SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 4. septembra 20081(1)
Zadeva C‑222/07
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo špansko Tribunal Supremo)
„Direktiva 89/552/EGS o ,televiziji brez meja‘ – Evropska dela – Obveznost izdajateljev televizijskih programov za vnaprejšnje financiranje evropskih igranih in televizijskih filmov – Jezikovne kvote – Minimalna uskladitev – Temeljne svoboščine Pogodbe ES – Konkurenca – Državne pomoči – Pojem državne pomoči (člen 87(1) ES)“
I – Uvod
1. Ali je dovoljeno, da se z nacionalnim zakonom izdajatelje televizijskih filmov obveže, da določen odstotni delež svojih prejemkov namenijo vnaprejšnjemu financiranju evropskih igranih in televizijskih filmov, katerih jezik izvirnika mora biti poleg tega en izmed uradnih jezikov zadevne države članice? To je osrednje vprašanje obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je Sodišču predložilo špansko Tribunal Supremo(2).
2. V sporu o glavni stvari Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA), združenje komercialnih televizijskih postaj v Španiji, nasprotuje obveznosti, ki je za izdajatelje televizijskih programov predvidena v španski zakonodaji, da 5 % svojih letnih prihodkov prispevajo za vnaprejšnje financiranje evropskih igranih in televizijskih filmov, pri čemer je 60 % tega financiranja namenjenega delom, katerih jezik izvirnika je en od uradnih jezikov Španije(3).
3. Sodišče je pozvano, naj odloči, ali je takšna nacionalna ureditev v skladu z določbami Direktive o „televiziji brez meja“, s temeljnimi svoboščinami iz Pogodbe ES in z evropskim pravom o državni pomoči.
4. Da odgovor na to vprašanje ni nezanemarljivega pomena ne za kulturno politiko številnih držav članic ne za Skupnost nasploh, in ima poleg tega znatne gospodarske posledice, ni treba posebej poudarjati. Že živahno sodelovanje cele vrste nacionalnih vlad pri postopku pred Sodiščem kaže, kakšno zanimanje je za ta primer.
II – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
5. Pravni okvir Skupnosti, ki je upošteven v tem primeru, poleg različnih določb Pogodbe ES sestavlja tudi Direktiva 89/552/EGS(4) – ali tako imenovana Direktiva o „televiziji brez meja“, kot je bila spremenjena(5) z Direktivo 97/36/ES(6).
6. K splošnim določbam iz poglavja II Direktive 89/552 sodi člen 3(1), v katerem je določeno:
„Države članice smejo od izdajateljev televizijskih programov pod svojo jurisdikcijo zahtevati, da za področja, ki jih zadeva ta direktiva, določijo natančnejša in strožja pravila.“
7. V poglavju III Direktive 89/552 z naslovom „Spodbujanje distribucije in produkcije televizijskih programov“ so med drugim navedeni tudi členi 4, 5 in 6.
