OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
VERICY TRSTENJAK
przedstawiona w dniu 22 września 2011 r.(1)
Sprawa C‑493/10
M. E.
A. S.M.
M. T.
K. P.
E. H.
przeciwko
Refugee Applications Commissioner
Minister for Justice, Equality and Law Reform
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court [Irlandia])
Rozporządzenie nr 343/2003 – Odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu – Zobowiązanie do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 – Zgodność odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu z Kartą praw podstawowych – Artykuł 18 Karty – Prawo do azylu
Spis treści
I – Wprowadzenie
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
2. Prawo wtórne
a) Rozporządzenie nr 343/2003
b) Dyrektywa 2001/55
c) Dyrektywa 2003/9
d) Dyrektywa 2004/83
e) Dyrektywa 2005/85
III – Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
IV – Postępowanie przed Trybunałem
V – Argumentacja uczestników postępowania
VI – Ocena prawna
A – Uwagi wprowadzające
B – Obowiązek wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przypadku poważnie grożącego naruszenia praw podstawowych w razie odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego
C – Odsyłające państwo członkowskie musi przed odesłaniem osoby ubiegającej się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 ocenić, czy w przyjmującym państwie członkowskim gwarantowane są wynikające z Karty praw podstawowych prawa tej osoby
VII – Wnioski
I – Wprowadzenie
1. Kryteria określania państwa członkowskiego właściwego w sprawie wniosku o udzielenie azylu złożonego na terytorium Unii wynikają z rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego(2). Istotną cechą wprowadzonego w ramach tego rozporządzenia systemu podziału kompetencji w sprawach o azyl jest to, że w sprawie każdego wniosku o azyl wniesionego na terytorium Unii właściwe jest co do zasady tylko jedno państwo członkowskie. Jeżeli obywatel państwa trzeciego wystąpił z wnioskiem o azyl w państwie członkowskim, które zgodnie z rozporządzeniem nr 343/2003 nie jest pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku, rozporządzenie to przewiduje procedury dotyczące odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do pierwotnie odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
2. W świetle aktualnego kryzysu, w którym znajduje się grecki system azylowy, dla pozostałych państw członkowskich powstaje jednakże pytanie, czy osoby ubiegające się o udzielenie azylu mogą być odsyłane zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003 do Grecji, jeżeli w Grecji nie może już być zagwarantowane traktowanie tych osób i rozpatrywanie ich wniosków o udzielenie azylu zgodne z wymogami wynikającymi z prawa Unii. Ponieważ art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 przyznaje państwom członkowskim prawo do przejęcia ‑ w drodze odstępstwa od ogólnych zasad właściwości ‑ rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu wniesionego na jego terytorium, zamiast państwa pierwotnie odpowiedzialnego za jego rozpatrzenie, powstaje ponadto pytanie, czy to tak zwane „uprawnienie do przejęcia odpowiedzialności”, przysługujące państwom członkowskim, może się przekształcić w „obowiązek przejęcia odpowiedzialności”, jeżeli pierwotnie odpowiedzialne państwo członkowskie nie jest już w stanie traktować osoby ubiegającej się o udzielenie azylu w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z prawa Unii.
3. Sąd krajowy musi rozstrzygnąć te pytania w zawisłym przed nim postępowaniu, w którym pięć osób ubiegających się o udzielenie azylu, które przez Grecję nielegalnie wjechały na terytorium Unii, ale wystąpiły z wnioskiem o udzielenie azylu w Irlandii, broni się przed powrotem z Irlandii do Grecji.
4. Niniejsza sprawa wykazuje ścisły związek ze sprawą C‑411/10 N.S. i in., w której odczytam moją opinię w tym samym dniu, co w niniejszej sprawie. W sprawie N.S. centralne znaczenie ma problematyka odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu z Wielkiej Brytanii do Grecji, zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003. Postanowieniem prezesa Trybunału sprawa ta została połączona z niniejszą sprawą do rozpoznania w ramach wspólnej procedury pisemnej i ustnej oraz do wspólnego rozstrzygnięcia. Niemniej ze względów przejrzystości przedstawiam w niniejszej sprawie i w sprawie N.S. oddzielne opinie. Niniejsza opinia zawiera jednak liczne odesłania do opinii w sprawie N.S.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
5. Artykuł 1 Karty praw podstawowych zatytułowany „Godność człowieka” stanowi:
„Godność człowieka jest nienaruszalna. Musi być szanowana i chroniona”.
6. Artykuł 4 Karty praw podstawowych noszący tytuł „Zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania” stanowi:
„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
7. Artykuł 18 Karty praw podstawowych zatytułowany „Prawo do azylu” stanowi:
„Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji genewskiej z 28 czerwca 1951 r. i protokołu z 31 stycznia 1967 r. dotyczących statusu uchodźców w sprawie oraz zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.
8. Artykuł 19 Karty praw podstawowych noszący tytuł „Ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji” stanowi:
„1. Wydalenia zbiorowe są zakazane.
2. Nikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.
2. Prawo wtórne
9. Na specjalnym posiedzeniu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. Rada Europejska postanowiła podjąć pracę zmierzającą do ustanowienia Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, opartego na pełnym stosowaniu Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., uzupełnionej Protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), zapewniając w ten sposób, że nikt nie jest odsyłany z powrotem tam, gdzie czekają go prześladowania. Na tym spotkaniu Rada Europejska potwierdziła ponadto potrzebę osiągnięcia porozumienia w sprawie tymczasowej ochrony wysiedleńców na zasadzie solidarności między państwami członkowskimi.
10. W celu wdrożenia wniosków z Tampere zostały wydane w szczególności następujące rozporządzenia i dyrektywy(3):
– rozporządzenie nr 343/2003;
– dyrektywa Rady 2001/55/WE [z dnia 20 lipca 2001 r.] w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami(4);
– dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl [w państwach członkowskich](5);
– dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości [treści] przyznawanej ochrony(6) ;
– dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(7).
11. To rozporządzenie i te dyrektywy przewidują w szczególności co następuje.
a) Rozporządzenie nr 343/2003
12. Zgodnie z jego art. 1, rozporządzenie nr 343/2003 ustanawia kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego.
13. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 343/2003:
„1. Państwa członkowskie rozpatrują wniosek każdego obywatela państwa trzeciego, który składa wniosek jakiemukolwiek państwu członkowskiemu na granicy lub na jego terytorium. Wniosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie, którym jest państwo, które kryteria wymienione w rozdziale III wskazują jako odpowiedzialne.
