 ES in 190 ES veljala samo za te državljane.
73 Če namreč člen 17(2) ES določa, da za državljane Unije veljajo pravice in dolžnosti po Pogodbi, je treba ugotoviti, da pogodba priznava pravice, ki niso vezane na državljanstvo Unije niti ne na prebivališče v državi članici. Tako na primer člena 194 ES in 195 ES določata, da pravica naslavljati peticije na Evropski parlament oziroma pravica obrniti se na varuha človekovih pravic ni pridržana državljanom Unije, ampak ju ima „vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic“.
74 Poleg tega, če je status državljana Unije namreč zasnovan kot temeljni status državljanov držav članic, ki tistim izmed njih, ki se znajdejo v enakem položaju, omogoča, da so deležni enakega pravnega obravnavanja, ne glede na njihovo državljanstvo in ne da bi to vplivalo na izjeme, ki so v zvezi s tem izrecno določene (sodba z dne 20. septembra 2001 v zadevi Grzelczyk, C-184/99, Recueil, str. I-6193, točka 31), pa ta ugotovitev nima nujno za posledico, da bi bile pravice, ki jih priznava Pogodba, pridržane državljanom Unije.
75 V zvezi s tem Sodišče, ki opozarja na pomen izjave vlade Združenega kraljestva glede opredelitve izraza „državljani“ za druge pogodbene stranke Pogodbe o pristopu kraljevine Danske, Irske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska k Evropskim skupnostim, v točki 24 zgoraj navedene sodbe Kaur navaja, da ta izjava omogoča določitev področja uporabe ratione personae določb Skupnosti, ki so predmet navedene pogodbe. Ta navedba se – glede na kontekst, predvsem v povezavi s točko 22 iste sodbe, v kateri Sodišče podrobneje navaja, da je Združeno kraljestvo z izjavo iz leta 1972 drugim pogodbenim strankam navedlo, katere kategorije državljanov bi bilo treba šteti za njene državljane v smislu prava Skupnosti – nanaša na področje uporabe določb Pogodbe ES, ki se navezujejo na pojem „državljana“, kot to velja za določbe glede prostega gibanja oseb, glede katerih je potekal postopek v glavni stvari v navedeni zadevi, in ne na vse določbe Pogodbe, kot to zatrjuje Kraljevina Španija.
76 Člen 19(2) ES, na katerega se sklicuje tudi Kraljevina Španija pri podpori svoje trditve, da naj bi obstaja zveza med državljanstvom Unije in pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, se omejuje, kot je bilo navedeno v točki 66 te sodbe, na navedbo pravila enakega obravnavanja državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, glede navedene pravice voliti in biti voljen. Če imajo zaradi te določbe – tako kot zaradi člena 19(1) ES, ki se nanaša na pravico državljanov Unije voliti in biti voljen na lokalnih volitvah – državljani države pravico voliti in biti voljen v svoji državi in če ta določba državam članicam nalaga, da morajo te pravice priznati državljanom Unije, ki prebivajo na njihovem ozemlju, pa iz tega ni mogoče sklepati, da država članica, ki bi bila v takem položaju, kot je Združeno kraljestvo, ne bi smela pravice voliti in biti voljen na volitvah dati določenim osebam, ki so tesno povezani z njo, čeprav niso državljani te države ali druge države članice.
77 Poleg tega – ker je število predstavnikov, izvoljenih v vsaki državi članici, določeno v členu 190(2) ES in ker so v sedanjem stanju prava Skupnosti volitve v Evropski parlament izvedene v vsaki državi članici za izvoljene predstavnike te države – dejstvo, da država članica razširi volilno pravico na teh volitvah na druge osebe, ki niso njeni državljani ali državljani Unije, ki prebivajo na njenem ozemlju, vpliva zgolj na izbiro izvoljenih predstavnikov v tej državi članici in ne vpliva niti na izbiro niti na število izvoljenih predstavnikov v drugih državah članicah.
78 Iz navedenega izhaja, da v sedanjem stanju prava Skupnosti določitev oseb, ki imajo pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, sodi v pristojnost vsake države članice ob spoštovanju prava Skupnosti in da členi 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES ne nasprotujejo temu, da države članice to pravico voliti in biti voljen priznajo določenim osebam, ki so tesno povezane z njimi in ki niso njihovi državljani ali državljani Unije, ki prebivajo na njihovem ozemlju.
