HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
3 martie 2009(*)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Încălcarea articolului 307 al doilea paragraf CE – Neadoptarea de măsuri corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile dintre acordurile bilaterale încheiate cu țări terțe înainte de aderarea statului membru la Uniunea Europeană și Tratatul CE – Acorduri în domeniul investițiilor încheiate de Republica Austria cu Republica Coreea, Republica Capului Verde, Republica Populară Chineză, Malaezia, Federația Rusă și Republica Turcia”
În cauza C‑205/06,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 5 mai 2006,
Comisia Comunităților Europene, reprezentatã de domnii H. Støvlbæk și B. Martenczuk, precum și de doamna C. Tufvesson, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
împotriva
Republicii Austria, reprezentată de doamna C. Pesendorfer și de domnul G. Thallinger, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Republica Federală Germania, reprezentată de domnii M. Lumma și C. Blaschke, în calitate de agenți,
Republica Lituania, reprezentată de domnul D. Kriaučiūnas, în calitate de agent,
Republica Ungară, reprezentată de doamnele J. Fazekas și K. Szíjjártó, precum și de domnul M. Fehér, în calitate de agenți,
Republica Finlanda, reprezentată de doamna A. Guimaraes‑Purokoski și de domnul J. Heliskoski, în calitate de agenți,
interveniente,
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul V. Skouris, președinte, domnii P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh și J.‑C. Bonichot (raportor), președinți de cameră, domnii G. Arestis, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus și E. Levits, judecători,
avocat general: domnul M. Poiares Maduro,
grefier: domnul B. Fülöp, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 6 mai 2008,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 10 iulie 2008,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin nerecurgerea la mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile care privesc dispozițiile în materie de transfer de capitaluri cuprinse în acordurile privind investițiile încheiate cu Republica Coreea, Republica Capului Verde, Republica Populară Chineză, Malaezia, Federația Rusă și Republica Turcia, Republica Austria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 307 al doilea paragraf CE.
Cadrul juridic
2 Înainte de aderarea sa la Uniunea Europeană, Republica Austria a încheiat acorduri bilaterale privind investițiile cu Republica Populară Chineză [acord intrat în vigoare la 11 octombrie 1986 (BGBl. 537/1986)], cu Malaezia [acord intrat în vigoare la 1 ianuarie 1987 (BGBl. 601/1986)], cu Federația Rusă [acord intrat în vigoare la 1 septembrie 1991 (BGBl. 387/1991), inițial încheiat cu fosta Uniune a Republicilor Sovietice Socialiste și devenit aplicabil între Republica Austria și Federația Rusă în temeiul unui schimb de note (BGBl. 257/1994)], cu Republica Coreea [acord intrat în vigoare la 1 noiembrie 1991 (BGBl. 523/1991)], cu Republica Turcia [acord intrat în vigoare la 1 ianuarie 1992 (BGBl. 612/1991)] și cu Republica Capului Verde [acord intrat în vigoare la 1 aprilie 1993 (BGBl. 83/1993)].
3 Aceste acorduri cuprind o clauză potrivit căreia fiecare parte garantează investitorilor celeilalte părți, fără întârziere nejustificată, transferul liber în valută liber convertibilă al plăților legate de o investiție.
Procedura precontencioasă
4 Considerând că aceste acorduri bilaterale puteau împiedica aplicarea restricțiilor privind circulația capitalurilor și plățile pe care le poate adopta Consiliul Uniunii Europene în temeiul articolului 57 alineatul (2) CE, al articolului 59 CE și al articolului 60 alineatul (1) CE, Comisia a adresat Republicii Austria la 12 mai 2004 o scrisoare de punere în întârziere.
5 Prin scrisoarea din 14 iulie 2004, acest stat membru a transmis Comisiei observații cu privire la respectiva scrisoare de punere în întârziere. În opinia acestuia, clauzele în litigiu din acordurile în cauză privind investițiile nu ar avea, pe de o parte, nicio incidență negativă asupra măsurilor restrictive privind circulația capitalurilor și plățile prevăzute de Tratatul CE și, pe de altă parte, nu ar aduce atingere exprimării, de către statul membru respectiv, a unui vot în favoarea adoptării de măsuri restrictive și, prin urmare, nu ar afecta competențele Consiliului în cazul în care acesta din urmă ar intenționa să adopte astfel de măsuri.
