CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 4 de septiembre de 2008 1(1)
Asunto C‑222/07
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo)
«Directiva 89/552/CEE, “Televisión sin fronteras” – Obras europeas – Obligación de los operadores de financiar anticipadamente películas cinematográficas y de televisión europeas – Cuotas por idiomas – Armonización mínima – Libertades fundamentales del Tratado CE – Competencia – Ayudas de Estado – Concepto de ayudas de Estado (artículo 87 CE, apartado 1)»
I. Introducción
1. ¿Puede obligarse a los operadores de televisión, mediante una ley nacional, a destinar un porcentaje determinado de sus ingresos a la financiación por anticipado de películas cinematográficas y de televisión europeas cuya lengua original sea, además, una de las lenguas oficiales del Estado interesado? Esta cuestión constituye el núcleo de esta petición de decisión prejudicial, presentada por el Tribunal Supremo (2) español al Tribunal de Justicia.
2. En el procedimiento principal, la Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA), una asociación española de operadores de televisión comercial, impugna la obligación que les impone la normativa española de contribuir a la financiación por anticipado, mediante el 5 % de la cifra total de ingresos anuales, de películas cinematográficas y de televisión europeas, reservando además el 60 % de dicha financiación a las obras cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales de España. (3)
3. El Tribunal de Justicia debe dilucidar si tal normativa nacional es compatible con lo dispuesto en la Directiva «Televisión sin fronteras», con las libertades fundamentales del Tratado CE y con la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado.
4. No hace falta destacar que la respuesta a esta cuestión reviste una importancia no desdeñable para la política cultural de muchos Estados miembros y del conjunto de la Comunidad y que, además, tiene repercusiones económicas considerables. La participación de los Gobiernos de numerosos Estados miembros en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia es buena muestra del interés que despierta este asunto.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
5. El marco jurídico comunitario de este asunto está constituido por distintas disposiciones del Tratado CE y por la Directiva 89/552/CEE, (4) también conocida como Directiva «Televisión sin fronteras», en la versión que le dio la Directiva 97/36/CE. (5) (6)
6. Entre las disposiciones generales del capítulo II de la Directiva 89/552 se encuentra el artículo 3, apartado 1, que establece lo siguiente:
«Los Estados miembros tendrán la facultad de exigir a los organismos de radiodifusión televisiva bajo su jurisdicción el cumplimiento de normas más estrictas o más detalladas en los ámbitos regulados por la presente Directiva».
7. En el capítulo III de la Directiva 89/552, bajo el epígrafe «Promoción de la distribución y de la producción de programas televisivos», están incluidos, entre otros, los artículos 4, 5 y 6.
8. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 89/552 establece:
«Los Estados miembros velarán, siempre que sea posible y con los medios adecuados, para que los organismos de radiodifusión televisiva reserven para obras europeas, con arreglo al artículo 6, una proporción mayoritaria de su tiempo de difusión […]. Dicha proporción, habida cuenta de las responsabilidades del organismo de radiodifusión televisiva para con su público en materia de información, de educación, de cultura y de entretenimiento, deberá lograrse progresivamente con arreglo a criterios adecuados.»
9. El artículo 5 de la Directiva 89/552 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros velarán, siempre que sea posible y con medios apropiados, para que los organismos de radiodifusión televisiva reserven, como mínimo, el 10 % de su tiempo de emisión […] o, alternativamente, a elección del Estado miembro, el 10 % como mínimo de su presupuesto de programación, a obras europeas de productores independientes de los organismos de radiodifusión televisiva. Habida cuenta de las responsabilidades de los organismos de radiodifusión televisiva para con su público en materia de información, de educación, de cultura y de entretenimiento, dicha proporción deberá lograrse progresivamente mediante criterios apropiados; deberá alcanzarse reservando una proporción adecuada a obras recientes, es decir obras difundidas en un lapso de tiempo de cinco años después de su producción.»
10. El artículo 6 de la Directiva 89/552 establece lo siguiente:
«1. A efectos del presente capítulo habrá que entender por “obras europeas”, las obras siguientes:
a) las obras originarias de los Estados miembros;
[…]
2. Las obras contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 son las obras realizadas esencialmente con la participación de autores y trabajadores que residan en uno o varios Estados mencionados en los puntos a) y b) citados y que cumplan una de las tres condiciones siguientes:
a) dichas obras serán realizadas por uno o más productores establecidos en uno o varios de dichos Estados;
b) la producción de dichas obras será supervisada y efectivamente controlada por uno o varios productores establecidos en uno o varios de dichos Estados;
c) la contribución de los coproductores de dichos Estados será mayoritaria en el coste total de la coproducción, y ésta no será controlada por uno o varios productores establecidos fuera de dichos Estados.
[…]»
11. Además, en los considerandos décimo tercero, décimo noveno, vigésimo segundo, vigésimo tercero y vigésimo sexto de la Directiva 89/552 se puede leer lo siguiente:
«[13] Considerando que la presente Directiva establece las disposiciones mínimas necesarias para garantizar la libre difusión de las emisiones; que, en consecuencia, no afectará a las competencias de los Estados miembros y sus autoridades en materia de organización, –incluidos los sistemas de concesión o de autorización administrativa o de fiscalidad– de la financiación y del contenido de los programas; que la independencia de la evolución cultural de un Estado miembro al otro y la diversidad cultural de la Comunidad quedarán así preservadas;
[…]
[19] Considerando que unos requisitos mínimos aplicables a todos los programas públicos o privados de televisión de la Comunidad para las producciones audiovisuales europeas son un medio eficaz de promover la producción, la producción independiente y la distribución en las industrias antes mencionadas y son complementarios de otros instrumentos que han sido o serán propuestos en el mismo sentido;
[…]
[22] Considerando que es importante buscar los instrumentos y procedimientos adecuados y conformes al Derecho comunitario que favorezcan la consecución de dichos objetivos, con vistas a adoptar las medidas apropiadas para fomentar la actividad y el desarrollo de la producción y distribución televisiva europea, particularmente en países con baja capacidad de producción o de área lingüística restringida;
[23] Considerando que podrán aplicarse disposiciones nacionales de ayuda al desarrollo de la producción europea, en la medida en que se atengan al desarrollo comunitario;
[…]
[26] Considerando que, en un afán de promover activamente una u otra lengua, los Estados miembros serán libres para adoptar reglas más detalladas o más precisas, con arreglo a criterios lingüísticos, siempre y cuando dichas reglas sean conformes al Derecho comunitario y, en particular, no sean aplicables a la retransmisión de programas originarios de otros Estados miembros».
12. En aras de la exhaustividad, hay que hacer referencia asimismo a los considerandos cuadragésimo cuarto y cuadragésimo quinto de la Directiva 97/36, que presentan el siguiente tenor:
«(44) Considerando que el planteamiento adoptado en la Directiva 89/552/CEE y en la presente Directiva tiene por objeto lograr la armonización esencial, necesaria y suficiente para garantizar la libre circulación de las emisiones de radiodifusión televisiva en la Comunidad; que los Estados miembros tienen la facultad de aplicar a los organismos de radiodifusión televisiva que estén bajo su jurisdicción normas más estrictas o más detalladas en los ámbitos regulados por la presente Directiva, incluidas, entre otras, normas relativas a la consecución de objetivos de política lingüística, a la protección del interés público en relación con la función informativa, educativa, cultural y de entretenimiento de la televisión y a la necesidad de salvaguardar el pluralismo en la industria de la información y en los medios de comunicación, así como la protección de la competencia con vistas a evitar el abuso de posiciones dominantes y/o el establecimiento o refuerzo de las mismas mediante fusiones, acuerdos, adquisiciones o iniciativas similares; que dichas reglas deberán ser compatibles con el Derecho comunitario;
(45) Considerando que el objetivo de apoyar a la producción audiovisual en Europa se puede llevar a cabo dentro de los Estados miembros en el marco de la organización de sus servicios de radiodifusión a través, entre otros medios, de la definición de una misión de interés público para algunos organismos de radiodifusión, incluida la obligación de contribuir sustancialmente a la inversión en la producción europea».