8. Člen 4(1) Direktive 89/552 določa:
„Države članice z ustreznimi sredstvi zagotovijo, da v primerih, ko je to izvedljivo, izdajatelji televizijskih programov rezervirajo za evropska dela v smislu člena 6 večinski delež svojega oddajnega časa […] Ta delež, ki zadeva odgovornost izdajatelja televizijskega programa do gledalcev v zvezi z informativnimi, izobraževalnimi, kulturnimi in razvedrilnimi vsebinami, je treba doseči postopoma, in sicer na osnovi ustreznih meril.“
9. V členu 5 Direktive 89/552 je vsebovano naslednje pravilo:
„Države članice z ustreznimi sredstvi zagotovijo, da v primerih, ko je to izvedljivo, izdajatelji televizijskih programov vsaj 10 % svojega oddajnega časa […] rezervirajo za evropska dela, ali namesto tega po lastni presoji posamezne države članice najmanj 10 % svojega programskega proračuna evropskim delom, ki jih ustvarijo producenti, neodvisni od izdajateljev televizijskih programov. Ta delež, ki zadeva odgovornost izdajatelja televizijskega programa do gledalcev v zvezi z informativnimi, izobraževalnimi, kulturnimi in razvedrilnimi vsebinami, je treba doseči postopoma, in sicer na osnovi ustreznih meril; doseči ga je treba tako, da se primeren delež nameni novim delom, pomeni delom, ki se prenašajo v obdobju petih let po njihovi produkciji.“
10. Člen 6 Direktive 89/552 določa naslednjo opredelitev:
„1. V smislu tega poglavja pomeni izraz ‚evropska dela‘:
a) dela [z] izvorom iz držav članic […];
[…]
2. Dela iz odstavka 1(a) in (b) so dela, ki jih ustvarijo zlasti avtorji in sodelavci, stanujoči v eni ali več državah iz odstavka 1(a) in (b), če so skladna z enim od naslednjih pogojev:
a) ustvarili so jih eden ali več producentov, ki imajo dejavnosti registrirane v eni ali več takšnih državah; ali
b) proizvodnjo del nadzirajo ali dejansko kontrolirajo eden ali več producentov, ki imajo dejavnosti registrirane v eni ali več takšnih državah; ali;
c) prispevek koproducentov iz takšnih držav k skupnim koprodukcijskim stroškom je prevladujoč, koprodukcije pa ne kontrolirajo eden ali več producentov, ki imajo dejavnosti registrirane izven takšnih držav.
[…]“
11. V uvodnih izjavah 13, 19, 22, 23 in 26 Direktive 89/552 najdemo poleg tega še naslednje pojasnitve:
„[13.] ker direktiva določa minimalna pravila, nujna za zagotavljanje svobode razširjanja programskih vsebin; ker zaradi tega torej ne vpliva na odgovornost držav članic in njihovih pristojnih organov, ki zadeva organizacijo – vključno s sistemi podeljevanja dovoljenj, upravnih pooblastil in obdavčenja –, financiranje in programsko zasnovo; ker to ne zadeva neodvisnosti kulturnega dogajanja v državah članicah in ohranjanja kulturne raznolikosti znotraj Skupnosti;
[…]
[19.] ker so minimalne zahteve za evropske avdiovizualne produkcije v zvezi z vsemi javnimi ali zasebnimi televizijskimi programi Skupnosti služile kot sredstvo za spodbujanje produkcije, neodvisne produkcije in distribucije v omenjenih industrijah ter so komplementarne z drugimi orodji, ki že spodbujajo doseganje istega cilja ali pa bodo v ta namen predlagana v prihodnje;
[…]
[22.] ker je pomembno poiskati ustrezna orodja in postopke v skladu s pravom Skupnosti, ki bodo pospeševali izvajanje teh ciljev z namenom sprejemanja primernih ukrepov, ki bodo krepili delovanje in razvoj evropske avdiovizualne produkcije in distribucije, še zlasti v deželah z manjšo zmogljivostjo avdiovizualne produkcije ali z omejenim jezikovnim območjem;
[23.] ker je nacionalne sheme pomoči za razvoj evropske produkcije mogoče uporabiti vselej, kadar so v skladu s pravom Skupnosti;
[…]
[26.] ker imajo države članice zato, da bi vodile aktivno politiko zaščite določenega jezika, proste roke pri določanju natančnejših ali strožjih pravil zlasti na osnovi jezikovnih meril, če so takšna pravila v skladu s pravom Skupnosti in zlasti če se ne uporabljajo za prenašanje programskih vsebin, ki izvirajo iz drugih držav članic; […]“