6 Considerând că argumentele invocate de Republica Austria erau insuficiente și că acest stat membru, contrar prevederilor articolului 307 al doilea paragraf CE, nu a recurs la mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile care privesc dispozițiile în materie de transfer cuprinse în diferitele acorduri în cauză privind investițiile, la 21 martie 2005, Comisia i‑a adresat un aviz motivat.
7 Prin scrisoarea din 19 mai 2005, Republica Austria a transmis Comisiei observații în răspuns la respectivul aviz motivat. Statul membru și‑a menținut argumentele invocate în observații cu privire la scrisoarea de punere în întârziere și a invocat, în plus, existența unei posibilități, în cazul în care Comunitatea Europeană dorea să adopte măsuri, de a se ajunge la o soluție de comun acord în conformitate cu mecanismul de soluționare a litigiilor cuprins în acordurile în cauză. Republica Austria a afirmat de asemenea că era prevăzută, în cadrul revizuirii în curs a modelului austriac de acord bilateral privind investițiile, adoptarea unei clauze de tip „organizații internaționale economice regionale” (OIER), care să ia în considerare eventualele restricții aduse liberei circulații a capitalurilor ce ar putea fi decise de Uniune sau de Comunitate și pe care s‑ar întemeia, în viitor, toate negocierile de convenții internaționale.
8 Considerând că aceste argumente nu permiteau infirmarea obiecțiilor formulate în avizul motivat, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
Cu privire la cererea de redeschidere a procedurii orale
9 Prin scrisoarea din 30 iulie 2008, Republica Austria a solicitat Curții să dispună redeschiderea procedurii orale în temeiul articolului 61 din Regulamentul de procedură, pentru motivul că, în mod ilegal, Comisia prezentase un motiv nou în cursul procedurii orale și că, prin urmare, concluziile avocatului general erau întemeiate pe fapte și pe argumente care nu putuseră fi dezbătute în mod util între părți.
10 Astfel, Comisia ar fi susținut pentru prima dată și în mod succint că menținerea în vigoare a acordurilor bilaterale în cauză privind investițiile era incompatibilă cu articolul 10 CE.
11 Or, la punctele 33-43 și 71 din concluzii, avocatul general a propus Curții să întemeieze constatarea neîndeplinirii obligațiilor imputate atât pe articolul 10 CE, cât și pe articolul 57 alineatul (2) CE, pe articolul 59 CE și pe articolul 60 alineatul (1) CE.
12 În plus, astfel cum ar fi subliniat mai multe state membre, Comisia ar fi susținut foarte tardiv și prea puțin clar o argumentare care ar fi fost dezvoltată ulterior.
13 În această privință, trebuie amintit, pe de o parte, că, din oficiu, la propunerea avocatului general sau la cererea părților, Curtea poate dispune redeschiderea procedurii orale, în conformitate cu articolul 61 din Regulamentul de procedură, în cazul în care consideră că nu este suficient lămurită sau că trebuie să soluționeze cauza pe baza unui argument care nu a fost pus în discuția părților (a se vedea Hotărârea din 14 decembrie 2004, Swedish Match, C‑210/03, Rec., p. I‑11893, punctul 25, și Hotărârea din 14 septembrie 2006, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie, C‑138/05, Rec., p. I‑8339, punctul 23, Ordonanța din 4 februarie 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, Rec., p. I‑665, punctul 18).
14 Pe de altă parte, în temeiul articolului 222 al doilea paragraf CE, avocatul general are rolul de a prezenta în mod public, cu deplină imparțialitate și în deplină independență, concluzii motivate cu privire la cauzele care, în conformitate cu Statutul Curții de Justiție, necesită intervenția sa. Deoarece Curtea nu este ținută nici de concluziile avocatului general, nici de motivarea prin care avocatul general ajunge la aceste concluzii, redeschiderea procedurii orale, în conformitate cu articolul 61 din Regulamentul de procedură, nu este indispensabilă de fiecare dată când avocatul general ridică o problemă de drept care nu a fost pusă în discuție de părți.
15 În speță, întrucât Curtea consideră că este suficient lămurită pentru a se pronunța și nu trebuie să soluționeze cauza pe baza unui argument care nu a fost dezbătut între părți, în special în cursul ședinței, nu este necesar să se admită cererea de redeschidere a procedurii orale.