B. Derecho internacional
13. El 20 de octubre de 2005 se adoptó en París, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales, (7) en la que, junto con la Comisión de las Comunidades Europeas, también son partes la mayoría de sus Estados miembros. (8) La Convención de la UNESCO entró en vigor el 18 de marzo de 2007.
14. En el preámbulo de la Convención de la UNESCO se hace particularmente hincapié en que la diversidad cultural «es una característica esencial de la humanidad» (9) y «constituye un patrimonio común de la humanidad que debe valorarse y preservarse en provecho de todos». (10) Además, se encomia la «importancia de la diversidad cultural para la plena realización de los derechos humanos y libertades fundamentales proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos universalmente reconocidos». (11) El preámbulo destaca, además, «que la diversidad lingüística es un elemento fundamental de la diversidad cultural». (12)
15. Según el artículo 1 de la Convención de la UNESCO, entre sus objetivos se encuentran:
«a) proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales;
[…]
h) reiterar el derecho soberano de los Estados a conservar, adoptar y aplicar las políticas y medidas que estimen necesarias para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en sus respectivos territorios;
[…]»
16. Como uno de los principios rectores, el artículo 2, número 2, de la Convención de la UNESCO describe de la siguiente forma el principio de soberanía:
«De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de adoptar medidas y políticas para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en sus respectivos territorios.»
17. En el artículo 5, apartado 1, de la Convención de la UNESCO, las Partes
«[…] de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, los principios del derecho internacional y los instrumentos de derechos humanos universalmente reconocidos, reafirman su derecho soberano a formular y aplicar sus políticas culturales y a adoptar medidas para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales […]»
18. El artículo 6 de la Convención de la UNESCO establece, por lo que aquí interesa, lo siguiente:
«1. En el marco de sus políticas y medidas culturales […] las Partes podrán adoptar medidas para proteger y promover la diversidad de las expresiones culturales en sus respectivos territorios.
2. Esas medidas pueden consistir en:
a) medidas reglamentarias encaminadas a la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales;
b) medidas que brinden oportunidades, de modo apropiado, a las actividades y los bienes y servicios culturales nacionales, entre todas las actividades, bienes y servicios culturales disponibles dentro del territorio nacional para su creación, producción, distribución, difusión y disfrute, comprendidas disposiciones relativas a la lengua utilizada para tales actividades, bienes y servicios;
[…]»
19. En el artículo 20, la Convención de la UNESCO regula de la siguiente forma sus relaciones «con otros instrumentos»:
«1. Las Partes reconocen que deben cumplir de buena fe con las obligaciones que les incumben en virtud de la presente Convención y de los demás tratados en los que son Parte. En consecuencia, sin subordinar esta Convención a los demás tratados:
a) fomentarán la potenciación mutua entre la presente Convención y los demás tratados en los que son Parte;
b) cuando interpreten y apliquen los demás tratados en los que son Parte o contraigan otras obligaciones internacionales, tendrán en cuenta las disposiciones pertinentes de la presente Convención.
2. Ninguna disposición de la presente Convención podrá interpretarse como una modificación de los derechos y obligaciones de las Partes que emanen de otros tratados internacionales en los que sean Parte.»
C. Derecho nacional
20. Entre las disposiciones españolas sobre televisión y cine se encuentra la Ley 25/1994, de 12 de julio de 1994, (13) mediante la que se adaptó el Derecho español a la Directiva 89/552. El artículo 5 de dicha Ley lleva por título «Obras europeas» y ha sido modificado varias veces. Al presente asunto le es aplicable este artículo en la versión de la Ley 22/1999, de 7 de junio de 1999, (14) y la disposición adicional segunda de la Ley 15/2001, de 9 de julio de 2001. (15)
21. La citada versión del artículo 5, apartado 1, de la Ley 25/1994 establece lo siguiente:
«Los operadores de televisión deberán reservar el 51 por 100 de su tiempo de emisión anual a la difusión de obras audiovisuales europeas.
Los operadores de televisión que tengan la responsabilidad editorial de canales de televisión en cuya programación se incluyan largometrajes cinematográficos de producción actual, es decir, con una antigüedad menor de siete años desde su fecha de producción, deberán destinar, como mínimo, cada año, el 5 por 100 de la cifra total de ingresos devengados durante el ejercicio anterior, conforme a su cuenta de explotación, a la financiación anticipada de la producción de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión europeos, incluidos los supuestos contemplados en el artículo 5.1 de la Ley de fomento y promoción de la cinematografía y del sector audiovisual. El 60 por 100 de esta financiación deberá destinarse a producciones cuya lengua original sea cualquiera de las oficiales en España.
A estos efectos se entenderá por películas para televisión las obras audiovisuales de características similares a los largometrajes cinematográficos, es decir, obras unitarias de duración superior a sesenta minutos con desenlace final, con la singularidad de que su explotación comercial no incluye la exhibición en salas de cine; y por ingresos de explotación, los derivados de la programación y explotación del canal o canales de televisión que dan origen a la obligación, reflejados en sus cuentas de explotación auditadas.
El Gobierno, previa consulta a todos los sectores interesados, podrá establecer reglamentariamente las duraciones exigibles para considerar una obra audiovisual como película para televisión.»
22. Mediante Real Decreto 1652/2004, de 9 de julio, se aprobó el «Reglamento que regula la inversión obligatoria para la financiación anticipada de largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión, europeos y españoles». (16) Contiene disposiciones de ejecución de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 1, de la Ley 25/1994, relativo a la financiación de las producciones cinematográficas europeas, regulando, en especial, el cómputo de la facturación de los operadores de televisión y el cómputo de la cuota destinada a adquirir producciones cinematográficas europeas. Conforme al artículo 7, apartado 1, de dicho Reglamento, en el cumplimiento de la obligación de financiación podrán computarse todos los gastos en que incurra el operador de televisión en producción propia y encargos de producción, coproducciones y compra a sus productores de derechos de explotación de las obras audiovisuales.
23. Por lo que se refiere a los aspectos jurídico-procesales, el auto de remisión contiene los siguientes datos complementarios: En España, las personas jurídicas de Derecho privado que tengan intereses afectados por las normas reglamentarias gozan de legitimación suficiente para recurrir las disposiciones generales correspondientes y para solicitar su declaración de nulidad. Cuando dichas disposiciones generales proceden del Consejo de Ministros, su enjuiciamiento directo corresponde en única instancia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que efectúa el control de legalidad de los actos del Gobierno.
III. Hechos y procedimiento principal
24. El 16 de septiembre de 2004 UTECA interpuso ante el Tribunal Supremo (en lo sucesivo, denominado también «tribunal remitente») un recurso contra el Real Decreto nº 1652/2004 y solicitó que se declarara su nulidad.
25. El recurso tiene por objeto tanto la inaplicación del Real Decreto impugnado como de los artículos de las leyes en las que se basa, al reputar UTECA que aquél y éstas vulneran, además de ciertos preceptos de la Constitución española, otros de Derecho comunitario europeo.
26. A esta pretensión de UTECA se oponen tanto la Administración demandada (17) como la Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), persona jurídica de Derecho privado, y la Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA).
IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
27. Mediante auto de 18 de abril de 2007, recibido en el Tribunal de Justicia el 3 de mayo de 2007, el Tribunal Supremo suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes tres cuestiones prejudiciales:
«A) El artículo 3 de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de la actividad de radiodifusión televisiva, en su versión modificada por la Directiva 97/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, ¿permite a los Estados miembros imponer a los operadores de televisión la obligación de destinar un porcentaje de sus ingresos de explotación para la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas?
B) Para el caso de que la respuesta a la cuestión precedente fuera afirmativa, ¿resulta conforme con aquella Directiva y con el artículo 12 del Tratado CE, puesto en relación con las demás disposiciones singulares a las que éste se refiere, una norma nacional que, además de incluir la obligación de financiación anticipada ya expuesta, reserva el 60 por ciento de dicha financiación obligatoria a obras en lengua original española?