12. Dodatno je treba opozoriti na uvodni izjavi 44 in 45 Direktive 97/36, ki se glasita:
„[ 44.] ker je bil pristop iz Direktive 89/552/EGS in v tej direktivi prilagojen tako, da bi z njim dosegli bistveno uskladitev, ki je nujna in zadostna za zagotavljanje prostega pretoka televizijskih programov v Skupnosti; ker imajo države članice še naprej proste roke pri tem, da za izdajatelje televizijskih programov določijo natančnejša ali strožja pravila na področjih, ki jih usklajuje ta direktiva, vključno in med drugim s pravili za doseganje ciljev jezikovne politike, zaščite javnega interesa glede na vlogo televizije, ki jo ima kot posredovalka informacij in izobraževalnih, kulturnih in razvedrilnih vsebin, potrebe po varovanju pluralnosti v informacijski industriji in medijih, ter varovanje konkurence, ki naj bi preprečevalo zlorabo prevladujočih položajev oziroma ustvarjanje ali krepitev prevladujočih položajev, ki nastanejo z združevanjem, sklepanjem sporazumov, prevzemi ali podobnimi spodbudami; ker morajo biti takšna pravila skladna s pravom Skupnosti;
[45.] ker je cilj spodbujanja evropske avdiovizualne produkcije v državah članicah možno zasledovati v okviru organizacije njihovih javnih televizijskih servisov, med drugim z opredelitvijo poslanstva v zvezi z uresničevanjem javnega interesa nekaterih televizijskih organizacij, vključno z njihovo obveznostjo, da pomembno prispevajo k investiranju v evropsko produkcijo; […]“
B – Mednarodno pravo
13. V okviru Organizacije združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (UNESCO) je bila 20. oktobra 2005 v Parizu sprejeta Konvencija o varovanju in spodbujanju raznolikosti kulturnih izrazov(7), kjer poleg Evropske skupnosti sodeluje tudi večina njenih držav članic(8). Konvencija UNESCA je začela veljati 18. marca 2007.
14. V preambuli Konvencije UNESCA je med drugim poudarjeno, da je kulturna raznolikost „značilnost, ki opredeljuje človeštvo“(9) ter da „tvori skupno dediščino človeštva in da jo je treba gojiti in ohranjati v dobro vseh“(10). Poudarjen je tudi „pomen kulturne raznolikosti za polno uveljavljanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zapisanih v Splošni deklaraciji človekovih pravic in v drugih splošno priznanih instrumentih“(11). V nadaljevanju je v preambuli ugotovljeno, „da je jezikovna raznolikost temeljni element kulturne raznolikosti“(12).
15. K ciljem Konvencije UNESCA sodi v skladu z njenim členom 1,
„a) varovati in spodbujati raznolikost kulturnih izrazov;
[…]
h) ponovno potrditi suvereno pravico držav, da ohranjajo, sprejemajo in izvajajo politike in ukrepe, za katere menijo, da so ustrezni za varovanje in spodbujanje raznolikosti kulturnih izrazov na njihovem ozemlju;
[…]“
16. Kot eno glavnih načel Konvencije UNESCA je v njenem členu 2(2) opisano načelo suverenosti:
„Države imajo skladno z Listino Združenih narodov in načeli mednarodnega prava suvereno pravico, da sprejemajo ukrepe in politike za varovanje in spodbujanje raznolikosti kulturnih izrazov na svojem ozemlju.“
17. V členu 5(1) Konvencije UNESCA pogodbenice
„[…] skladno z Listino Združenih narodov, načeli mednarodnega prava in splošno priznanimi instrumenti na področju človekovih pravic ponovno potrjujejo svojo suvereno pravico, da oblikujejo in izvajajo svoje kulturne politike ter sprejemajo ukrepe za varovanje in spodbujanje raznolikosti kulturnih izrazov […]“
18. Člen 6 Konvencije UNESCA se v nekaj izvlečkih glasi:
„1. Vsaka pogodbenica lahko v okviru svoje kulturne politike in ukrepov [...] sprejme ukrepe za varovanje in spodbujanje raznolikosti kulturnih izrazov na svojem ozemlju.