79 Združeno kraljestvo se je zaradi razlogov, povezanih z njegovo ustavno tradicijo, odločilo pravico voliti in biti voljen dodeliti QCC, ki izpolnjujejo pogoje, ki odražajo posebno vez z ozemljem, za katero so izvedene volitve. Ob neobstoju – v pogodbah Skupnosti – določb, ki bi izrecno in natančno določale, katere osebe imajo pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, se ne zdi, da bi bila odločitev Združenega kraljestva, da za volitve v Evropski parlament, izvedene v Gibraltarju, uporabi pogoje glede pravice voliti in biti voljen, kot jih njegova zakonodaja določa tako za nacionalne volitve v Združenem kraljestvu kot za volitve v zakonodajni dom Gibraltarja, v nasprotju s pravom Skupnosti.
80 Zaradi vseh teh razlogov je treba ugotoviti, da Kraljevina Španija ni dokazala, da je Združeno kraljestvo s tem, da je sprejelo EPRO iz leta 2003, ki glede Gibraltarja določa, da imajo QCC, ki prebivajo na tem ozemlju in ki niso državljani Skupnosti, pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, kršilo člene 189 ES, 190 ES, 17 ES in 19 ES. Zato prvi tožbeni razlog ni utemeljen.
Drugi tožbeni razlog: kršitev Akta iz leta 1976 in zavez, ki jih je vlada Združenega kraljestva sprejela v svoji izjavi z dne 18. februarja 2002
81 Kraljevina Španija zatrjuje, da je Združeno kraljestvo s tem, da z EPRO iz leta 2003 ni omejilo na to, da bi volivce, ki prebivajo v Gibraltarju in ki imajo v skladu z izjavo iz leta 1982 britansko državljanstvo, priključilo britanski volilni enoti, ampak je določilo priključitev Gibraltarja obstoječi volilni enoti Anglije oziroma Walesa, kršilo Prilogo I k Aktu iz leta 1976 in svojo izjavo z dne 18. februarja 2002.
82 Kraljevina Španija opozarja na položaj Gibraltarja, kot ga opredeljuje člen X utrechtske pogodbe, in predvsem na prednostno pravico, ki jo zadnji stavek tega člena priznava Kraljevini Španiji. Natančneje navaja, da je leta 1830 Združeno kraljestvo položaj Gibraltarja dvignilo na raven kolonije krone (Crown colony) in da je bil od ustanovitve Združenih narodov leta 1946 Gibraltar zabeležen kot „nesamoupravno ozemlje“ v smislu poglavja XI Ustanovne listine Združenih narodov.
83 V skladu z Resolucijo 2625 (XXV) z dne 24. oktobra 1970, ki jo je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov, naj bi ozemlje kolonije imelo ločen in različen položaj od položaja ozemlja države, ki jo upravlja. Pri Prilogi I k Aktu iz leta 1976 naj bi šlo za uporabo tega načela. Po mnenju Kraljevine Španije pa naj bi EPRA iz leta 2003 s tem, da naj bi vseboval predpise glede Gibraltarja, kršil mednarodni položaj Gibraltarja in Prilogo I k Aktu iz leta 1976. Kot je na obravnavi pojasnil zastopnik Kraljevine Španije, naj bi bil položaj Gibraltarja kolonialni položaj in priznanje ločenega volilnega ozemlja naj bi bil korak proti neodvisnosti, kar naj bi bilo v nasprotju z mednarodnimi pravili, ki urejajo to kolonijo.
84 Kraljevina Španija meni, da če člen 9 EPRE iz leta 2003 ni nujno v nasprotju s Prilogo I k Aktu iz leta 1976, ker določa priključitev Gibraltarja volilni enoti Anglije oziroma Walesa, pa to ne velja za druge določbe te zakonodaje, ki se nanašajo izključno na Gibraltar. Tako naj bi člen 14 določal, da register volivcev v Gibraltarju vodi tajnik gibraltarskega zakonodajnega doma in ne uradnik britanske krone. Prav tako naj bi bila pravica biti vpisan v gibraltarski register opredeljena glede na gibraltarsko ozemlje in volilna pravica naj bi se zagotavljala v Gibraltarju. Za razsojanje v sporih glede volitev naj bi bila pristojna gibraltarska sodišča. Nazadnje, člen 28(2) EPRE iz leta 2003 naj bi za njegovo področje krajevne uporabe določil Združeno kraljestvo in Gibraltar. Tako naj bi se torej uporabile določbe volitev v Evropski parlament, medtem ko naj bi bil Gibraltar izključen iz Akta iz leta 1976.