Cu privire la incompatibilitatea acordurilor privind investițiile cu tratatul
Argumentele părților
16 Comisia apreciază că lipsa, în acordurile în cauză, a oricărei clauze care să rezerve în mod expres posibilitatea Republicii Austria de a aplica măsurile care ar putea, eventual, să fie decise de Consiliu în temeiul articolelor 57 CE, 59 CE și 60 CE poate face mai dificilă, chiar imposibilă, respectarea de către acest stat membru a obligațiilor sale comunitare și că, prin nerecurgerea la mijloacele corespunzătoare pentru a elimina o astfel de incompatibilitate, acest stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 307 al doilea paragraf CE.
17 Comisia invocă faptul că, în cazul adoptării de către Consiliu a unor restricții privind circulația capitalurilor și plățile, perioada necesară pentru denunțarea sau pentru renegocierea acordurilor în cauză ar avea drept consecință să oblige Republica Austria, în temeiul dreptului internațional, să continue să aplice, în acest interval, acordurile în cauză, inclusiv clauza de transfer din acestea, în conformitate cu ceea ce prevede de altfel articolul 307 primul paragraf CE. Ar rezulta astfel lipsa aplicării uniforme în Comunitate a măsurilor adoptate de Consiliu.
18 Republica Austria apreciază că, în lipsa unor restricții privind circulația capitalurilor și plățile decise de Consiliu, este liberă să reglementeze circulația capitalurilor cu țările terțe în temeiul articolului 56 CE. Aceasta susține că atât timp cât nicio restricție nu a fost decisă de Consiliu, nu se pune problema compatibilității convențiilor în cauză cu o dispoziție a tratatului care nu a făcut obiectul niciunei aplicări.
19 Republica Federală Germania, Republica Lituania, Republica Ungară și Republica Finlanda subscriu la argumentele invocate de Republica Austria și apreciază că acordurile în cauză privind investițiile nu sunt incompatibile cu măsurile comunitare existente în materie de liberă circulație a capitalurilor, întrucât acestea din urmă nu au incidență asupra acordurilor. Potrivit acestor state membre, neîndeplinirea obligațiilor invocată de Comisie este de natură pur ipotetică.
20 Statele membre menționate invocă faptul că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 226 CE nu are drept obiectiv examinarea unor situații în care pretinsa neîndeplinire a obligațiilor are un caracter ipotetic, ci are drept obiectiv să remedieze neîndeplinirile obligațiilor de care răspund statele membre.
21 Republica Federală Germania și Republica Ungară subliniază că o viitoare și posibilă incompatibilitate cu dreptul comunitar derivat a unei convenții încheiate cu o țară terță nu intră în domeniul de aplicare al articolului 307 CE și nu ar putea fi constatată, eventual, decât în cazul în care Consiliul și‑ar exercita efectiv competențele în domeniul vizat de acest articol.
22 Potrivit Republicii Finlanda, Comisia nu dovedește existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și nu poate, conform jurisprudenței Curții, să se întemeieze pe prezumții.
23 Republica Lituania adaugă că articolul 307 al doilea paragraf CE nu are drept obiectiv să asigure conformitatea formală cu dreptul comunitar a dispozițiilor acordurilor internaționale încheiate de statele membre, ci să vegheze la o eficace aplicare a dispozițiilor de drept comunitar, în special atunci când statele membre, înainte de data aderării, au încheiat cu state terțe convenții internaționale cu privire la aceleași materii.
Aprecierea Curții
24 Diferitele acorduri în cauză privind investițiile, încheiate de Republica Austria, conțin clauze echivalente care asigură libertatea de transfer al plăților legate de o investiție, fără întârziere nejustificată, în valută liber convertibilă.
25 Sunt astfel garantate în special libertatea de a transfera fonduri în vederea realizării unei investiții, a gestionării și a extinderii acesteia, libertatea de a repatria veniturile pe care le‑ar genera această investiție, precum și libertatea de a transfera fondurile necesare rambursării de împrumuturi și pe cele care provin din lichidarea sau din cesionarea investiției respective.
26 Acordurile menționate sunt conforme în acest sens cu textul articolului 56 alineatul (1) CE, potrivit căruia „[…] sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe”, și cu cel al articolului 56 alineatul (2) CE, potrivit căruia „[…] sunt interzise orice restricții privind plățile între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe”, aliniindu‑se obiectivului pe care acest articol îl urmărește.
27 Este adevărat că dispozițiile tratatului avute în vedere de prezenta acțiune a Comisiei conferă Consiliului competența de a restrânge, în anumite împrejurări, circulația capitalurilor și plățile între statele membre și țări terțe, între care sunt cuprinse și operațiunile prevăzute de clauzele de transfer în cauză.