2. Ti ukrepi lahko vključujejo:
a) zakonodajne ukrepe, katerih namen je varovanje in spodbujanje raznolikosti kulturnih izrazov;
b) ukrepe, ki na ustrezen način zagotavljajo domačim kulturnim dejavnostim, dobrinam in storitvam, da med vsemi tistimi, ki so na voljo na nacionalnem ozemlju, možnosti za njihovo ustvarjanje, proizvodnjo, širjenje, distribucijo in uživanje, vključno z ukrepi, povezanimi z jezikom, ki se uporablja za te dejavnosti, dobrine in storitve;
[…]“
19. V členu 20 ureja Konvencija UNESCA svoje razmerje do „drugih pogodb“:
„1. Pogodbenice priznavajo, da morajo v dobri veri izpolnjevati svoje obveznosti po tej konvenciji in vseh drugih pogodbah, katerih pogodbenice so. Ne da bi to konvencijo podredile drugim pogodbam:
a) spodbujajo medsebojno podporo med to konvencijo in drugimi pogodbami, katerih pogodbenice so, in
b) kadar razlagajo in uporabljajo druge pogodbe, katerih pogodbenice so, ali kadar se zavezujejo k drugim mednarodnim obveznostim, upoštevajo ustrezne določbe te konvencije.
2. Nič v tej konvenciji se ne sme razlagati kot spreminjanje pravic in obveznosti pogodbenic po kateri koli drugi pogodbi, katere pogodbenice so.“
C – Nacionalno pravo
20. K španskim pravnim predpisom o televiziji in kinu sodi zakon št. 25/1994 z dne 12. julija 1994(13), s katerim je v špansko pravo prenesena Direktiva 89/552. Člen 5 tega zakona ima naslov „Evropska dela“ in je bil večkrat spremenjen. Upoštevno za ta primer je besedilo tega predpisa, kot je bilo spremenjeno z zakonom št. 22/1999 z dne 7. junija 1999(14) in drugo dodatno določbo zakona št. 15/2001 z dne 9. julija 2001(15).
21. V tem besedilu je v členu 5(1) zakona št. 25/1994 določeno:
„Izdajatelji televizijskih programov morajo 51 % letnega oddajnega časa rezervirati za predvajanje evropskih avdiovizualnih del.
Izdajatelji televizijskih programov, ki imajo odgovornost založnikov za televizijske kanale, katerih program zajema igrane filme aktualne produkcije, to pomeni, da niso starejši kot sedem let glede na datum nastanka, morajo najmanj 5 % svojih prihodkov glede na poslovni izid iz preteklega poslovnega leta nameniti vnaprejšnjemu financiranju produkcije evropskih igranih in kratkih filmov ter televizijskih filmov, skupaj s primeri, ki jih ureja člen 5(1) zakona o spodbujanju in širjenju filmske umetnosti in avdiovizualnega sektorja. 60 % tega financiranja je treba porabiti za produkcije, katerih jezik izvirnika je en od uradnih jezikov v Španiji.
V tem smislu so televizijski filmi avdiovizualna dela s podobnimi značilnostmi kot igrani filmi, to pomeni zaključena enotna dela s trajanjem, daljšim od 60 minut, s to posebnostjo, da njihova komercialna raba ne vključuje predvajanja v kinodvoranah; poslovni prihodki so prihodki – kot izhajajo iz revidiranega poslovnega izida – iz programa in poslovanja televizijskega kanala ali kanalov, ki utemeljujejo obveznost.