85 Kraljevina Španija v zvezi z nasprotjem med EPRO iz leta 2003 in Prilogo I k Aktu iz leta 1976 meni, da je Združeno kraljestvo kršilo svojo izjavo z dne 18. februarja 2002, ki je enostranska izjava – na podlagi katere je nastala mednarodnopravna obveznost te države proti Kraljevini Španiji –, v kateri se je Združeno kraljestvo zaradi uskladitve z zgoraj navedeno sodbo Matthews proti Združenemu kraljestvu zavezalo, da bo zagotovilo potrebne spremembe, da se bo volilnemu telesu Gibraltarja omogočilo voliti na volitvah v Evropski parlament, in sicer kot subjekt, ki v skladu s pravom Skupnosti sodi v volilno enoto Združenega kraljestva. Po mnenju Kraljevine Španije bi zadostovalo, da bi Združeno kraljestvo volilno telo Gibraltarja vključilo v volilno enoto Združenega kraljestva, ne da bi se navezovalo na ozemlje Gibraltarja.
86 Združeno kraljestvo, ob podpori Komisije, opominja, da mora razlaga Priloge I k Aktu iz leta 1976 kar se da upoštevati in spoštovati temeljne pravice in predvsem pravico sodelovati na volitvah, ki jo priznava člen 3 Protokola št. 1 EKČP in kot jo razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice v zgoraj navedeni sodbi Matthews proti Združenemu kraljestvu. Združeno kraljestvo se je z izjavo z dne 18. februarja 2002 – da bi izvršilo obveznosti, ki jo je imelo na podlagi EKČP in kot izhaja iz razlage iz navedene sodbe, in glede na nasprotovanje Kraljevine Španije odpravi Priloge I k Aktu iz leta 1976 – zavezalo, da bo zagotovilo potrebne spremembe, da se bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočilo sodelovanje pod enakimi pogoji, kot veljajo za volivce obstoječe volilne enote Združenega kraljestva.
87 Združeno kraljestvo meni, da ni kršilo svoje zaveze. Gibraltar je bil priključen volilni enoti jugozahodne Anglije v skladu s priporočili volilne komisije po opravljenem javnem posvetovanju. Pogoji za to, da je oseba volilni upravičenec, so enaki pogojem, ki jih določa volilni zakon Združenega kraljestva, in sicer pogoji državljanstva, dejanskega bivališča in vpisa v volilni register. Ti pogoji so bili samo prilagojeni, mutatis mutandis, za volivce Gibraltarja.
88 Po mnenju Združenega kraljestva je uporabljeni način – pri čemer gre za navezovanje na ozemlje Gibraltarja, predvsem glede kraja dejanskega bivališča volilnega upravičenca – neločljivo povezan z britanskim volilnim sistemom in nima za posledico, da bi bil Gibraltar videti kot del Združenega kraljestva. Glede samih volitev ali vodenja volilnega registra Združeno kraljestvo poudarja, da je namen njihovega krajevnega vezanja na Gibraltar volivcem Gibraltarja omogočiti, da svoje pravice izvršijo pod enakimi pogoji kot drugi volivci volilne enote jugozahodne Anglije, in sicer v bližini svojega kraja dejanskega bivališča.
89 Komisija nazadnje zatrjuje, da je območje prostega urejanja, ki ga imajo gibraltarski organi, omejeno in da EPRA iz leta 2003 vsebuje jamstva, ki britanskim organom zagotavljajo zadosten nadzor.
Presoja Sodišča
90 Kot je bilo navedeno v točki 60 te sodbe, je Združeno kraljestvo zakonodajo, ki jo izpodbija Kraljevina Španija, sprejelo zaradi uskladitve z zgoraj navedeno sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Matthews proti Združenemu kraljestvu. Kraljevina Španija v zvezi s tem ne ugovarja, da je bilo Združeno kraljestvo kljub ohranitvi Priloge I k Aktu iz leta 1976 dolžno spoštovati to obveznost. Poleg tega, kot je bilo navedeno v točki 62 te sodbe, Kraljevina Španija ne ugovarja, da izjava Združenega kraljestva z dne 18. februarja 2002 odraža dogovor med tema državama članicama glede pogojev, pod katerimi mora Združeno kraljestvo zagotoviti uskladitev s to sodbo. Prav tako, kot to izhaja iz točke 13 te sodbe, sta bila Svet in Komisija seznanjena s to izjavo.