C) La obligación impuesta por una norma nacional a los operadores de televisión de que destinen un porcentaje de sus ingresos de explotación para la financiación anticipada de películas cinematográficas, de cuya cuantía un 60 por ciento ha de destinarse específicamente a obras en lengua original española mayoritariamente producidas por la industria cinematográfica española, ¿constituye una ayuda del Estado en beneficio de dicha industria, en el sentido del artículo 87 del Tratado CE?»
28. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han presentado observaciones escritas y orales UTECA, FAPAE, EGEDA, los Gobiernos de Grecia, España y Francia, y la Comisión de las Comunidades Europeas, así como el Órgano de Vigilancia de la AELC. Además, los Gobiernos de Bélgica, Italia, Austria y Polonia presentaron observaciones escritas.
V. Apreciación
A. Sobre la primera cuestión: compatibilidad de la obligación de financiación anticipada de obras europeas con la Directiva «Televisión sin fronteras»
29. Mediante su primera cuestión el Tribunal Supremo solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 3 de la Directiva 89/552. Esencialmente se pide que se dilucide si un Estado miembro puede imponer a los operadores de televisión la obligación, que excede del régimen de cuotas de los artículos 4 y 5 de la Directiva, de destinar anualmente un determinado porcentaje de sus ingresos a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas. En otras palabras, hay que averiguar el margen del que siguen disponiendo los Estados miembros conforme a la Directiva «Televisión sin fronteras» para regular la financiación o la financiación anticipada de obras europeas.
1. Observación previa
30. Conforme al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/552, los Estados miembros tienen la facultad de exigir a los organismos de radiodifusión televisiva bajo su jurisdicción, el cumplimiento de normas más estrictas o más detalladas en los ámbitos regulados por dicha Directiva.
31. Este artículo muestra que la Directiva «Televisión sin fronteras» no lleva a cabo una armonización completa de las disposiciones jurídicas aplicables a los operadores de televisión y se limita a establecer normas mínimas para los programas emitidos por ellos. (18)
32. Sin embargo, sería un error suponer que los Estados miembros únicamente pueden imponer a los operadores de televisión normas más estrictas o más detalladas en el ámbito de aplicación de la Directiva «Televisión sin fronteras». Aunque, al referirse a «los ámbitos regulados por la presente Directiva», el tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/552 pudiera apoyar este criterio, en realidad, dicha fórmula únicamente tiene por objeto aclarar que los Estados miembros pueden ir más allá del estándar mínimo establecido por el legislador comunitario incluso en los ámbitos regulados por la Directiva. Por lo demás, es obvio que también es posible adoptar disposiciones nacionales que repercutan en la actividad de los operadores de televisión en otros sectores que ni siquiera estén regulados por la Directiva «Televisión sin fronteras». (19)
33. Por ese motivo, para responder a la primera cuestión prejudicial resulta irrelevante que una normativa nacional como la española, que contiene disposiciones sobre la financiación anticipada de determinados largometrajes europeos, se refiera a un ámbito regulado por la Directiva «Televisión sin fronteras» o que, por el contrario, actúe en ámbitos completamente ajenos al de aplicación de la Directiva. En efecto, en cualquier caso es evidente que los Estados miembros pueden superar el estándar mínimo impuesto por la Directiva.
34. Sin embargo, las «normas más estrictas o más detalladas» que establezcan los Estados miembros no pueden infringir el contenido y los objetivos de la Directiva ni las demás disposiciones del Derecho comunitario. (20) Las consideraciones que se hacen a continuación tienen por objeto estos eventuales límites a la discrecionalidad normativa de los Estados miembros.
2. Inexistencia de una prohibición general de normativas nacionales sobre financiación anticipada
35. La Directiva «Televisión sin fronteras» no impone a los Estados miembros norma concreta alguna respecto a la financiación o a la financiación anticipada de obras europeas. (21)
36. Pero la Directiva tampoco prohíbe a los Estados miembros adoptar en su Derecho nacional normas al respecto. En efecto, del silencio que guarda la Directiva no debe deducirse que a los Estados miembros les esté vedado adoptar tales normas. Al contrario, según su exposición de motivos, la Directiva «Televisión sin fronteras» mantiene incólume la competencia de los Estados miembros para regular la financiación de las emisiones y los contenidos de la programación. (22)
37. En consecuencia y, a diferencia de lo que opinan UTECA y el Gobierno polaco, la discrecionalidad normativa de los Estados miembros a efectos del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/552 no se agota con la adopción de cuotas de emisión televisiva de obras europeas y la configuración más o menos estricta o detallada en sus respectivos ordenamientos jurídicos. En efecto, al promover la difusión y la producción de obras europeas, los Estados miembros no están limitados al instrumental previsto en los artículos 4 y 5 de la Directiva 89/552.
38. Al contrario, el concepto de «normas más estrictas o más detalladas» que pueden adoptar los Estados miembros al amparo del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/552 incluye un amplio espectro de medidas nacionales posibles. Así lo aclaró el propio legislador comunitario al modificar, en 1997, la Directiva «Televisión sin fronteras», y mencionó los diferentes ámbitos de regulación en el cuadragésimo cuarto considerando de la Directiva 97/36, en el que la expresión «entre otras» pone claramente de manifiesto que no se trata de una enumeración exhaustiva. (23) En el cuadragésimo quinto considerando de la Directiva 97/37 se habla incluso expresamente de contribuir a la «inversión en la producción europea».
39. Por tanto, de la Directiva «Televisión sin fronteras» no cabe deducir una prohibición general de adoptar una normativa nacional de financiación anticipada como la española. (24)
3. Inexistencia de una prohibición de implicar a los operadores privados de televisión en un régimen nacional de financiación anticipada
40. En opinión de UTECA, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/552 permite a los Estados miembros establecer disposiciones más estrictas únicamente para los operadores de televisión a quienes haya encomendado la gestión de un servicio público. Opina que esta disposición debe analizarse en relación con el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros. (25)
41. No comparto esta opinión. En general, la Directiva «Televisión sin fronteras» no realiza ninguna distinción entre operadores de televisión privados y públicos o encargados de desempeñar una función pública. En concreto, en el tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 89/552, disposición que ha de interpretarse en el presente procedimiento, no existe base alguna para realizar tal distinción.
42. Es cierto que, en 1997, al modificar la Directiva, el legislador comunitario aclaró que cabía encomendar a algunos organismos de radiodifusión una misión de interés público, que podía incluir la obligación de contribuir sustancialmente a la inversión en la producción europea. (26)
43. Sin embargo, de ello no puede deducirse que los organismos de radiodifusión encargados de dicha misión sean los únicos a los que se pueda imponer legalmente la obligación de financiar por anticipado las obras europeas. Al contrario, los Estados miembros también pueden optar por obligar a todos los organismos de radiodifusión televisiva a tal financiación anticipada, con el fin de contribuir de esa forma a cumplir de manera eficaz la normativa de cuotas para la difusión de obras europeas (véanse los artículos 4 y 5 de la Directiva 89/552). (27)
44. Por tanto, de la Directiva «Televisión sin fronteras» no cabe deducir una prohibición general de implicar a los operadores privados de televisión en un régimen nacional de financiación anticipada como el español.
4. Inexistencia de objetivos opuestos en la Directiva «Televisión sin fronteras»
45. Por lo que se refiere a los objetivos de la Directiva «Televisión sin fronteras», un examen de su exposición de motivos muestra que el legislador comunitario tenía especial interés en el fomento de la producción de programas de televisión europeas y de obras audiovisuales europeas. (28) Así se refleja también en el capítulo III de la Directiva, que, según su epígrafe, no sólo tiene por objeto la promoción de la distribución de programas televisivos, sino también la de su producción.
46. Una normativa nacional conforme a la cual los operadores de televisión están obligados a contribuir a la financiación anticipada de determinadas obras cinematográficas y para televisión fomenta la producción de programas de televisión y de obras audiovisuales europeas y, por consiguiente, concuerda con los objetivos de la Directiva «Televisión sin fronteras». (29) Por lo demás, también está justificada por una razón imperiosa de interés general en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. (30)
47. Además, alcanzar las cuotas mínimas de difusión de obras europeas en la televisión establecidas en los artículos 4 y 5 de la Directiva «Televisión sin fronteras» sería ilusorio si, por falta de una financiación adecuada, las obras europeas no pudieran siquiera producirse en una cantidad apropiada. Cuando los Estados miembros adoptan, en su Derecho interno, medidas para mejorar la financiación de las producciones europeas, contribuyen también indirectamente a cumplir el citado régimen de cuotas.
