Sprawa C‑358/14

Rzeczpospolita Polska

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Zbliżanie ustawodawstw – Dyrektywa 2014/40/UE – Artykuł 2 pkt 25, art. 6 ust. 2 lit. b), art. 7 ust. 1–5, ust. 7 zdanie pierwsze, ust. 12–14 oraz art. 13 ust. 1 lit. c) – Ważność – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie – Wyroby tytoniowe zawierające mentol – Podstawa prawna – Artykuł 114 TFUE – Zasada proporcjonalności – Zasada pomocniczości

Streszczenie – wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 4 maja 2016 r.

1.        Zbliżanie ustawodawstw – Artykuł 114 TFUE – Zakres stosowania – Zakaz wprowadzania do obrotu pewnych produktów – Włączenie

(art. 114 TFUE)

2.        Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2014/40 – Środki, jakie mogą zostać przyjęte w celu uregulowania składników – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(art. 5 ust. 4 TUE; art. 114 ust. 3 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40, art. 7)

3.        Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2014/40 – Środki, jakie mogą zostać przyjęte w celu uregulowania składników – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie – Zgodność z art. 114 TFUE

(art. 114 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40, motyw 15, art. 2 pkt 25, art. 7)

4.        Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Proporcjonalność – Zakres – Uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii – Kontrola sądowa – Granice

(art. 5 ust. 4 TUE)

5.        Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Zasada pomocniczości – Zakres – Ograniczenie kompetencji Unii w zależności od sytuacji państwa członkowskiego bardziej zaawansowanego niż pozostałe – Wykluczenie

(art. 5 ust. 3 TUE)

6.        Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2014/40 – Środki, jakie mogą zostać przyjęte w celu uregulowania składników – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie – Naruszenie zasady pomocniczości – Brak

(art. 5 ust. 3 TUE; dyrektywa 2014/40 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1, art. 7)

7.        Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy – Państwo członkowskie, które brało udział w procedurze ustawodawczej – Zarzut nieistotny dla sprawy

(art. 296 TFUE)

1.        W przypadku istnienia przeszkód w wymianie handlowej lub prawdopodobieństwa pojawienia się takich przeszkód w przyszłości z tego względu, że państwa członkowskie ustanowiły albo są w trakcie ustanawiania w odniesieniu do określonego produktu lub kategorii produktów rozbieżnych przepisów prowadzących do zapewnienia odmiennego poziomu ochrony i uniemożliwiających w związku z tym swobodny obieg tego produktu w Unii, art. 114 TFUE upoważnia prawodawcę Unii do podjęcia działań polegających na ustanowieniu stosownych przepisów, z poszanowaniem, po pierwsze, ust. 3 tego artykułu, a po drugie, zasad prawa wymienionych w traktacie FUE lub wypracowanych w orzecznictwie, w szczególności zasady proporcjonalności.

W tym względzie poprzez wyrażenie „środki dotyczące zbliżenia” w art. 114 TFUE autorzy traktatu zamierzali pozostawić prawodawcy Unii, w zależności od ogólnego kontekstu i szczególnych cech harmonizowanej dziedziny, pewien zakres swobody w odniesieniu do techniki zbliżania przepisów najbardziej odpowiedniej do osiągnięcia zamierzonego celu, zwłaszcza w dziedzinach odznaczających się szczególnie złożonymi aspektami technicznymi. Zależnie od okoliczności środki te mogą zobowiązywać wszystkie państwa członkowskie do umożliwienia sprzedaży produktu lub produktów, których dotyczą, uzależnić to zobowiązanie od spełnienia określonych warunków, a nawet zakazać czasowo lub ostatecznie sprzedaży określonego produktu lub produktów.

(por. pkt 36–38)

2.        Zawarty w art. 7 dyrektywy 2014/40 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów, zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny, taki jak mentol, nie narusza zasady proporcjonalności.

W istocie zakaz ten może ułatwić prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów i jest zarazem odpowiedni do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, zwłaszcza młodych ludzi. Tymczasem niektóre aromaty są dla nich szczególnie atrakcyjne i ułatwiają rozpoczęcie konsumpcji tytoniu. W tym względzie, ponieważ prawodawca Unii mógł poddać wszystkie aromaty charakterystyczne tej samej regulacji prawnej, ponieważ ich cechy obiektywne są zasadniczo podobne do cech innych wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny w zakresie, w jakim ich aromat maskuje lub łagodzi ostrość dymu tytoniowego, zdatność tego zakazu do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego, nie może zostać podważona jedynie w odniesieniu do jednego, określonego aromatu.

Ponadto należy stwierdzić, że prawodawca Unii zadbał o to, by negatywne skutki gospodarcze i społeczne zakazu stosowania mentolu jako aromatu charakterystycznego były łagodne. W istocie prawodawca Unii wyważył skutki gospodarcze wskazanego zakazu z jednej strony i konieczność zapewnienia, zgodnie z art. 114 ust. 3 TFUE, wysokiego poziomu ochrony zdrowia w odniesieniu do produktu o właściwościach rakotwórczych, mutagennych lub działających toksycznie na rozrodczość z drugiej strony. W tym względzie sama okoliczność, iż akt ustawodawczy Unii może wywrzeć bardziej znaczące skutki w jednym z państw członkowskich niż w innych państwach członkowskich nie może naruszać zasady proporcjonalności, o ile spełnione są warunki jego stosowania. Dyrektywa 2014/40 wywiera bowiem skutki we wszystkich państwach członkowskich i wymaga, by zapewniona została równowaga pomiędzy różnymi powstałymi interesami, przy uwzględnieniu celów zamierzonych przez tę dyrektywę. W związku z tym poszukiwanie takiej równowagi z uwzględnieniem sytuacji wszystkich państw członkowskich Unii, a nie szczególnej sytuacji jednego tylko państwa członkowskiego, nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.

(por. pkt 50, 81, 82, 84, 99, 102, 103)

3.        Zawarty w art. 7 dyrektywy 2014/40 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów, zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny, czy chodzi o mentol, czy inny aromat, mógł zgodnie z prawem zostać przyjęty na podstawie art. 114 TFUE

W istocie po pierwsze, z motywu 15 dyrektywy 2014/40 wynika, że w chwili przyjęcia owej dyrektywy istniały istotne rozbieżności między przepisami państw członkowskich, jako że niektóre z nich ustanowiły różne listy dozwolonych lub zakazanych aromatów, a inne nie ustanowiły szczególnych regulacji w tym aspekcie. Podobnie, jest prawdopodobne, że w braku środków podjętych na poziomie Unii zostałyby przyjęte na szczeblu państw członkowskich rozbieżne regulacje mające zastosowanie do wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny, włącznie z mentolem. Po drugie, ponieważ rynek wyrobów tytoniowych jest rynkiem, w ramach którego stosunkowo dużą część stanowi wymiana handlowa między państwami członkowskimi, przepisy krajowe określające wymogi, które te wyroby muszą spełniać, w szczególności odnoszące się do ich składu, mogą zatem w braku harmonizacji na szczeblu Unii stanowić, ze względu na swój charakter, przeszkody w swobodnym przepływie towarów. W związku z tym usunięcie rozbieżności między przepisami krajowymi w zakresie dotyczącym składu wyrobów tytoniowych lub zapobieganie ich niejednolitemu rozwojowi, włącznie z zakazaniem na szczeblu Unii niektórych dodatków, ma na celu ułatwienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego danych produktów.

Ponadto, nic nie wskazuje na to, by prawodawca Unii wykroczył poza powierzony mu w art. 114 zakres uznania co do techniki zbliżania prawodawstwa najwłaściwszej dla uzyskania zamierzonego rezultatu, ustanawiając w art. 7 ust. 2–5 dyrektywy 2014/40 mechanizmy mające na celu wskazanie wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny w rozumieniu art. 2 pkt 25 owej dyrektywy. Przeciwnie, owe dynamiczne mechanizmy są bardziej korzystne w porównaniu do przyjęcia list aromatów zakazanych lub dozwolonych, które mogą szybko utracić aktualność w związku z ciągłym rozwojem strategii handlowych producentów, względnie mogą być one w łatwy sposób obchodzone.

(por. pkt 57, 58, 62, 64, 66, 68, 69)

4.        Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 78, 79, 97)

5.        Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 111, 114, 119)

6.        Zawarty w art. 7 dyrektywy 2014/40 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów, zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny, taki jak mentol, nie narusza zasady pomocniczości.

W istocie nawet gdyby przyjąć, że drugi aspekt celu przyświecającego dyrektywie 2014/40, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, mógłby zostać lepiej osiągnięty na poziomie państw członkowskich, to jednak realizacja owego celu na tym poziomie mogłaby utrwalić, o ile nie pogłębić, sytuacje, w których pewne państwa członkowskie zezwalałyby na wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych zawierających określone aromaty charakterystyczne, podczas gdy inne państwa członkowskie zakazywałyby tego, co prowadziłoby do dokładnie przeciwnego skutku od zamierzonego w ramach pierwszego celu owej dyrektywy, jakim jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów. Ze współzależności dwóch celów określonych przez dyrektywę 2014/40 wynika, że prawodawca Unii mógł zasadnie ocenić, że jego działanie powinno obejmować ustanowienie regulacji dotyczącej wprowadzania do obrotu w Unii wyrobów tytoniowych zawierających aromat charakterystyczny, i że z powodu wspomnianej współzależności ten podwójny cel mógł zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii.

(por. pkt 116–118)

7.        Zobacz tekst orzeczenia.

(por. pkt 122, 125)