91 V tej izjavi se je Združeno kraljestvo zavezalo, da „bo zagotovilo potrebne spremembe, da se bo volivcem Gibraltarja na volitvah v Evropski parlament omogočilo sodelovanje v okviru obstoječe volilne enote Združenega kraljestva in pod enakimi pogoji, kot veljajo za druge volivce te volilne enote“.
92 Kot utemeljeno zatrjujeta Združeno kraljestvo in Komisija, izraza „pod enakimi pogoji“ ni mogoče razumeti tako, da bi se zakonodaja Združenega kraljestva – brez prilagoditve – uporabljala za volivce Gibraltarja tako, da bi se jih izenačilo z volivci volilne enote združenega kraljestva, kateri bi bili priključeni. To bi namreč pomenilo, da bi bila pravica voliti in biti voljen opredeljena glede na ozemlje Združenega kraljestva, da bi volivci za vpogled v volilni register odhajali v Združeno kraljestvo, da bi volili v Združenem kraljestvu ali po pošti in da bi se v sporih glede volitev obračali na sodišča Združenega kraljestva.
93 Združeno kraljestvo pa je nasprotno – da bi spoštovalo obveznost, ki izhaja iz teh „enakih pogojev“ – svojo zakonodajo preneslo na Gibraltar in jo prilagodilo, mutatis mutandis, temu ozemlju. Tako je volivec iz Gibraltarja v podobnem položaju kot volivec iz Združenega kraljestva in se mu ni treba srečevati s težavami, povezanimi s položajem Gibraltarja, ki mu ne bi dopuščale izvrševati to volilno pravico ali bi ga od tega odvračale.
94 V tem okviru je treba opomniti, da – kot to izhaja iz točke 63 zgoraj navedene sodbe Matthews proti Združenemu kraljestvu – imajo države pogodbenice široko polje prostega urejanja pri določitvi pogojev glede volilne pravice. Vendar ti pogoji ne smejo toliko omejiti zadevnih pravic, da bi ogrozili njihovo bistvo in da bi jim odvzeli njihovo učinkovitost. Zasledovati morajo legitimni cilj in uporabljena sredstva ne smejo biti nesorazmerna (glej tudi sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Mathieu-Mohin in Clerfayt proti Belgiji z dne 2. marca 1987, serija A, št. 113, točka 52, in v zadevi Melnitchenko proti Ukrajini z dne 19. oktobra 2004, Zbirka sodb in odločb 2004-X, točka 54).
95 Ob upoštevanju te sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in okoliščine, da je navedeno sodišče – zaradi dejstva, da je bila ge. Matthews „kot prebivalki Gibraltarja onemogočena vsakršna možnost izraziti svoje mnenje o izbiri članov Evropskega parlamenta“ – neobstoj v Gibraltarju izvedenih volitev v Evropski parlament razglasilo v nasprotju s členom 3 Protokola št. 1 EKČP, Združenemu kraljestvu ni mogoče očitati, ker je sprejelo zakonodajo, potrebno za izvedbo takih volitev pod pogoji, ki so, mutatis mutandis, enaki pogojem, ki jih določa zakonodaja, ki se uporablja v Združenem kraljestvu.
96 Prenos zakonodaje Združenega kraljestva, mutatis mutandis, na ozemlje Gibraltarja bi moral biti še toliko manj sporen, ker – kot to izhaja iz točke 59 zgoraj navedene sodbe Matthews proti Združenemu kraljestvu – Evropsko sodišče za človekove pravice v položaju Gibraltarja ni našlo ničesar, kar bi v smislu člena 56(3) EKČP kazalo na krajevne razmere, ki bi jih bilo treba upoštevati pri uporabi te konvencije na ozemlju, za mednarodne odnose katerega je odgovorna država pogodbenica.
97 Zaradi vseh teh razlogov je treba ugotoviti, da niti drugi tožbeni razlog Kraljevine Španije ni utemeljen.
Stroški
98 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Združeno kraljestvo je predlagalo, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. Na podlagi odstavka 4, prvi pododstavek, istega člena Komisija, ki je v sporu intervenirala, nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.
3) Komisija Evropskih skupnosti nosi svoje stroške.
Podpisi