2. W drodze odstępstwa od ust. 1 każde państwo członkowskie może rozpatrzyć wniosek o udzielenie azylu wniesiony do niego przez obywatela państwa trzeciego, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu. W takim przypadku to państwo członkowskie staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu w rozumieniu niniejszego rozporządzenia oraz przyjmuje zobowiązania związane z tą odpowiedzialnością. Gdzie stosowne, powiadamia ono państwo członkowskie uprzednio odpowiedzialne, państwo członkowskie przeprowadzające procedurę określania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu lub państwo członkowskie, do którego został złożony wniosek o przejęcie lub przyjęcie z powrotem wnioskodawcy.
3. Każde państwo członkowskie zachowuje prawo, na mocy prawa krajowego, do odesłania osoby ubiegającej się o azyl do państwa trzeciego, zgodnie z przepisami Konwencji genewskiej.
4. Osoba ubiegająca się o azyl jest powiadamiana na piśmie w języku, który najprawdopodobniej rozumie, o stosowaniu niniejszego rozporządzenia, jego terminach oraz skutkach”.
14. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 343/2003 ma następujące brzmienie:
„1. Proces [procedura] określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie niniejszego rozporządzenia rozpoczyna się, gdy tylko wniosek o udzielenie azylu zostanie po raz pierwszy złożony w państwie członkowskim.
2. Wniosek o udzielenie azylu uważa się za złożony, jeśli formularz przedłożony przez osobę ubiegającą się o azyl lub sprawozdanie przygotowane przez władze dotarł do właściwych organów zainteresowanego państwa członkowskiego. W przypadku gdy wniosek nie został złożony na piśmie, czas między deklaracją zamiaru a przygotowaniem sprawozdania powinien być możliwie jak najkrótszy.
[…]”
15. Artykuł 5 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„1. Kryteria określania odpowiedzialnego państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu stosuje się w kolejności, w jakiej są one wymienione w niniejszym rozdziale.
2. Państwo członkowskie odpowiedzialne zgodnie z kryteriami określane jest na podstawie sytuacji istniejącej w chwili, w której osoba ubiegająca się o azyl po raz pierwszy złożyła wniosek w państwie członkowskim”.
16. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 343/2003:
„1. W przypadku gdy ustalono na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach wymienionych w art. 18 ust. 3, włącznie z danymi określonymi w rozdziale III rozporządzenia (WE) nr 2725/2000, że osoba ubiegająca się o azyl przekroczyła niezgodnie z przepisami granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego, państwo członkowskie, do którego w ten sposób wjechała ta osoba, jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu. Odpowiedzialność ta wygasa z upływem dwunastu miesięcy od dnia, kiedy nastąpiło nielegalne przekroczenie granicy.
2. Jeżeli państwo członkowskie nie może lub nie może dłużej ponosić odpowiedzialności zgodnie z ust. 1 oraz w przypadku gdy ustalono, na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach, wymienionych w art. 18 ust. 3, że osoba ubiegająca się o azyl, – która wjechała na terytorium państw członkowskich niezgodnie z prawem lub dla której nie można ustalić okoliczności wjazdu – w momencie składania wniosku mieszkała uprzednio w państwie członkowskim nieprzerwanie przez okres co najmniej pięciu miesięcy, państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu.
Jeżeli wnioskodawca mieszkał uprzednio przez okres co najmniej pięciomiesięczny w kilku państwach członkowskich, państwo członkowskie, w którym mieszkał ostatnio, jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku”.
17. Artykuł 13 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„W przypadku gdy nie można wyznaczyć [określić] państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek został złożony”.
18. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 343/2003:
„1. Państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu na podstawie niniejszego rozporządzenia jest zobowiązane do:
a) przejęcia, na warunkach ustanowionych w art. 17‑19, osoby ubiegającej się o azyl, która złożyła wniosek o udzielenie azylu w innym państwie członkowskim;
b) ukończenia rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu;
[…]
3. Obowiązki określone w ust. 1 wygasają, w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego opuścił terytorium państw członkowskich na okres co najmniej trzech miesięcy, chyba że obywatel państwa trzeciego jest w posiadaniu ważnego dokumentu stałego pobytu wydanego przez państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku.
[…]”
19. Artykuł 17 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„1. W przypadku gdy państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie azylu, uznaje, że inne państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku, może, tak szybko jak to możliwe, i w każdym przypadku w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia wniosku, w rozumieniu art. 4 ust. 2 wezwać inne państwo członkowskie do przejęcia osoby ubiegającej się o azyl.
W przypadku gdy wniosek o przejęcie nie zostaje wniesiony w terminie trzech miesięcy, odpowiedzialność za rozpatrywane wniosku o udzielenie azylu spoczywa na państwie członkowskim, w którym taki wniosek został złożony.
[…]”
20. Zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 343/2003:
„1. Państwo członkowskie, do którego został skierowany wniosek, przeprowadza niezbędne czynności sprawdzające [kontrole] i podejmuje decyzję w sprawie wniosku o przejęcie osoby ubiegającej się o azyl w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego wniosku.
[…]
7. Zaniechanie działania w okresie dwóch miesięcy, określonych w ust. 1, oraz w okresie jednego miesiąca, określonym w ust. 6, jest równoznaczne z przyjęciem i pociąga za sobą obowiązek przejęcia danej osoby, wraz z zapewnieniem odpowiednich uzgodnień dotyczących przybycia”.
21. Artykuł 19 rozporządzenia nr 343/2003 stanowi:
„1. W przypadku gdy państwo członkowskie, któremu złożono wniosek, zgadza się na przejęcie osoby ubiegającej się o azyl, państwo członkowskie, w którym złożony został wniosek o udzielenie azylu, powiadamia wnioskodawcę o decyzji dotyczącej nierozpatrywania wniosku oraz o obowiązku przeniesienia wnioskodawcy do odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
2. Decyzja określona w ust. 1 określa podstawy, na jakich jest oparta. Zawiera ona dane szczegółowe dotyczące terminu przeprowadzenia przeniesienia [odesłania] oraz, jeżeli jest to niezbędne, informacje w sprawie miejsca i terminu, w którym wnioskodawca powinien się stawić, jeżeli podróżuje do odpowiedzialnego państwa członkowskiego własnymi środkami. Od decyzji tej można się odwołać lub może ona zostać poddana zmianie. Odwołanie się lub zmiana dotyczące tej decyzji nie zawieszają wykonania przekazania [przeprowadzenia odesłania], z wyjątkiem przypadków gdy sądy lub właściwe organy tak postanowią na zasadzie jednostkowych przypadków, jeżeli zezwala na to ustawodawstwo krajowe.
3. Przeniesienie [odesłanie] wnioskodawcy z państwa członkowskiego, w którym złożony został wniosek o udzielenie azylu, do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za jego rozpatrywanie jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym pierwszego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od zgody na wniosek o przejęcie lub od decyzji w sprawie odwołania się lub rewizji, w przypadku gdy ma ono skutek zawieszający.