28 Dispozițiile în cauză, care sunt cuprinse la articolul 57 alineatul (2) CE, la articolul 59 CE și la articolul 60 alineatul (1) CE, introduc, în vederea protejării interesului general al Comunității și pentru a permite acesteia din urmă să respecte, dacă este cazul, propriile obligații internaționale și pe cele ale statelor membre, excepții de la principiul liberei circulații a capitalurilor și a plăților între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.
29 Articolul 57 alineatul (2) CE permite Consiliului, hotărând cu majoritate calificată, la propunerea Comisiei, să adopte anumite măsuri restrictive referitoare la circulația capitalurilor în ceea ce privește în special investițiile directe având ca destinație țări terțe sau provenind din țări terțe. În cazul în care aceste măsuri sunt „mai puțin favorabile decât cele în vigoare” în dreptul comunitar în ceea ce privește liberalizarea circulației capitalurilor având ca destinație sau provenind din țări terțe, este necesară unanimitatea.
30 Articolul 59 CE autorizează Consiliul, la propunerea Comisiei și după consultarea Băncii Centrale Europene, să adopte măsuri de salvgardare în cazul în care circulația capitalurilor destinate țărilor terțe sau provenind din acestea „provoacă sau amenință să provoace dificultăți grave în funcționarea uniunii economice și monetare”, cu condiția ca aceste măsuri să fie strict necesare și să privească o perioadă „de până la șase luni”.
31 Articolul 60 alineatul (1) CE permite Consiliului, la propunerea Comisiei, pentru a pune în aplicare o poziție comună sau o acțiune comună referitoare la politica externă și de securitate comună, să adopte „măsurile urgente necesare” în ceea ce privește circulația capitalurilor și plățile. O astfel de acțiune se poate dovedi necesară, de exemplu, pentru a pune în executare o rezoluție a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite.
32 Este cert că acordurile în cauză nu conțin nicio dispoziție care să rezerve aceste posibilități de limitare a circulației fondurilor legate de investiții Comunității. Așadar, trebuie să se examineze dacă Republica Austria era, pentru acest motiv, obligată să recurgă la mijloacele corespunzătoare la care se referă articolul 307 al doilea paragraf CE.
33 În temeiul articolului 307 primul paragraf CE, dispozițiile tratatului nu aduc atingere drepturilor și obligațiilor care rezultă dintr‑o convenție încheiată înainte de data aderării unui stat membru între acesta și un stat terț. Această dispoziție are drept obiectiv să precizeze, în conformitate cu principiile dreptului internațional, că aplicarea tratatului nu afectează angajamentul statului membru în cauză de a respecta drepturile statelor terțe care rezultă dintr‑o convenție anterioară și de a‑și îndeplini obligațiile (a se vedea Hotărârea din 14 octombrie 1980, Burgoa, 812/79, Rec., p. 2787, punctul 8, Hotărârea din 4 iulie 2000, Comisia/Portugalia, C‑84/98, Rec., p. I‑5215, punctul 53, precum și Hotărârea din 18 noiembrie 2003, Budĕjovický Budvar, C‑216/01, Rec., p. I‑13617, punctele 144 și 145).
34 Articolul 307 al doilea paragraf CE obligă statele membre să recurgă la toate mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile constatate între convențiile încheiate înainte de data aderării acestora și dreptul comunitar. Potrivit acestei dispoziții, la nevoie, statele membre își acordă reciproc sprijin în vederea atingerii acestui scop și adoptă, dacă este cazul, o poziție comună.
35 Dispozițiile articolului 57 alineatul (2) CE, ale articolului 59 CE și ale articolului 60 alineatul (1) CE conferă Consiliului competența de a restrânge, în anumite ipoteze precise, circulația capitalurilor și plățile între statele membre și statele terțe.
36 Pentru a asigura efectul util al dispozițiilor menționate, este necesar ca măsurile care restrâng libera circulație a capitalurilor să poată fi aplicate imediat, în cazul în care ar fi adoptate de Consiliu, în privința statelor vizate, și care pot fi chiar anumite state dintre cele care au încheiat unul dintre acordurile în cauză cu Republica Austria.
37 Prin urmare, aceste competențe ale Consiliului, care constau în adoptarea unilaterală de măsuri restrictive în raport cu statele terțe într‑un domeniu identic sau conex cu cel reglementat de un acord anterior încheiat între un stat membru și un stat terț, pun în evidență o incompatibilitate cu acordul menționat atunci când, pe de o parte, acesta nu prevede nicio dispoziție care să permită statului membru respectiv să își exercite drepturile și să își îndeplinească obligațiile în calitate de membru al Comunității și atunci când, pe de altă parte, nu există niciun mecanism de drept internațional care să permită acest lucru.
