CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 17 mei 2017 (1)
Zaak C‑217/16
Europese Commissie
tegen
Dimos Zagoriou
[verzoek van de Monomeles Efeteio Athinon (alleensprekende rechter in tweede aanleg te Athene, Griekenland) om een prejudiciële beslissing]
„Tenuitvoerlegging van een Commissiebesluit dat krachtens artikel 256 EG een geldelijke verplichting oplegt – Aanwijzing van de bevoegde rechter – Passieve legitimatie in de tenuitvoerleggingsprocedure – Beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid”
I. Inleiding
1. In 2006 stelde de Commissie een besluit vast(2) dat was gericht tegen een onderneming die toebehoorde aan de gemeente Aristi Zagoriou in Griekenland, teneinde de in 1993 aan die onderneming verleende steun terug te vorderen. Na de toekenning van de steun, maar vóór de vaststelling van het Commissiebesluit, werd de onderneming ontbonden. Bovendien ging de gemeente Aristi Zagoriou op in een grotere gemeente, Kentriko Zagori.
2. De Commissie trachtte haar besluit ten uitvoer te leggen tegen Kentriko Zagori, dat voor de nationale civiele rechter in verzet ging tegen die tenuitvoerlegging. Tijdens die gerechtelijke procedure werd Kentriko Zagori op haar beurt opgenomen in een nog grotere gemeente, Dimos Zagoriou (gemeente Zagori), verweerster in het hoofdgeding. Het verzet werd in 2013 in eerste aanleg gegrond verklaard. De nationale rechter besliste dat tegen Dimos Zagoriou geen tenuitvoerlegging kon plaatsvinden.
3. De Commissie stelde tegen die uitspraak hoger beroep in bij de verwijzende rechter, een civiele rechter in tweede aanleg. Zij betoogde dat niet de nationale civiele rechters maar de nationale bestuursrechters bevoegd waren om van de zaak kennis te nemen. Zij stelde voorts dat zij terecht tenuitvoerlegging vorderde tegen Dimos Zagoriou als rechtsopvolger van de onderneming.
4. Dit vormt de enigszins gecompliceerde procedurele achtergrond voor het prejudiciële verzoek, waarin de verwijzende rechter het Hof vraagt of het onderliggende geschil van privaatrechtelijke dan wel van publiekrechtelijke aard is, hoe de bevoegde rechter moet worden aangewezen, en tegen welke entiteiten tenuitvoerlegging kan worden gevorderd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
5. Artikel 299 VWEU luidt als volgt:
„De besluiten van de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank welke voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de staten, een geldelijke verplichting inhouden, vormen executoriale titel.
De tenuitvoerlegging geschiedt volgens de bepalingen van burgerlijke rechtsvordering die van kracht zijn in de staat op het grondgebied waarvan zij plaatsvindt. De formule van tenuitvoerlegging wordt, zonder andere controle dan de verificatie van de authenticiteit van de titel, aangebracht door de nationale autoriteit die door de regering van elke lidstaat daartoe wordt aangewezen. Van de aanwijzing geeft zij kennis aan de Commissie en aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Nadat de bedoelde formaliteiten op verzoek van de belanghebbende zijn vervuld, kan deze de tenuitvoerlegging volgens de nationale wetgeving voortzetten door zich rechtstreeks te wenden tot de bevoegde instantie.
De tenuitvoerlegging kan niet worden geschorst dan krachtens een besluit van het Hof. Evenwel behoort het toezicht op de regelmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.”
2. Verordeningen nr. 2052/88, nr. 4253/88 en nr. 4256/88
6. Verordening (EEG) nr. 2052/88(3) is de basisverordening voor de regeling van de structuurfondsen van de Unie, hun onderlinge verhouding en hun verhouding tot andere financiële instrumenten (hierna: „basisverordening structuurfondsen”).
7. Verordening (EEG) nr. 4253/88(4) is de belangrijkste uitvoeringsverordening van de basisverordening structuurfondsen (hierna: „uitvoeringsverordening structuurfondsen”).
8. Verordening (EEG) nr. 4256/88(5) vult de uitvoeringsverordening structuurfondsen aan met betrekking tot het Europees oriëntatie- en garantiefonds voor de landbouw [hierna: „uitvoeringsverordening structuurfondsen (EOGFL)”]. Zo bepaalt artikel 1, lid 1, van de uitvoeringsverordening structuurfondsen (EOGFL) dat de afdeling Oriëntatie van het EOGFL gebruikt kan worden voor de financiering van acties ter vervulling van in de basisverordening structuurfondsen omschreven taken. Volgens artikel 1, lid 2, zijn op die gevallen de in de uitvoeringsverordening structuurfondsen neergelegde voorschriften algemeen van toepassing.
9. Titel VI van de uitvoeringsverordening structuurfondsen, „Financiële bepalingen”, bevat onder meer artikel 24, dat luidt als volgt:
„Vermindering, opschorting en intrekking van de bijstand
1. Indien slechts een gedeelte van de toegekende financiële bijstand door de stand van uitvoering van een actie of maatregel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de andere autoriteiten die door die lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mede te delen.
2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of opschorten indien het onderzoek een onregelmatigheid en met name een belangrijke wijziging bevestigt die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3. Ieder bedrag dat voorwerp is van een terugvordering wegens onverschuldigde betaling moet aan de Commissie worden terugbetaald. Bij uitblijvende terugbetaling kan in overeenstemming met de bepalingen van het Financieel Reglement en volgens de regels die de Commissie volgens de in titel VIII bedoelde procedures dient vast te stellen, rente voor te late betaling worden geëist.”
III. Feiten, procedure en prejudiciële vragen
10. In 1993 deed de Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, een onderneming die volledig in handen was van de gemeente Aristi Zagoriou en belast was met de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van het gebied Aristi (hierna: „onderneming”), een aanvraag voor steun van het Europees oriëntatie- en garantiefonds voor de landbouw (hierna: „EOGFL”), die werd ingewilligd. Het project werd voortijdig beëindigd, zodat de Commissie een gedeelte van de steun terugvorderde.
11. Te dien einde stelde de Commissie in 2006 een tot de onderneming gericht terugvorderingsbesluit vast (hierna: „Commissiebesluit”).(6) Zij trachtte dat besluit ten uitvoer te leggen krachtens artikel 256 EG (thans artikel 299 VWEU), dat voorziet in de tenuitvoerlegging van besluiten die voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de staten, een geldelijke verplichting inhouden. Aan het besluit was een formule van tenuitvoerlegging gehecht.
12. Vóór de vaststelling van het Commissiebesluit werd de gemeente Aristi Zagoriou echter opgenomen in de gemeente Kentriko Zagori.(7) Bovendien werd de onderneming ontbonden.(8)
13. Volgens het prejudiciële verzoek werd op 31 augustus 2008 een betalingsbevel gericht tot Kentriko Zagori, de rechtsopvolger van Aristi Zagoriou en de enige aandeelhouder van de onderneming, voor het bedrag van de schuld vermeerderd met rente (hierna: „betalingsbevel”). Op 15 oktober 2008 kreeg de Commissie toestemming tot beslaglegging op bancaire tegoeden van Kentriko Zagori voor dat bedrag.
14. Het geld werd overgemaakt aan de Commissie.
15. Op 23 oktober 2008 kwam Kentriko Zagori tegen het betalingsbevel in verzet bij de Monomeles Protodikeio Athinon (alleensprekende civiele rechter in eerste aanleg te Athene).