[…]
4. W przypadku gdy nie dokonano przeniesienia [odesłania] w okresie sześciomiesięcznego terminu, odpowiedzialność spoczywa na państwie członkowskim, w którym złożono wniosek o udzielenie azylu. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie jednego roku, jeżeli przeniesienia nie można przeprowadzić w związku z uwięzieniem osoby ubiegającej się o azyl lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli osoba ubiegająca się o azyl ukrywa się.
[…]”
b) Dyrektywa 2001/55
22. Zgodnie z jej art. 1, celem dyrektywy 2001/55 jest określenie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadku masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia oraz wspieranie równowagi wysiłków państw członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców i jego następstwami.
23. Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy 2001/55 „tymczasowa ochrona” oznacza szczególnego rodzaju procedurę, celem zapewnienia, w przypadku zagrożenia wystąpienia bądź rzeczywistego wystąpienia masowego napływu wysiedleńców z państw trzecich, którzy nie mogą powrócić do państwa pochodzenia, a których celem jest przyznanie natychmiastowej tymczasowej ochrony takim osobom, w szczególności, gdy uzasadnione jest przypuszczenie, że system udzielania azylu nie będzie w stanie udźwignąć ciężaru takiego napływu bez negatywnych skutków dla działania tego systemu, ze szkodą dla zainteresowanych i innych osób poszukujących ochrony.
24. Rozdział II dyrektywy 2001/55 zawiera przepisy dotyczące czasu trwania i wprowadzenia tymczasowej ochrony. Rozdział III dotyczy zobowiązania państw członkowskich w stosunku do osób korzystających z tymczasowej ochrony. Rozdział IV dyrektywy reguluje dostęp osób korzystających z tymczasowej ochrony do procedur udzielania azylu. Rozdział V dyrektywy dotyczy powrotu zainteresowanych osób oraz środków po zakończeniu trwania tymczasowej ochrony. Rozdział VI dotyczy podziału wysiłków i zadań między państwami członkowskimi, który rządzi się unijną solidarnością.
c) Dyrektywa 2003/9
25. Zgodnie z jej art. 1 celem dyrektywy 2003/9 jest ustanowienie minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.
26. Ustalone w dyrektywie 2003/9 minimalne normy dotyczą obowiązków informacyjnych państw członkowskich wobec osób ubiegających się o azyl (art. 5), wydania osobom ubiegającym się o azyl stosownych dokumentów (art. 6), pobytu i swobody przemieszczania się osób ubiegających się o azyl (art. 7), utrzymania jednolitości rodzin osób ubiegających się o azyl (art. 8), nauki i kształcenia małoletnich (art. 10), dostępu osób ubiegających się o azyl do rynku pracy (art. 11) i ich kształcenia zawodowego (art. 12) oraz materialnych warunków przyjmowania i opieki zdrowotnej osób ubiegających się o azyl (art. 13 i nast.).
27. Artykuł 21, zatytułowany „Odwołania”, stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, że decyzje odmowne odnoszące się do przyznania świadczeń na mocy niniejszej dyrektywy lub decyzje podjęte na podstawie art. 7, które w szczególności wpływają na sytuację osób ubiegających się o azyl, mogą być przedmiotem odwołania się w ramach procedur ustanowionych w prawie krajowym. Możliwość odwołania się do organu sądowego przyznaje się przynajmniej w ostatniej instancji.
28. Zgodnie z art. 23 dyrektywy 2003/9 państwa członkowskie zapewniają, z należytym poszanowaniem własnej struktury konstytucyjnej, ustanowienie właściwych wytycznych oraz środków monitorowania i kontroli poziomu warunków przyjmowania. Zgodnie z art. 24 ust. 2, państwa członkowskie rozmieszczają [udostępniają] niezbędne zasoby w związku z przepisami krajowymi ustanowionymi w celu wykonania niniejszej dyrektywy.
d) Dyrektywa 2004/83
29. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/83, celem tej dyrektywy jest określenie minimalnych norm dla zakwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz określenie zakresu przyznanej ochrony.
30. Rozdziały II, III i V dyrektywy 2004/83 zawierają szereg wymogów i kryteriów w odniesieniu do rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu uchodźcy lub o udzielenie ochrony uzupełniającej oraz w odniesieniu do zakwalifikowania obywatela państwa trzeciego jako uchodźcy lub jako osobę mającą prawo do ochrony uzupełniającej. Rozdział IV zawiera, z jednej strony, stwierdzenie, że państwa członkowskie przyznają status uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się jako uchodźca, zgodnie z rozdziałami II i III (art. 13). Z drugiej strony, rozdział ten określa warunki cofnięcia, uchylenia albo odmowy odnowienia statusu uchodźcy (art. 14). Rozdział VI zawiera stosowne wymogi dotyczące przyznawania (art. 18) oraz cofnięcia, uchylenia albo odmowy odnowienia statusu ochrony uzupełniającej (art. 19). Rozdział VII określa zakres międzynarodowej ochrony, która obejmuje w szczególności ochronę przed wydaleniem (art. 21). Rozdział VIII reguluje ogólne aspekty współpracy administracyjnej. Zgodnie z art. 36, państwa członkowskie zapewnią w szczególności, aby władze i organizacje wdrażające tę dyrektywę odbyły niezbędne szkolenie.
e) Dyrektywa 2005/85
31. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/85, celem tej dyrektywy jest ustanowienie minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.
32. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2005/85, dyrektywę tę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie azylu złożonych na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych państwa członkowskiego, oraz do cofania statusu uchodźcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy tiret pierwsze, państwa członkowskie wyznaczają dla wszystkich procedur organ rozstrzygający, który będzie odpowiedzialny za właściwe rozpatrzenie wniosków, zgodnie z niniejszą dyrektywą.
33. Zasady, które charakteryzują te procedury oraz gwarancje, które w tym kontekście podlegają przyznaniu osobom ubiegającym się o azyl, są określone w rozdziale II dyrektywy 2005/85. Konkretne wymogi dotyczące procedur przyznawania statusu uchodźcy zawiera rozdział III dyrektywy, w którym wprowadzana jest również koncepcja bezpiecznego kraju trzeciego (art. 27) względnie bezpiecznego kraju pochodzenia (art. 31). W rozdziale V unormowane jest prawo osoby ubiegającej się o azyl do skutecznego środka odwoławczego (art. 39).
III – Okoliczności faktyczne i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
34. Przedmiotem postępowania przed sądem krajowym są skargi pięciu osób, ubiegających się o udzielenie azylu, na decyzje Refugee Applications Commissioner (organu właściwego w przedmiocie wniosków o udzielenie azylu, zwanego dalej „pierwszym pozwanym w postępowaniu przed sądem krajowym”) o odesłaniu tych osób, ubiegających się o udzielenie azylu zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003, celem rozpatrzenia ich wniosków o udzielenie azylu do Grecji.
