FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 21. februar 2013 (1)
Sag C-648/11
MA,
BT,
DA
mod
Secretary of State for the Home Department
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Det Forenede Kongerige))
»Forordning (EF) nr. 343/2003 (Dublin II) – fastsættelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgninger indgivet af uledsagede mindreårige tredjelandsstatsborgere – indgivelse af flere asylansøgninger – hensynet til den mindreåriges tarv«
1. I en sag, hvori der skal træffes afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgninger indgivet af tre tredjelandsstatsborgere, som ud over at være mindreårige hverken er ledsagede eller har familiemedlemmer, der er lovligt bosiddende på Unionens område, har Court of Appeal forelagt Domstolen et spørgsmål vedrørende fortolkningen af Dublin II-forordningens artikel 6, stk. 2, som ikke tidligere er blevet behandlet i Domstolens retspraksis (2).
2. De kriterier, der er fastsat i forordning nr. 343/2003 til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, kan give anledning til modstridende antagelser, som – hvilket fremgår af den foreliggende sag – ordlyden i forordningens bestemmelser ikke giver nogen nem løsning på, og det kan næsten med sikkerhed fastslås, at det tilfælde, vi har med at gøre her, ikke har været forudset.
3. Idet jeg er bevidst om de fortolkningsmæssige vanskeligheder, som er forbundet med det forelagte spørgsmål, og som tydeligt kommer til udtryk i de modstridende standpunkter hos de parter, der har givet møde i sagen, vil jeg foreslå en helhedsfortolkning af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, hvor der tages hensyn til princippet om, at barnets tarv skal komme i første række (artikel 24, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, herefter »chartret«), samt forordningens målsætninger om, at proceduren til fastsættelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, skal være klar og hurtig.
I – Retsforskrifter
A – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
4. I artikel 24, stk. 2, i chartret bestemmes det, at »[i] alle handlinger vedrørende børn, uanset om de udføres af offentlige myndigheder eller private institutioner, skal barnets tarv komme i første række«.
B – Forordning nr. 343/2003
5. I tredje, fjerde og femtende betragtning til Dublin II-forordningen fastslås følgende:
»(3) I konklusionerne fra Tammerfors præciseres det [...], at et sådant system på kort sigt bør indebære en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
(4) En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør specielt gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare.
[…]
(15) Denne forordning overholder de grundlæggende rettigheder og principper, som bl.a. Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder anerkender. Den tilsigter især, at den asylret, der er sikret ved chartrets artikel 18, respekteres fuldt ud.«
6. I henhold til forordningens artikel 1 fastsættes i denne forordning »kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne«.
7. Forordningens artikel 2 indeholder følgende definitioner af relevans for sagen. Således fastsættes det, at der i forordningen forstås ved:
»(c) asylansøgning: en ansøgning fra en tredjelandsstatsborger, som kan opfattes som en anmodning om international beskyttelse fra en medlemsstat i henhold til Genèvekonventionen [...]
(d) ansøger eller asylansøger: en tredjelandsstatsborger, der har indgivet en asylansøgning, med hensyn til hvilken der endnu ikke er truffet endelig afgørelse
[...]
(h) uledsaget mindreårig: ugifte personer under 18 år, som ankommer til medlemsstaternes område uden at være ledsaget af en myndig person, der er ansvarlig for dem i henhold til loven eller ifølge sædvane, så længe de ikke reelt befinder sig i en sådan persons varetægt; denne definition omfatter mindreårige, der efterlades alene efter at være rejst ind på medlemsstaternes område«.
8. Forordningens artikel 3 har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne behandler ansøgninger fra enhver tredjelandsstatsborger, der indgiver en asylansøgning ved medlemsstaternes grænse eller på deres område. En asylansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.
2. Uanset stk. 1 kan enhver medlemsstat dog behandle en asylansøgning, som den får forelagt af en tredjelandsstatsborger, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning. I så fald bliver vedkommende medlemsstat den ansvarlige stat i henhold til denne forordning og påtager sig de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar. I givet fald underretter den den medlemsstat, der tidligere var ansvarlig, den medlemsstat, der gennemfører en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, eller den medlemsstat, der har modtaget en anmodning om at overtage eller tilbagetage ansøgeren.
[…]«
9. Ifølge forordningens artikel 4, stk. 1, »[indledes] [p]roceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig efter denne forordning, [...] så snart en asylansøgning indgives for første gang i en medlemsstat«.
10. I forordningens kapitel III (artikel 5-14) med overskriften »Kriteriernes rækkefølge« opstilles de kriterier, som er relevante for at afgøre, »hvilken medlemsstat der er ansvarlig« i henhold til ovennævnte artikel 3, stk. 1:
»Artikel 5:
1. Kriterierne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, finder anvendelse i den rækkefølge, der er fastsat i dette kapitel.
2. Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig efter kriterierne, sker på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor asylansøgeren for første gang indgav sin ansøgning til en medlemsstat.
Artikel 6:
Er asylansøgeren en uledsaget mindreårig, er det den medlemsstat, hvor et medlem af vedkommendes familie befinder sig lovligt, der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, under forudsætning af at dette tjener den mindreåriges tarv bedst.
Hvis der ikke findes et familiemedlem, er det den medlemsstat, hvor den mindreårige har indgivet sin asylansøgning, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen.