16. Tijdens de desbetreffende procedure werd Kentriko Zagori opgenomen in de gemeente Zagori (Dimos Zagoriou).(9)
17. Bij vonnis van 14 mei 2013 verklaarde de civiele rechter in eerste aanleg het verzet gegrond, met de motivering dat tegen Dimos Zagoriou geen executie van de schuld van de onderneming mogelijk was.
18. De Commissie stelde hoger beroep in bij de verwijzende rechter, de Monomeles Efeteio Athinon (civiele rechter in tweede aanleg te Athene).
19. In haar beroepschrift betoogt de Commissie in wezen dat de rechter die in eerste aanleg van het geschil kennis nam (een civiele rechter), hiertoe de bevoegdheid ontbeerde omdat het om een bestuurlijk geschil ging, dat door de bestuursrechter behandeld zou moeten worden. De Commissie betoogde voorts dat tenuitvoerlegging tegen Dimos Zagoriou wel mogelijk was.
20. Bijgevolg heeft de Monomeles Efeteio Athinon de behandeling van de zaak geschorst en de volgende vragen voorgelegd aan het Hof:
„1) Wat is het karakter van de handelingen die de Europese Commissie verricht in de uitoefening van haar bevoegdheden krachtens de verordeningen (EEG) nr. 2052/1988, nr. 4253/1988 en nr. 4256/1988, en met name: zijn die handelingen van de Commissie publiekrechtelijke handelingen en zijn de daaruit voortvloeiende geschillen inhoudelijk steeds bestuursrechtelijke geschillen, inzonderheid wanneer het door de Europese Commissie onder een derde gelegde beslag betrekking heeft op een civielrechtelijke vordering, terwijl de vordering ter voldoening waarvan de tenuitvoerlegging plaatsvindt haar oorsprong vindt in een publiekrechtelijke rechtsverhouding die berust op de hierboven omschreven besluiten van de Europese Commissie, of gaat het om handelingen van civielrechtelijke aard die aanleiding geven tot civielrechtelijke geschillen?
2) Gelet op het feit dat volgens artikel 299 VWEU de gedwongen tenuitvoerlegging van besluiten van de Europese Commissie die voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de lidstaten, een geldelijke verplichting inhouden, moet geschieden volgens de bepalingen van burgerlijke rechtsvordering die van kracht zijn in de staat op het grondgebied waarvan zij plaatsvindt, en dat het toezicht op de regelmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties behoort, hoe wordt bepaald welke nationale rechter bevoegd is ter zake van geschillen die rijzen uit die gedwongen tenuitvoerlegging, wanneer deze geschillen volgens het nationale recht naar hun inhoud bestuursrechtelijke geschillen zijn, dat wil zeggen wanneer de onderliggende verhouding van publiekrechtelijke aard is?
3) Wanneer wordt overgegaan tot gedwongen tenuitvoerlegging van een besluit van de Europese Commissie dat is vastgesteld krachtens de verordeningen nr. 2052/1988, nr. 4253/1988 en nr. 4256/1988 en dat voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de lidstaten, een geldelijke verplichting inhoudt, wordt de passieve legitimatie van degene op wie de verplichting rust, dan bepaald volgens het nationale recht of volgens het communautaire recht?
4) Wanneer de persoon die gehouden is tot voldoening van een geldelijke verplichting uit hoofde van een door de Europese Commissie ter uitvoering van de verordeningen nr. 2052/1988, nr. 4253/1988 en nr. 4258/1988 vastgesteld besluit, een gemeentelijke onderneming is die vervolgens wordt ontbonden, moet dan volgens deze verordeningen de gemeente waaraan die onderneming toebehoort worden geacht gehouden te zijn tot voldoening van die geldelijke verplichting jegens de Europese Commissie?”
21. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Dimos Zagoriou, de Griekse regering en de Commissie. Deze belanghebbenden hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 8 maart 2017.
IV. Beoordeling
A. Ontvankelijkheid
22. Hoewel er enige twijfel zou kunnen bestaan over de ontvankelijkheid van de door de nationale rechter gestelde vragen, kunnen deze zeker niet ongerelateerd aan het geschil worden geacht. Zij worden dus vermoed relevant te zijn.(10) Bovendien kunnen de vragen weliswaar op sommige punten worden opgevat als een verzoek aan het Hof om uitlegging van het nationale recht, wat duidelijk niet zijn taak is(11), maar werpen zij ook meer algemene vragen op over de verhouding tussen het Unierecht en het nationale recht. Ten slotte hebben noch het gebrek aan duidelijkheid van het prejudiciële verzoek noch het ontbreken van nadere informatie over de relevante nationaalrechtelijke bepalingen de voornaamste partijen bij het geschil of de Griekse regering ervan weerhouden om schriftelijke opmerkingen in te dienen.
23. Derhalve zijn de vragen naar mijn mening ontvankelijk. Zoals hierna zal blijken, ben ik niettemin van mening dat het ontbreken van gedetailleerde informatie in het prejudiciële verzoek de mate waarin dit Hof in zijn antwoord uiteindelijk in details kan treden, aanzienlijk beperkt.
B. Inhoudelijke beoordeling
1. Eerste en tweede vraag
24. In het hoofdgeding is verzet aangetekend tegen de gedwongen executie van een schuld jegens de Europese Unie die is vastgesteld bij een Commissiebesluit dat een geldelijke verplichting inhoudt. Een belangrijk geschilpunt tussen de partijen in de procedure voor de nationale rechter is, of de bestuursrechter dan wel de civiele rechter bevoegd is om van een dergelijke procedure kennis te nemen.
25. Dimos Zagoriou en de Griekse regering betogen dat de civiele rechter bevoegd is. Met een beroep op het gelijkwaardigheidsbeginsel stelt de Commissie dat vorderingen inzake de tenuitvoerlegging van een schuld, ongeacht of de rechthebbende de Griekse staat dan wel de Commissie is, door dezelfde rechter moeten worden behandeld. Naar ik heb begrepen, betekent dit volgens de Commissie dat in beide gevallen de bestuursrechter bevoegd is. Dit is de achtergrond van de eerste twee prejudiciële vragen.
26. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe moet worden bepaald welke nationale rechter in zaken als de onderhavige bevoegd is. Hij wenst in het bijzonder te vernemen of het antwoord op deze vraag wordt beïnvloed door de (publiek- of privaatrechtelijke) aard van de rechtsbetrekkingen die aan het geschil ten grondslag liggen. Dat is kennelijk de reden waarom hij met de eerste prejudiciële vraag wenst te vernemen of de aan het onderhavige geschil ten gronde liggende rechtsbetrekkingen van publiekrechtelijke dan wel van privaatrechtelijke aard zijn.
27. Mijns inziens wenst de nationale rechter met zowel de eerste als de tweede vraag dus te achterhalen welke rechters bevoegd zijn om kennis te nemen van vorderingen betreffende de tenuitvoerlegging van een schuld jegens de Europese Unie. Ik zal die vragen derhalve samen bespreken.
28. Ik moet hier herhalen dat het zeker niet de taak van dit Hof is om nationale wetten betreffende de rechterlijke bevoegdheid uit te leggen en op basis daarvan te beslissen binnen welke tak van de rechterlijke organisatie van een land een bepaalde zaak behandeld zou moeten worden. Los van het nationale wetgevingsniveau, werpen de eerste en de tweede vraag van de nationale rechter ook een meer algemene vraag op: welke vereisten stelt het Unierecht aan de nationale tenuitvoerlegging van schulden jegens de Europese Unie?
29. Centraal in de prejudiciële vragen staat de uitlegging van artikel 299 VWEU, volgens hetwelk besluiten van de Commissie die voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de staten, geldelijke verplichtingen inhouden, executoriale titel vormen.(12) Deze bepaling is zowel nieuw als minimalistisch. „Nieuw”(13), omdat het besluiten die in feite handelingen van een internationaal lichaam zijn, rechtstreeks op nationaal niveau uitvoerbaar verklaart zonder dat daarvoor een procedure tot erkenning ervan door de lidstaat nodig is.(14) „Minimalistisch”, omdat ze voor alle met de tenuitvoerlegging verband houdende aangelegenheden verwijst naar het nationale recht.
30. Conform dit minimalisme bevat artikel 299 VWEU geen enkel vereiste dat het nationale recht een specifieke rechter aanwijst om kennis te nemen van in dat kader relevante geschillen (van bestuurlijke, civiele of andere aard).
31. Wel bepaalt artikel 299, tweede alinea, VWEU dat de tenuitvoerlegging van besluiten die geldelijke verplichtingen inhouden, dient te geschieden volgens de nationale „bepalingen van burgerlijke rechtsvordering”.
32. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangestipt, heeft die bepaling echter alleen betrekking op de procedure waarbij de formule van tenuitvoerlegging wordt aangebracht. Dat wordt mijns inziens bevestigd door de opzet van artikel 299 VWEU. Artikel 299 verwijst alleen in de eerste zin van de tweede alinea naar de bepalingen van burgerlijke rechtsvordering. De rest van deze alinea betreft de procedurele fase waarin de formule van tenuitvoerlegging wordt aangebracht. De overige alinea’s van het artikel (artikel 299, derde en vierde alinea, VWEU) betreffen de volgende fasen van de tenuitvoerlegging en bevatten een dergelijke beperking niet. Zodra de formule van tenuitvoerlegging is aangebracht, wordt de tenuitvoerlegging voortgezet „volgens de nationale wetgeving” (artikel 299, derde alinea, VWEU) onder het toezicht van de „nationale rechterlijke instanties” (artikel 299, vierde alinea, VWEU).
33. De verwijzing naar „bepalingen van burgerlijke rechtsvordering” lijkt derhalve alleen bedoeld te zijn voor de procedure waarbij de formule van tenuitvoerlegging wordt aangebracht. Voor het overige zijn de bewoordingen van artikel 299 VWEU met betrekking tot alle volgende fasen geheel neutraal ten aanzien van de vraag welke nationale instellingen belast moeten worden met de tenuitvoerlegging van besluiten van EU-instellingen die voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van staten, geldelijke verplichtingen inhouden.
34. Bovendien is noch in de basisverordening structuurfondsen, noch in de uitvoeringsverordening structuurfondsen, noch in de uitvoeringsverordening structuurfondsen (EOGFL) een bepaling terug te vinden die de aanwijzing van een bepaalde soort rechter verlangt (en heeft geen van de partijen zich op een dergelijke bepaling beroepen).
35. Nu het Unierecht niet specificeert welke nationale rechters bevoegd zijn, valt naar vaste rechtspraak de aanwijzing daarvan binnen de sfeer van de nationale procedurele autonomie, met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.(15)
36. Dat is het korte antwoord op de vragen van de verwijzende rechter over de manier waarop de bevoegde rechter moet worden vastgesteld. Om de verwijzende rechter beter terzijde te staan, acht ik het echter dienstig om hier nader te onderzoeken welke rol het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in de onderhavige zaak zouden kunnen spelen. Ik zal daarbij ingaan op de specifieke overwegingen van de verwijzende rechter betreffende de keuze tussen de bestuurs- en de civiele rechter en het effect van de publiek- of privaatrechtelijke aard van de rechtsbetrekkingen tussen de partijen, waarop het geschil betrekking heeft.
37. Ik ben het eens met de Commissie dat het prejudiciële verzoek geen enkele indicatie bevat dat het doeltreffendheidsbeginsel bij de vaststelling van de bevoegde rechter in het geding is.(16) Met name is er geen enkele indicatie dat zich een probleem voordoet bij de toegang tot de nationale rechter. Het gaat immers veeleer om de vraag welk soort rechter (civiele of bestuursrechter) bevoegd is.
38. Of het gelijkwaardigheidsbeginsel van toepassing is op deze zaak, is wellicht minder duidelijk. Zo legt de Commissie in haar bespreking van de tweede vraag hierop de nadruk. Het betoog van de Commissie komt erop neer dat het hoofdgeding draait om de terugbetaling van ten onrechte uitgekeerde steun en de gedwongen tenuitvoerlegging daarvan. Volgens de Commissie verlangt het gelijkwaardigheidsbeginsel dat één en dezelfde rechter bevoegd is, ongeacht of de procedure betrekking heeft op steun die door de Griekse staat is uitgekeerd uit nationale middelen, dan wel op steun die door de Commissie is uitgekeerd uit middelen van de Europese Unie. Dit zou hetzij in beide gevallen de bestuursrechter hetzij in beide gevallen de civiele rechter moeten zijn.
39. Naar mijn mening is het antwoord genuanceerder. Het vergt een meer gedetailleerde beschouwing van de implicaties die het gelijkwaardigheidsbeginsel heeft voor een zaak als de onderhavige.
40. Toetsing aan het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist in het algemeen een dubbele vergelijking.(17) Eerst wordt de vergelijkbare „procedure” of „vordering” aangewezen en vervolgens wordt vastgesteld of op het Unierecht gebaseerde vorderingen minder gunstig worden behandeld dan vergelijkbare, op het nationale recht gebaseerde vorderingen.
41. De vergelijkbaarheid van de procedure wordt onderzocht door „zowel het voorwerp als de voornaamste kenmerken van de nationale vorderingen [te] onderzoeken, waarvan wordt gesteld dat het soortgelijke vorderingen zijn”.(18) In sommige zaken heeft het Hof het over „voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken” van de betrokken vorderingen.(19) Wanneer de vorderingen als vergelijkbaar worden beschouwd, moeten zij op een vergelijkbare wijze worden behandeld. Om vast te stellen of de behandeling vergelijkbaar is en het gelijkwaardigheidsbeginsel in acht wordt genomen, moet de nationale rechter „objectief en abstract [...] nagaan, of de betrokken voorschriften vergelijkbaar zijn gelet op hun rol in de gehele procedure, het verloop van die procedure en de bijzondere kenmerken van de voorschriften”.(20)
42. De rechtspraak is wel enigszins dubbelzinnig ten aanzien van de vraag wat onder een „gelijkwaardige” of „vergelijkbare” behandeling dient te worden verstaan. In sommige zaken heeft het Hof een „strikte” benadering gevolgd, en leek het een identieke behandeling te verlangen (dat de behandeling „gelijkelijk” van toepassing is, ongeacht of de vordering op het Unierecht dan wel op het nationale recht is gebaseerd(21)). In andere zaken gebruikt het Hof een meer „flexibele” formulering, en spreekt het van een „[niet] ongunstiger” behandeling van op het Unierecht gebaseerde vorderingen (wat de meer gangbare benadering is).(22) De laatste variant impliceert duidelijk dat er ruimte is voor verschillen, mits deze geen negatieve gevolgen hebben voor op het Unierecht gebaseerde vorderingen ten opzichte van op het nationale recht gebaseerde vorderingen.
43. Mijns inziens vereist gelijkwaardigheid eenvoudigweg „vergelijkbaarheid” en een „niet-ongunstiger behandeling”. Het kan niet betekenen dat regels strikt identiek moeten zijn. Deze benadering, die als redelijker en soepeler kan worden beschouwd, is namelijk niet alleen breder vertegenwoordigd in de rechtspraak, maar doet ook meer recht aan het onderdeel „autonomie” in „nationale procedurele autonomie”, en aan het feit dat sommige regels zich niet goed lenen voor een objectieve vergelijking.
44. Na deze toelichting bij de draagwijdte van het beginsel, merk ik met betrekking tot de onderhavige zaak het volgende op.
a) Gelijkwaardigheid van procedures
45. De eerste stap in de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel in deze zaak is de aanwijzing van de te vergelijken typen procedures. Daarbij moet worden gekeken naar „voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken”(23) van de vordering.
46. De procedure die de aanleiding voor de onderhavige verwijzing vormde, was een verzetsprocedure tegen de gedwongen executie van een geldelijke verplichting door de Commissie (middels een betalingsbevel en beslaglegging).
47. De vordering beoogt derhalve niet het bestaan van een schuld te bewijzen of te betwisten of twijfels op te werpen betreffende de wijze waarop deze is ontstaan, maar houdt verband met de gedwongen executie ervan. Ik ben me ervan bewust dat sommige lidstaten in sommige gevallen de mogelijkheid zouden kunnen bieden om in het kader van zulke vorderingen betreffende de gedwongen tenuitvoerlegging het bestaan van de schuld zelf in twijfel te trekken. Uit het dossier kan echter niet worden afgeleid of deze mogelijkheid in Griekenland, in het algemeen of specifiek voor dit geval, ook bestaat. Hoe dan ook teken ik aan dat in deze zaak: a) het bestaan van de schuld door Dimos Zagoriou feitelijk niet wordt betwist, en dat b) zelfs al zou dit wel het geval zijn, de verwijzende rechter zelf niet bevoegd was om het bestaan van de schuld in twijfel te trekken, aangezien deze is vastgesteld bij een handeling van de Europese Unie (het Commissiebesluit), en alleen het Hof zich over de geldigheid daarvan kan uitspreken.(24)
48. Waar het mij hier om gaat, is het volgende: bij de vaststelling van „voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken” van een vordering betreffende gedwongen tenuitvoerlegging, is niet onmiddellijk duidelijk of de aard van de betrekking die aan de schuld ten grondslag ligt van belang is, en zo ja, op welke wijze.
49. Vanuit een ander gezichtspunt kan het Commissiebesluit namelijk beschouwd worden zoals iedere andere executoriale titel in de zin van het nationale recht, waarvan de (publiek- of privaatrechtelijke) oorsprong van weinig belang is. Alles hangt af van de nationale procedurevoorschriften inzake gedwongen tenuitvoerlegging: het is mogelijk dat een nationale rechtsorde de tenuitvoerlegging van een „publiekrechtelijke titel” uitsluitend voorbehoudt aan de bestuursrechter. Het is echter ook mogelijk dat in een ander rechtsstelsel de bestuursrechter zich alleen bezighoudt met de tenuitvoerlegging van beslissingen van de bestuursrechter zelf. Beslissingen die hun oorsprong buiten dat stelsel hebben zouden derhalve van een formule van tenuitvoerlegging moeten worden voorzien. Die situatie kan per definitie niet worden vergeleken met een definitieve beslissing van een bestuursrechter op nationaal niveau waarvoor dit vereiste nooit zou gelden. Ten slotte is het mogelijk dat in nog weer een ander rechtsstelsel de tenuitvoerlegging van een definitieve beslissing die een geldelijke verplichting inhoudt, ongeacht of deze afkomstig is van een bestuursrechtelijke, een civielrechtelijke of zelfs een strafrechtelijke instantie(25), wordt afgehandeld via de civiele rechters, of zelfs via andere rechthandhavingsinstanties die niet (rechtstreeks) deel uitmaken van de rechterlijke organisatie.
50. Ik heb al deze mogelijke scenario’s geschetst met slechts één doel: om te onderstrepen dat niet vaststaat dat de aard van de onderliggende verhouding een centrale of bepalende factor dient te zijn bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van vorderingen en de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel. Wanneer de formule van tenuitvoerlegging eenmaal aan het besluit is gehecht en dat besluit volgens het nationale recht uitvoerbaar is geworden, is de oorsprong van de geldelijke verplichting, naargelang van de kenmerken van het nationale stelsel, mogelijkerwijs van weinig belang.
51. Uiteindelijk staat het aan de nationale rechter om de gelijkwaardigheid te beoordelen, juist omdat deze „de enige [is] die rechtstreeks bekend is met de procesregels”(26), waardoor hij zich een helder beeld over deze gelijkwaardigheid kan vormen.
52. Met al deze voorbehouden in gedachten zij niettemin opgemerkt dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag wenst te vernemen wat de aard is van de onderliggende verhouding tussen de partijen in deze zaak, wat impliceert dat deze verhouding volgens hem van belang is voor de beoordeling of er in de onderhavige zaak sprake is van gelijkwaardigheid. In dat verband vraagt de verwijzende rechter of die verhouding en de schuld als „publiekrechtelijk” dan wel als „privaatrechtelijk” gekwalificeerd moeten worden.
53. Het Unierecht maakt geen formeel onderscheid tussen „publiekrecht” en „privaatrecht”.(27) Voor zover dit van nut zou kunnen zijn voor de verwijzende rechter bij zijn beoordeling van de vergelijkbaarheid van de procedures, merk ik op dat de onderliggende handeling – het Commissiebesluit – een geldelijke verplichting „inhoudt” (om dezelfde term te gebruiken als artikel 299 VWEU). Waar de grens tussen „publiekrechtelijk” en „privaatrechtelijk” ook ligt volgens het betrokken nationale rechtsstelsel(28), en welke variant van de meer gangbare definitie van „publiekrechtelijk” men ook zou overwegen (gebaseerd op macht of op het gediende belang, dan wel een organische, structuurgerichte theorie), de oplegging van een geldelijke verplichting bij een unilateraal besluit van een instelling die strekt tot terugbetaling van uit de openbare middelen uitgekeerde steun, zou in het kader van al die benaderingen zeker als „publiekrechtelijk” worden aangemerkt.
54. Ik benadruk dat ik niet wil suggereren dat het Unierecht een formeel juridisch onderscheid maakt tussen publiek- en privaatrecht, en dat ik mij niet wil uitspreken over de vraag in hoeverre een dergelijk onderscheid overeenkomt met de nationale wettelijke regeling(en). Ik wil enkel het kennelijke en nauwelijks betwistbare feit constateren, dat de Commissie door de unilaterale oplegging van een geldelijke verplichting tot terugbetaling van financiële steun, duidelijk een „speciale” bevoegdheid heeft uitgeoefend die afwijkt van de normale regels die van toepassing zijn op de betrekkingen tussen particulieren.(29) Het staat aan de verwijzende rechter om, met inachtneming van de hierboven genoemde voorbehouden, vast te stellen welke rol dat feit speelt in de beoordeling van de gelijkwaardigheid.
b) Vergelijkbaarheid van regels
55. Wanneer de verwijzende rechter eenmaal op grond van voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken heeft vastgesteld met welke soort procedure de procedure in het hoofdgeding dient te worden vergeleken, moet hij uitmaken of de toepasselijke procedurevoorschriften gelijkenis vertonen. In dat verband gaat de aandacht van de verwijzende rechter met name uit naar de keuze van de bevoegde rechter (bestuursrechter of civiele rechter).
56. Als ik er even van uit zou gaan dat de verwijzende rechter van oordeel is dat procedures die „vergelijkbaar” zijn met die in het hoofdgeding, normaliter in elk geval door de civiele rechter zouden worden behandeld, dan lijkt er geen verschil in behandeling te zijn in termen van bevoegdheid. Het hoofdgeding speelt zich, evenals de „vergelijkbare” procedure, reeds af voor de civiele rechter.
57. Als ik er daarentegen van uit ga dat de verwijzende rechter van oordeel is dat procedures die „vergelijkbaar” zijn met de procedure in het hoofdgeding, zich normaliter voor de bestuursrechter afspelen, dan lijkt er zeker een verschil in behandeling te zijn: „vergelijkbare” procedures worden gevoerd voor de civiele rechter wanneer de Commissie daarbij partij is, en door de bestuursrechter in (bepaalde) andere zaken.
58. Leidt die toepassing van verschillende procedurevoorschriften in vergelijkbare procedures automatisch tot een schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel?
59. Voor de beantwoording van die vraag zou de nationale rechter moeten nagaan of de betrokken voorschriften „vergelijkbaar zijn gelet op hun rol in de gehele procedure, het verloop van die procedure en de bijzondere kenmerken van de voorschriften”.(30) Het gelijkwaardigheidsbeginsel zal alleen zijn geschonden wanneer de toepassing van niet-vergelijkbare voorschriften leidt tot een minder gunstige behandeling van op het Unierecht gebaseerde vorderingen.
60. Die beoordeling kan echter alleen worden uitgevoerd indien duidelijk en specifiek is vastgesteld welk voorschrift precies wordt onderzocht. Vergelijkbaarheid van voorschriften kan per definitie alleen worden beoordeeld ten aanzien van een specifiek voorschrift en de werking ervan (zoals procesbevoegdheid, verjaring, termijnen, kosten, vertegenwoordiging enzovoort). De beoordeling van vergelijkbaarheid in de zin van de afwezigheid van een ongunstiger behandeling met betrekking tot een volledig bevoegdheidsstelsel is wellicht een taak Hercules waardig, maar voor ieder ander onbegonnen werk.
61. Bij ontbreken van concrete en specifieke bewijzen van het tegendeel is een voorschrift dat de bestuursrechter in plaats van de civiele rechter bevoegd verklaart, dus niet op zichzelf kennelijk gunstig of ongunstig voor de ene of andere partij. Ik voeg hieraan toe dat noch het prejudiciële verzoek noch de pleidooien van partijen in deze zaak precies aangeven waarom de toekenning van bevoegdheid aan de civiele in plaats van de bestuursrechter in Griekenland ongunstig zou zijn.
62. Deze conclusie vindt steun in het arrest Baczó en Vizsnyiczai van het Hof. In die zaak werd aan het Hof de vraag voorgelegd of de aanwijzing van een regionale rechter om kennis te nemen van op het Unierecht gebaseerde geschillen in strijd was met het gelijkwaardigheidsbeginsel, indien de plaatselijke rechter bevoegd was in vergelijkbare op het nationale recht gebaseerde geschillen. Het Hof oordeelde van niet, aangezien „bij de [aanwijzing] van de regionale rechter om kennis te nemen van op Unierechtelijke gronden ingestelde vorderingen niet noodzakelijkerwijs sprake is van een procesrechtelijke regeling die als ,ongunstig’ kan worden aangemerkt”.(31)
63. Hieruit volgt mijns inziens dat het feit dat respectievelijk de civiele rechter en de bestuursrechter wordt aangewezen om vergelijkbare, op het Unierecht en op het nationale recht gebaseerde vorderingen te behandelen, op zichzelf geen inbreuk vormt op het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dit is alleen het geval wanneer een of meer specifieke onderdelen van de desbetreffende procedure duidelijk een minder gunstige behandeling van op het Unierecht gebaseerde vorderingen meebrengen. Of de keuze voor de civiele rechter in plaats van de bestuursrechter in deze zin als „ongunstig” kan worden beschouwd, staat uiteindelijk ter beoordeling aan de verwijzende rechter.
64. Wat de mogelijkheid betreft dat de door de civiele rechter toegepaste regels, daaronder begrepen de geboden rechtsmiddelen, ongunstig zouden zijn voor de Commissie in vergelijking met de door de bestuursrechter toegepaste regels, merk ik slechts op dat dit niet is aangevoerd door de Commissie en dat het Hof hierover ook anderszins geen informatie heeft ontvangen.
c) Conclusie
65. Gelet op het bovenstaande stel ik voor, de eerste en de tweede vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt: het is een zaak van nationaal recht om, met inachtneming van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, uit te maken welke rechter bevoegd is om kennis te nemen van een vordering strekkende tot verzet tegen de gedwongen tenuitvoerlegging van besluiten van de Europese Commissie die voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de lidstaten, een geldelijke verplichting inhouden als bedoeld in artikel 299 VWEU. Bij de beoordeling of sprake is van een schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel, moet de nationale rechter in de eerste plaats vaststellen of de relevante procedures vergelijkbaar zijn wat betreft hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken, en moet hij in de tweede plaats onderzoeken of de procedurevoorschriften voor op het Unierecht gebaseerde vorderingen minder gunstig zijn dan die voor uitsluitend op het nationale recht gebaseerde vorderingen.
2. Derde en vierde vraag
66. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de kring van personen tegen wie de tenuitvoerlegging kan worden gevorderd(32) wordt bepaald door het nationale recht dan wel door het Unierecht, wanneer de Commissie terugbetaling vordert van steun die ten onrechte is uitgekeerd uit hoofde van de basisverordening structuurfondsen en de uitvoeringsverordeningen daarvan.
67. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de overheidsinstantie die eigenaar is van een onderneming die steun moet terugbetalen die zij uit hoofde van de basisverordening structuurfondsen en de uitvoeringsverordeningen daarvan heeft ontvangen, en vervolgens is ontbonden, gehouden is tot betaling van dit bedrag.
68. Aangezien de derde en de vierde vraag nauw met elkaar verband houden, zal ik deze samen bespreken.
69. De Commissie betoogt dat de persoon (of personen) aan wie de geldelijke verplichting wordt opgelegd, bij het in artikel 299, eerste alinea, VWEU genoemde besluit van de Unie (en dus door het Unierecht) wordt (of worden) aangewezen.
70. Ik ben dezelfde mening toegedaan. Dit volgt immers duidelijk uit de formulering van artikel 299, eerste alinea, VWEU zelf. In de onderhavige zaak was dat besluit – van de Commissie – uitsluitend gericht tot de onderneming.
71. In dit geval wordt de situatie evenwel gecompliceerd door het feit dat die onderneming sindsdien is ontbonden. Dit had tot gevolg dat het betalingsbevel was gericht tegen een andere persoon, namelijk Kentriko Zagori, en dat het bevel tot beslaglegging de banktegoeden van Kentriko Zagori betrof.
72. Zoals eerder vermeld, heeft Kentriko Zagori verzet aangetekend. Voordat hierop in eerste aanleg werd beslist, werd Kentriko Zagori evenwel opgenomen in Dimos Zagoriou.
73. Wanneer de tenuitvoerlegging wordt gericht tegen een andere persoon dan de geadresseerde van het Commissiebesluit, moet de rechtsgrondslag voor de substitutie van de partijen dan worden gezocht in het nationale recht of in het Unierecht?
74. Naar mijn mening is het antwoord heel duidelijk: in het nationale recht. Artikel 299 VWEU bepaalt immers uitdrukkelijk dat tenuitvoerlegging in het algemeen wordt beheerst door het nationale recht. Bovendien zie ik in de basisverordening structuurfondsen of in de uitvoeringsverordeningen daarvan geen rechtsgrondslag om tegen persoon B een verplichting ten uitvoer te leggen die uit hoofde van die verordeningen en artikel 299 VWEU is opgelegd aan persoon A.
75. De Commissie, die hierover ter terechtzitting specifieke vragen kreeg, was niet in staat om een dergelijke grondslag in het secundaire Unierecht aan te wijzen.(33)
76. Voor alle duidelijkheid: de gestelde vraag betreft de keuze van de persoon tegen wie de tenuitvoerlegging wordt gericht (in dit geval de persoon tegen wie het betalingsbevel is gericht en op wiens banktegoeden beslag is gelegd, namelijk Kentriko Zagori). Ik trek hier geen conclusies over de mogelijke geadresseerden van Commissiebesluiten zoals bedoeld in artikel 299, eerste alinea, VWEU. Of de Commissie haar besluit wel of niet had kunnen richten tot de aandeelhouder van de onderneming (of de gemeente waarin deze vervolgens is opgegaan) en wat de rechtsgrondslag is voor de keuze van de geadresseerde, zijn hypothetische vragen die buiten het bestek van het prejudiciële verzoek vallen.
77. Of er wel of geen tenuitvoerlegging kan plaatsvinden tegen een andere persoon dan de geadresseerde van het Commissiebesluit, is vervolgens een vraag van nationaal recht, gelet op het beginsel van nationale procedurele autonomie.
78. Volgens de hierboven in voetnoot 15 aangehaalde rechtspraak is de nationale procedurele autonomie evenwel op haar beurt onderworpen aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.
79. Dienaangaande betoogt de Commissie dat de inachtneming van deze beginselen vereist dat zij haar besluit ten uitvoering kan leggen tegen Dimos Zagoriou.(34) Haar betoog komt erop neer dat de relevante Griekse voorschriften het gemeenten mogelijk maken om alle activa van (ontbonden) gemeentelijke ondernemingen over te nemen en een selectie te maken uit de schulden. Een uitzondering van dwingend recht geldt evenwel voor de rechtsopvolging ten aanzien van bepaalde schulden jegens de Griekse staat en de socialezekerheidslichamen. Met andere woorden, schulden jegens de Griekse staat en de socialezekerheidslichamen ontvangen een voorkeursbehandeling.
80. Volgens de Commissie wordt de toepassing van artikel 299 VWEU onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt en wordt het doeltreffendheidsbeginsel dus aangetast voor zover deze nationale regeling uitsluit dat de ondernemingsschuld jegens de Europese Unie overgaat op Dimos Zagoriou. Voor zover wordt verzekerd dat de schulden jegens de Griekse staat en de Griekse socialezekerheidslichamen overgaan op Dimos Zagoriou, maar hetzelfde niet wordt verzekerd voor de schulden jegens de Europese Unie, wordt het gelijkwaardigheidsbeginsel aangetast.
81. Het staat uiteindelijk aan de verwijzende rechter om te beoordelen of het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel hier in acht zijn genomen. De mogelijkheid voor het Hof om dienaangaande aanwijzingen te verstrekken, wordt in de onderhavige zaak belemmerd door het feit dat het prejudiciële verzoek helemaal geen details verschaft over de regels inzake de rechtsopvolging waarnaar de Commissie en Dimos Zagoriou in hun schriftelijke opmerkingen verwijzen. Om de verwijzende rechter toch helpen bij zijn beoordeling, merk ik evenwel het volgende op.
a) Artikel 299 VWEU en de nationale regels inzake rechtsopvolging
82. Vooraf zou de vraag kunnen worden gesteld of de regels inzake de overgang van aansprakelijkheid wel kunnen worden getoetst aan het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel. Het is namelijk niet geheel duidelijk op welk type regels die beginselen kunnen worden toegepast.
83. Het tweeledige vereiste van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid is in de rechtspraak ontwikkeld ter begrenzing van de nationale procedurele autonomie. Deze beginselen worden dikwijls in deze context toegepast. Het gaat dan om de beoordeling van de gelijkwaardigheid en de doeltreffendheid van de procedurele behandeling door de toepassing van vergelijkbare procedurevoorschriften. Deze beginselen worden echter ook dikwijls aangehaald om in ruimere zin grenzen te stellen aan de autonomie van de rechter ten aanzien van de procedure en de openstaande rechtsmiddelen(35), alsmede in verband met regels die duidelijk niet de procedure of de rechtsmiddelen betreffen.(36) Voor de hand liggende voorbeelden zijn de toepassing van deze beginselen op het causaliteitsvereiste(37), op de contractuele gevolgen van niet-naleving van een richtlijn(38), en op de aanwijzing van bevoegde instanties.(39) Dat werpt de vraag op of de beginselen van toepassing zijn op de regels inzake rechtsopvolging, die althans in sommige nationale stelsels als zuiver materieelrechtelijke voorschriften kunnen worden aangemerkt.
84. Mijns inziens kan gesteld worden dat het tweeledige vereiste van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, gezien de geleidelijke ontwikkeling van de rechtspraak, tegenwoordig „horizontaal” van toepassing is op alle keuzes die de wetgevers van de lidstaten bij ontbreken van regels van Unierecht moeten maken op het gebied van rechtsmiddelen en de tenuitvoerlegging van het Unierecht op nationaal niveau. Ik ben daarom van oordeel dat de onderhavige beginselen althans potentieel van toepassing zijn op regels inzake rechtsopvolging.
85. Toch heb ik een fundamenteel bezwaar tegen toepassing ervan op de rechtsopvolgingsregels in de onderhavige zaak. Eenvoudig gezegd, lijken die regels mij te ver af te staan van de vordering om met succes bestreden te kunnen worden op grond van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel. Niettegenstaande de in het algemeen ruime werkingssfeer van deze regels als beschreven in het vorige punt, moet er een duidelijk verband bestaan tussen de oorspronkelijk op het Unierecht gebaseerde vordering (of verplichting) en het specifieke nationale voorschrift dat in concrete gevallen aan de verwezenlijking daarvan op nationaal niveau in de weg staat. Die beginselen dienen niet (en mogen niet dienen) als passe-partout om op te komen tegen elk nationaal materieelrechtelijk voorschrift dat ook maar enigszins in de weg zit, ongeacht hoe ver het afstaat van de context van de oorspronkelijke verplichting.(40)
86. Artikel 299 VWEU is een bepaling over de gedwongen tenuitvoerlegging van besluiten die een geldelijke verplichting inhouden. Men kan derhalve redelijkerwijs aannemen dat de nationale regels die het bestrijkt, betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van zulke besluiten voor de verantwoordelijke nationale instanties. Het gaat echter wel heel erg ver om vandaar meteen de sprong te maken naar de inhoudelijk niet-verwante nationale regels inzake de overgang van schulden in het kader van de ontbinding van ondernemingen en de fusie van gemeenten.
87. Ik ben derhalve van mening dat de toetsing aan het tweeledige vereiste van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in het kader van de toepassing op nationaal niveau van artikel 299 VWEU in de onderhavige zaak, zich niet kan uitstrekken tot de nationale regels betreffende de overgang van schulden in het kader van de ontbinding van ondernemingen en de fusie van gemeenten.
88. Voor het geval dat het Hof niettemin zou oordelen dat het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in de onderhavige zaak wel van toepassing kunnen zijn op de nationale regels inzake rechtsopvolging, zal ik enkele suggesties doen over de toepassing van de beide beginselen op de derde en de vierde vraag. Vanuit het oogpunt van gelijkwaardigheid bestaat de voornaamste uitdaging erin een geldige maatstaf vast te stellen voor de vergelijking van de procedures en de behandeling in het kader van een zo specifiek aspect van de tenuitvoerlegging. Vanuit het oogpunt van doeltreffendheid is het de vraag of op het Unierecht gebaseerde vorderingen „onmogelijk of uiterst moeilijk” kunnen worden gemaakt door een regel die daar zo ver van af staat.
89. Ik ga hieronder nader in op elk van beide beginselen.
b) Gelijkwaardigheidsbeginsel
90. Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, betoogt de Commissie in wezen dat zij bij de toepassing van de regels betreffende rechtsopvolging in het kader van de tenuitvoerlegging van vorderingen tot terugbetaling van een schuld op dezelfde wijze moet worden behandeld als de Griekse staat.(41)
91. Mijns inziens is het fundamenteel zwakke punt van dat argument dat het gelijkwaardigheidsbeginsel niet dient ter vergelijking van rechtspersonen of staten en instellingen, of van de manier waarop zij worden behandeld. Het gaat niet over de gelijke behandeling van schuldeisers.(42) Het gelijkwaardigheidsbeginsel is erop gericht een gelijke behandeling van de procedures te verzekeren, zodat de toepassing van het Unierecht wordt verzekerd. Het verlangt dat op het Unierecht gebaseerde vorderingen niet minder gunstig worden behandeld dan vergelijkbare op het nationale recht gebaseerde vorderingen.(43)
92. Voor zover het betoog van de Commissie kan worden opgevat als een poging tot vergelijking van procedures, zoals hierboven uiteengezet in de punten 25 en 38 tot en met 41, is het aan de verwijzende rechter om uit te maken of bepaalde procedures op basis van het voorwerp, de oorzaak en de voornaamste kenmerken ervan gelijksoortig zijn. Daarbij kan de verwijzende rechter rekening houden met het feit dat de executie die in het hoofdgeding aan de orde is, voortvloeit uit de uitoefening door de Commissie van speciale bevoegdheden, die te onderscheiden zijn van de normale regels die van toepassing zijn in de betrekkingen tussen particulieren. Ik verwijs dienaangaande naar mijn betoog in punt 54 hierboven.
93. Zodra de verwijzende rechter heeft vastgesteld welke procedures vergelijkbaar zijn met de onderhavige, moet hij de vergelijkbaarheid van de regels beoordelen en vaststellen of op het Unierecht gebaseerde vorderingen inderdaad ongunstiger worden behandeld, zoals de Commissie betoogt. In dat verband is het natuurlijk belangrijk om duidelijk te zijn over de precieze aard van de regel die wordt ingeroepen en getoetst aan het gelijkwaardigheidsbeginsel.
c) Doeltreffendheidsbeginsel
94. Een nationale regel kan inbreuk maken op het doeltreffendheidsbeginsel wanneer hij de uitoefening van aan het Unierecht ontleende rechten onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. Dimos Zagoriou heeft betoogd, zonder door de Commissie te zijn tegengesproken, dat de onderneming in feite nog steeds bestaat en zelfs nog activa bezit, die berusten bij een bank. Voor zover dit inderdaad het geval is, en de Commissie het volledige steunbedrag van de onderneming had kunnen – of nog steeds kan – terugvorderen, ben ik van mening dat het doeltreffendheidsbeginsel niet kan zijn geschonden.
95. Of de onderneming nog steeds bestaat en activa bezit, is een feitelijke vraag die door de nationale rechter dient te worden onderzocht. Voor zover de onderneming echter inderdaad bestaat en over activa beschikt, zoals gesteld door Dimos Zagoriou, wil ik over het doeltreffendheidsbeginsel nog het volgende opmerken.
96. Als de relevante nationale regels inzake rechtsopvolging voorzien in de mogelijkheid dat een overheidsinstantie die zeggenschap uitoefent over een onderneming die ten onrechte steun van de Europese Unie heeft ontvangen, deze onderneming ontbindt en in feite alle activa ervan, met inbegrip van de ontvangen steun, naar zichzelf overhevelt en intussen naar believen alle passiva van de onderneming mag afwijzen, dan staat een dergelijk scenario inderdaad op gespannen voet met het doeltreffendheidsbeginsel.
97. Hoewel de Commissie dit in wezen lijkt te beweren, weet ik niet of een dergelijk scenario op enige wijze overeenstemt met de in het hoofdgeding toepasselijke nationale regels. De partijen zijn het niet eens over de materiële, personele en temporele toepassing van die regels, althans afgaande op de schriftelijke en mondelinge opmerkingen die voor het Hof zijn gemaakt. Derhalve beschikt het Hof mijns inziens eenvoudigweg niet over de noodzakelijke gegevens om in dat opzicht gedetailleerde aanwijzingen te kunnen verstrekken.
98. Tijdens de procedure voor het Hof zijn nog twee punten gerezen die hier de aandacht verdienen, namelijk de relevantie van de Unierechtelijke regels inzake staatssteun en de beginselen van loyale samenwerking en effectieve rechterlijke bescherming. Ik bespreek beide nu onder de punten d) en e).
d) Staatssteun en loyale samenwerking
99. In haar schriftelijke opmerkingen is de Commissie het ermee eens dat het nationale recht de identiteit bepaalt van de persoon tegen wie een Commissiebesluit dat een geldelijke verplichting inhoudt, ten uitvoer dient te worden gelegd. De Commissie voegt hier echter aan toe dat een analoge toepassing van de regels inzake rechtsopvolging volgens de Unierechtelijke regels inzake staatssteun – met name ingegeven door de Romeinsrechtelijke actio pauliana(44) – er eveneens voor pleit dat de Commissie Dimos Zagoriou hoofdelijk aansprakelijk kan stellen voor de schulden van de onderneming. De Commissie haalt in dat verband ook inspiratie uit het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking.
100. Hoewel dit betoog zeker blijk geeft van een grote inventiviteit, ben ik van oordeel dat hier de rechtsstaatsgedachte en het Unierechtelijke beginsel van rechtszekerheid in het oog moeten worden gehouden, die zich waarschijnlijk op een even illustere stamboom kunnen beroepen.(45)
101. Volgens artikel 299 VWEU is executie uitdrukkelijk een kwestie van nationaal recht. Het inroepen van parallellen met de EU-regels inzake staatssteun – die een geheel opzichzelfstaand geheel van regels vormen – gaat in tegen de duidelijke bewoordingen van die bepaling en druist volkomen in tegen de rechtszekerheid. Zoals het Hof heeft bevestigd, vereist „het beginsel van rechtszekerheid [...] dat een regeling waarbij aan de belastingplichtige lasten worden opgelegd duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de belastingplichtige ondubbelzinnig zijn rechten en verplichtingen kan kennen en dienovereenkomstig zijn beschikkingen kan treffen”.(46) Hetzelfde geldt a fortiori wanneer het gaat om de gedwongen tenuitvoerlegging van een geldvordering tegen een derde. De rechtsgrondslag voor een dergelijke tenuitvoerlegging moet duidelijk zijn. Ik herinner eraan dat de Commissie heeft bevestigd dat zij geen bepaling van secundair Unierecht heeft aangevoerd ter ondersteuning van haar stelling dat er sprake is van rechtsopvolging.
102. Voorts verwijst de Commissie slechts terloops naar het beginsel van loyale samenwerking. Dit volstaat mijns inziens niet om schulden aan derden toe te schrijven wanneer het nationale of het Unierecht geen specifieke rechtsgrondslag bevat die in die mogelijkheid voorziet.
103. Ik zou hieraan nog kunnen toevoegen dat de verplichting van loyale samenwerking een tweesnijdend zwaard is. Zij verlangt namelijk ook dat de instellingen van de Unie met de nodige ijver optreden. In dat verband herinner ik eraan dat de Commissie het besluit waarbij zij terugbetaling van de steun vordert, pas in 2006 heeft vastgesteld, dat wil zeggen zes jaar nadat zij ervan in kennis was gesteld dat het project waarvoor de steun was toegekend niet door zou gaan.(47) Als de Commissie sneller was opgetreden om de financiële belangen van de Unie te beschermen, was zij wellicht nu niet genoopt om te dien einde in haar schriftelijke opmerkingen nieuwe analogieën met het recht inzake staatssteun en het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel tegen derden in te roepen.(48)
e) Effectieve rechterlijke bescherming
104. Een laatste aspect dat de nationale rechter niet expliciet aan de orde heeft gesteld, maar dat tijdens de mondelinge behandeling is besproken en dat een afsluitende opmerking verdient, is de effectieve rechterlijke bescherming van Dimos Zagoriou. Noch Dimos Zagoriou noch Kentriko Zagori waren namelijk geadresseerden van het Commissiebesluit, zodat zij hiertegen in beginsel niet rechtstreeks konden opkomen op grond van artikel 263 VWEU.(49) De vraag die hier rijst is, of de entiteit waartegen de executie van het Commissiebesluit is gericht, de mogelijkheid moet hebben om de rechtmatigheid van dat besluit aan te vechten wanneer het was gericht tegen een andere entiteit.
105. Het is duidelijk wat die vraag impliceert: als het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vereist dat elke entiteit waartegen de tenuitvoerlegging van een besluit als bedoeld in artikel 299 VWEU wordt gevorderd, in rechte tegen dat besluit kan opkomen, en Kentriko Zagori (thans Dimos Zagoriou) deze mogelijkheid niet had, zou het Unierecht eraan in de weg staan dat dit besluit tegen die partij ten uitvoer wordt gelegd.
106. In die zin is deze vraag relevant in het kader van de derde en de vierde prejudiciële vraag, waarmee de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of het nationale dan wel het Unierecht de kring bepaalt van de entiteiten waartegen tenuitvoerlegging kan worden gevorderd, en of Kentriko Zagori en/of Dimos Zagoriou tot die entiteiten behoren. Als het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van invloed is op die kring van entiteiten, moet het hier zeker besproken moeten worden.
107. Het geval wil echter ook dat deze vraag niet uitdrukkelijk door de verwijzende rechter aan de orde is gesteld, en het is niet duidelijk of Kentriko Zagori of Dimos Zagoriou de rechtmatigheid van het Commissiebesluit ooit in twijfel heeft getrokken. Derhalve is deze vraag naar mijn mening hypothetisch van aard, ook al is het onderwerp van de effectieve rechterlijke bescherming daadwerkelijk ter terechtzitting besproken.
108. Voor het geval dat het Hof niettemin zou besluiten om op dit specifieke aspect in te gaan, merk ik kort het volgende op.
109. Ten eerste lijkt het mij in het algemeen voor de hand te liggen dat, wanneer een instelling van de Unie beslag wil leggen op bezittingen van een particulier, deze persoon in beginsel het recht moet hebben om de rechtmatigheid van dat beslag ten gronde aan te vechten. Nu de doos van Pandora met juridisch Latijn toch al geopend is: ubi jus ibi remedium.
110. Ten tweede is het minder duidelijk hoe deze algemene stelling zich laat vertalen naar situaties van rechtsopvolging. Zo zou ik me goed kunnen voorstellen dat een persoon de schuld van een andere persoon erft maar – mogelijkerwijs op goede juridische gronden – die schuld niet kan bestrijden.(50) Overwegingen als deze drukken ons al meteen met de neus op potentieel ingewikkelde vragen van nationaal recht en de mechanismen van rechtsopvolging. Het ontbreekt het Hof mijn inziens ook hier aan de benodigde gegevens om zich in detail te kunnen uitlaten over de wijze waarop het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in een dergelijke context in de praktijk zou worden toegepast.
111. Ten derde kon noch Kentriko Zagori noch Dimos Zagoriou krachtens artikel 263 VWEU tegen het Commissiebesluit zijn opgekomen, of dit rechtstreeks voor de nationale rechter hebben aangevochten, aangezien deze niet bevoegd is om handelingen van de Unie ongeldig te verklaren.(51) Het is minder duidelijk of een van beide het Commissiebesluit indirect had kunnen aanvechten door in het kader van een nationale executieprocedure om een prejudiciële beslissing over de geldigheid ervan te verzoeken(52), en zo ja, of het gebruik van een prejudicieel verzoek om het Commissiebesluit aan te vechten een passende en doeltreffende optie zou zijn. Hoe belangrijk deze vragen ook zijn, zij zijn niet het voorwerp van de onderhavige zaak.
f) Conclusie
112. In het licht van het bovenstaande stel ik voor, de derde en de vierde vraag van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden:
Bij de tenuitvoerlegging van een besluit dat is vastgesteld uit hoofde van de verordeningen nr. 2052/88, nr. 4253/88 en nr. 4256/88 en artikel 299 VWEU, en dat een geldelijke verplichting inhoudt voor een onderneming die in handen is van een plaatselijke autoriteit en vervolgens wordt ontbonden, verlangen artikel 299 VWEU en deze verordeningen van de Unie niet dat de plaatselijke autoriteit de aan de onderneming opgelegde geldelijke verplichting nakomt. Het is een zaak van nationaal recht om, met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, te bepalen tegen welke personen tenuitvoerlegging kan worden gevorderd.
V. Conclusie
113. Derhalve geef ik het Hof in overweging de door de Monomeles Efeteio Athinon (alleensprekende civiele rechter in tweede aanleg te Athene) gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
Eerste en tweede vraag
„Het is een zaak van nationaal recht om, met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, uit te maken welke rechter bevoegd is om kennis te nemen van een vordering strekkende tot verzet tegen de gedwongen tenuitvoerlegging van besluiten van de Europese Commissie die voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de lidstaten, een geldelijke verplichting inhouden als bedoeld in artikel 299 VWEU. Bij de beoordeling of sprake is van een schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel, moet de nationale rechter in de eerste plaats vaststellen of de relevante procedures vergelijkbaar zijn wat betreft hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken, en moet hij in de tweede plaats onderzoeken of de procedurevoorschriften voor op het Unierecht gebaseerde vorderingen minder gunstig zijn dan die voor uitsluitend op het nationale recht gebaseerde vorderingen.”
Derde en vierde vraag
„Bij de tenuitvoerlegging van een besluit dat is vastgesteld uit hoofde van verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88, verordening (EEG) nr. 4256/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot het EOGFL, afdeling Oriëntatie, en artikel 299 VWEU, en dat een geldelijke verplichting inhoudt voor een onderneming die in handen is van een lokale autoriteit en vervolgens wordt ontbonden, verlangen artikel 299 VWEU en deze Unieverordeningen niet dat de plaatselijke autoriteit de aan de onderneming opgelegde geldelijke verplichting nakomt. Het is een zaak van nationaal recht om, met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, te bepalen tegen welke personen tenuitvoerlegging kan worden gevorderd.”