35. Każdy ze skarżących, którzy nie mają żadnych związków ze sobą, podróżował przez Grecję i został tam zatrzymany za nielegalny wjazd na terytorium tego państwa. Wszyscy oni są pełnoletnimi mężczyznami i nie powołują się na żadną szczególną potrzebę ochrony lub niepełnosprawność. Każdy ze skarżących opuścił Grecję nie składając w tym kraju wniosku o udzielenie azylu i udał się do Irlandii, gdzie złożył wniosek o udzielenie azylu.
36. Pięciu skarżących oświadcza, iż pochodzą z Afganistanu, Iranu, względnie Algierii. Każdy ze skarżących sprzeciwia się powrotowi do Grecji. Skarżący podnoszą, że procedury i warunki dla ubiegających się o udzielenie azylu w Grecji nie są na odpowiednim poziomie, oraz że w związku z tym Irlandia jest zobowiązana do skorzystania z przysługującego jej na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 swobodnego uznania w celu przejęcia odpowiedzialności za rozpatrzenie i rozstrzygnięcie ich wniosków o udzielenie azylu.
37. Pierwszy pozwany w postępowaniu przed sądem krajowym odmówił wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, a Minister for Justice and Law Reform (minister Sprawiedliwości i ds. Reformy Prawa, zwany dalej „drugim pozwanym w postępowaniu przed sądem krajowym) wydał, zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003, decyzje o odesłaniu w pięciu przypadkach. Wykonanie tych decyzji o odesłaniu zostało jednakże zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu zawisłym przed sądem krajowym, w którym zaskarżona została ważność odmowy wykonania przez pierwszego pozwanego w postępowaniu przed sądem krajowym uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
38. Jako że sąd krajowy ma wątpliwości co do wykładni i stosowania art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przypadku takim jak w postępowaniu przed sądem krajowym, sąd ten zawiesił postępowanie i przedłożył Trybunałowi następujące pytania celem wydania przezeń orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
1. Czy przenoszące [odsyłające] państwo członkowskie jest zobowiązane na podstawie dyrektywy [rozporządzenia] Rady (WE) nr 343/2003 do oceny przestrzegania przez przyjmujące państwo członkowskie art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, dyrektyw Rady 2003/9/WE, 2004/83/WE i 2005/85/EC oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003?
2. W razie udzielania [na pytanie pierwsze] odpowiedzi twierdzącej i jeżeli stwierdzono, że przyjmujące państwo członkowskie nie przestrzega jednego lub większej liczby tychże przepisów, czy przenoszące [odsyłające] państwo członkowskie jest zobowiązane do przejęcia odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003?
IV – Postępowanie przed Trybunałem
39. Postanowienie odsyłające wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 15 października 2010 r. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 9 listopada 2010 r. sprawy C‑411/10 i C‑493/10 zostały połączone dla celów procedury pisemnej i postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 maja 2011 r. dla celów procedury ustnej, jak również wydania wyroku.
40. W ramach procedury pisemnej uwagi przedstawili skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, Amnesty International Limited i AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, w charakterze interwenientów ubocznych i Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Republika Irlandii, Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo, Królestwo Niderlandów, Republika Włoska, Republika Finlandii, Republika Grecka, Republika Austrii, Republika Czeska, Rzeczpospolita Polska, Konfederacja Szwajcarska oraz Komisja Europejska. W posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2011 r. udział wzięli przedstawiciele skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, Amnesty International Limited i AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, Republiki Irlandii, Republiki Greckiej, Republiki Słowenii, Królestwa Niderlandów, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Francuskiej, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji.
V – Argumentacja uczestników postępowania
41. Na pierwsze pytanie prejudycjalne, dotyczące kwestii, czy odsyłające państwo członkowskie jest, na podstawie rozporządzenia nr 343/2003, zobowiązane do oceny przestrzegania art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, dyrektyw 2003/9/WE, 2004/83/WE i 2005/85/WE oraz rozporządzenia nr 343/2003 przez przyjmujące państwo członkowskie, należy zdaniem skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, Amnesty International Limited i AIRE Centre odpowiedzieć twierdząco. Amnesty International Limited i AIRE Centre podkreślają ponadto, że odsyłające państwo członkowskie musi w tym kontekście dokonać oceny przestrzegania wszystkich istotnych przepisów Karty praw podstawowych przez przyjmujące państwo członkowskie.
42. Rządy belgijski, niemiecki i francuski, Komisja i Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców podnoszą w tym kontekście, że w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 odsyłające państwo członkowskie może przyjąć za punkt wyjścia domniemanie, że państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu działa zgodnie prawem Unii, przy czym domniemanie to jest wzruszalne. Rząd Zjednoczonego Królestwa podkreśla, że zobowiązanie do oceny przestrzegania przez państwo przyjmujące art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, dyrektyw 2003/9/WE, 2004/83/WE i 2005/85/EC oraz rozporządzenia nr 343/2003 może powstawać tylko w wyjątkowych okolicznościach, mianowicie, gdy domniemanie zgodnego z prawami człowieka i z prawem Unii działania państwa członkowskiego odpowiedzialnego zostało wzruszone.
43. Zdaniem rządów irlandzkiego, włoskiego, niderlandzkiego, czeskiego, polskiego i fińskiego na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Rządy grecki i polski podnoszą w tym kontekście, że prawo Unii wyklucza badanie przez państwo członkowskie zgodności z prawem Unii działania innego państwa członkowskiego.
44. Rząd austriacki podnosi, że państwo członkowskie, które bada dopuszczalność odesłania do państwa odpowiedzialnego na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 musi uwzględnić, czy państwo członkowskie zasadniczo przestrzega tych standardów minimalnych, których przestrzeganie leży u podstawy domniemania, że odesłanie jest zgodne z Kartą praw podstawowych.
45. Na drugie pytanie prejudycjalne, dotyczące kwestii, czy odsyłające państwo członkowskie jest zobowiązane do przejęcia odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003, jeżeli przyjmujące państwo członkowskie nie przestrzega art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej lub jednego, bądź większej liczby przepisów dyrektyw 2003/9/WE, 2004/83/WE i 2005/85/EC oraz rozporządzenia nr 343/2003, należy zdaniem Amnesty International Limited i AIRE Centre odpowiedzieć twierdząco. Amnesty International Limited i AIRE Centre podnoszą przy tym, że zobowiązanie do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności powstaje we wszystkich przypadkach, w których istnieje groźba nieposzanowania jednego z istotnych postanowień Karty w przyjmującym państwie członkowskim.