Artikel 13:
Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, er det den første medlemsstat, som ansøgningen indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.«
11. Forordningens kapitel IV med overskriften »Humanitær klausul« indeholder én bestemmelse, nemlig artikel 15. I artiklens stk. 3 fastsættes følgende:
»Hvis asylansøgeren er en uledsaget mindreårig, der har en eller flere slægtninge i en anden medlemsstat, som kan tage sig af vedkommende, skal medlemsstaterne om muligt familiesammenføre den mindreårige med vedkommende slægtning eller slægtninge, medmindre dette ikke tjener den mindreåriges tarv bedst.«
C – Forordning nr. 1560/2003 (»gennemførelsesforordningen«)
12. I artikel 12 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 af 2. september 2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 (3) bestemmes følgende:
»1. Når beslutningen om at overlade en uledsaget mindreårig til et andet familiemedlem end den mindreåriges far, mor eller værge vil kunne volde særlige vanskeligheder, navnlig når den pågældende myndige person er bosiddende uden for den medlemsstats jurisdiktion, hvor den mindreårige har ansøgt om asyl, skal samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i medlemsstaterne lettes, særlig de myndigheder eller retsinstanser, der har ansvaret for beskyttelse af mindreårige, og der træffes de foranstaltninger, som er nødvendige for, at disse myndigheder med fuld kendskab til sagen kan træffe beslutning om den eller de pågældende myndige personers mulighed for at tage sig af den mindreårige under forhold, der er i overensstemmelse med den mindreåriges tarv.
I denne forbindelse skal der tages hensyn til de muligheder, som det civilretlige samarbejde giver.
2. Når varigheden af procedurerne vedrørende anbringelse af den mindreårige medfører en overskridelse af de frister, der er fastsat i artikel 18, stk. 1 og 6, og artikel 19, stk. 4, i forordning (EF) nr. 343/2003, er dette ikke nødvendigvis til hinder for, at proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, kan videreføres, eller at overførslen kan gennemføres.«
II – De faktiske omstændigheder
13. De foreliggende tre forenede sager vedrører tre mindreårige, hvoraf de to er eritreiske statsborgere (MA og BT), mens den tredje er irakisk statsborger (og af kurdisk afstamning, DA).
14. Efter at alle tre havde søgt om asyl i Det Forenede Kongerige, konstaterede de britiske myndigheder, at der i alle tre tilfælde tidligere var indgivet asylansøgning i andre medlemsstater, nærmere bestemt Italien (MA og BT) og Nederlandene (DA). I første omgang blev det i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 besluttet at overføre de mindreårige til disse medlemsstater.
15. Henholdsvis inden overførelsen fandt sted (MA og DA) og efter dens gennemførelse (BT), besluttede de britiske myndigheder ikke desto mindre selv at behandle asylansøgningerne i medfør af beføjelsen i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003. Dette indebar for så vidt angik BT, som var blevet overført til Italien, at hun kunne vende tilbage til Det Forenede Kongerige.
16. MA og BT blev anmodet om at frafalde de søgsmål, som de havde anlagt ved de britiske domstole til prøvelse af de oprindelige beslutninger om overførsel, hvilket blev afvist af begge ansøgerne. Det fremgår derimod ikke, at en tilsvarende anmodning skulle være blevet fremsat i DA’s tilfælde.
17. Ved afgørelse af 21. december 2010 afviste Administrative Court de mindreåriges søgsmål til prøvelse af de enkelte afgørelser om overførsel, idet retten fandt, at artikel 6 i forordning nr. 343/2003 fandt anvendelse på sagen.
18. Efter iværksættelse af appel ved Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) har denne besluttet at forelægge nærværende spørgsmål for Domstolen.
III – Det forelagte spørgsmål
19. Forespørgslen er affattet som ét enkelt spørgsmål med følgende ordlyd:
»Hvilken medlemsstat er i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 343/2003/EF – om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT L 50 s. 1) – ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om asyl, når en uledsaget mindreårig, som ikke har nogen familiemedlemmer, der befinder sig lovligt i en anden medlemsstat, har indgivet ansøgninger om asyl i mere end en medlemsstat?«
20. Court of Appeal er grundlæggende i tvivl om, hvorvidt »den mindreåriges tarv« – som i henhold til artikel 6 i forordning nr. 343/2003 er afgørende for, om den ansvarlige medlemsstat skal være den, hvor et medlem af vedkommendes familie befinder sig lovligt – ligeledes skal anvendes som kriterium, når der under tilsvarende omstændigheder ikke findes et familiemedlem. Hvis dette er tilfældet, er det ikke bydende nødvendigt, at den ansvarlige medlemsstat skal være den, hvori den mindreårige har indgivet sin første asylansøgning. Imidlertid kan affattelsen af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 efter Court of Appeals opfattelse lede tankerne hen på, at hensynet til den mindreåriges tarv ikke er relevant i sidstnævnte tilfælde.
21. På trods heraf opstår alligevel spørgsmålet om, hvorvidt dette hensyn ville kunne anvendes fakultativt, i betragtning af at enhver medlemsstat i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 kan behandle en asylansøgning, som indgives til denne af en tredjelandsstatsborger, også selv om det ikke påhviler denne at behandle ansøgningen i henhold til de i samme forordning fastsatte kriterier. I så fald kan den mindreåriges tarv meget vel være det kriterium, som den pågældende medlemsstat lægger til grund for at påtage sig behandlingen af ansøgningen.
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
22. Det præjudicielle spørgsmål indgik til Domstolen den 19. december 2011.
23. Ved kendelse af 7. februar 2012 blev anmodningen om behandling inden for rammerne af den fremskyndede procedure afvist.
24. Der er indgivet skriftlige indlæg af appellanterne i hovedsagen, Advise on Individual Rights in Europe (»AIRE Centre«) som intervenient i hovedsagen, den belgiske regering, Det Forenede Kongeriges regering, den tjekkiske, græske, ungarske, nederlandske, svenske og schweiziske regering samt Kommissionen.
25. På retsmødet, der blev afholdt den 5. november 2012, blev der afgivet mundtlige indlæg af appellanterne i hovedsagen, AIRE Centre, Det Forenede Kongeriges regering, den nederlandske og svenske regering samt Kommissionen.
V – Parternes påstande
26. Den belgiske regering har i første omgang anført, at det forelagte spørgsmål er irrelevant for hovedsagen, eftersom Det Forenede Kongerige til sidst har accepteret at behandle asylansøgningerne. Således har den af Court of Appeal udtrykte tvivl udelukkende akademisk og retsvidenskabelig værdi.
27. For så vidt angår spørgsmålets realitet er appellanterne i hovedsagen, AIRE Centre, den græske regering og Kommissionen enige om, at Dublin II-forordningens artikel 6, stk. 2, skal fortolkes således, at det under sagens omstændigheder er den medlemsstat, hvori den seneste ansøgning er indgivet – dvs. den medlemsstat, hvor den mindreårige befinder sig – som er ansvarlig for at behandle asylansøgningen, forudsat at dette tjener den mindreåriges tarv bedst.
28. Afhængig af den enkelte sag baseres denne fortolkning i større eller mindre grad på flere forskellige grunde, som kan sammenfattes på følgende måde.
29. For det første kan det efter de nævnte parters opfattelse udledes af baggrunden for og opbygningen af Dublin II-forordningen, at lovgiver har ønsket en anden behandling af mindreårige end af voksne, uden at det skal være af afgørende betydning, at princippet om den mindreåriges tarv kun nævnes i stk. 1, i artikel 6. I henhold til artikel 24, stk. 2, i chartret har medlemsstaterne nemlig pligt til i alle tilfælde at overholde dette princip.
30. For det andet anfører de, at målsætningerne om effektiv adgang til procedurerne og beskyttelse af mindreårige bør have forrang for målsætningen om at forebygge indgivelsen af flere sammenfaldende ansøgninger. Denne påstand underbygges efter deres opfattelse af det forhold, at uledsagede mindreårige er placeret øverst i hierarkiet af de kriterier, der er fastsat i forordningens artikel 6-13.
31. Endvidere mener de, at hvis stk. 2 i artikel 6 ikke skal blive overflødigt, er det nødvendigt, at fortolkningen heraf tilfører en merværdi i forhold til opsamlingsbestemmelsen i artikel 13.
32. Alt i alt er det disse parters opfattelse, at såvel ordlyden i artikel 6, stk. 2, som selve forordningens opbygning skal fortolkes således, at udtrykket »har indgivet« skal forstås som »senest har indgivet« og ikke som »første gang har indgivet«. De har i denne forbindelse fremhævet, at hvis lovgiver havde ønsket at henvise til den første ansøgning, havde han gjort dette udtrykkeligt, sådan som det er tilfældet i forordningens artikel 5, stk. 2.
33. Det Forenede Kongeriges regering, den tjekkiske, ungarske, nederlandske, svenske og schweiziske regering samt, subsidiært, den belgiske regering, er derimod af den opfattelse, at den ansvarlige medlemsstat er den, hvori den første asylansøgning er indgivet.
34. Disse medlemsstater har ligeledes anført flere forskellige grunde, som kan sammenfattes på følgende måde.
35. For det første har de gjort gældende, at den store betydning, som forordningen tillægger den medlemsstat, hvori den første ansøgning indgives, indebærer, at lovgiver nøje ville have angivet ethvert tilfælde, hvor det var den senest indgivne ansøgning, der var relevant.
36. For det andet har de anført, at en helhedsfortolkning af forordningens artikel 5 og 6 vil bekræfte, at begge bestemmelser kun kan henvise til den første asylansøgning. Eftersom det i forordningens artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, foreskrives, at der skal udpeges én enkelt ansvarlig medlemsstat, anføres det endvidere, at iværksættelsen af proceduren fra det tidspunkt, hvor den første ansøgning indgives, er uforenelig med det forhold, at en efterfølgende ansøgning indgivet i en anden medlemsstat skulle have forrang for den første ansøgning.
37. Alt i alt er der efter disse medlemsstaters opfattelse intet i forordningen, der indikerer, at det har været hensigten at indføre en undtagelse fra hovedreglen for alle uledsagede mindreårige. Den eneste undtagelse er den, der udtrykkeligt er angivet i artikel 6, stk. 1. Den beskyttelse af mindreårige, der nævnes i artikel 6, stk. 2, udgør en undtagelse til det princip, der er forankret i forordningens artikel 7-14, i henhold til hvilke den ansvarlige medlemsstat er den, der har spillet den største rolle for, at asylansøgeren har kunnet få adgang til Unionens område.
38. De nævnte regeringer er kort sagt enige om, at den fortolkning, som de slår til lyd for, fremmer målsætningen om at indføre »en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig«, og »specielt [at] gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare«, hvilket både er i de mindreåriges og medlemsstaternes interesse. Hvis det afgørende kriterium derimod var stedet, hvor den seneste ansøgning er indgivet, ville det være umuligt på objektiv og ensartet vis at fastsætte én enkelt ansvarlig medlemsstat. Dette ville medføre en form for »forum shopping«, og de uledsagede mindreårige ville blive tilskyndet til at bevæge sig mellem medlemsstaterne og indgive flere på hinanden følgende ansøgninger.
39. Endelig har den belgiske, tjekkiske, ungarske, svenske og schweiziske regering anført, at medlemsstaterne, uden nødvendigvis at fordreje indholdet af forordningens artikel 6, kan anvende den i artikel 3, stk. 2, indeholdte klausul, hvis anvendelse under visse omstændigheder ikke kan fraviges.
VI – Bedømmelse
A – Formaliteten for så vidt angår det præjudicielle spørgsmål
40. Som jeg netop har nævnt, har den belgiske regering bestridt, at det foreliggende spørgsmål kan antages til realitetsbehandling på grund af dets hypotetiske karakter, idet Det Forenede Kongerige allerede har påtaget sig rollen som ansvarlig medlemsstat i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003. En fastslåelse på dette tidspunkt af, hvorvidt Det Forenede Kongerige havde pligt til at påtage sig denne rolle i henhold til samme forordnings artikel 6, er efter den belgiske regerings opfattelse et akademisk eller retsvidenskabeligt spørgsmål, som er irrelevant for løsningen af den ved Court of Appeal anlagte sag. Det er i forbindelse hermed kun relevant, at Det Forenede Kongerige har påtaget sig rollen som ansvarlig medlemsstat efter oprindeligt at have afslået dette.
41. Spørgsmålet kan efter min opfattelse antages til realitetsbehandling.
42. Det er korrekt, at de beslutninger om overførsel, som oprindeligt blev truffet af Det Forenede Kongeriges regering i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003, blev efterfulgt af et tilsvarende antal beslutninger, som blev truffet i henhold til samme forordnings artikel 3, stk. 2, og som suspenderede virkningerne af de oprindelige beslutninger. Konsekvensen har været, at Det Forenede Kongerige i sidste ende påtog sig rollen som ansvarlig medlemsstat i henhold til forordning nr. 343/2003 og dermed påtog sig de forpligtelser, som er forbundet med dette ansvar.
43. Det ovenstående indebærer, at det opnåede resultat i praksis er det samme, som en anvendelse af forordning nr. 343/2003 ville have ført til, såfremt dennes artikel 3, stk. 1, var blevet fortolket på en anden måde end den, som Det Forenede Kongeriges regering har valgt i den foreliggende sag, og hvis forenelighed med EU-retten der nu gøres til genstand for et spørgsmål til Domstolen. Kort sagt er resultatet i sagen opnået på grundlag af en beslutning, som var skønsmæssig og fri, eftersom den var baseret på valgmuligheden i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, men som ville have været ufravigelig, hvis den havde været truffet på grundlag af bestemmelserne i samme forordnings artikel 6.
44. Det spørgsmål, der drøftes i den foreliggende sag, er netop, om der i henhold til EU-retten kræves en fortolkning af forordning nr. 343/2003, som leder til den konklusion, at den af Det Forenede Kongerige trufne beslutning ikke var valgfri, men derimod obligatorisk. Det forhold, at den valgte løsning i den foreliggende sag i praksis er den samme, som hvis man havde fastslået, at Det Forenede Kongerige ikke kunne have valgt en anden løsning, gør ikke det omtvistede realitetsspørgsmål mindre relevant. Genstanden for realitetsspørgsmålet er nemlig netop, om det retlige grundlag for Det Forenede Kongeriges myndigheders beslutning var juridisk korrekt, uanset de praktiske eller materielle følger heraf.
45. Under alle omstændigheder indebærer det forhold, at Det Forenede Kongerige i sidste ende har påtaget sig rollen som ansvarlig medlemsstat i henhold til forordning nr. 343/2003, ikke, at det af den forelæggende ret forelagte spørgsmål nu kun har retsvidenskabelig eller akademisk interesse. Der verserer nemlig fortsat flere lignende sager ved Court of Appeal, som er anlagt til prøvelse af statslige beslutninger om afvisning af Det Forenede Kongeriges ansvar for at behandle de omtvistede asylansøgninger. Uanset at et medhold i disse søgsmål givetvis ikke ville kunne være til skade for virkningerne af de beslutninger, der sidenhen træffes i henhold til forordningens artikel 3, stk. 2, er sagen den, at en undersøgelse af, om de oprindelige beslutninger var juridisk korrekte, er en forudsætning for at kunne behandle det erstatningskrav, som er blevet rejst af den ene af de mindreårige – nærmere bestemt den mindreårige, der nåede at blive overført til Italien (BT) – til dækning af den skade, som hun har lidt herved.
46. Eftersom dette erstatningskrav – som anført af Court of Appeal – fortsat består den dag i dag, har vi ikke at gøre med et eventuelt eller hypotetisk spørgsmål, sådan som det var tilfældet i kendelse af 10. juni 2011, Mohamad Imran (4), men derimod »et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist« (5).
B – Realiteten
47. Court of Appeal spørger Domstolen om, hvilken medlemsstat der i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, og under omstændigheder, hvor den samme person har indgivet flere på hinanden følgende asylansøgninger, er ansvarlig for behandlingen heraf, når ansøgeren er en uledsaget mindreårig tredjelandsstatsborger, der ikke har nogen familiemedlemmer, som er lovligt bosiddende i en medlemsstat.
48. I de sager, der er anlagt ved den nationale ret, har der netop foreligget to på hinanden følgende asylansøgninger, indgivet af hver af de tre implicerede mindreårige: en første ansøgning indgivet i en anden medlemsstat end Det Forenede Kongerige, efterfulgt af en ansøgning indgivet heri.
49. Idet spørgsmålet er udformet på denne måde, vil det være hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003, som indeholder to grundlæggende erklæringer. For det første bestemmes det, at asylansøgningen [kun] »behandles […] af [én] medlemsstat«. For det andet bestemmes det, at denne medlemsstat er »den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i [denne forordnings] kapitel III«. Det vil med andre ord sige, at den problemstilling, der forelægges, helt konkret går ud på – forud for undersøgelsen af ansøgningens realitet – at fastslå, hvilken medlemsstat der skal behandle asylansøgningen.
50. Hertil skal tilføjes, at der i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 indføres en væsentlig undtagelse til reglerne i stk. 1, hvorom Domstolen tidligere har haft lejlighed til at udtale sig, og som har fundet anvendelse i forbindelse med behandlingen af sagerne for den forelæggende ret. I henhold til artikel 3, stk. 2, finder bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, således kun anvendelse, såfremt den medlemsstat, hvori en asylansøgning er indgivet, ikke gør brug af den såkaldte »suverænitetsklausul« i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, hvorefter »enhver medlemsstat dog [kan] behandle en asylansøgning, som den får forelagt af en tredjelandsstatsborger, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning« (6).
51. Ved udøvelsen af denne suverænitetsbeføjelse bliver medlemsstaten i henhold til samme bestemmelse »den ansvarlige stat i henhold til denne forordning« og påtager sig »de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar«. Dette uanset om der findes en »medlemsstat, der tidligere var ansvarlig«, en medlemsstat, »der gennemfører en procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig«, eller en medlemsstat, »der har modtaget en anmodning om at overtage eller tilbagetage ansøgeren«. Over for disse medlemsstater har den medlemsstat, der vælger at påtage sig rollen som ansvarlig medlemsstat i henhold til »suverænitetsklausulen« ingen anden forpligtelse end at informere disse om sin beslutning. Denne beslutning er umiddelbart skønsmæssig, men som bekendt er der gennem retspraksis fra NS-dommen (7) indført et princip om begrænsning af medlemsstaternes frihed, når der foreligger en alvorlig risiko for systematisk krænkelse af grundlæggende rettigheder i situationer, som imidlertid ikke svarer til dem, vi har med at gøre her.
52. På nuværende tidspunkt skal det imidlertid bemærkes, at den rejste problemstilling vedrørende fortolkningen af artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 343/2002 efter min opfattelse ikke kan henføres eller overføres til samme forordnings artikel 3, stk. 2, på samme måde som i NS-dommen. Der foreligger i den aktuelle sag ikke en forholdsvis reel risiko for systematisk krænkelse af grundlæggende rettigheder som følge af tilbagesendelsen af den berørte person. Derimod har vi at gøre med en langt mere overordnet og central problemstilling vedrørende fortolkningen af artikel 6, dvs. den bestemmelse, der finder anvendelse ved fastsættelsen af, hvilken medlemsstat der skal behandle en asylansøgning indgivet af en mindreårig.
53. Afslutningsvis skal det endvidere bemærkes, at såfremt det ikke er muligt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig »på grundlag af kriterierne i denne forordning, er det den første medlemsstat, som ansøgningen indgives til, der er ansvarlig for behandlingen« (artikel 13 i forordning nr. 343/2003).
54. Man kan sige, at forordningen er bygget op omkring to yderpunkter med henholdsvis »suverænitetsklausulen« og en opsamlingsklausul i hver sin ende. Mellem disse yderpunkter findes et antal mulige løsninger, som reguleres på grundlag af nogle fastsættelseskriterier, der specifikt er foreskrevet i forordningens kapitel III.
55. Det er værd at bemærke, at disse kriterier i henhold til forordningens artikel 5, stk. 1, skal anvendes i den rækkefølge, der er fastsat i kapitel III, således som det udtrykkeligt fremgår af overskriften (»Kriteriernes rækkefølge«).
56. På den anden side skal de nævnte »kriterier« anvendes »på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor asylansøgeren for første gang (8) indgav sin ansøgning til en medlemsstat« (forordningens artikel 5, stk. 2). Således har den første asylansøgning afgørende betydning for fastlæggelsen af den situation, som skal ligge til grund for anvendelsen af forordningens kriterier, og ikke for udpegningen af den første medlemsstat, der har modtaget en ansøgning, som den medlemsstat, der skal anses for ansvarlig for behandlingen heraf. Formålet med denne bestemmelse er udelukkende at fastsætte de omstændigheder, hvorunder kriterierne i kapitel III skal finde anvendelse. Den har således ikke til formål at foregribe det resultat, som anvendelsen af disse kriterier vil medføre.
57. Det første af de i kapitel III fastsatte »kriterier« er det, som er omhandlet i artikel 6, og som faktisk vedrører en konkret omstændighed, nemlig den, hvor ansøgeren – forenklet udtrykt – er en uledsaget mindreårig. Det kriterium, som finder anvendelse på denne omstændighed, og som jeg vil gøre rede for i det følgende, skal som nævnt ovenfor ligeledes være det første, der anvendes, jf. artikel 5, stk. 1.
58. Det skal indledningsvis bemærkes, at eftersom artikel 6 er den eneste bestemmelse, som specifikt omhandler uledsagede mindreårige, må denne artikel efter min opfattelse ligeledes indeholde de eneste anvendelige kriterier til fastsættelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger indgivet af uledsagede mindreårige. Samtlige af de kriterier, der er fastsat i de øvrige artikler i kapitel III, vedrører således faktiske eller retlige omstændigheder, som kan foreligge for en hvilken som helst asylansøger, og således også for de mindreårige. Når der i artikel 6 findes et specifikt kriterium for uledsagede mindreårige, er det dog min opfattelse, at den eneste situation, som er relevant for disse, netop er den, hvori de defineres som »uledsagede mindreårige«, også selv om de mindreårige måtte kunne befinde sig i de situationer, som er omhandlet i andre bestemmelser. Som repræsentanten for appellanterne i hovedsagen har påpeget under retsmødet, udgør forordningens artikel 6 en slags »særlov« for uledsagede mindreårige, som skal anvendes til løsningen af alle de situationer, som disse kan befinde sig i.
59. En væsentlig del af diskussionen blandt de fremmødte parter i den foreliggende sag har været centreret omkring spørgsmålet om, hvorvidt den ansøgning, der nævnes i artikel 6, stk. 2, er den første eller den seneste af de ansøgninger, som den uledsagede mindreårige måtte have indgivet. Imidlertid henviser bestemmelsen efter min opfattelse til en ansøgning i ental uden på nogen måde at nævne eller tage højde for den mulighed, at der indgives mere end én ansøgning. Dette kan udledes af såvel bestemmelsens affattelse (»[…] er det den medlemsstat, hvor den mindreårige har indgivet sin asylansøgning, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen«) (9) som af dens opbygning.
60. Artikel 6 omhandler nemlig først og fremmest det mest ukomplicerede scenarie: en uledsaget mindreårig, som indgiver en asylansøgning i en medlemsstat. Denne medlemsstat skal i henhold til forordning nr. 343/2003 afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af den pågældende ansøgning. Ser vi bort fra en eventuel anvendelse af »suverænitetsklausulen« (forordningens artikel 3, stk. 2), skal den medlemsstat, der har modtaget ansøgningen, efterprøve, om den mindreårige har et familiemedlem, som er lovligt bosiddende i en af medlemsstaterne. I bekræftende fald er det i henhold til artikel 6, stk. 1, den medlemsstat, hvori den mindreåriges familiemedlem er bosiddende, som er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. Bestemmelsen ledsages ikke desto mindre af en vigtig forholdsregel, som går ud på, at ovenstående finder anvendelse »under forudsætning af[,] at dette tjener den mindreåriges tarv bedst«. I modsat fald, dvs. hvis det ikke kan konstateres, at der findes et familiemedlem, som opfylder disse betingelser, bliver den ansvarlige medlemsstat i stedet den medlemsstat, hvori den mindreårige »har indgivet [ansøgningen]«. Det vil med andre ord sige den medlemsstat, som er i færd med at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig. Det påhviler således denne medlemsstat at gribe ind i henhold til denne beskyttelsesklausul.
61. Hovedreglen er således den, at medmindre hensynet til den mindreåriges tarv er til hinder herfor, er det den medlemsstat, hvori den uledsagede mindreåriges familiemedlemmer er lovligt bosiddende, som er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. I øvrige tilfælde – hvad enten det skyldes, at den mindreårige ikke har familiemedlemmer i andre medlemsstater, eller at det ikke tjener den mindreåriges tarv bedst, at den medlemsstat, hvori sådanne familiemedlemmer måtte være bosiddende, behandler asylansøgningen – skal vedkommendes ansøgning behandles af den medlemsstat, hvori den er indgivet.
62. Med udgangspunkt i dette system har vi en hovedregel (hvor kompetencen ligger hos den medlemsstat, hvori familiemedlemmerne er bosiddende) samt en mulig undtagelse hertil (baseret på hensynet til den mindreåriges tarv), og i mangel heraf anvendes en subsidiær regel (hvor kompetencen ligger hos den medlemsstat, som har modtaget ansøgningen).
63. Helt anderledes forholder det sig i sagens natur, når den uledsagede mindreårige har indgivet flere på hinanden følgende ansøgninger i mere end én medlemsstat, sådan som det er tilfældet i den foreliggende sag. I dette tilfælde kan det forhold, at den mindreårige har familiemedlemmer i én eller flere andre medlemsstater, gøre det muligt at træffe et valg blandt de forskellige løsningsmuligheder og pålægge en af disse medlemsstater ansvaret, om end altid under hensyntagen til den mindreåriges tarv og under forudsætning af, at dette hensyn ikke netop er til hinder for den pågældende løsning. Både i det tilfælde, hvor hensynet til den mindreåriges tarv er til hinder for, at ansvaret kan pålægges den medlemsstat, hvori vedkommendes familiemedlemmer er bosiddende, og i det tilfælde, at den mindreårige ganske enkelt ikke har nogen familiemedlemmer på Unionens område, opstår imidlertid det spørgsmål, som vi har at gøre med her, nemlig fastsættelsen af, hvilken af alle de medlemsstater, der har modtaget en asylansøgning, som skal påtage sig ansvaret for at behandle denne. Spørgsmålet er kort sagt, hvilken medlemsstat der skal afgøre, hvilken medlemsstat der skal behandle asylansøgningen.
64. Opstillet på denne måde giver en systematisk fortolkning af forordningen, underbygget af en fortolkning i overensstemmelse med principperne i chartret, mig anledning til at konkludere, at kriteriet vedrørende den mindreåriges tarv ikke kun er relevant i forbindelse med fastsættelsen af, om den ansvarlige medlemsstat – i tilfælde af at der kun foreligger én asylansøgning – skal være den, hvori et medlem af den mindreåriges familie er lovligt bosiddende, eller den, som har modtaget den pågældende ansøgning, og som derfor er i færd med at undersøge, hvilken medlemsstat der er ansvarlig. Af de grunde, som jeg vil fremføre nedenfor, skal hensynet til den mindreåriges tarv ligeledes have afgørende betydning for afgørelsen af, hvilken medlemsstat blandt alle dem, der har modtaget en asylansøgning, som er ansvarlig.
65. I affattelsen af artikel 6 i forordning nr. 343/2003 nævnes intet om den situation, som er genstand for den foreliggende sag. Som nævnt forudsættes det i bestemmelsen, at der kun er indgivet én asylansøgning. På denne baggrund mener jeg, at diskussionen om, hvorvidt det af bestemmelsens affattelse skulle kunne udledes, om der er tale om den første eller den seneste ansøgning, vil kunne fortsætte i én uendelighed.
66. På denne baggrund bør der efter min opfattelse tilstræbes en helhedsfortolkning af artikel 6, hvor selve det system, der indføres ved forordning nr. 343/2003, forenes med de principper, der navnlig kan udledes af chartret, således at der udtrykkeligt tages hensyn til bestemmelsen om barnets tarv i chartrets artikel 24, stk. 2.
67. Således bør hensynet til den mindreåriges tarv – som kommer til udtryk på flere forskellige måder i forordningen – udgøre grundlaget for fortolkningen af forordning nr. 343/2003, og følgelig bør tilfældet med flere asylansøgninger i princippet løses ved at prioritere den sidst indgivne ansøgning, idet det må antages, at det pågældende hensyn bedst kan iagttages på det sted, hvor denne er indgivet.
68. Inden jeg fortsætter, er det nødvendigt at foregribe en misforståelse. Det fremgår af den igangværende procedure til ændring af forordning nr. 343/2003, at Europa-Parlamentet indtil videre ikke har ønsket at indføre en udtrykkelig henvisning til den seneste ansøgning (10), hvilket har fået nogle af de fremmødte parter i den foreliggende sag til at konkludere, at systemet ikke bør ændres på dette punkt, og at den seneste ansøgning således ikke bør anses for relevant. Jeg mener imidlertid ikke, at dette forhold skal tillægges nogen større betydning.
69. Tages der ydermere hensyn til målsætningerne om hurtighed og klarhed i forbindelse med fastsættelsen af den ansvarlige medlemsstat, mener jeg helt konkret, at den pågældende beføjelse påhviler den medlemsstat, som har de bedste forudsætninger for at vurdere, hvad der tjener den mindreårige bedst. Som jeg vil redegøre for i det følgende, er denne medlemsstat under normale omstændigheder den, hvori den mindreårige befinder sig, hvilket almindeligvis vil være den medlemsstat, som har modtaget den seneste asylansøgning. Eftersom denne ansvarspålæggelse ikke er direkte baseret på kriteriet om den seneste ansøgning, men derimod på kriteriet om hensynet til den mindreåriges tarv (som indirekte, men ikke uomgængeligt, må lede til den seneste ansøgning), kan mit forslag uden problemer forenes med tanken om, at det ikke er hensigtsmæssigt at indføre en ubetinget henvisning i artikel 6 til den medlemsstat, hvori den seneste asylansøgning er indgivet.
70. I fortsættelse af min gennemgang skal det indledningsvis bemærkes, at selve forordning nr. 343/2003 indeholder en udtrykkelig erklæring om overholdelse af de grundlæggende rettigheder og principper, som Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder anerkender, med særskilt henvisning til asylretten (15. betragtning) (11). Ud over denne erklæring er det sandt, at det i chartret, med den kvalificerede juridiske værdi, som det tilskrives i artikel 6, stk. 1, TEU, foreskrives, at »[i] alle handlinger vedrørende børn, uanset om de udføres af offentlige myndigheder eller private institutioner, skal barnets tarv komme i første række« (artikel 24, stk. 2, i chartret) (12).
71. I henhold til artikel 51, stk. 1, i chartret, har medlemsstaterne endvidere pligt til at følge denne bestemmelse i forbindelse med deres gennemførelse af EU-retten. I henhold til Domstolens dom af 21. december 2011 i NS-sagen hersker der ingen tvivl om, at de nationale myndigheder i et tilfælde som i den foreliggende sag gennemfører EU-retten. Således blev det i dommen fastslået, at artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 343/2003, for så vidt bestemmelsen »indgår i procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, som er fastsat i nævnte forordning, [...] derfor blot er et element i det fælles europæiske asylsystem[, hvorfor] en medlemsstat, som udøver [den] skønsbeføjelse[, der gives i denne bestemmelse], anses for at gennemføre EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1« (præmis 68). Det samme kan med samme begrundelse siges om artikel 6 i forordning nr. 343/2003.
72. Følgelig kræves det i henhold til Unionens primærret, at den mindreåriges tarv »kommer i første række« i de handlinger, der udføres af dem, der gennemfører EU-retten og, i det foreliggende tilfælde, af de nationale myndigheder, som under anvendelse af forordning nr. 343/2003 i sin helhed skal tage stilling til, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for en asylansøgning indgivet af en uledsaget mindreårig, som ikke har familiemedlemmer, der er lovligt bosiddende inden for Unionens område.
73. På denne baggrund, og uanset ordlyden af forordning nr. 343/2003, bestemmes det i EU-retten, at i de tilfælde, hvor den nationale myndighed skal vælge mellem flere forskellige medlemsstater, som i henhold til kriterierne i den pågældende forordning alle kan være ansvarlige for behandlingen af en asylansøgning indgivet af en uledsaget mindreårig, skal valget mellem den ene eller den anden af disse medlemsstater altid træffes under hensyntagen til den mindreåriges tarv.
74. På dette tidspunkt vil det være hensigtsmæssigt at gøre sig nogle overvejelser. For at kunne fastslå, hvad der med hensyn til den enkelte sag tjener den mindreåriges interesser bedst, og for at kunne vurdere, hvilken beslutning der bedst kan opfylde disse interesser, er det nødvendigt at involvere den mindreårige (13). I denne forbindelse bør der tages særligt hensyn til, hvor den mindreårige befinder sig på tidspunktet for fastsættelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af vedkommendes asylansøgning, for principielt set er det en forudsætning for på passende vis at kunne varetage den mindreåriges interesser, at enhver beslutning, der berører denne, træffes af den myndighed, som har mulighed for at foretage en direkte undersøgelse af de omstændigheder, hvorunder vedkommende befinder sig.
75. Det vil ganske vist altid være muligt at sende den mindreårige retur til den medlemsstat, hvor vedkommende har indgivet sin første ansøgning. Jeg mener imidlertid ikke, at det hverken af tidsmæssige årsager eller under iagttagelse af, hvad der tjener de mindreårige bedst, er hensigtsmæssigt at udsætte disse asylansøgere for overførsler, som ikke er tvingende nødvendige. Jeg skal i denne forbindelse erindre om, at det i fjerde betragtning til forordning nr. 343/2003 understreges, at der er behov for, at metoden til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig, »specielt [bør] gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare«.
76. Det skal naturligvis medgives, at den foreslåede løsning kan resultere i den uønskede virkning, at der kommer til at foregå en slags »forum shopping«, sådan som flere af de i sagen fremmødte parter har bemærket. Denne mulige risiko, som det hverken er nødvendigt eller hensigtsmæssigt at måle i denne sammenhæng, er imidlertid tilstrækkelig begrundet i det forhold, at det kun på denne måde er muligt på passende vis at iagttage hensynet til den mindreåriges tarv, hvilket – som jeg har nævnt flere gange i dette forslag – skal »komme i første række« i henhold til artikel 24, stk. 2, i chartret.
77. Det er kun myndighederne i den medlemsstat, hvor den mindreårige befinder sig på tidspunktet for behandlingen af vedkommendes asylansøgning, som har mulighed for at afhøre den mindreårige og tilgodese vedkommendes egen opfattelse af, hvad der tjener denne bedst (14). Under normale omstændigheder skal denne medlemsstat være den, hvori den seneste ansøgning er indgivet, men andre muligheder må ikke udelukkes. Derfor er det nødvendigt at tage de særlige omstændigheder i hver enkelt sag i betragtning, og en sådan bedømmelse kan udelukkende foretages af den relevante nationale ret med fuldt kendskab til sagen.
78. Under alle omstændigheder skal der kunne undtages fra den regel, hvorefter ansvaret i henhold til mit forslag skal påhvile den medlemsstat, hvori den seneste ansøgning er indgivet, såfremt hensynet til den mindreåriges tarv kræver dette. Når det i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 bestemmes, at den medlemsstat, hvori den mindreåriges familiemedlemmer er bosiddende, kan fritages fra ansvaret, såfremt hensynet til den mindreåriges tarv kræver dette, må det nødvendigvis fortolkes således, at den medlemsstat, der i tilfælde af flere ansøgninger har modtaget den seneste af disse, ligeledes skal fritages, hvis hensynet til den mindreåriges tarv kræver dette. Med andre ord kan kriteriet om den seneste ansøgning kun begrundes i, at det er det kriterium, der i princippet bedst varetager hensynet til den mindreåriges tarv, og hvis dette princip i en given sag viser sig ikke at være hensigtsmæssigt, kræver hensynet til den mindreåriges tarv således, at der undtages herfor.
79. Afslutningsvis foreslår jeg Domstolen, at den som en principiel regel, udledt af en helhedsfortolkning af artikel 6 i forordning nr. 343/2003 og artikel 24, stk. 2, i chartret, fastslår, at den ansvarlige medlemsstat for behandlingen af en asylansøgning, som har været indgivet i flere forskellige medlemsstater, i princippet skal være den, hvori den seneste af disse er indgivet, idet dette er den bedste måde at sikre iagttagelsen af princippet om, at den mindreåriges tarv altid skal komme i første række.
VII – Forslag til afgørelse
80. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål således:
»I henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne, bør den medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om asyl, når en uledsaget mindreårig, som ikke har nogen familiemedlemmer, der befinder sig lovligt i en anden medlemsstat, har indgivet ansøgninger om asyl i mere end én medlemsstat, i princippet, og af hensyn til den mindreåriges tarv, være den medlemsstat, hvori den seneste ansøgning er indgivet, medmindre dette hensyn kræver en anden løsning.«