Vlada lahko po posvetovanju z vsemi udeleženimi sektorji z uredbo opredeli trajanje, ki je potrebno, da se avdiovizualno delo razvrsti kot televizijski film.“
22. Z Real Decreto št. 1652/2004 z dne 9. julija 2004 je bila sprejeta „Uredba o ureditvi obveznih dajatev za vnaprejšnje financiranje evropskih in španskih igranih, kratkih in televizijskih filmov“(16). Zajema izvedbene določbe za predpise iz člena 5(1) zakona št. 25/1994 o financiranju evropske produkcije igranih filmov, pri čemer posebej ureja obračun prometa televizijskih ponudnikov in obračun kvote za nakup evropske produkcije igranih filmov. V skladu s členom 7(1) omenjene uredbe se lahko glede obveznosti vnaprejšnjega financiranja upoštevajo vsi izdatki, ki jih ima izdajatelj televizijskih programov v zvezi z lastno produkcijo, naročili za produkcije, s koprodukcijami in z nakupom pravic za predvajanje avdiovizualnih del.
23. Glede procesnega prava zajema osnutek sklepa naslednje dopolnilne informacije: V Španiji imajo pravne osebe zasebnega prava, na interese katerih ima vpliv neka uredba s splošnimi določbami, pravico do izpodbijanja slednje in lahko zahtevajo, naj se razglasi za nično. Če je takšne splošne določbe sprejel svet ministrov, je za njihovo sodniško presojo pristojen edino senat za upravnopravdne zadeve pri Tribunal Supremo, ki je zadolžen za preverjanje zakonitosti vladnih aktov.
III – Dejansko stanje in postopek v glavni stvari
24. UTECA je 16. septembra 2004 pred španskim Tribunal Supremo (v nadaljevanju tudi: predložitveno sodišče) vložilo tožbo zoper Real Decreto št. 1652/2004 in zahtevalo njegovo razveljavitev.
25. Predmet tožbe je, da se tako izpodbijani Real Decreto kot tudi pravni predpisi, na katere se opira, ne uporabijo, ker po mnenju združenja UTECA kršijo različne določbe španske ustave in so v nasprotju s pravom Skupnosti.
26. Zahtevi združenja UTECA nasprotujejo tako španska državna uprava(17) kot tudi Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), zasebnopravno združenje španskih producentov na avdiovizualnem področju, ter Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA), kolektivna organizacija za upravljanje s pravicami avtorjev avdiovizualnih del.
IV – Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem
27. S sklepom z dne 18. aprila 2007, ki je prispel na Sodišče 3. maja 2007, je Tribunal Supremo prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo tri vprašanja:
a) Ali člen 3 Direktive 89/552, kot je bila spremenjena z Direktivo 97/36/ES, državam članicam dopušča, da izdajateljem televizijskih programov nalagajo obveznost nameniti določen odstotek prihodkov od poslovnega izida za vnaprejšnje financiranje evropskih igranih in televizijskih filmov?
b) V primeru pritrdilnega odgovora na prejšnje vprašanje, ali je v skladu s to direktivo in s členom 12 ES, v povezavi z drugimi posameznimi določbami, na katere se ta sklicuje, nacionalna določba, ki poleg tega, da zajema navedeno obveznost vnaprejšnjega financiranja, pridrži 60 % omenjenega obveznega financiranja za dela, katerih jezik izvirnika je španščina?
c) Ali obveznost, ki jo nacionalna določba nalaga izdajateljem televizijskih programov, da namenijo določen odstotek prihodkov od prometa za vnaprejšnje financiranje igranih filmov, od katerih se mora 60-odstotni delež izrecno nameniti delom, katerih jezik izvirnika je španščina in katerih večino producira španska filmska industrija, pomeni državno pomoč v korist omenjene industrije v smislu člena 87 Pogodbe ES?
28. V postopku pred Sodiščem so UTECA, FAPAE, EGEDA, grška, španska in francoska vlada, Komisija Evropskih skupnosti ter nadzorni urad EFTE predložili pisna in ustna stališča. Pisna stališča pa so predložile belgijska, italijanska, avstrijska in poljska vlada.