48. Por consiguiente, el objetivo específico de la Directiva de promover, además de la difusión de obras europeas en televisión, su producción, no se opone a una normativa nacional mediante la que se obliga a los operadores nacionales a financiar anticipadamente determinadas obras cinematográficas europeas. (31)
49. Tal régimen de financiación anticipada tampoco entra en conflicto con el objetivo principal de la Directiva de garantizar la libre difusión de las emisiones televisivas. (32)
50. En general, la aplicación de disposiciones nacionales más estrictas no menoscaba forzosamente el objetivo de la Directiva de garantizar la libre difusión de las emisiones televisivas. (33)
51. Por lo que se refiere, en especial, al presente asunto, el riesgo de que se menoscabe dicho objetivo es tanto más improbable cuanto que, en cualquier caso, los operadores de televisión extranjeros cuyos programas se emiten en España no están sometidos al régimen de financiación anticipada vigente en dicho Estado miembro.
52. Tratándose de los operadores de televisión establecidos en España, aunque estén obligados a financiar por anticipado las obras europeas, de ello no se deduce una intromisión en la configuración de sus programas. Al contrario, la obligación de financiación anticipada impuesta por la normativa española únicamente tiene por objeto cumplir de manera eficaz el régimen de cuotas de difusión de obras europeas establecido en los artículos 4 y 5 de la Directiva 89/552, al que están sometidos todos los operadores de televisión establecidos en la Comunidad.
53. En todo caso podría considerarse que, por sus repercusiones sobre el presupuesto del respectivo operador de televisión, la obligación de financiación anticipada constituye una intromisión indirecta en su programación. Pero, puesto que la obligación de financiación anticipada mediante el 5 % de los ingresos únicamente afecta a una parte comparativamente reducida del presupuesto global de los operadores de televisión, tal incidencia sería demasiado insignificante y aleatoria (34) como para poder considerar que menoscaba seriamente su libertad de programación y, de esta forma, impide la libre difusión de las emisiones que haya elegido en el sentido de la Directiva.
54. Por consiguiente, los objetivos de la Directiva «Televisión sin fronteras» no se oponen a una normativa nacional como la española, mediante la que se obliga a los operadores de televisión a financiar por anticipado determinadas obras cinematográficas europeas.
5. Otras consideraciones
55. En aras de la exhaustividad analizaré a continuación otros dos problemas específicos que ha planteado el Tribunal Supremo en relación con la primera cuestión prejudicial y que le suscitan dudas sobre la compatibilidad de un régimen de financiación anticipada como el español con la Directiva «Televisión sin fronteras».
a) ¿Pueden excluirse determinadas categorías de obras europeas de un régimen nacional de financiación anticipada?
56. En primer lugar, en su auto de remisión, el Tribunal Supremo destaca en especial que la obligación impuesta a los operadores de televisión de financiar anticipadamente determinadas obras no alcanza a todas las obras europeas en el sentido del artículo 6 de la Directiva «Televisión sin fronteras», sino únicamente a algunas de ellas, en concreto, los largometrajes y cortometrajes cinematográficos y películas para televisión europeos cuya duración sea superior a sesenta minutos excluyendo a las que consten de varios episodios.
57. Como ya se ha señalado,(35) la Directiva «Televisión sin fronteras» no impone a los Estados miembros la obligación de regular en su Derecho nacional la financiación o la financiación anticipada de obras europeas. Por consiguiente, tampoco contiene ninguna indicación sobre qué obras europeas deben o pueden ser, en su caso, objeto de tal régimen nacional de financiación o de financiación anticipada. Por tanto, en principio los Estados miembros son libres de decidir cómo quiere configurar en concreto su normativa sobre financiación anticipada y qué obras pueden beneficiarse de la financiación anticipada obligatoria.
58. Los límites comunitarios podrían deducirse, en todo caso, del principio de igualdad de trato o de no discriminación, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, (36) y que deben ser respetados por los Estados miembros en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. (37) Puesto que, como ya se ha indicado, el régimen español de financiación anticipada tiene por objeto el fomento de la producción de obras europeas, afecta al ámbito de aplicación de la Directiva «Televisión sin fronteras». (38)
59. El principio de igualdad de trato o de no discriminación exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada. (39)
60. Indudablemente, el régimen español de financiación anticipada trata de forma distinta a los largometrajes y cortometrajes cinematográficos y las películas para televisión de duración superior a sesenta minutos y las demás obras, incluidas las series de televisión. Pero que ello constituya una situación diferente o comparable y que, en su caso, exista una justificación objetiva, depende de una serie de factores para cuya valoración, además, el legislador nacional dispone de cierto margen de apreciación. (40)
61. La Directiva «Televisión sin fronteras» destaca, por ejemplo, la necesidad de promocionar las producciones independientes. (41) Por lo demás, puede resultar adecuado permitir que se beneficien de un régimen de financiación anticipada aquellas obras que ocasionan costes de producción comparativamente elevados y cuya producción resulta especialmente difícil. Ambos puntos de vista permiten llegar a la conclusión de que los largometrajes y cortometrajes cinematográficos y las películas para televisión cuya duración sea superior a sesenta minutos no son comparables a las demás obras, especialmente a las series televisivas o, en todo caso, que la diferencia de trato que se les dispensa está justificada objetivamente.
62. Sin embargo, tomando como base la escasa información de que dispone el Tribunal de Justicia, no es posible pronunciarse definitivamente sobre este particular. En cualquier caso, incumbe al tribunal remitente apreciar los hechos del litigio principal y aplicarles el Derecho comunitario. (42)
b) ¿Puede obligarse a contribuir a la financiación anticipada de obras europeas a los productores de televisión que sólo ofrezcan una cantidad mínima de largometrajes de producción actual?
63. El Tribunal Supremo ha indicado, además, en su auto de remisión que la obligación de financiación anticipada se impone a todo operador de televisión en cuya programación se incluyan largometrajes cinematográficos de producción actual,(43) aun cuando se trate de operadores televisivos cuya oferta cinematográfica sea mínima o muy poco relevante dentro de su programación.
64. Como acabo de señalar, (44) en principio los Estados miembros pueden decidir libremente cómo configurar en concreto el régimen nacional de financiación anticipada. Por tanto, también pueden determinar qué operadores televisivos están sometidos a la obligación de financiación anticipada.
65. En este contexto, los límites impuestos por el Derecho comunitario pueden obedecer, en todo caso, al mencionado principio de igualdad de trato, (45) así como al principio de proporcionalidad. (46)
66. Por lo que se refiere, en primer lugar, al principio de igualdad de trato, al parecer, la normativa española controvertida obliga indistintamente a todos los operadores televisivos a financiar anticipadamente las películas cinematográficas y para televisión. El tribunal remitente deberá examinar si la situación de los operadores televisivos cuya oferta cinematográfica sea mínima y la de los demás operadores es efectivamente similar. De no ser así, habrá de comprobar si dispensarles el mismo trato puede estar, no obstante, justificado a los efectos del régimen de financiación anticipada. A este respecto, también habrá que reconocerle al legislador nacional una cierta discrecionalidad. (47)
67. A continuación, por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, dicho principio exige que los actos adoptados no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (48) A la luz de dichas consideraciones, el tribunal remitente deberá examinar, en particular, si la obligación de financiación anticipada de obras europeas impuesta a los operadores televisivos cuya oferta cinematográfica sea mínima puede resultar una carga excesiva, aunque, con el 5 % de sus ingresos, únicamente afecte a una parte comparativamente pequeña del presupuesto total del respectivo operador televisivo.
68. Tomando como base la escasa información de que dispone el Tribunal de Justicia, no es posible pronunciarse definitivamente sobre todo ello. En cualquier caso, como ya se ha señalado, (49) incumbe al tribunal remitente apreciar los hechos del litigio principal y aplicarles el Derecho comunitario.
6. Conclusión parcial
69. En resumen, cabe afirmar lo siguiente:
La Directiva 89/552 en general y su artículo 3 en particular no se oponen a una normativa nacional mediante la que se obliga a los operadores de televisión a destinar anualmente un porcentaje de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas. Tal régimen nacional debe ser compatible con las demás normas del Derecho comunitario.
B. Sobre la segunda cuestión: Apreciación de una obligación de financiación anticipada de obras europeas en determinadas lenguas desde el punto de vista de las libertades fundamentales
70. Si se responde a la primera cuestión prejudicial en el sentido que propongo, es preciso analizar también la segunda cuestión. Mediante ella el tribunal remitente desea averiguar esencialmente si un Estado miembro puede obligar por ley a los operadores televisivos a reservar el 60 % de la financiación anticipada obligatoria a películas cinematográficas y de televisión cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales de dicho Estado miembro. (50)
1. Observación previa
71. Según se desprende de su tenor literal, la segunda cuestión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 89/552 y de la prohibición de discriminación impuesta por el Derecho comunitario.
72. En relación con la Directiva 89/552 ya he señalado, al analizar la primera cuestión prejudicial, (51) que no impone ningún requisito a las normativas nacionales sobre financiación o financiación anticipada de películas. Sin embargo, tales normativas deben ser compatibles con las demás disposiciones del Derecho comunitario, especialmente con las libertades fundamentales del Tratado CE. (52) Por tanto, a continuación analizaré la segunda cuestión prejudicial únicamente desde este punto de vista.
73. En la medida en que la segunda cuestión se refiere a la prohibición general de discriminación impuesta por el artículo 12 CE, es preciso recordar, además, que dicho artículo puede aplicarse de manera independiente sólo en situaciones regidas por el Derecho comunitario para las cuales el Tratado no prevea normas específicas contra la discriminación. (53) Pero, puesto que, como veremos a continuación, el presente asunto afecta a varias libertades fundamentales del Tratado CE, no es preciso analizar en estas conclusiones el artículo 12 CE.
2. Libertades fundamentales pertinentes y su restricción
74. El régimen español de financiación anticipada obliga a los operadores de televisión a destinar anualmente un porcentaje de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales en España.
75. Aunque, en teoría, tales películas puedan ser producidas en cualquier Estado miembro, en la práctica se trata mayoritariamente, como ha indicado el tribunal remitente, de películas producidas en España. (54) En efecto, para poder rodar una película en una lengua original que sea una de las oficiales en España, tanto los actores como también el director, los cámaras, los asistentes y los eventuales extras deben poseer conocimientos suficientes de dicha lengua. Normalmente sus respectivos conocimientos lingüísticos, al menos en el caso de los actores, deberán ser equiparables a los de actores que trabajen en su lengua materna. (55) Dentro de la Comunidad, tales requisitos se cumplen fundamentalmente en España o con actores españoles.
76. Habida cuenta de todo ello, puede caerse en la tentación de analizar las repercusiones del régimen español de financiación anticipada desde el punto de vista especial de la discriminación indirecta por razón de la nacionalidad, como podrían hacer pensar las consideraciones del Tribunal Supremo y de parte de quienes intervienen en el procedimiento. Sin embargo, analizar la cuestión desde este punto de vista reduciría la perspectiva al examen de una repercusión del régimen español especialmente obvia, en concreto, al hecho de que los operadores de televisión se verían inducidos en cierta medida a realizar inversiones en películas nacionales y, al mismo tiempo, disuadidos de realizar inversiones en películas extranjeras. Sin embargo, el concepto de discriminación indirecta debe ser interpretado de manera muy amplia con el fin de analizar exhaustivamente todas las demás repercusiones de la normativa española, especialmente las repercusiones sobre la libre circulación de las personas que producen películas o participan en su rodaje en Europa.
77. Por ese motivo, las repercusiones de la normativa española deben examinarse en conjunto desde el punto de vista de la restricción de libertades fundamentales, en concreto, de las restricciones a la libre prestación de servicios (artículos 49 CE y 50 CE), de la libertad de establecimiento (artículo 43 CE), de la libre circulación de capitales (artículo 56 CE, apartado 1) y de la libre circulación de trabajadores (artículo 39 CE). Es sabido que todas estas libertades fundamentales implican tanto una prohibición de discriminación como una prohibición de restricción. (56) La frontera entre discriminaciones indirectas y restricciones es borrosa. A veces la discriminación indirecta se considera como un mero supuesto particular de restricción de la correspondiente libertad fundamental. (57) A favor de esta tesis cabe alegar, sobre todo, que el propio tenor de tres de las cuatro libertades fundamentales no hace referencia al concepto de discriminación, sino al de restricción (artículos 43 CE, 49 CE y 56 CE, apartado 1). La justificación de restricciones y de discriminaciones indirectas también se aprecia en la jurisprudencia atendiendo fundamentalmente a criterios similares. (58)
a) Libre prestación de servicios (artículos 49 CE y 50 CE)
78. La libre prestación de servicios (artículos 49 CE y 50 CE) resulta afectada, en primer lugar, en la medida en que los operadores de televisión españoles deseen adquirir derechos de emisión de películas de productores de otros Estados miembros. (59) En efecto, puesto que el régimen español de financiación anticipada obliga a los operadores televisivos de dicho Estado a financiar películas en una de las lenguas oficiales de España, a dichos operadores les resultará menos atractivo adquirir derechos de emisión de películas en otras lenguas originales, ya que tal adquisición de derechos de emisión de películas en otra lengua no se tendrá en cuenta a efectos de su obligación de financiación anticipada. Esta circunstancia perjudicará esencialmente a las películas de productores extranjeros. Al mismo tiempo, a los productores extranjeros les resultará menos atractivo comercializar en España los derechos de emisión de sus películas porque la lengua original de éstas, por regla general, no será una de las lenguas oficiales de España.
79. Además, como ha indicado acertadamente la Comisión, la libre prestación de servicios se ve afectada desde otro punto de vista: cuando los actores, los directores y las demás personas que participan en el rodaje de una película no tienen la condición de trabajadores por cuenta ajena, prestan al productor de la película servicios en el sentido del artículo 49 CE. Conforme al régimen español de financiación anticipada, el incentivo de rodar películas fundamentalmente en las lenguas oficiales de dicho Estado sólo se ofrece a los productores españoles. Por consiguiente, a los productores españoles les resultará menos atractivo contratar para el rodaje de sus películas a actores, directores y demás personal extranjero, porque dichas personas, por lo general, no dominan las lenguas oficiales de España tanto como sus nacionales. Al mismo tiempo, a estas personas les resulta más difícil ofrecer a los productores españoles sus servicios para el rodaje de una película.
80. Desde todos estos puntos de vista, un régimen de financiación anticipada como el español tiene efectos restrictivos de la libre prestación de servicios.
b) Libertad de establecimiento (artículo 43 CE)
81. Un régimen de financiación anticipada como el español también puede tener repercusiones sobre la libertad de establecimiento (artículo 43 CE) desde dos puntos de vista.
82. Por una parte, a los operadores españoles de televisión les puede resultar menos atractivo absorber sociedades de producción cinematográfica de otros Estados miembros o adquirir las correspondientes participaciones en ellas con el fin de realizar coproducciones. (60) En efecto, en la medida en que dichos productores extranjeros no rueden películas cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales de España, su actividad no puede ser tenida en cuenta, conforme a la normativa de financiación anticipada vigente de dicho Estado, a efectos del cumplimiento de las obligaciones que pesan sobre los operadores españoles de televisión. (61)
83. Por otra parte, a los productores y directores extranjeros les puede resultar menos atractivo establecerse en España o abrir sucursales o filiales en dicho Estado puesto que, si sus películas se ruedan en una lengua que no sea una de las oficiales en España, no pueden acogerse al régimen de financiación anticipada vigente en dicho Estado.
84. Desde ambos puntos de vista, un régimen de financiación anticipada como el español tiene efectos restrictivos de la libertad de establecimiento.
c) Libre circulación de capitales (artículo 56 CE, apartado 1)
85. En la medida en que los operadores televisivos únicamente pongan capital a disposición de sociedades de producción cinematográfica extranjeras, por ejemplo, para realizar coproducciones, o adquieran participaciones en dichas sociedades, sin obtener influencia determinante en la dirección de la empresa, (62) resulta afectada la libre circulación de capitales (artículo 56 CE, apartado 1).
86. Un régimen de financiación anticipada como el español puede hacer menos atractivas las citadas inversiones en empresas extranjeras puesto que, en la medida en que dichos productores extranjeros no rueden películas cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales de España, su actividad no puede ser tenida en cuenta, conforme a la normativa de financiación anticipada vigente en dicho Estado, a efectos del cumplimiento de las obligaciones que pesan sobre los operadores españoles de televisión. Ello constituye una restricción de la libre circulación de capitales. (63)
d) Libre circulación de trabajadores (artículo 39 CE)
87. Cuando los actores, directores y las demás personas que participan en el rodaje tienen la condición de empleados del productor, al que prestan sus servicios de manera dependiente y contra una retribución, son trabajadores a efectos del artículo 39 CE. A ellos le es aplicable analógicamente lo dicho respecto a la libre prestación de servicios: (64) El régimen de financiación anticipada incentiva a los productores españoles a rodar preferiblemente en las lenguas oficiales de dicho Estado. Por consiguiente, a los productores españoles les resulta menos atractivo emplear a trabajadores extranjeros porque, por lo general, éstos no dominan las lenguas oficiales de España en la misma medida que los españoles. Y, a la inversa, a los extranjeros les resulta más difícil solicitar trabajo a los productores españoles. De esta forma, se restringe la libre circulación de los trabajadores extranjeros.
3. Justificación
88. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (65) una restricción de una libertad fundamental garantizada por el Tratado CE sólo puede admitirse cuando persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado y está justificada por razones imperiosas de interés general. En tal caso, la restricción debe ser, además, adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para lograrlo.
89. Dicho de manera sencilla, la restricción de la libertad fundamental debe tener un objetivo legítimo y superar un control de proporcionalidad. (66)
a) Objetivo legítimo
90. El régimen español de financiación anticipada tiene por finalidad fomentar la producción de películas europeas cuya lengua original sea una de las oficiales de España.
91. De la propia Directiva «Televisión sin fronteras» se desprende que dicha finalidad constituye un objetivo reconocido como tal. En efecto, según su exposición de motivos, «en un afán de promover activamente una u otra lengua, los Estados miembros serán libres para adoptar reglas más detalladas o más precisas, con arreglo a criterios lingüísticos». (67) Al modificar la Directiva, en 1997, el legislador comunitario destacó, de nuevo, que los Estados miembros tienen la facultad de aplicar normas más estrictas o más detalladas para «la consecución de objetivos de política lingüística». (68)
92. Esta actitud positiva con la que la Directiva «Televisión sin fronteras» contempla el fomento de determinadas lenguas guarda estrecha relación con el afán de seguir permitiendo los desarrollos culturales propios de los Estados miembros, también y precisamente en los Estados miembros con escasa capacidad de producción o con un espacio lingüístico limitado, y de preservar, de esa forma, la diversidad cultural de la Comunidad. (69)
93. Con el Tratado de Maastricht, (70) este interés resultó reforzado y actualmente se recoge en el Derecho primario. Así, la Comunidad contribuye al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional (artículo 151 CE, apartado 1). Apoya la acción de los Estados miembros, entre otros ámbitos, en el de la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos y en el de la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual (artículo 151 CE, apartado 2). El respeto y el fomento de la diversidad de sus culturas constituye una tarea transversal del conjunto de su actividad (artículo 151 CE, apartado 4), es decir, también en relación con la legislación sobre los servicios audiovisuales, y, por último, constituye una expresión del respeto que muestra la Unión Europea por la identidad nacional de sus Estados miembros (artículo 6 UE, apartado 3).
94. Para la Unión Europea, el respeto y el fomento de la diversidad de sus culturas también es tan importante precismente porque esta diversidad es característica de Europa y de la cultura europea. Por ese motivo, la idea de la «unidad en la diversidad» forma parte de los fundamentos de la Unión Europea (71) y el artículo 22 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (72) establece que la Unión respeta la diversidad cultural, religiosa y lingüística.
95. La importancia de la diversidad cultural también ha sido destacada, a nivel internacional, por la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales. (73) Uno de los aspectos que destaca la Convención de la UNESCO es que la diversidad lingüística es un elemento fundamental de la diversidad cultural. (74)
96. En el mismo sentido, la Comisión Europea considera que el respeto del multilingüismo constituye un valor fundamental de la Unión Europea. (75) Recientemente el Consejo de la Unión Europea también ha afirmado la importancia de preservar la diversidad lingüística de Europa. (76)
97. La dimensión cultural de las lenguas no se limita en absoluto al ámbito literario. Precisamente en el ámbito audiovisual reviste una importancia decisiva para conservar y desarrollar culturas y para difundir de manera adecuada su conocimiento. Si, por motivos económicos, las películas cinematográficas y para televisión únicamente se produjeran en algunas lenguas especialmente difundidas a nivel mundial, ello supondría forzosamente una pérdida de diversidad cultural. En efecto, el doblaje posterior de una película en otras lenguas puede facilitar su comprensión por parte de un público más amplio, pero no altera el trasfondo cultural y los valores en los que se basa la película y que ésta contribuye a difundir.
98. Consiguientemente, la Convención de la UNESCO hace hincapié en el derecho soberano de los Estados a adoptar medidas para proteger y promover la diversidad de las expresiones, también en el ámbito de las prestaciones de servicios culturales. (77) La Convención permite expresamente a los Estados adoptar medidas en relación con las lenguas utilizadas para tales servicios. (78)
99. La Comunidad y los Estados miembros que son Parte en la Convención de la UNESCO se han comprometido a tener en cuenta las disposiciones de la Convención cuando interpreten y apliquen otros tratados, es decir, también al interpretar y aplicar el Tratado CE. (79)
100. Un análisis de la dilatada jurisprudencia del Tribunal de Justicia muestra que es perfectamente posible tener en cuenta dichas disposiciones en el marco del Tratado CE. Conforme a dicha jurisprudencia, «determinados objetivos vinculados al fomento, a nivel nacional, de la cultura» pueden constituir razones imperiosas de interés general, (80) por ejemplo, la conservación del patrimonio histórico y artístico, (81) y el interés general vinculado a la valoración de las riquezas históricas y a la mejor difusión posible de los conocimientos relativos al patrimonio artístico y cultural de un país. (82)
101. En el presente asunto hay que destacar especialmente el hecho de que el Tribunal de Justicia ha aceptado como motivos de justificación de restricciones a las libertades fundamentales la promoción de la creación de obras cinematográficas, (83) el mantenimiento del pluralismo en el sector de la radiodifusión (84) y el mantenimiento de una cierta calidad de los programas de radio. (85) Además, ha reconocido, en principio, el derecho de los Estados miembros a promocionar sus lenguas nacionales y oficiales. (86)
102. Habida cuenta de todo ello considero que el legislador español persigue un fin legítimo cuando, en el marco de sus medidas de apoyo a la producción de obras europeas, fomenta especialmente las películas de cine y televisión cuya lengua original sea una de las lenguas oficiales de España.
b) Proporcionalidad
103. Queda por examinar si el régimen español de financiación anticipada persigue sus fines legítimos de manera proporcionada. Conforme a la jurisprudencia, la obligación impuesta a los operadores de televisión debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para lograrlo. (87)
104. Indudablemente, la obligación, impuesta a los operadores de televisión, de contribuir anualmente con un determinado porcentaje de sus ingresos a financiar anticipadamente las películas de cine y televisión en una de las lenguas oficiales de España es adecuada para promocionar la respectiva lengua y, de esta forma, también para conservar la cultura de España y de sus Comunidades Autónomas y su desarrollo y difusión a través del cine y de la televisión. (88)
105. Añadiré que, a través de tales medidas de conservación y promoción de la lengua y la cutlura de un Estado miembro o de una región de la Unión Europea, también se contribuye a fomentar la cultura europea en su conjunto.
106. En cambio, para comprobar si el régimen español, tal y como está configurado de manera concreta, es necesario para alcanzar el objetivo perseguido o excede de lo necesario para ello, se precisa un análisis más detallado.
107. En opinión de la Comisión, el régimen español es demasiado general e indeterminado. Así, la Comisión echa en falta criterios objetivos y verificables que permitan garantizar que únicamente se aplique el régimen de financiación anticipada a aquellas películas de cine y televisión que pueden ser consideradas «productos culturales».
108. Hay que reconocer que, en la sentencia Distribuidores Cinematográficos, el Tribunal de Justicia ya negó que una normativa española en materia de fomento de la cinematografía estuviera justificada, debido, en particular a que favorecía «[la distribución de películas nacionales] cualquiera que sea su contenido o su calidad». (89) En el mismo sentido, el Abogado General Van Gerven echaba en falta algún tipo de «control de calidad» en la normativa española vigente a la sazón. (90)
109. Sin embargo, considero que la sentencia Distribuidores Cinematográficos no debe trasladarse al presente asunto.
110. No me parece que el presente asunto sea completamente comparable al asunto Distribuidores Cinematográficos. En efecto, en aquel asunto se discutía sobre una normativa que, al referirse a las «películas españolas», únicamente tomaba como referencia el Estado en el que se había producido la película. En cambio, en el presente asunto se aplica un criterio lingüístico como pauta de referencia. En principio, no se puede negar que este criterio lingüístico presenta un carácter cultural, si se tiene en cuenta la importancia de las lenguas, a la que ya se ha hecho mención, para proteger y promover las expresiones culturales y difundir adecuadamente los conocimientos sobre las culturas. (91) Por tanto, a diferencia de lo que ocurría en el asunto Distribuidores Cinematográficos, el régimen español de financiación anticipada controvertido en el presente asunto no puede ser tildado de antemano de medida proteccionista, adoptada únicamente por motivos económicos.
111. Además, aparte de la posibilidad de comparar el presente asunto con el asunto Distribuidores Cinematográficos, hay que tener en cuenta las repercusiones negativas que tienen los controles de contenido y de calidad, que exceden del criterio lingüístico, en el ámbito de la cultura y de los medios de comunicación.
112. En una sociedad abierta y pluralista, el concepto de cultura es todo lo amplio que quepa imaginar. Consiguientemente, las expresiones culturales son asimismo numerosas, incluidas las que se manifiestan en el sector audiovisual. Aparte de algunos escasos casos extremos, que no son objeto del procedimiento principal, (92) considero prácticamente imposible establecer criterios objetivos y, sobre todo, justos, para determinar qué es cultura y, aún menos, qué «productos culturales» son dignos de fomento. Tal intento entraña forzosamente el riesgo de quedar atrapado en esquemas de pensamiento clásicos y, sobre todo, de desatender la dinámica de nuevas tendencias culturales y la actividad cultural de minorías sociales.
113. Aun cuando nos atreviéramos a establecer criterios objetivos para determinar si una película de cine o de televisión puede ser considerada un «producto cultural» (93) o una «película de calidad», (94) la aplicación práctica de dichos criterios daría lugar a una considerable burocracia. Para garantizar un mínimo de seguridad jurídica podría resultar necesario que un comité de expertos designado por el Estado o una institución encargada a tal fin por el Estado decidiera en último término si una película podía ser objeto de financiación anticipada por parte de los operadores de televisión. De esta forma, los productores y artistas afectados podrían tener la impresión de que sus películas quedan sometidas a una censura previa estatal.
114. Aunque todo ello no excluye que un Estado miembro intente, en el marco de sus competencias, (95) supeditar el fomento de películas a criterios de contenido o de calidad, sin embargo entiendo que, del Derecho comunitario, especialmente de las libertades fundamentales, no se desprende ninguna obligación, a cargo de los Estados miembros, de basarse necesariamente en criterios de contenido o de calidad a la hora de fomentar la cultura.
115. En el mismo sentido, aunque, al autorizar las ayudas estatales destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio [artículo 87 CE, apartado 3, letra d)], en uso de su amplia facultad discrecional, (96) la Comisión siga pudiendo mantener una actitud restrictiva y aprobar únicamente medidas que tengan por objeto un «producto cultural» preciso, (97) tal práctica de autorizaciones de la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado no prejuzga la interpretación de las demás disposiciones del Tratado CE, especialmente la de las libertades fundamentales. Fuera del ámbito de las ayudas estatales, nada impide a los Estados miembros prescindir de criterios adicionales de contenido o de calidad y fomentar la cultura de la manera más amplia posible.
116. Por tanto, desde el punto de vista del Derecho comunitario, la justificación de un régimen de financiación anticipada como el español no implica forzosamente que su ámbito de aplicación se limite, tomando como base criterios objetivos y comprobables, a películas de cine y televisión que parezcan especialmente dignas de fomento por constituir «productos culturales» o «películas de calidad».
117. Por último es preciso señalar que, tomando como base la información de que disponemos, las cargas económicas como las que impone el régimen español de financiación anticipada a los operadores de televisión no parecen ser completamente desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido. El porcentaje de un 3 % sus ingresos anuales que deben destinar los operadores de televisión a la financiación anticipada de películas en una lengua que sea una de las oficiales de España, (98) parece comparativamente moderado. Además, el régimen español no exige de los operadores de televisión que financien por anticipado exclusivamente películas en alguna de las lenguas oficiales de España. Al contrario, al imponerles una ratio de 60:40 les deja un margen no desdeñable para invertir en proyectos cinematográficos europeos en otras lenguas. Según los datos aportados por algunos de quienes han formulado observaciones en la vista ante el Tribunal de Justicia, los operadores económicos pueden, además, invertir en coproducciones cuyo producto final sea una película en varias lenguas originales. (99)
118. Habida cuenta de todo ello, llego a la conclusión de que un régimen de financiación anticipada como el español es adecuado para alcanzar los objetivos de política lingüística y cultural que persigue y no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos. Además, no constituye una carga desproporcionada para los operadores de televisión.
4. Conclusión parcial
119. Por consiguiente, cabe afirmar, resumiendo, lo siguiente:
Las libertades fundamentales del Tratado CE no impiden a un Estado miembro obligar legalmente a los operadores de televisión a destinar el 60 % de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas cuya lengua original sea lengua oficial de dicho Estado miembro.
C. Sobre la tercera cuestión: concepto de ayuda de Estado
120. Mediante su tercera cuestión el Tribunal Supremo pide que se aclare el concepto de ayudas de Estado o ayudas otorgadas mediante fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE. El tribunal remitente desea fundamentalmente saber si constituye una ayuda de Estado el hecho de que un Estado miembro obligue, mediante una norma nacional, a los operadores de televisión a que destinen un porcentaje de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y de televisión europeas, cuya lengua original sea una lengua oficial de dicho Estado. El trasfondo de esta cuestión es la afirmación del Tribunal Supremo de que las películas financiadas por anticipado conforme a la Ley 25/1994 (100) son producidas mayoritariamente por la industria cinematográfica española. (101)
121. Excepto UTECA, quienes han presentado observaciones entienden que dicha normativa no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE. Comparto esta opinión.
122. Calificar una medida como ayuda de Estado en el sentido del Tratado CE exige que se cumplan los cuatro criterios acumulativos en los que se basa el artículo 87 CE, apartado 1. (102) Se trata de que la ayuda sea otorgada por el Estado o mediante fondos estatales (primer criterio), que favorezca a una empresa (segundo criterio), que la medida sea selectiva (tercer criterio) y que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros, falseando la competencia (cuarto criterio). (103)
123. En el presente asunto, merece un examen especialmente atento el primer criterio, es decir, la financiación por el Estado o con cargo a fondos estatales.
124. Es cierto que, según jurisprudencia reiterada, para calificar una medida de ayuda de Estado, carece de relevancia que la ayuda sea concedida directamente por el Estado u otorgada por organismos públicos o privados designados o instituidos por el Estado para que se encarguen de la ejecución de la ayuda; en efecto, de no ser así, podrían eludirse los artículos 87 CE y 88 CE simplemente creando instituciones independientes a las que se encomienda el reparto de las ayudas. (104)
125. Sin embargo, únicamente cabe calificar de ayuda una ventaja si, por una parte, ésta se otorga directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra parte, es imputable al Estado. (105)
126. En contra de lo que opina UTECA, este criterio no ha sido modificado por la jurisprudencia más reciente, en concreto, por las sentencias GEMO, Pearle, Forum 187 y Laboratoires Boiron. En la sentencia Pearle, por ejemplo, el Tribunal de Justicia negó la existencia de una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, precisamente porque no se financiaba con cargo a fondos estatales. (106) En el asunto GEMO, determinadas prestaciones se financiaban con cargo a una tasa recaudada y administrada por un organismo estatal, por lo que no cabía duda de que se financiaban mediante fondos estatales y no hubo necesidad de analizarlas con más detenimiento. (107) Algo similar sucedía en los asuntos Forum 187 y Laboratoires Boiron, que tenían por objeto ventajas en forma de exención de un gravamen estatal; (108) aunque, en dicho asunto, el Estado no abonaba ninguna cantidad, sin embargo, renunciaba a recaudar cantidades concretas.
127. En el presente asunto, la versión modificada del artículo 5, apartado 1, de la Ley 25/1994, de la que se desprende la obligación, a cargo de los operadores de televisión, de financiar por anticipado las películas, constituye indudablemente una medida estatal del Reino de España. Por tanto, las ventajas que eventualmente obtengan los productores de tal régimen pueden imputarse perfectamente al Estado español. (109)
128. Sin embargo, en el marco de esta normativa no se produce directa o indirectamente ninguna transferencia de fondos estatales a los productores cinematográficos. Aunque tal transferencia no presuponga necesariamente la realización de pagos con cargo al patrimonio del Estado, (110) al menos los fondos empleados en financiar anticipadamente las obras cinematográficas deben estar a disposición de las autoridades nacionales (111) antes de ser abonados a los correspondientes productores o, al menos, constituir algún tipo de carga suplementaria para el Estado. (112) No sucede así en el presente asunto.
129. En primer lugar, en la financiación anticipada de obras cinematográficas al amparo de la normativa controvertida únicamente se emplean los recursos económicos del correspondiente operador televisivo, tanto si se trata de películas de producción propia como de películas de producción ajena. Al parecer, el Estado español no tiene ningún control sobre estos recursos financieros, ni puede influir en su empleo real; por tanto, no cabe afirmar que dichos fondos estén a su disposición.
130. En segundo lugar, el régimen de financiación anticipada de obras cinematográficas tampoco supone ninguna carga suplementaria para el Estado español. En particular, no cabe afirmar que constituya tal carga suplementaria para el Estado el hecho de que, a consecuencia de la obligación legal que pesa sobre los operadores televisivos de financiar por anticipado obras europeas, éstos posiblemente obtengan menores beneficios y, consiguientemente, disminuyan los ingresos tributarios del Estado español. (113) En efecto, el nexo causal entre la financiación anticipada de películas y la eventual merma de ingresos tributarios es demasiado incierta e indirecta para poder hablar de concesión de una ventaja a los productores cinematográficos a costa del Estado. Este aspecto distingue radicalmente el presente asunto de asuntos en los que la ventaja otorgada por el Estado consistía en rebajas o exenciones fiscales concretas a favor de determinadas empresas, por lo que la merma de ingresos tributarios del Estado era suficientemente previsible y coincidía con la ventaja concedida. (114)
131. Con el régimen de financiación anticipada de películas, el Estado español únicamente obliga mediante ley a determinada empresas –los operadores de televisión– a destinar una parte de sus recursos económicos a un determinado objetivo, en concreto, a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas en determinadas lenguas. La intervención estatal en la autonomía privada de los operadores de televisión que ello conlleva quizá proporcione ventajas económicas a determinados productores cinematográficos, pero dichas ventajas no se financian mediante fondos estatales, sino exclusivamente mediante los fondos de los respectivos operadores de televisión. (115)
132. Para ello no es óbice que, entre los operadores de televisión españoles obligados a la financiación anticipada de películas, se encuentren tanto empresas privadas como públicas. (116) Aunque pudiera considerarse que, en algunos casos, los recursos administrados por las empresas públicas o los organismos de Derecho público son fondos estatales, (117) ello no tiene por qué ser así siempre y de manera automática, (118) sino únicamente cuando sus fondos estén constantemente sometidos a control estatal y, consiguientemente, a disposición de las autoridades nacionales competentes. (119)
133. En la mayor parte de los casos, las empresas públicas de radiodifusión disfrutan de especial autonomía frente al Estado, que las protege de intervención estatal no sólo en su programación, sino también en lo que respecta a sus gastos. En la medida en que los operadores públicos de televisión españoles también dispongan de tal autonomía frente al Estado, extremo que corresponde comprobar al tribunal remitente, no cabe considerar que sus fondos sean, siquiera, fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. (120)
134. Pero incluso aunque el tribunal remitente llegara a la conclusión de que las entidades de radiodifusión de Derecho público pueden verse influidas por el Estado en relación con sus gastos, hay que tener en cuenta que, en cualquier caso, los gastos de financiación anticipada de películas objeto del presente asunto no se deben a una influencia estatal específica sobre las entidades de radiodifusión de Derecho público, que podría indicar la existencia de una ayuda encubierta. Al contrario, obedecen a un «régimen legal general», cuyo ámbito de aplicación no se limita en absoluto a las entidades de radiodifusión de Derecho público, sino que incluye también un número no desdeñable de operadores de televisión privados.
135. La nueva versión del artículo 5, apartado 1, de la Ley 25/1994 no establece ningún tipo de distinción entre operadores de televisión públicos y privados. Por tanto, esta disposición es comparable a otras normativas estatales generales que persiguen objetivos de interés general, por ejemplo, la protección de la salud o del medio ambiente o la seguridad vial, y a las que están sometidas entidades tanto públicas como privadas.
136. Así por ejemplo, una disposición legal que impone a los motoristas la obligación de llevar casco, no constituye en sí una ayuda de Estado a favor de las empresas que fabrican y comercializan tales cascos, aunque una parte de los cascos sean adquiridos por el Estado para sus policías. Incluso en el supuesto de que un Estado miembro impusiera la obligación de llevar cascos de producción nacional, no habría que resolver el problema planteado desde el punto de vista de la normativa sobre ayudas de Estado sino en el marco de las libertades fundamentales del mercado interior, en especial, a la luz de las disposiciones sobre la libre circulación de mercancías.
137. Lo mismo sucede en el caso de una norma como la que impone a los operadores españoles de televisión la obligación, controvertida en el presente asunto, de contribuir, en interés público, con una parte de sus ingresos a la financiación anticipada de películas europeas. El mero hecho de que los sujetos de Derecho deban realizar determinados gastos con arreglo a una disposición legal y que ello redunde en beneficio de terceros no convierte dicha norma en una ayuda otorgada por el Estado en el sentido de los artículos 87 CE y 88 CE. Antes bien, las repercusiones de dicha norma a efectos del Derecho comunitario deben apreciarse desde el punto de vista de las libertades fundamentales del mercado interior. (121)
138. Por consiguiente cabe afirmar que un régimen de financiación anticipada como el español no constituye una ayuda otorgada por el Estado o mediante fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
VI. Conclusión
139. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Tribunal Supremo:
«1) La Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, en general y su artículo 3 en particular no se oponen a una normativa nacional mediante la que se obliga a los operadores de televisión a destinar anualmente un porcentaje de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas. Tal régimen nacional debe ser compatible con las demás normas del Derecho comunitario.
2) Las libertades fundamentales del Tratado CE no impiden a un Estado miembro obligar legalmente a los operadores de televisión a destinar el 60 % de sus ingresos de explotación a la financiación anticipada de películas cinematográficas y para televisión europeas cuya lengua original sea lengua oficial de dicho Estado miembro.
3) Un régimen como el descrito en los puntos 1 y 2 no constituye una ayuda otorgada por el Estado o mediante fondos estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.»