46. Zdaniem skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, rządów belgijskiego i francuskiego, Komisji i Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, odsyłające państwo członkowskie jest zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, gdy istnieje dowód na okoliczność, iż w przyjmującym państwie członkowskim osobie ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie grozi naruszenie praw zagwarantowanych w karcie praw podstawowych. Rząd fiński zajmuje podobne stanowisko, w myśl którego zobowiązanie do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 może powstawać wyjątkowo w przypadkach, w których stwierdzono, że odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie naruszyłoby jej prawa, które wywodzi z art. 18 Karty praw podstawowych.
47. Zdaniem rządu greckiego i niderlandzkiego, odsyłające państwo członkowskie nie jest natomiast zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, jeżeli państwo przyjmujące nie przestrzega art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej lub jednego, bądź większej liczby przepisów dyrektyw 2003/9/WE, 2004/83/WE i 2005/85/EC oraz rozporządzenia nr 343/2003. Również zdaniem rządów polskiego i słoweńskiego z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 nie wynika żaden obowiązek do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności. Rządy niemiecki i niderlandzki zwracają jednak uwagę na fakt, że osoba ubiegająca się o udzielenie azylu nie może zostać odesłana do państwa członkowskiego, w którym poważnie grozi jej naruszenie praw zagwarantowanych jej w karcie praw podstawowych.
48. Jako że rządy irlandzki i włoski udzieliły na pierwsze pytanie prejudycjalne odpowiedzi przeczącej, w ich przekonaniu udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne jest zbędne. Również rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, w świetle udzielonej przez siebie odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne, że udzielanie odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne nie jest niezbędne.
49. Zdaniem Konfederacji Szwajcarskiej(8), immanentną cechą systemu rozporządzenia nr 343/2003 jest wzruszalne domniemanie, w myśl którego zainteresowane państwa członkowskie przestrzegają konwencji genewskiej i EKPC. Jeżeli jednak domniemanie to zostało w konkretnym przypadku wzruszone i zgodne z prawem międzynarodowym traktowanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu w odpowiedzialnym państwie członkowskim nie jest zagwarantowane, jej odesłanie do tego państwa jest wykluczone i uprawnienie do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia staje się wyjątkowo obowiązkiem.
VI – Ocena prawna
A – Uwagi wprowadzające
50. Za pomocą swoich dwóch pytań prejudycjalnych sąd krajowy pragnie w istocie ustalić, czy, i jeżeli tak, to pod jakimi warunkami, państwo członkowskie jest zobowiązane ‑ w ramach wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 ‑ do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu złożonego przez ubiegającą się o udzielenie azylu osobę, jeżeli w przypadku odesłania tej osoby do pierwotnie odpowiedzialnego państwa członkowskiego groziłoby jej naruszenie praw gwarantowanych jej przez art. 18 Karty praw podstawowych, względnie groziłoby jej, że państwo to nie dotrzyma swoich zobowiązań wynikających z dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz z rozporządzenia nr 343/2003.
51. Sąd krajowy zadaje te pytania, ponieważ dysponuje on wyraźnymi wskazówkami pozwalającymi stwierdzić, iż w odniesieniu do Grecji wynikające z prawa Unii wytyczne, dotyczące ukształtowania systemu azylowego i procedury udzielania azylu, z jednej strony, a konkretne traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu, z drugiej strony, znacznie od siebie odbiegają, przy czym w przypadku odesłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do Grecji mogłoby nawet grozić im naruszenie ich praw podstawowych.
52. W tym kontekście sąd krajowy jest zdania, że z duchem rozporządzenia nr 343/2003 sprzeczna jest sytuacja, w której w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 państwo członkowskie bądź jego sądy muszą badać skuteczność systemu azylowego innego państwa członkowskiego. Uważa on, że o ile brak jest podstaw dla twierdzenia, iż odesłanie osoby ubiegającej się o przyznanie azylu niesie ze sobą ryzyko traktowania niezgodnego z art. 3 EKPC, państwo członkowskie jest co do zasady zobowiązane do rozstrzygnięcia, czy uważa wykorzystanie uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 za wskazane. Zadaniem sądów krajowych nie jest przy tym rozstrzyganie o tym, kiedy i jak państwo członkowskie powinno korzystać z przysługującego mu swobodnego uznania.
53. Sąd krajowy znajduje potwierdzenie swoich wywodów w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie K.R.S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu.(9) W tym orzeczeniu ETPC musiał rozstrzygnąć skargę obywatela Iranu, który miał zostać odesłany ze Zjednoczonego Królestwa do Grecji, zgodnie z wymogami rozporządzenia nr 343/2003. Zdaniem obywatela Iranu ubiegającego się o udzielenie azylu, wydalenie do Grecji stanowiłoby naruszenie art. 3 EKPC. W swoim orzeczeniu z dnia 2 grudnia 2008 r. ETPC oddalił tę skargę jako oczywiście bezzasadną.
54. Sąd krajowy nie jest jednak pewny, czy i jeżeli tak, to w jaki sposób, proponowana przez niego wykładnia rozporządzenia nr 343/2003 jest zgodna z prawem do azylu, wynikającym – od wejścia w życie traktatu z Lizbony – z art. 18 Karty praw podstawowych. Na tym tle prosi on Trybunał Sprawiedliwości o wskazówki na potrzeby stosowania art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przypadkach, w których podnoszone jest, co zostało nawet potwierdzone przez rzeczoznawcę, że w państwie przyjmującym warunki przyjmowania są niekorzystne lub procedura udzielania azylu jest nieskuteczna.
55. Przy szczególnym uwzględnieniu wywodów sądu krajowego dotyczących orzecznictwa ETPC należy wskazać w tym miejscu, że po wpłynięciu postanowienia odsyłającego ETPC rozwinął leżące u podstawy orzeczenia z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie K.R.S. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu ocenę prawną i ocenę stanu faktycznego w przypadku odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do Grecji. W swoim ustanawiającym zasadę orzeczniczą wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji(10) ETPC stwierdził, że warunki odbywania aresztu i życia obywatela Afganistanu ubiegającego się o udzielenie azylu w Grecji należy mianowicie ocenić jako naruszenie przez Grecję art. 3 EKPC. W tym postępowaniu wykazane uchybienia przy rozpatrywaniu wniosku ubiegającego się o azyl, ryzyko bezpośredniego lub pośredniego odesłania do jego kraju ojczystego bez poważnego zbadania zasadności jego wniosku o udzielenie azylu i brak skutecznego środka odwoławczego doprowadziły ponadto do stwierdzenia naruszenia przez Grecję art. 13 w związku z art. 3 EKPC. W kontekście tych stwierdzeń ETPC uznał również odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 z Belgii do Grecji za naruszenie przez Belgię art. 3 EKPC i art. 13 w związku z art. 3 EKPC.