38 Or, contrar celor susținute de Republica Austria, măsurile pe care le pune în evidență aceasta și care ar fi, în opinia sa, de natură să îi permită să își respecte obligațiile comunitare nu par să garanteze că aceasta este situația.
39 În primul rând, durata inerentă oricărei negocieri internaționale care ar fi necesară pentru rediscutarea acordurilor în cauză este prin natura sa incompatibilă cu efectul util al acestor măsuri.
40 În al doilea rând, posibilitatea de a recurge la alte mijloace oferite de dreptul internațional, precum suspendarea acordurilor ori chiar denunțarea acordurilor în cauză sau a unora dintre clauzele acestora, este prea nesigură din punctul de vedere al efectelor pentru a garanta că măsurile adoptate de Consiliu ar putea fi aplicate în mod util.
41 Pe de altă parte, astfel cum a precizat și în cadrul ședinței, Republica Austria intenționează să introducă, în acordurile privind investițiile în curs de negociere sau cu ocazia înnoirii acordurilor existente, o clauză care ar rezerva anumite competențe organizațiilor regionale și ar permite, prin urmare, să se aplice măsurile de restrângere a circulației capitalurilor și a plăților care ar fi adoptate de Consiliu.
42 Chiar admițând că o astfel de clauză ar trebui, în principiu, astfel cum a recunoscut Comisia în cadrul ședinței, să fie considerată de natură a face să dispară incompatibilitatea constatată, este cert că, în cazurile avute în vedere de Comisie, Republica Austria nu a inițiat, în termenul prevăzut de aceasta în avizul motivat, niciun demers în raport cu statele terțe respective pentru a elimina riscul de conflict cu măsurile pe care le poate adopta Consiliul în temeiul articolului 57 alineatul (2) CE, al articolului 59 CE și al articolului 60 alineatul (1) CE, risc care ar putea fi generat de aplicarea acordurilor privind investițiile încheiate cu aceste state terțe.
43 Trebuie adăugat că, astfel cum rezultă din Hotărârea pronunțată astăzi în cauza Comisia/Suedia (C‑249/06, nepublicată încă în Repertoriu), incompatibilitățile cu tratatul pe care le determină acordurile privind investițiile încheiate cu state terțe și care se opun aplicării de restricții privind circulația capitalurilor și plățile pe care le poate adopta Consiliul în temeiul articolului 57 alineatul (2) CE, al articolului 59 CE și al articolului 60 alineatul (1) CE nu se limitează la statul membru pârât în prezenta cauză.
44 În consecință, trebuie să se arate că, în conformitate cu articolul 307 al doilea paragraf CE, la nevoie, statele membre își acordă reciproc sprijin în vederea eliminării incompatibilităților constatate și adoptă, dacă este cazul, o poziție comună. În cadrul responsabilității care revine Comisiei în temeiul articolului 211 CE de a veghea la aplicarea dispozițiilor tratatului, aceasta este competentă să ia orice inițiativă care poate facilita acordarea de sprijin reciproc între statele membre și adoptarea, dacă este cazul, a unei poziții comune.
45 Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se constate că, prin nerecurgerea la mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile care privesc dispozițiile în materie de transfer de capitaluri cuprinse în acordurile privind investițiile încheiate cu Republica Coreea, Republica Capului Verde, Republica Populară Chineză, Malaezia, Federația Rusă și Republica Turcia, Republica Austria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 307 al doilea paragraf CE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
46 În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Austria la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Austria a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul alineatului (4) primul paragraf al aceluiași articol, Republica Federală Germania, Republica Lituania, Republica Ungară și Republica Finlanda, care au intervenit în litigiu, suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:
1) Prin nerecurgerea la mijloacele corespunzătoare pentru a elimina incompatibilitățile care privesc dispozițiile în materie de transfer de capitaluri cuprinse în acordurile privind investițiile încheiate cu Republica Coreea, Republica Capului Verde, Republica Populară Chineză, Malaezia, Federația Rusă și Republica Turcia, Republica Austria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 307 al doilea paragraf CE.
2) Obligă Republica Austria la plata cheltuielilor de judecată.
3) Republica Federală Germania, Republica Lituania, Republica Ungară și Republica Finlanda suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături