CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MELCHIOR WATHELET
prezentate la 25 iunie 2014(1)
Cauza C‑166/13
Sophie Mukarubega
împotriva
Préfet de police,
Préfet de la Seine‑Saint‑Denis
[cerere de decizie preliminară formulată de
tribunal administratif de Melun (Franța)]
„Spațiul de libertate, securitate și justiție – Directiva 2008/115/CE – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Procedura de adoptare a unei decizii de returnare – Principiul respectării dreptului la apărare – Refuzul administrației, însoțit de obligarea de a părăsi teritoriul, de a acorda unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală un permis de ședere cu titlu de azil – Dreptul de a fi ascultat înainte de emiterea deciziei de returnare – Riscul de sustragere – Incidența existenței unei căi de atac de natură suspensivă în dreptul intern care să permită străinului să fie ascultat a posteriori”
I – Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară, depusă la grefa Curții la 3 aprilie 2013 de tribunal administratif de Melun (Franța), privește natura și domeniul de aplicare al dreptului de a fi ascultat prevăzut la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) înainte de adoptarea unei decizii de returnare în temeiul Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală(2).
2. Prezenta cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Mukarubega, pe de o parte, și préfet de police, respectiv préfet de la Seine‑Saint‑Denis, pe de altă parte. Doamna Mukarubega solicită anularea deciziilor din 26 octombrie 2012 prin care préfet de police i‑a respins cererea de eliberare a unui permis de ședere și a însoțit acest refuz de obligarea de a părăsi teritoriul francez, precum și anularea deciziilor din 5 martie 2013 prin care préfet de la Seine‑Saint‑Denis i‑a impus obligația de a părăsi teritoriul francez, a refuzat să îi acorde un termen pentru plecarea voluntară, a stabilit țara pe teritoriul căreia poate fi îndepărtată și a dispus luarea ei în custodie publică administrativă.
3. În prezentele concluzii, va fi necesar să găsim justul echilibru între dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare și necesitatea de a nu prelungi inutil, chiar în mod abuziv, procedura de returnare, care prezintă riscul de a periclita eforturile de combatere a imigrației ilegale.
II – Cadrul juridic
A – Directiva 2008/115
4. Articolul 3 din Directiva 2008/115, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
4. «decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;
[…]”
5. Articolul 5 din Directiva 2008/115, intitulat „Principiul nereturnării, interesul superior al copilului, viața de familie și starea de sănătate”, prevede:
„La punerea în aplicare a prezentei directive, statele membre acordă atenția cuvenită:
(a) intereselor superioare ale copilului;
(b) vieții de familie;
(c) stării de sănătate a resortisantului în cauză al unei țări terțe
și respectă principiul nereturnării.”
6. Articolul 6 din această directivă, intitulat „Decizia de returnare”, prevede:
„(1) Statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5).
[…]
(4) Statele membre pot decide în orice moment să acorde un permis de ședere autonom sau orice altă autorizație care conferă un drept de ședere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură, unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de ședere sau a unei alte autorizații care conferă un drept de ședere.
[…]
(6) Prezenta directivă nu interzice statelor membre să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar […]”
B – Dreptul francez
7. Articolul L. 313‑11 din Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, denumit în continuare „Ceseda”) prevede:
„Cu excepția cazului în care prezența sa constituie o amenințare pentru ordinea publică, permisul de ședere temporară cu mențiunea «viață privată și de familie» se eliberează de drept:
[…]
7° Străinului care nu se află în situație de poligamie, care nu se încadrează în categoriile precedente sau în cele care conferă dreptul la reîntregirea familiei, ale cărui legături personale și familiale în Franța, evaluate în special în funcție de intensitatea, vechimea și stabilitatea lor, în funcție de condițiile de viață ale persoanei interesate, de integrarea sa în societatea franceză, precum și în funcție de natura legăturilor sale cu familia rămasă în țara de origine, sunt de așa natură încât refuzul autorizării șederii ar aduce dreptului său la respectarea vieții private și de familie o atingere disproporționată în raport cu motivele refuzului, fără să fie necesară îndeplinirea condiției prevăzute la articolul L. 311‑7. Integrarea străinului în societatea franceză se evaluează ținând seama în special de cunoașterea valorilor Republicii;
[…]
11° Străinului cu reședința obișnuită în Franța, a cărui stare de sănătate necesită îngrijiri medicale care dacă nu ar fi asigurate ar putea conduce la consecințe deosebit de grave, sub rezerva lipsei unui tratament adecvat în țara sa de origine, cu excepția unei împrejurări umanitare excepționale apreciate de autoritatea administrativă după primirea unui aviz al directorului general al agenției regionale de sănătate, fără să fie necesară îndeplinirea condiției prevăzute la articolul L. 311‑7. Decizia de eliberare a permisului de ședere este luată de autoritatea administrativă după primirea avizului din partea unui cadru medical al agenției regionale de sănătate din regiunea de reședință a persoanei interesate, care a fost desemnat de directorul general al agenției sau, la Paris, de cadrul medical, șef al serviciului medical din cadrul prefecturii de poliție. Cadrul medical al agenției regionale de sănătate sau, la Paris, șeful serviciului medical din cadrul prefecturii de poliție poate convoca solicitantul pentru un examen medical în fața unei comisii medicale regionale a cărei componență este stabilită prin decret în cadrul Conseil d’État.”
8. Articolul L. 313‑14 din Ceseda prevede:
„Permisul de ședere temporară menționat la articolul L. 313‑11 […] poate fi eliberat, cu excepția cazului în care prezența sa constituie o amenințare pentru ordinea publică, străinului care nu se află în situație de poligamie a cărui autorizare a șederii răspunde anumitor considerații umanitare sau se justifică din perspectiva unor motive excepționale pe care le invocă, fără a‑i fi opozabilă condiția prevăzută la articolul L.311‑7.
[…]”
9. Articolul L. 511‑1 din Ceseda prevede:
„I. Autoritatea administrativă poate să oblige un străin care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene, al unui alt stat parte la Acordul privind Spațiul Economic European [din 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 53, p. 86)] sau al Confederației Elvețiene și care nu este membru al familiei unui astfel de resortisant […] să părăsească teritoriul francez, în cazul în care acesta se află în una dintre situațiile următoare:
[…]
3° Dacă eliberarea sau reînnoirea unui permis de ședere i‑a fost refuzată străinului sau dacă permisul de ședere care îi fusese eliberat acestuia i‑a fost retras […]”
10. Articolul L. 742-7 din Ceseda prevede:
„Străinul căruia i‑a fost refuzată definitiv recunoașterea statutului de refugiat sau beneficiul protecției subsidiare și care nu poate fi autorizat să rămână pe teritoriul național cu alt titlu trebuie să părăsească teritoriul francez, în caz contrar făcând obiectul unei măsuri de îndepărtare prevăzute în cartea V titlul I și, dacă este cazul, al penalităților prevăzute în cartea VI titlul II capitolul I.”
III – Litigiul principal și întrebările preliminare
11. Doamna Mukarubega, resortisant ruandez, născută la 12 martie 1986, a intrat în Franța la 10 septembrie 2009, pe baza pașaportului său și a vizei aplicate pe acesta.
12. La 4 decembrie 2009, doamna Mukarubega a solicitat préfet de police autorizarea șederii sale în Franța cu titlu de azil. Pe durata procedurii de azil, doamna Mukarubega a beneficiat de o autorizație provizorie de ședere în Franța.
13. Prin decizia din 21 martie 2011, directorul Office français de protection des réfugiés et apatrides (Biroului Francez de Protecție a Refugiaților și Apatrizilor, denumit în continuare „OFPRA”) a refuzat să îi acorde doamnei Mukarubega statutul de refugiat. Această decizie a fost confirmată de o decizie a Cour nationale du droit d’asile (Curtea națională pentru litigii privind dreptul de azil, denumită în continuare „CNDA”) din 30 august 2012, care i‑a fost notificată la 10 septembrie 2012.
14. Prin ordinul din 26 octombrie 2012, préfet de police a refuzat autorizarea șederii doamnei Mukarubega cu titlu de azil și i‑a impus obligația de a părăsi teritoriul francez (denumită în continuare „prima decizie de returnare”). Rwanda a fost stabilită drept țară de destinație și a fost acordat un termen de 30 de zile pentru plecarea voluntară.
15. În pofida acestei decizii de returnare, doamna Mukarubega a rămas în mod ilegal în Franța până la începutul lunii martie 2013, când a încercat să plece în Canada cu un pașaport belgian fals. Ea a fost reținută de poliția franceză, iar la 4 martie 2013 a fost reținută preventiv pentru uz fraudulos al unui document administrativ.
16. Pe durata reținerii preventive, doamna Mukarubega a fost audiată și ascultată cu privire la situația sa personală și familială, cu privire la parcursul său, cu privire la cererea sa de ședere în Franța și cu privire la eventuala sa returnare în Rwanda.
17. Prin ordinul din 5 martie 2013, préfet de la Seine Saint Denis i‑a impus doamnei Mukarubega obligația de a părăsi Franța, a refuzat să îi acorde un termen pentru plecarea voluntară și a stabilit Rwanda drept țară de destinație (denumită în continuare „a doua decizie de returnare”). În plus, printr‑un ordin emis în aceeași zi, préfet de la Seine‑Saint‑Denis a dispus plasarea doamnei Mukarubega în custodie publică.
18. La 6 martie 2013, doamna Mukarubega a introdus în fața tribunal administratif de Paris o acțiune în anularea primei decizii de returnare. Simultan, doamna Mukarubega a introdus în fața tribunal administratif de Melun o acțiune în anularea celei de a doua decizii de returnare. Prin ordonanța din 7 martie 2013, tribunal administratif de Paris a înaintat către tribunal administratif de Melun cererea formulată de doamna Mukarubega.
19. Prin decizia din 8 martie 2013, magistratul delegat de președintele tribunal administratif de Melun a anulat ordinul de luare a doamnei Mukarubega în custodie publică pentru motivul că ordinul menționat îi fusese notificat anterior celei de a doua decizii de returnare și nu avea astfel un temei legal.
20. Doamna Mukarubega invocă în fața tribunal administratif de Melun un motiv întemeiat pe încălcarea dreptului său de a fi ascultată în orice procedură, întrucât nu i s‑ar fi acordat posibilitatea de a prezenta observațiile specifice cu privire la situația sa personală înainte de adoptarea primei decizii de returnare, care a intervenit concomitent cu refuzul acordării permisul de ședere, care i‑a fost comunicat. Doamna Mukarubega susține că același principiu a fost încălcat de a doua decizie de returnare, și anume ordinul emis de préfet de la Seine‑Saint‑Denis din 5 martie 2013.
21. Instanța de trimitere subliniază că, în temeiul articolului L. 511‑1 din Ceseda, străinului care a depus o cerere de permis de ședere i se poate impune, concomitent cu refuzarea acordării permisului de ședere, obligația de a părăsi teritoriul francez. Potrivit acestei instanțe, străinul poate invoca orice element legat de situația sa personală în fața administrației, care nu este obligată să ia o decizie de îndepărtare împotriva sa.
22. Instanța de trimitere mai adaugă că decizia de refuzare a autorizării șederii poate interveni, astfel cum se prezintă în speță, fără ca persoana interesată să fie avertizată în acest sens și după o perioadă îndelungată de la depunerea cererii de eliberare a unui permis de ședere, astfel încât este posibil ca situația personală a străinului să se fi schimbat de la depunerea respectivei cereri.
23. Instanța de trimitere consideră că răspunsul la motivele invocate de doamna Mukarubega depinde de aspectul dacă dreptul de a fi ascultat în orice procedură trebuie interpretat în sensul că impune administrației, în cazul în care aceasta urmărește să adopte o decizie de returnare a unui străin aflat în situație de ședere ilegală, indiferent dacă decizia de returnare respectivă este sau nu este ulterioară refuzului de acordare a unui permis de ședere și în special în împrejurarea în care există un risc de sustragere, să ofere persoanei interesate posibilitatea de a-și prezenta observațiile. Potrivit instanței de trimitere, un străin aflat în situație de ședere ilegală care face obiectul unei obligări la părăsirea teritoriului francez poate sesiza instanța administrativă cu o acțiune pentru abuz de putere a cărei introducere are ca efect suspendarea caracterului executoriu al măsurii de îndepărtare. Instanța de trimitere apreciază că răspunsul la motivele menționate anterior depinde de asemenea de aspectul dacă natura suspensivă a procedurii contencioase în fața instanței administrative permite să se deroge de la caracterul prealabil al posibilității acordate unui străin aflat în situație de ședere ilegală de a-și prezenta punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privința sa.
24. În aceste împrejurări, tribunal administratif de Melun a hotărât, în vederea soluționării prezentului litigiu, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Dreptul de a fi ascultat în orice procedură, care face parte integrantă din principiul fundamental al respectării dreptului la apărare și care este, de altfel, consacrat la articolul 41 din [cartă], trebuie interpretat în sensul că impune administrației, în cazul în care aceasta intenționează să adopte o decizie de returnare a unui străin aflat în situație de ședere ilegală, indiferent dacă decizia de returnare respectivă este sau nu este ulterioară refuzului de acordare a unui permis de ședere și în special în împrejurarea în care există un risc de sustragere, să acorde persoanei interesate posibilitatea de a-și prezenta observațiile?
2) Caracterul suspensiv al procedurii contencioase în fața instanței administrative permite să se deroge de la caracterul prealabil al posibilității acordate unui străin aflat în situație de ședere ilegală de a-și prezenta punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privința sa?”
IV – Procedura în fața Curții
25. Doamna Mukarubega, guvernul francez, guvernul elen, guvernul olandez și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Doamna Mukarubega, guvernul francez și Comisia au prezentat observații orale în ședința din 8 mai 2014.
V – Analiză
A – Argumentație
26. În opinia doamnei Mukarubega, Curtea trebuie să aplice articolul 41 din cartă în privința deciziilor de returnare, întrucât, ca urmare a Hotărârii Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 19-21), drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie respectate în cazul în care o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Potrivit doamnei Mukarubega, deciziile de returnare emise împotriva străinilor aflați în situație de ședere ilegală constituie o „punere în aplicare” a dreptului Uniunii de către administrația prefecturii.
27. Doamna Mukarubega consideră că dreptul de a fi ascultat presupune, mai întâi, o informare prealabilă, clară și pertinentă cu privire la măsurile avute în vedere, astfel încât decizia administrativă să nu fie complet neașteptată. Ea apreciază că, pe lângă obligația de informare, dreptul de a fi ascultat ar trebui de asemenea să impună administrației să verifice împreună cu străinul toate informațiile pertinente privind situația acestuia înainte de a adopta o decizie de returnare.
28. În această privință, doamna Mukarubega menționează că prima decizie de returnare a fost emisă exclusiv pe baza constatării respingerii de către CNDA a cererii sale de azil, după o perioadă de peste 33 de luni de la data depunerii dosarului, fără ca situația sa personală, care se schimbase, să fie analizată la data emiterii deciziei.
29. În opinia persoanei interesate, decizia de refuzare a șederii a fost emisă exclusiv pe baza elementelor conținute în dosarul de cerere de permis de ședere, iar decizia de returnare nu a fost adoptată în legătură cu respectivul dosar, deoarece nu putea fi emisă de préfet de police decât în lumina unor elemente care nu au fost solicitate de administrație sau care nu au fost comunicate în mod spontan de către străin. Doamna Mukarubega consideră, așadar, că decizia de returnare nu este consecința logică, necesară și exclusivă a refuzului șederii.
30. Ea susține în această privință că, deși articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede în principiu că „[s]tatele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor”, această normă se aplică „fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5)”. Or, aceste excepții ar lăsa statelor membre o marjă foarte largă de apreciere în ceea ce privește oportunitatea deciziei de returnare.
31. Doamna Mukarubega arată în plus că a doua decizie de returnare a fost emisă după interogatoriul poliției care a durat 50 de minute și care a avut în esență ca obiect „periplul” său, infracțiunea de fals și de uz de documente administrative false și, mai general, situația sa administrativă. Doamna Mukarubega susține că, în niciun moment pe durata reținerii sale preventive, nu a fost informată cu privire la faptul că putea să facă obiectul unei noi decizii de returnare. De asemenea, nu i s‑ar fi solicitat a fortiori să prezinte observații cu privire la acest aspect.
32. În sfârșit, doamna Mukarubega consideră că dreptul de a fi ascultat are în mod cert vocația de a fi pus în aplicare, inclusiv în cazul în care există un risc de sustragere. Derogarea de la un astfel de principiu nu ar putea fi admisă decât în cazul unui risc excepțional pentru securitatea internă sau pentru un interes fundamental al statului. Caracterul suspensiv al procedurii contencioase în fața instanței administrative nu ar permite derogarea de la dreptul unui străin aflat în situație de ședere ilegală de a-și prezenta în prealabil punctul de vedere cu privire la măsura de îndepărtare nefavorabilă avută în vedere în privința sa.
33. Guvernul francez consideră că din însuși modul de redactare a articolului 41 din cartă reiese că acest articol nu se adresează statelor membre, ci numai instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii(3). Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante, dreptul de a fi ascultat ar reprezenta un principiu general al dreptului Uniunii care ține nu numai de dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, ci și de respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil garantate la articolele 47 și 48 din cartă. Potrivit aceluiași guvern, respectarea dreptului de a fi ascultat este deci obligatorie nu numai pentru instituțiile Uniunii, în temeiul articolului 41 din cartă, ci și, întrucât reprezintă un principiu general al dreptului Uniunii, pentru administrațiile fiecărui stat membru atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, și aceasta chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate(4).
34. Guvernul francez apreciază că, în temeiul Directivei 2008/115, o decizie de returnare decurge în mod direct și necesar din constatarea șederii ilegale a persoanei interesate. Astfel, odată ce s‑a stabilit caracterul ilegal al șederii, emiterea unei decizii de returnare ar reprezenta o obligație pentru statele membre. Potrivit aceluiași guvern, articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 obligă statele membre să emită o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, cu excepția cazurilor specifice prevăzute la alineatele (2)-(5) din articolul menționat. În opinia guvernului francez, rezultă că, în cazul în care resortisantul unei țări terțe a fost ascultat în cadrul procedurii de examinare a dreptului său de ședere, nu mai este necesar să fie ascultat din nou înainte de emiterea unei decizii de returnare.
35. Guvernul francez adaugă că, ținând seama de numărul de cereri de permise de ședere prelucrate anual de administrație, sarcina care ar rezulta dintr‑o nouă audiere a persoanei în cauză înainte de emiterea unei decizii de returnare ar risca să împiedice și mai mult pregătirea respectivei decizii în cunoștință de cauză, fără ca protecția străinului în cauză să fie în mod considerabil îmbunătățită, și să submineze chiar procedura de returnare, punând statele membre în imposibilitatea de a evita sustragerea unei persoane aflate în situație de ședere ilegală.
36. Guvernul francez arată că, în cauza principală, doamna Mukarubega, a cărei cerere de azil fusese respinsă definitiv, era pe deplin informată cu privire la faptul că șederea sa pe teritoriul francez era ilegală și că risca să facă obiectul unei măsuri de îndepărtare. Același guvern observă că din procesul‑verbal al audierii doamnei Mukarubega în cursul reținerii sale preventive reiese de altfel că ea era pe deplin conștientă de acest risc.
37. Guvernul francez subliniază de asemenea că un resortisant al unei țări terțe căruia i s‑a refuzat eliberarea unui permis de ședere poate în orice moment să se prezinte la prefectură pentru a fi ascultat din nou în scopul de a prezenta elemente noi în vederea reglementării situației sale.
38. În ceea ce privește a doua decizie de returnare, guvernul francez arată că doamna Mukarubega a fost reținută preventiv în temeiul articolului 62‑2 din Codul de procedură penală. În acest cadru, ea a fost audiată de organele de poliție cu privire la situația sa, în special cu privire la dreptul său de ședere. Potrivit aceluiași guvern, străinul beneficiază în cadrul reținerii preventive de garanții procedurale, în special de dreptul de a fi asistat de un avocat, precum și de un interpret.
39. Guvernul francez propune, cu titlu subsidiar, ca la a doua întrebare să se răspundă că Directiva 2008/115 trebuie interpretată în sensul că posibilitatea unui resortisant al unei țări terțe de a exercita o cale de atac suspensivă în fața unei instanțe împotriva deciziei de returnare emise împotriva sa și de a prezenta în fața instanței toate elementele pertinente privind situația sa personală permite compensarea eventualelor limitări ale dreptului de a fi ascultat constatate înainte de emiterea acestei decizii.
40. Guvernul olandez consideră că principiul dreptului la apărare, astfel cum este redat în prezent la articolul 41 din cartă, include în special dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să îi fie defavorabilă. Potrivit acestui guvern, constatarea unei încălcări a principiului dreptului la apărare nu poate interveni decât după analiza tuturor aspectelor și a verigilor procedurii în ansamblu, o astfel de încălcare neputând în principiu să rezulte din nereguli de formă dacă acestea sunt „rectificate” în cursul procedurii în ansamblul său, fără să se aducă un prejudiciu efectiv persoanei interesate.
41. În ceea ce privește a doua decizie de returnare emisă împotriva doamnei Mukarubega, guvernul olandez consideră că nu a fost încălcat principiul dreptului la apărare. Guvernul olandez susține că dreptul de a fi ascultat nu poate fi apreciat decât prin luarea în considerare a elementelor defavorabile ale unei decizii de returnare. Or, potrivit guvernului olandez, nici constatarea situației de ședere ilegală, deja stabilită pe baza lipsei unui permis de ședere valabil, nici obligația de returnare, care decurge din faptul că străinul nu dispune de un permis de ședere valabil, nu au un caracter defavorabil. În schimb, stabilirea termenului în care străinul trebuie să părăsească teritoriul statului membru ar fi un element defavorabil care ar conduce la obligația de a asculta persoana interesată cu privire la acest element al deciziei de returnare, în special în cazul în care termenul maxim de 30 de zile ar putea fi redus. Cu toate acestea, în opinia guvernului olandez, dacă persoana interesată are posibilitatea de a introduce în fața unei instanțe administrative o cale de atac cu caracter suspensiv împotriva legalității deciziei de returnare, faptul că nu a fost ascultată în prealabil de către autoritatea administrativă nu reprezintă un dezavantaj disproporționat sau un element cauzator de prejudiciu pentru persoana interesată. În plus, guvernul olandez consideră că principiul dreptului la apărare nu poate face obiectul unei aplicări fără limite, în caz contrar aceasta aducând atingere finalității Directivei 2008/115.
42. În sfârșit, acest guvern apreciază că a doua decizie de returnare nu trebuie să fie considerată ca atare în sensul Directivei 2008/115 și, prin urmare, nu trebuie examinată ținând seama de principiul dreptului la apărare, întrucât prima decizie de returnare ar fi constatat deja că doamna Mukarubega se afla în situație de ședere ilegală în Franța și i‑ar fi fost impus un termen pentru părăsirea teritoriului francez. Astfel, procedura de returnare în sensul Directivei 2008/115 ar fi fost inițiată încă de la prima decizie de returnare, iar eventualele măsuri coercitive ulterioare, precum a doua decizie de returnare, ar trebui considerate ca fiind acte care intervin în cadrul executării unei decizii de returnare deja emise.
43. Guvernul elen consideră că dreptul de a fi ascultat în prealabil este un drept care nu poate fi afectat de existența unei căi de atac administrative sau judiciare. Guvernul elen menționează totuși că în numeroase cazuri, precum în prezenta cauză, decizia de returnare este în mod indisociabil legată de o procedură deja existentă de solicitare a acordării statutului de protecție internațională, prima decizie de returnare din cadrul prezentei cauze fiind consecința directă a respingerii cererii de azil atât în prima, cât și în a doua instanță. În aceste împrejurări, dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare ar fi respectat, întrucât persoana interesată ar fi avut posibilitatea de a-și prezenta în mod util punctul de vedere în cadrul procedurii de examinare a cererii sale de azil.
44. Potrivit aceluiași guvern, faptul că de la data deciziei prin care a fost respinsă cererea de azil până la data deciziei de returnare a trecut o anumită perioadă nu schimbă nimic, întrucât intervalul de două luni și zece zile nu a putut să schimbe elementele decisive ale cauzei. Guvernul elen consideră de asemenea că persoana interesată nu se poate rezuma să invoce încălcarea abstractă a dreptului său de a fi ascultată în prealabil. Dimpotrivă, persoana interesată trebuie să stabilească, în mod specific și precis, existența tuturor elementelor decisive care nu ar fi putut fi luate în considerare de administrație și care ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
45. Comisia observă că dreptul de a fi ascultat în orice procedură este consacrat la articolul 41 din cartă. Potrivit Comisiei, deși se precizează că acest articol din cartă nu se aplică decât instituțiilor și organelor Uniunii, Curtea a statuat în Hotărârea M. (EU:C:2012:744) că „[t]rebuie să se constate că, după cum rezultă din însuși modul său de redactare, această dispoziție este de aplicabilitate generală”(5). Comisia consideră că, atunci când statele membre adoptă decizii de returnare, ele pun în aplicare dreptul Uniunii și trebuie, prin urmare, să respecte obligațiile care decurg din cartă(6).
46. Comisia consideră că autoritățile competente trebuie să asculte persoana interesată, ținând seama de finalitatea Directivei 2008/115, care urmărește să instituie o procedură eficientă care să asigure returnarea, cât mai rapid posibil, în țara lor de origine a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. Potrivit Comisiei, dreptul de a fi ascultat trebuie să permită administrației să efectueze cercetări în dosar pentru a lua o decizie în deplină cunoștință de cauză și să o motiveze în mod adecvat, astfel încât, dacă este cazul, persoana interesată să își poată exercita în mod adecvat dreptul la o cale de atac. Comisia apreciază totuși că acest drept nu poate permite „redeschiderea la nesfârșit a procedurii administrative”.
47. În ceea ce privește prima decizie de returnare din prezenta cauză, Comisia consideră că posibilitatea care există în dreptul francez de a emite un singur ordin prin care să se refuze șederea cu titlu de azil și să se impună străinului obligația de a părăsi teritoriul este conformă cu Directiva 2008/115. Această economie procedurală ar fi justificată, întrucât obligația de a părăsi teritoriul francez este consecința logică a refuzului de a acorda permisul de ședere. Comisia apreciază că, în măsura în care motivele pentru care persoana interesată a solicitat un permis de ședere au fost examinate în cadrul observațiilor formulate în temeiul cererii sale de azil și pe durata procedurii căii de atac împotriva respingerii acestei cereri, se poate considera că dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea deciziei de returnare a fost respectat, cu atât mai mult cu cât, în prezenta cauză, decizia de returnare pare să îi fi fost comunicată persoanei interesate în termen de mai puțin de două luni de la data respingerii cererii sale de azil.
48. În opinia Comisiei, în cazul în care de la audierea persoanei interesate în cursul procedurii de examinare a dosarului și până la emiterea deciziei trece o perioadă considerabilă, instanței naționale îi revine obligația de a verifica dacă persoana interesată a avut posibilitatea de a comunica orice element de fapt nou care nu ar fi putut fi luat în considerare în timpul procedurii.
49. În ceea ce privește a doua decizie de returnare, Comisia consideră că nu se poate deroga de la dreptul de a fi ascultat nici pentru că există o decizie anterioară de returnare, nici pentru că există riscul de sustragere, persoana interesată putând, dacă este cazul, să fie ascultată în timp ce se află în custodie publică pentru verificarea dreptului de ședere.
50. În sfârșit, Comisia consideră că existența unei căi de atac contencioase cu caracter suspensiv introduse în fața unei instanțe administrative nu permite să se deroge de la dreptul unui străin aflat în situație de ședere ilegală de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare.
B – Apreciere
1. Observații preliminare
51. Domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce privește acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, potrivit căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.
52. Astfel cum a statuat Curtea, articolul 51 „din cartă confirmă astfel jurisprudența Curții referitoare la măsura în care acțiunea statelor membre trebuie să se conformeze cerințelor care decurg din drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii”(7).
53. Astfel, la punctul 19 din Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) și la punctul 33 din Hotărârea Pfleger și alții (EU:C:2014:281), Curtea adaugă că „rezultă, în esență, din jurisprudența constantă a Curții că drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocație de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii, însă nu în afara unor asemenea situații. În această măsură, Curtea a amintit deja că nu poate aprecia, din perspectiva cartei, o reglementare națională care nu se situează în cadrul dreptului Uniunii. În schimb, de îndată ce o asemenea reglementare intră în domeniul de aplicare al acestui drept, Curtea, sesizată cu titlu preliminar, trebuie să furnizeze toate elementele de interpretare necesare aprecierii de către instanța națională a conformității acestei reglementări cu drepturile fundamentale a căror respectare o asigură”.
54. De asemenea, Curtea a statuat, la punctul 21 din Hotărârea Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) și la punctul 34 din Hotărârea Pfleger și alții (EU:C:2014:281), că, „[î]ntrucât drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie, în consecință, să fie respectate atunci când o reglementare națională intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, nu pot exista situații care să țină astfel de dreptul Uniunii fără ca drepturile fundamentale menționate să nu poată fi aplicate. Aplicabilitatea dreptului Uniunii o implică pe cea a drepturilor fundamentale garantate de cartă”.
55. Este adevărat că, în pofida articolului 51 din cartă, care, sub titlul „Dispoziții generale care reglementează interpretarea și aplicarea cartei”, definește atât în ceea ce privește Uniunea, cât și în ceea ce privește statele membre domeniul de aplicare al cartei, articolul 41 din cartă nu proclamă dreptul de a fi ascultat decât în ceea ce privește „instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii”(8), aspect care a fost subliniat de Curte în Hotărârea Cicala (EU:C:2011:868, punctul 28), citată de guvernul francez în observațiile sale scrise(9), fără însă ca acesta să constituie un argument decisiv pentru soluția reținută de Curte în hotărârea menționată.
56. Considerăm că nu este nici coerent, nici conform cu jurisprudența Curții(10) ca modul de redactare a articolului 41 din cartă să poată introduce astfel o excepție de la norma prevăzută la articolul 51 din aceasta, care ar permite statelor membre să nu aplice un articol din cartă, chiar și în cazul în care pun în aplicare dreptul Uniunii. De asemenea, ne exprimăm preferința netă pentru aplicabilitatea articolului 41 din cartă statelor membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii, dar, în orice caz, astfel cum arată guvernul francez, dreptul de a fi ascultat constituie, conform unei jurisprudențe constante, un principiu general de drept al Uniunii care „ține nu numai de dreptul la bună administrare, consacrat la articolul 41 din cartă, ci și de respectarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil garantate la articolele 47 și 48 din cartă”(11). Respectarea acestui drept se impune, așadar, în acest temei cel puțin autorităților „fiecărui stat membru atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii”(12).
57. Astfel cum am indicat la punctul 49 din Luarea noastră de poziție prezentată în cauza G. și R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, punctul 49), „dacă obligația autorităților naționale de a respecta dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii care ar putea să aducă atingere intereselor persoanei este îndelung consacrată printr‑o jurisprudență constantă a Curții, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă confirmă această obligație și o transformă în valoare constituțională”.
58. În speță, adoptarea unei decizii de returnare de către un stat membru constituie punerea în aplicare a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 și, prin urmare, a dreptului Uniunii, în sensul jurisprudenței Curții și al articolului 51 alineatul (1) din cartă. Rezultă că, într‑o astfel de situație reglementată de dreptul Uniunii, statele membre trebuie să aplice drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii și, printre ele, dreptul de a fi ascultat, atunci când autoritatea națională își propune să adopte față de o persoană o decizie care îi cauzează un prejudiciu(13).
59. O astfel de decizie de returnare, după cum a fost definită la articolul 3 punctul 4 și prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, constituie, contrar observațiilor guvernului olandez(14), o decizie cauzatoare de prejudiciu destinatarului său. Prin respectiva decizie, un stat membru declară ilegală șederea unui resortisant al unei țări terțe și impune sau formulează o obligație de returnare(15).
60. Considerentul (6) al Directivei 2008/115 prevede că, atunci când statele membre adoptă decizii de returnare, acestea trebuie să respecte o procedură echitabilă și transparentă.
61. Cu toate acestea, Directiva 2008/115 nu instituie o procedură specifică pentru ascultarea unui resortisant al unei țări terțe înainte de adoptarea unei decizii de returnare(16). Garanțiile procedurale prevăzute în capitolul III din Directiva 2008/115 nu se referă decât la forma deciziei de returnare (articolul 12)(17), la căile de atac (articolul 13) și la garanțiile în așteptarea returnării (articolul 14).
62. Totuși, conform jurisprudenței Curții, respectarea dreptului de a fi ascultat se impune chiar în cazul în care reglementarea aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate(18).
63. În consecință, condițiile în care trebuie asigurate respectarea dreptului la apărare al resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală și consecințele încălcării acestor drepturi intră în sfera dreptului național, dacă măsurile luate în acest sens nu sunt mai defavorabile decât cele de care beneficiază particularii în situații de drept național comparabile (principiul echivalenței) și nu fac în practică imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea dreptului conferit de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(19).
64. Or, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea M. (EU:C:2012:744, punctul 87 și jurisprudența citată), „[d]reptul de a fi ascultat garantează oricărei persoane posibilitatea de a-și exprima în mod util și efectiv punctul de vedere în cursul procedurii administrative și înainte de adoptarea oricărei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele”. În aceeași hotărâre, Curtea adăugă că „[d]reptul menționat implică de asemenea că administrația acordă toată atenția necesară observațiilor astfel prezentate de persoana interesată, prin examinarea, cu grijă și cu imparțialitate, a tuturor elementelor relevante ale speței și prin motivarea deciziei sale în mod detaliat”(20).
65. Prin urmare, autonomia procedurală a statelor membre legată de lipsa unei proceduri specifice în Directiva 2008/115 nu poate avea drept efect privarea unui resortisant al unei țări terțe de dreptul de a fi ascultat de autoritatea națională competentă înainte de adoptarea unei decizii de returnare.
66. Articolul 52 alineatul (1) din cartă admite totuși restrângeri ale exercițiului drepturilor consacrate de aceasta dacă restrângerea respectivă este prevăzută de lege, respectă substanța dreptului fundamental în cauză și dacă, respectând principiul proporționalității, este necesară și răspunde efectiv unor obiective de interes general recunoscute de Uniunea Europeană(21). Rezultă că dreptul la apărare nu apare ca prerogativă absolută, ci poate face obiectul unor limitări în anumite împrejurări(22).
67. Înainte de a examina mai concret aplicarea acestor principii în împrejurările cauzei principale, considerăm că este util să reamintim că obiectivul dreptului de a fi ascultat consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă este, pe de o parte, de a permite cercetarea în dosar și stabilirea situației de fapt într‑un mod cât mai precis și mai corect posibil și, pe de altă parte, de a asigura o protecție efectivă a persoanei interesate(23). Această dispoziție urmărește în special să garanteze că orice decizie care afectează în mod nefavorabil o persoană este adoptată în deplină cunoștință de cauză.
2. Cu privire la prima întrebare preliminară
a) Considerații generale privind decizia de returnare
68. Potrivit unei jurisprudențe constante, Directiva 2008/115 nu privește decât returnarea resortisanților unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală și nu are, așadar, ca obiect armonizarea integrală a normelor din statele membre privind șederea străinilor(24). Cu toate acestea, odată ce a fost constatată ilegalitatea șederii, autoritățile naționale competente trebuie, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată și fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din aceasta, să adopte o decizie de returnare(25). În plus, articolul 6 alineatul (6) din Directiva 2008/115 permite statelor membre „să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare”(26).
69. Astfel cum arată pe bună dreptate guvernul francez(27), articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115 impune, așadar, unui stat membru care a renunțat să elibereze un permis de ședere unui resortisant al unei țări terțe să adopte împotriva acestuia o decizie de returnare. În consecință și fără a aduce atingere excepțiilor prevăzute la articolul 6 alineatele (2)-(5) din respectiva directivă, suntem de acord cu afirmația guvernului francez(28) și a guvernului elen(29), precum și a Comisiei(30), conform căreia adoptarea unei decizii de returnare decurge în mod necesar din decizia prin care se constată caracterul ilegal al șederii persoanei interesate și este consecința logică a acesteia.
70. Prin urmare, considerăm că, în lipsa unor dispoziții de drept al Uniunii care să stabilească o procedură specifică pentru a le garanta resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală dreptul de a fi ascultați înainte de adoptarea unei decizii de returnare, articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă nu poate fi interpretat în sensul că, în cazul în care autoritatea națională competentă intenționează să adopte o decizie prin care se constată șederea ilegală concomitent cu o decizie de returnare(31), autoritatea respectivă ar trebui în mod necesar(32) să informeze în prealabil sau să „avertizeze”(33) persoana interesată, astfel încât să îi permită să își exprime punctul de vedere cu privire la aceasta din urmă(34).
71. Cu toate acestea, pentru ca procedura să fie echitabilă și transparentă, este necesar, pentru a respecta obligația prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, pe de o parte, ca dreptul național să prevadă, în mod explicit și fără echivoc, obligația de a părăsi teritoriul național în caz de ședere ilegală și, pe de altă parte, ca autoritățile naționale competente să asigure că persoana interesată este ascultată în mod adecvat în cadrul procedurii referitoare la cererea sa de ședere sau, dacă este cazul, cu privire la ilegalitatea șederii sale. În acest caz, obligația de a asculta din nou persoana interesată înainte de adoptarea deciziei de returnare ar fi redundantă și disproporționată.
72. În această privință, suntem pe deplin de acord cu observația Comisiei potrivit căreia dreptul de a fi ascultat înainte de adoptarea unei decizii de returnare nu poate fi instrumentalizat pentru „redeschiderea la nesfârșit a procedurii administrative”(35). Astfel, este necesar să se evite îngreunarea procedurii sau prelungirea inutilă a acesteia, fără a spori protecția persoanei interesate(36), în vederea prezervării echilibrului dintre dreptul fundamental al persoanei interesate de a fi ascultată înainte de adoptarea unei decizii care îi cauzează un prejudiciu și obligația statelor membre de a combate imigrația ilegală.
b) Aplicare în privința primei decizii de returnare
73. În speță, prin ordinul din 26 octombrie 2012, adică în termen de mai puțin de două luni de la data notificării către doamna Mukarubega a deciziei CNDA (care confirma decizia OFPRA) de refuz al statutului de refugiat, autoritățile franceze au refuzat să îi recunoască doamnei Mukarubega un drept de ședere cu titlu de azil și au obligat-o, concomitent, să părăsească teritoriul francez. În această privință arătăm că articolul L. 511‑1 alineatul I punctul 3° din Ceseda prevede în mod explicit că autoritatea franceză competentă poate să oblige un străin care nu este resortisant al unui stat membru al Uniunii Europene, al unui alt stat parte la Acordul privind Spațiul Economic European (SEE) sau al Confederației Elvețiene și care nu este membru al familiei unui astfel de resortisant să părăsească teritoriul francez dacă eliberarea sau reînnoirea unui permis de ședere i‑a fost refuzată sau dacă permisul de ședere care îi fusese eliberat i‑a fost retras(37).
74. În plus, din dosarul prezentat Curții reiese că articolul L. 742‑7 din Ceseda prevede că străinul căruia i‑a fost refuzată definitiv recunoașterea calității de refugiat sau beneficiul protecției subsidiare și căruia nu poate fi autorizat să rămână pe teritoriul național cu alt titlu trebuie să părăsească teritoriul francez, în caz contrar făcând obiectul unei măsuri de îndepărtare.
75. Se impune constatarea că prima decizie de returnare a intervenit după încheierea procedurii de examinare a dreptului de ședere cu titlu de azil al doamnei Mukarubega, procedură care i‑a permis acesteia să prezinte în mod exhaustiv toate motivele cererii sale de azil(38), și după epuizarea tuturor căilor de atac prevăzute de dreptul național cu privire la respingerea cererii menționate(39). De altfel, doamna Mukarubega nu contestă că, în ceea ce privește cererea sa de azil, a fost ascultată, pe de o parte, de OFPRA și, pe de altă parte, de CNDA în mod util și efectiv și în condiții care i‑au permis să expună toate motivele cererii sale.
76. Cu toate acestea, doamna Mukarubega reproșează în special autorităților naționale competente că nu a fost ascultată cu privire la evoluția situației sale personale în intervalul de timp cuprins între data cererii sale de azil și data adoptării primei decizii de returnare, adică o perioadă de 33 de luni. Acest argument nu este pertinent, întrucât doamna Mukarubega a fost ascultată a doua oară cu privire la cererea sa de azil la 17 iulie 2012 de către CNDA, adică cu șase săptămâni înainte ca această instituție să adopte decizia prin care i‑a refuzat dreptul de azil și cu puțin mai mult de trei luni înainte de emiterea primei decizii de returnare, ceea ce nu poate fi considerată ca fiind o perioadă nerezonabilă.
77. În opinia noastră, în împrejurări precum cele din cauza principală, autoritățile naționale au adoptat decizia de returnare în conformitate cu articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, privind dreptul de a fi ascultat.
78. Prin urmare, propunem ca la prima întrebare preliminară să se răspundă că articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă trebuie interpretat în sensul că nu impune unei autorități naționale să asculte din nou resortisantul unei țări terțe atunci când intenționează să adopte o decizie de returnare după ce a constatat caracterul ilegal al șederii sale ca urmare a unei decizii prin care i s‑a refuzat dreptul de azil, adoptată în urma unei proceduri care a respectat pe deplin dreptul resortisantului de a fi ascultat.
79. Această concluzie acoperă în prezenta cauză doar dosarul depus de doamna Mukarubega în vederea obținerii calității de refugiat, procedura care a condus la refuzul acordării acestui statut și la stabilirea, în consecință, a caracterului ilegal al șederii sale, precum și decizia de returnare emisă împotriva sa, care reprezintă continuarea logică și necesară a acestora în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115.
80. Concluzia se impune, așadar, fără a aduce atingere altui dosar pe care un resortisant al unei țări terțe l‑ar putea depune, în cazul în care ar permite legislația națională, potrivit unui alt temei juridic, aceasta fiind chiar situația legislației franceze.
81. În această privință, guvernul francez subliniază că, în Franța, un resortisant al unei țări terțe căruia i s‑a refuzat eliberarea unui permis de ședere poate oricând să se prezinte la prefectură pentru a fi ascultat din nou, cu scopul de a prezenta elemente noi în vederea reglementării situației sale.
82. În special articolul L. 313‑11 punctul 7° din Ceseda ar permite eliberarea unui permis de ședere unui resortisant al unei țări terțe pentru motive întemeiate pe respectarea vieții sale private și de familie, fără a‑i fi opozabil caracterul ilegal al șederii sale. Același lucru ar fi valabil în cazul articolului L. 313‑11 punctul 11° din Ceseda pentru motive rezultate din starea sa de sănătate. În plus, potrivit guvernului francez, articolul L. 313‑14 din Ceseda permite eliberarea unui permis de ședere unui resortisant al unei țări terțe dacă respectiva eliberare răspunde unor considerații umanitare sau se justifică din perspectiva unor motive excepționale pe care resortisantul le prezintă, fără a‑i fi opozabil, astfel, caracterul ilegal al șederii sale.
83. În opinia noastră, aceste dispoziții franceze intră în domeniul de aplicare al articolului 5 literele (b) și (c) din Directiva 2008/115 și al excepției de la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2008/115, prevăzută la alineatul (4) al articolului menționat(40). Astfel, în temeiul articolului 6 alineatul (4) din Directiva 2008/115, statele membre pot să acorde un permis de ședere din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja eliberată o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de ședere.
84. Este evident că, în cazul în care, precum în Franța, legislația națională prevede posibilitatea de a‑i elibera unui resortisant al unei țări terțe un permis de ședere pentru motive excepționale, în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2008/115, o decizie de returnare nu poate fi emisă împotriva unei persoane care a depus cerere pentru permisul de ședere întemeiată pe unul dintre aceste motive, fără ca persoana respectivă să fie ascultată în prealabil în această privință. În caz contrar, decizia de returnare, în loc să se bazeze pe informații precise și actualizate, riscă să fie adoptată în temeiul unor date incomplete sau perimate.
85. Considerăm că, într‑un astfel de caz, persoanei interesate îi revine obligația de a depune o cerere întemeiată pe motivele prevăzute de legislația națională și de a o completa cu informațiile și probele necesare.
86. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, acesta ar putea fi cazul cererii care, în temeiul articolului L. 313‑14 din Ceseda, ar fi fost depusă de doamna Mukarubega la 28 septembrie 2012, adică după respingerea definitivă a cererii sale de azil de către CNDA (la 10 septembrie 2012) și înainte de notificarea primei decizii de returnare (la 26 octombrie 2012).
87. Instanței de trimitere îi revine obligația de a verifica dacă modificarea situației personale a doamnei Mukarubega după depunerea cererii de azil, susținută de ea în acest al doilea dosar, reprezintă un motiv pentru reglementarea situației sale în temeiul articolului L. 313‑14 din Ceseda și, după caz, dacă a fost luată în considerare de autoritățile naționale competente înainte de adoptarea primei decizii de returnare. În cadrul verificării menționate, instanța de trimitere trebuie să se asigure că cererea în cauză a fost depusă cu deplină bună‑credință și nu reprezintă o tactică de amânare din partea doamnei Mukarubega, cu unicul scop de a întârzia sau chiar de a compromite procedura în fața autorităților naționale competente și eventuala adoptare a unei decizii de returnare(41).
c) Aplicare în privința celei de a doua decizii de returnare
88. Am putea eventual să ne întrebăm, precum guvernul olandez(42), dacă adoptarea unei a doua decizii de returnare împotriva doamnei Mukarubega era, în speță, necesară, având în vedere că aceasta nici nu a atacat(43) prima decizie de returnare înainte de 6 martie 2013(44). Totuși, acest aspect nu este pertinent pentru litigiul principal. Astfel, considerăm că autoritățile naționale competente, întrucât au optat, indiferent de motive, pentru adoptarea unei a doua decizii de returnare, erau obligate, în temeiul articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, să o audieze pe doamna Mukarubega înainte de adoptarea acestei a doua decizii.
89. Reiese din dosarul prezentat Curții că, înainte de adoptarea celei de a doua decizii de returnare, doamna Mukarubega a fost reținută preventiv în temeiul articolului 62‑2 din Codul de procedură penală francez(45), pentru utilizarea ilegală a unui document administrativ. Având în vedere că doamnei Mukarubega i‑a fost restrânsă libertatea pe durata reținerii preventive, nu exista niciun risc de sustragere care ar fi putut eventual să justifice în interesul general, în temeiul articolului 52 alineatul (1) din cartă, o restrângere a dreptului său de a fi ascultată în temeiul articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă.
90. Procesul‑verbal al audierii arată că doamna Mukarubega a fost ascultată în special cu privire la dreptul său de ședere în Franța. Ea a fost întrebată dacă ar accepta să se întoarcă în țara sa de origine și dacă ar dori să rămână în Franța. Din procesul‑verbal reiese în mod clar că doamna Mukarubega era pe deplin conștientă că nu avea niciun drept de ședere legală în Franța, în pofida numeroaselor demersuri pe care le întreprinsese în această privință, și că avea cunoștință de consecințele situației sale ilegale. Doamna Mukarubega a arătat că, din cauză că „era fără acte” și nu putea nici „să lucreze”, nici „să rămână în Franța”, își procurase un pașaport belgian fals pentru a se deplasa în Canada. Observăm că, deși audierea s‑a derulat în principal sub forma unui schimb de întrebări și de răspunsuri, doamnei Mukarubega i s‑a solicitat, în cursul acesteia, să adauge orice alte observații pe care le considera pertinente.
91. Rezultă că doamna Mukarubega a beneficiat de posibilitatea de a fi ascultată cu privire la alte aspecte decât „simplul fapt al șederii ilegale”(46). Ținând seama de toate modalitățile de desfășurare a audierii doamnei Mukarubega și cu condiția ca garanțiile instituite de legislația(47) și de jurisprudența franceză(48) să fi fost respectate(49) (în special cu privire la asistența asigurată de un avocat), aspect a cărui verificare ține de competența instanței de trimitere, considerăm că durata de 50 de minute a audierii nu poate să permită în sine să se concluzioneze că audierea ar fi fost insuficientă.
92. Având în vedere considerațiile precedente, adăugăm un element la răspunsul nostru la prima întrebare preliminară, și anume că faptul că o autoritate națională a respectat dreptul de a fi ascultat al unei persoane interesate, astfel cum este prevăzut de principiile generale de drept al Uniunii și astfel cum este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din cartă, în cadrul unui anumit dosar (de exemplu o cerere de azil) nu scutește autoritatea menționată de obligația de a asculta din nou persoana interesată în cadrul unei proceduri introduse pe un temei juridic diferit (de exemplu o cerere de reglementare a șederii pentru motive umanitare), chiar dacă scopul celor două cereri este în esență identic (în speță, recunoașterea legalității șederii).
3. Cu privire la a doua întrebare preliminară
93. Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă dreptul unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a iniția, în temeiul dreptului național, o procedură contencioasă cu caracter suspensiv în fața unei instanțe naționale(50) permite autorităților naționale administrative să nu îl asculte înainte de adoptarea unui act cauzator de prejudiciu, în speță o decizie de returnare.
94. În mod evident, această întrebare nu are sens decât dacă se consideră că, în împrejurări precum cele din cauza principală, dreptul de a fi ascultat nu a fost respectat, ceea ce nu reprezintă opinia noastră.
95. În orice caz, considerăm că drepturile consacrate la articolele 41 și 47 din cartă sunt distincte și se aplică în contexte diferite, primul într‑un context administrativ precontencios, iar al doilea într‑un context de contencios judiciar(51). Rezultă că drepturile în cauză nu pot fi fuzionate, cu riscul de a suprima dreptul unui particular de a fi ascultat atunci când administrația își propune să adopte împotriva sa un act care îi aduce atingere și atunci când are posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție. Voința legiuitorului Uniunii de a proteja cetățenii pe întreaga durată a procedurii reiese în mod clar din formularea articolelor 41 și 47 din cartă. Aceste două drepturi distincte nu pot fi amalgamate, cu riscul de a introduce o breșă în continuitatea sistemului de drepturi la apărare garantat de cartă(52).
96. Prin urmare și cu condiția ca limitările permise la articolul 52 alineatul (1) din cartă(53) să nu fie însă aplicabile, faptul că persoana interesată care face obiectul unei decizii de returnare dispune, în temeiul dreptului național, de dreptul la o procedură contencioasă cu caracter suspensiv împotriva unei decizii de returnare nu poate, în opinia noastră, să acopere retroactiv nerespectarea articolului 41 din cartă de către autoritățile administrative naționale.
97. Trebuie totuși menționat că, la punctul 85 din Hotărârea Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588), Curtea a statuat că „aplicarea unei sancțiuni inițiale de 700 de euro [în cazul unei societăți care omite să depună conturile anuale la instanța competentă] fără o punere în întârziere prealabilă și fără posibilitatea de a fi audiat înainte de aplicarea sancțiunii nu este de natură să afecteze conținutul esențial al dreptului fundamental în cauză, având în vedere că introducerea acțiunii motivate împotriva deciziei prin care s‑a stabilit penalitatea cu titlu cominatoriu are ca rezultat imediat inaplicabilitatea acesteia și declanșează o procedură ordinară, în cadrul căreia dreptul de a fi audiat poate fi respectat”.
98. Concluziile la care a ajuns Curtea în Hotărârea Texdata Software (EU:C:2013:588) nu pot fi transpuse, în opinia noastră, în prezenta cauză. În cauza menționată anterior era vorba despre o sancțiune pur pecuniară, în vreme ce deciziile de returnare în discuție în cauza principală pot avea un impact semnificativ asupra vieții unei persoane. Prin urmare, mai ales în absența unui risc de sustragere, nu înțelegem motivele care ar putea fi invocate ca obiectiv de interes general care să justifice lipsa unei audieri prealabile(54) în cauza principală.
VI – Concluzie
99. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de tribunal administratif de Melun după cum urmează:
„1) În cazul în care o autoritate națională a constatat caracterul ilegal al șederii unui resortisant al unei țări terțe ca urmare a unei decizii prin care i s‑a refuzat dreptul de azil, adoptată în urma unei proceduri care a respectat dreptul său de a fi ascultat, astfel cum este prevăzut de principiile generale de drept al Uniunii și astfel cum este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul Uniunii nu impune autorității respective obligația de a‑l asculta din nou înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva acestuia.
Faptul că o autoritate națională a respectat, în cadrul unui anumit dosar (de exemplu o cerere de azil), dreptul de a fi ascultat al unei persoane interesate, astfel cum este prevăzut de principiile generale de drept al Uniunii și astfel cum este consacrat de articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, nu scutește autoritatea menționată de obligația de a asculta din nou persoana interesată în cadrul unei proceduri introduse potrivit unui temei juridic diferit (de exemplu o cerere de reglementare a șederii pentru motive umanitare), chiar dacă scopul celor două cereri este în esență identic (în speță, recunoașterea legalității șederii).
2) În absența aplicabilității limitărilor permise la articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, dreptul unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală de a iniția o procedură contencioasă cu caracter suspensiv în fața unei instanțe naționale nu scutește autoritățile administrative naționale de obligația de a‑l asculta înainte de adoptarea unei decizii de returnare împotriva sa.”