56. W przedmiocie wyjaśnień wpływu tego rozwoju orzecznictwa ETPC dotyczącego (nie)zgodności z EKPC odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do Grecji na sądową ocenę tych odesłań w świetle prawa Unii, a w szczególności karty praw podstawowych, odsyłam do moich wywodów zawartych w opinii w sprawie N.S. W opinii tej zauważyłam, że zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty praw podstawowych należy zapewnić, aby zagwarantowana przez Kartę praw podstawowych ochrona w dziedzinach, w których postanowienia Karty praw podstawowych krzyżują się z gwarancjami określonymi w EKPC, nie pozostawała w tyle za ochroną przyznaną przez EKPC. W zakresie, w jakim zakres ochrony przyznawanej przez EKPC został sprecyzowany w orzecznictwie ETPC, orzecznictwo to ma szczególne znaczenie i dużą wagę przy wykładni odnośnych postanowień Karty praw podstawowych przez Trybunał(11).
57. Przyjmując za punkt wyjścia powyższe wyjaśnienia przystąpię następnie do analizy obydwu pytań prejudycjalnych. W pierwszej kolejności zajmę się przy tym drugim pytaniem prejudycjalnym, w którym chodzi o warunki, w których państwo członkowskie może być ‑ w ramach wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 ‑ zobowiązane do rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie azylu złożonego przez ubiegającą się o niego osobę, za którą pierwotnie odpowiedzialne jest inne państwo członkowskie. Następnie, w ramach odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne, przedstawię problematykę dotyczącą kwestii, w jaki sposób państwo członkowskie jest w tej sytuacji zobowiązane do oceny poszanowania wymogów wynikających z prawa Unii przez inne państwo członkowskie.
B – Obowiązek wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 w przypadku poważnie grożącego naruszenia praw podstawowych w razie odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa pierwotnie odpowiedzialnego
58. Za pomocą swojego drugiego pytania prejudycjalnego sąd krajowy wnosi o wyjaśnienie kwestii, czy państwo członkowskie jest zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 i w związku z tym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, złożonego na jego terytorium, jeżeli stwierdzono, że państwo członkowskie pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku nie może zagwarantować przestrzegania art. 18 Karty praw podstawowych, względnie zawartych w dyrektywach 2003/9, 2004/83 i 2005/85 bądź rozporządzeniu nr 343/2003 wymogów dotyczących sposobu traktowania osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywania złożonych przez nie wniosków o udzielenie azylu.
59. Jak już to omówiłam w mojej opinii w sprawie N.S., rozporządzenie nr 343/2003 nie nawiązuje wyraźnie ani w ramach ustalania kryteriów dla określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, ani w ramach określenia procedury odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu między państwami członkowskimi do traktowania osób ubiegających się o udzielenie azylu, ani do rozpatrywania złożonych przez nich wniosków w przyjmującym państwie członkowskim. Jest tak dlatego, że systemy azylowe państw członkowskich muszą ‑ zgodnie z dyrektywami 2003/9, 2004/83 i 2005/85 ‑ być zgodne z bezwzględnie obowiązującymi minimalnymi standardami i z uwagi na to, że wszystkie państwa członkowskie przystąpiły zarówno do EKPC, jak też do konwencji genewskiej, tak że z punktu widzenia prawa zagwarantowane jest, że traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywanie złożonych przez nie wniosków w każdym państwie członkowskim musi być zgodne z wymogami Karty praw podstawowych i konwencji genewskiej oraz EKPC(12).
60. Jeżeli państwo członkowskie, z jakiegokolwiek powodu, nie jest w stanie dochować przy traktowaniu osób ubiegających się o udzielenie azylu, względnie rozpatrywaniu złożonych przez nie wniosków, wymogów wynikających z dyrektyw 2003/9, 2004/83 lub 2005/85, względnie swoich zobowiązań wynikających z konstytucji lub prawa międzynarodowego, powstaje jednak de facto ryzyko, że w przypadku odesłania do tego państwa członkowskiego, osoby ubiegające się o udzielenie azylu zostaną narażone na traktowanie niezgodne z kartą praw podstawowych.
61. I tak całkowite przeciążenie systemu azylowego państwa członkowskiego może w pewnych okolicznościach prowadzić do tego, że prawa osoby ubiegającej się o udzielenie azylu, przyznawane jej przez art. 18 Karty praw podstawowych, nie są już w tym państwie członkowskim gwarantowane.
62. Zgodnie z art. 18 Karty praw podstawowych gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem konwencji genewskiej oraz traktatów EU oraz TFUE. Jednym z fundamentalnych elementów konwencji genewskiej jest sformułowany w art. 33 zakaz bezpośredniego lub pośredniego wydalenia lub zawrócenia uchodźcy do państwa prześladującego – tak zwana zasada non‑refoulement. Mimo że dokładny zakres tego zakazu jest sporny, należy przyjąć, że przyznaje on uchodźcom(13) nie tylko ochronę przed bezpośrednim wydaleniem lub zawróceniem do państwa prześladującego, lecz również ochronę przed tak zwanym wydaleniem lub zawróceniem „łańcuchowym”, w przypadku którego następuje odesłanie do państwa, w którym istnieje niebezpieczeństwo wydalenia lub zawrócenia do państwa prześladującego(14). W świetle tej szerokiej definicji zakazu wydalenia jest bezpośrednio widoczne, że przeciążenie systemu azylowego państwa członkowskiego i spowodowane przez to niedociągnięcia w ramach badania wniosków o udzielenie azylu w konkretnym przypadku mogą doprowadzić do usunięcia z terytorium krajowego, które jest niezgodne z zakazem wydalenia lub zawrócenia i wobec tego również z art. 18 Karty praw podstawowych.
63. W przypadku przeciążenia systemu azylowego państwa członkowskiego można ponadto obawiać się, że dojdzie do naruszenia zagwarantowanego osobom ubiegającym się o udzielenie azylu w art. 1 Karty praw podstawowych prawa do poszanowania i ochrony godności człowieka lub zawartego w art. 4 Karty praw podstawowych zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania w tym państwie(15).
64. Jeżeli w tym państwie członkowskim, które zgodnie z art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału III rozporządzenia 343/2003, jest pierwotnie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, miałoby poważnie grozić naruszenie praw gwarantowanych osobom ubiegającym się o udzielenie azylu przez art. 1, 4 lub 18 Karty praw podstawowych, państwa członkowskie nie mogą odsyłać do tego państwa członkowskiego żadnych osób ubiegających się o udzielenie azylu, lecz są zasadniczo zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
65. To zobowiązanie do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności wynika, po pierwsze, ze spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku stosowania rozporządzenia nr 343/2003 z poszanowaniem praw podstawowych(16). Po drugie, wynika ono z okoliczności, że odesłanie osób ubiegających się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym poważnie grozi naruszenie ich praw gwarantowanych przez art. 1, 4 lub 18 Karty praw podstawowych, zasadniczo stanowi jednocześnie naruszenie praw podstawowych przed odsyłające państwo członkowskie(17). Dzięki wykonywaniu przez państwa członkowskie uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, groźba naruszenia Karty praw podstawowych zostaje całkowicie zażegana.
66. Poważnie grożące naruszenia pojedynczych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 w przyjmującym państwie członkowskim, które nie stanowią jednocześnie naruszeń gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych praw osób ubiegających się o udzielenie azylu, nie są natomiast wystarczające dla uzasadnienia zobowiązania odsyłającego państwa członkowskiego do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności.
67. W tym kontekście należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zgodna z prawami podstawowymi wykładnia rozporządzenia nr 343/2003 nie może nakazywać wykonywania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2, gdy pierwotnie odpowiedzialne państwo członkowskie co prawda narusza pojedyncze przepisy dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003, jednakże nie narusza, gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych, praw podstawowych osób ubiegających się o udzielenie azylu. Ponadto odesłanie osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym nie grozi naruszenie, gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych, praw podstawowych osób ubiegających się o udzielenie azylu, podlega, co do zasady, ocenie jako zgodne z prawami podstawowymi.
68. Ponadto z celami rozporządzenia nr 343/2003 trudna do pogodzenia byłaby sytuacja, w której każdy przejaw nieprzestrzegania dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 byłby wystarczający dla udaremnienia odesłania osoby ubiegającej się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego pierwotnie właściwego na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału III rozporządzenia nr 343/2003(18). Za pomocą rozporządzenia nr 343/2003 stworzona ma bowiem zostać jasna i wykonalna metoda określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, która dodatkowo umożliwia szybkie określenie tego państwa członkowskiego(19). Dla zrealizowania tego celu rozporządzenie nr 343/2003 przewiduje uregulowanie, zgodnie z którym w odniesieniu do każdego wniosku o udzielenie azylu złożonego na terytorium Unii Europejskiej właściwe, jest tylko jedno państwo członkowskie, które jest określane w oparciu o obiektywne kryteria. Do tych obiektywnych kryteriów należą m.in. istnienie pomiędzy osobą ubiegającą się o udzielenie azylu lub członkiem jej rodziny a państwem członkowskim powiązania, tworzonego przez wniosek o udzielenie azylu, bądź status cudzoziemca(20). W przypadku nielegalnego wjazdu na terytorium Unii za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 343/2003 odpowiedzialne jest państwo członkowskie, do którego osoba ta wjechała w pierwszej kolejności(21).
69. Gdyby teraz każdy przejaw nieprzestrzegania dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 przez pierwotnie odpowiedzialne państwo członkowskie miał prowadzić do tego, że państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o azyl złożyła wniosek o udzielenie azylu, byłoby zobowiązane do wykonania swojego uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, obok obiektywnych kryteriów określania właściwego państwa członkowskiego, przewidzianych w rozdziale III rozporządzenia nr 343/2003, utworzone zostałoby nowe kryterium wyłączające odpowiedzialność, mające szeroki zakres zastosowania, zgodnie z którym również mało znaczące naruszenia wymogów wynikających z dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 w pojedynczych państwach członkowskich mogłyby prowadzić do tego, że te państwa członkowskie zostałyby zwolnione z odpowiedzialności przyznanej im przez rozporządzenie nr 343/2003 oraz ze związanych z nią zadań. Mogłoby to prowadzić nie tylko do całkowitego podważenia przewidzianego w rozporządzeniu nr 343/2003 uregulowania odpowiedzialności, lecz również zagrozić realizowanemu przez nie celowi, polegającemu na szybkim określeniu państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie złożonych w Unii wniosków o udzielenie azylu.
70. Rozważania te prowadzą mnie do wniosku, że naruszenie przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim mogą prowadzić do powstania zobowiązania do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 tylko wtedy, gdy to naruszenie prawa wtórnego jednocześnie stanowiłoby naruszenie, gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych, praw osoby ubiegającej się o udzielenie azylu.
71. W świetle powyższego na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwo członkowskie jest zobowiązane do wykonania swojego uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003, jeżeli stwierdzono by, że w przypadku odesłania do państwa pierwotnie odpowiedzialnego na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału III rozporządzenia nr 343/2003 osobie ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie grozi naruszenie, gwarantowanych jej przez kartę praw podstawowych, praw. Poważnie grożące naruszenia pojedynczych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim, które nie stanowią jednocześnie naruszeń, gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych, praw osób ubiegających się o udzielenie azylu, nie są natomiast wystarczające dla uzasadnienia zobowiązania do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
C – Odsyłające państwo członkowskie musi przed odesłaniem osoby ubiegającej się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 ocenić, czy w przyjmującym państwie członkowskim gwarantowane są, wynikające z Karty praw podstawowych, prawa tej osoby
72. Za pomocą swojego pierwszego pytania prejudycjalnego sąd krajowy pragnie ustalić, czy państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o udzielenie azylu złożyła stosowny wniosek, za którego rozpatrzenie, na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału III rozporządzenia nr 343/2003, pierwotnie odpowiedzialne jest inne państwo członkowskie, musi – przed odesłaniem tej osoby do pierwotnie odpowiedzialnego państwa członkowskiego – ocenić, czy przyznawane przez Kartę praw podstawowych prawa osoby ubiegającej się o udzielenie azylu są w tym państwie członkowskim gwarantowane i czy to państwo członkowskie przestrzega wymogów wynikających z dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz z rozporządzenia nr 343/2003.
73. Z moich wcześniejszych rozważań wynika po pierwsze, że odesłanie osób ubiegających się o udzielenie azylu do państwa członkowskiego, w którym poważnie grozi naruszenie gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych praw tych osób jest niezgodne z Kartą praw podstawowych, tak że państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o udzielenie azylu złożyła stosowny wniosek, jest w takim przypadku zobowiązane do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003. Po drugie doszłam do wniosku, że – poważnie grożące – naruszenie przepisów dyrektywy 2003/9, 2004/83 i 2005/85 lub rozporządzenia nr 343/2003 w przyjmującym państwie członkowskim może uzasadnić zobowiązanie odsyłającego państwa członkowskiego do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003 tylko wtedy, gdy to naruszenie prawa wtórnego jednocześnie stanowiłoby naruszenie, gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych, praw osoby ubiegającej się o udzielenie azylu.
74. Z tych stwierdzeń wynika bezpośrednio, że przed odesłaniem osoby ubiegającej się o udzielenie azylu, odsyłające państwo członkowskie musi dokonać oceny, czy w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim osobie ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie grozi naruszenie praw gwarantowanych jej przez Kartę praw podstawowych. Tylko w ten sposób można bowiem zagwarantować zgodne z prawami podstawowymi stosowanie rozporządzenia nr 343/2003 przez odsyłające państwo członkowskie. Zanegować należy natomiast istnienie odrębnego zobowiązania do dokonania oceny, czy przyjmujące państwo członkowskie przestrzega pojedynczych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz rozporządzenia nr 343/2003.
75. Spoczywający na państwach członkowskich obowiązek oceny zgodności odesłania osób ubiegających się o udzielenie azylu do innego państwa członkowskiego z prawami podstawowymi nie oznacza jednak, że odsyłające państwo członkowskie musi przed odesłaniem osoby ubiegającej się o udzielenie azylu upewnić się, podejmując jakiekolwiek działania, że prawa przyznawane przez Kartę praw podstawowych osobom ubiegającym się o udzielenie azylu są w przyjmującym państwie członkowskim rzeczywiście gwarantowane. Na potrzeby oceny, czy osobie ubiegającej się o udzielenie azylu grozi w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim naruszenie praw podstawowych, państwa członkowskie mogą mianowicie przyjmować za punkt wyjścia wzruszalne domniemanie, zgodnie z którym prawa podstawowe osób ubiegających się o udzielenie azylu są w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim przestrzegane.
76. Za zgodnością z prawem takiego wzruszalnego domniemania w świetle prawa Unii przemawia w pierwszej kolejności fakt, że traktowanie osób ubiegających się o udzielenie azylu i rozpatrywanie ich wniosków musi, zgodnie z dyrektywami 2003/9, 2004/83 i 2005/85, odpowiadać w każdym państwie członkowskim bezwzględnie obowiązującym minimalnym standardom. Ponadto wszystkie państwa członkowskie muszą przestrzegać Karty praw podstawowych(22) oraz ‑ jako umawiające się strony – EKPC i konwencji genewskiej, tak że muszą one szanować również zagwarantowane w tych aktach prawnych prawa podstawowe i prawa człowieka przysługujące osobom ubiegającym się o udzielenie azylu. Mając na uwadze zagwarantowany w ten sposób – prawnie – wysoki standard ochrony, wydaje się więc logiczne, by w ramach odsyłania osób ubiegających się o udzielenie azylu na podstawie rozporządzenia nr 343/03 przyjąć za punkt wyjścia wzruszalne domniemanie, zgodnie z którym te osoby ubiegające się o udzielenie azylu są traktowane w państwie właściwym w sprawie złożonego przez nie wniosku o udzielenie azylu zgodnie z prawami człowieka i prawami podstawowymi(23). W tym sensie w drugim motywie rozporządzenia nr 343/2003 zostało wyraźnie powiedziane, że państwa członkowskie, wszystkie przestrzegając jednomyślnie zasady niewydalania, są uważane za kraje bezpieczne dla obywateli państw trzecich(24).
77. Jeśliby państwa członkowskie miały zdecydować się na stosowanie takiego wzruszanego domniemania, muszą one jednak przestrzegać zasady skuteczności, w myśl której wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii nie może zostać uczynione praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym(25). Jeżeli więc państwa członkowskie zdecydują się na wprowadzenie wzruszalnego domniemania, osobom ubiegającym się o udzielenie azylu musi zostać przyznana na płaszczyźnie prawa procesowego możliwość rzeczywistego obalenia tego domniemania. Konkretne określenie służących temu środków dowodowych oraz określenie reguł i zasad oceny dowodów są z kolei, zgodnie z zasadą autonomii procesowej państw członkowskich(26), kwestią podlegającą uregulowaniu w krajowym porządku prawnym poszczególnych państw członkowskich, przy czym egzekwowanie gwarantowanych przez Kartę praw podstawowych praw nie może zostać uczynione praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym.
78. W świetle powyższych rozważań na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwo członkowskie, które w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 chce odesłać osobę ubiegającą się o udzielenie azylu do pierwotnie odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku państwa członkowskiego musi ocenić, czy w tym pierwotnie właściwym państwie członkowskim osobie ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie grozi naruszenie praw gwarantowanych jej przez Kartę praw podstawowych. Na odsyłającym państwie członkowskim nie spoczywa żadne odrębne zobowiązanie do dokonania oceny, czy przyjmujące państwo członkowskie przestrzega pojedynczych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz rozporządzenia nr 343/2003. Na potrzeby oceny, czy osobie ubiegającej się o udzielenie azylu grozi w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim naruszenie praw podstawowych, państwa członkowskie mogą przyjmować za punkt wyjścia wzruszalne domniemanie, zgodnie z którym prawa podstawowe osób ubiegających się o udzielenie azylu są w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim przestrzegane.
VII – Wnioski
79. Z uwagi na powyżej przedstawione rozważania proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na pytania prejudycjalne w następujący sposób:
1) Państwo członkowskie jest zobowiązane do wykonania swojego uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 WE z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego, jeżeli stwierdzono by, że w przypadku odesłania do państwa pierwotnie odpowiedzialnego na podstawie art. 3 ust. 1 w związku z przepisami rozdziału III rozporządzenia nr 343/2003 osobie ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie grozi naruszenie gwarantowanych jej przez Kartę praw podstawowych praw. Poważnie grożące naruszenia pojedynczych przepisów dyrektywy Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl [w państwach członkowskich], dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości [treści] przyznawanej ochrony i dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich lub rozporządzenia nr 343/2003 w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim, które nie stanowią jednocześnie naruszeń gwarantowanych przez kartę praw podstawowych praw osób ubiegających się o udzielenie azylu, nie są natomiast wystarczające dla uzasadnienia zobowiązania do wykonania uprawnienia do przejęcia odpowiedzialności na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 343/2003.
2) Państwo członkowskie, które w ramach stosowania rozporządzenia nr 343/2003 chce odesłać osobę ubiegającą się o udzielenie azylu do pierwotnie odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku państwa członkowskiego musi ocenić, czy w tym pierwotnie właściwym państwie członkowskim osobie ubiegającej się o udzielenie azylu poważnie grozi naruszenie praw gwarantowanych jej przez Kartę praw podstawowych. Na odsyłającym państwie członkowskim nie spoczywa żadne odrębne zobowiązanie do dokonania oceny, czy przyjmujące państwo członkowskie przestrzega pojedynczych przepisów dyrektyw 2003/9, 2004/83 i 2005/85 oraz rozporządzenia nr 343/2003. Na potrzeby oceny, czy osobie ubiegającej się o udzielenie azylu grozi w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim naruszenie praw podstawowych, państwa członkowskie mogą przyjmować za punkt wyjścia wzruszalne domniemanie, zgodnie z którym prawa podstawowe osób ubiegających się o udzielenie azylu są w pierwotnie odpowiedzialnym państwie członkowskim przestrzegane.