V – Presoja
A – K prvemu vprašanju: združljivost obveznosti za vnaprejšnje financiranje evropskih del z Direktivo o „televiziji brez meja“
29. V prvem vprašanju prosi Tribunal Supremo Sodišče za razlago člena 3 Direktive 89/552. V bistvu je treba pojasniti, ali sme država članica izdajateljem televizijskih programov – prek ureditve glede kvot iz členov 4 in 5 te direktive – naložiti obveznost, da letno porabijo določen odstotni delež prihodkov za vnaprejšnje financiranje evropskih igranih in televizijskih filmov. Z drugimi besedami, treba je opredeliti zakonodajni manevrski prostor, ki ostaja na voljo državam članicam v skladu z Direktivo o „televiziji brez meja“ glede financiranja oz. vnaprejšnjega financiranja evropskih del.
1. Uvodna pripomba
30. V skladu s členom 3(1) Direktive 89/552 lahko države članice od izdajateljev televizijskih programov pod svojo jurisdikcijo obvežejo, naj za področja, ki jih zadeva ta direktiva, spoštujejo natančnejša in strožja pravila.
31. V tej določbi prihaja do izraza, da v Direktivi o „televiziji brez meja“ ni predvidena popolna uskladitev pravnih predpisov, ki veljajo za izdajatelje televizijskih programov, temveč so določeni le minimalni pogoji za televizijske oddaje, ki jih oddajajo.(18)
32. Pri tem pa bi šlo za nesporazum, če bi domnevali, da smejo države članice strožja in natančnejša pravila za izdajatelje televizijskih programov predvideti le v okviru področja uporabe Direktive o „televiziji brez meja“. K temu sicer najbrž napeljuje besedilo člena 3(1) Direktive 89/552 s sklicevanjem na „področja“, ki jih zadeva ta direktiva. Dejansko pa je namen te formulacije le pojasniti, da smejo države članice celo na področjih, ki so urejena z Direktivo, preseči minimalne standarde, ki jih določa zakonodajalec Skupnosti. Sicer pa se razume samo po sebi, da so nacionalni predpisi s posledicami za dejavnost izdajateljev televizijskih programov dovoljeni tudi na drugih področjih, ki jih Direktiva o „televiziji brez meja“ sploh ne zadeva(19).
33. Zato za odgovor na prvo predloženo vprašanje ni pomembno, ali se nacionalni predpis, kot je španski, ki vsebuje določila o vnaprejšnjem financiranju določenih evropskih filmov, nanaša na področje, ki ga zadeva Direktiva o „televiziji brez meja“, ali pa se nahaja povsem zunaj njenega področja uporabe. Kajti vsekakor je jasno, da je državam članicam dovoljeno preseči minimalne pogoje, opredeljene v tej direktivi.
34. Vendar pa „strožja in natančnejša pravila“, ki jih sprejmejo države članice, ne smejo kršiti vsebine in ciljev Direktive ter drugega prava Skupnosti.(20) Tem morebitnim mejam zakonodajnega manevrskega prostora, ki je na voljo državam članicam, so namenjena naslednja pojasnila.
2. Neobstoj splošne prepovedi nacionalnega ureditve o vnaprejšnjem financiranju
35. Direktiva o „televiziji brez meja“ državam članicam ne nalaga konkretnih zahtev glede financiranja oz. vnaprejšnjega financiranja evropskih del.(21)
36. Nasprotno pa Direktiva državam članicam prav tako ne prepoveduje, da na tem področju v nacionalno zakonodajo sprejmejo določene predpise. Če Direktiva česa ne ureja, se ne sme domnevati, da države članice ne bi smele sprejeti takšnih predpisov. Prav nasprotno, iz preambule Direktive o „televiziji brez meja“ izhaja, da ta ne posega v pristojnost držav članic za financiranje oddaj ter programskih vsebin(22).
37. Drugače kot menita UTECA in poljska vlada, zakonodajni manevrski prostor držav članic zato v smislu člena 3(1) Direktive 89/552 ni omejen zgolj na določitev kvot za televizijsko predvajanje evropskih del in njihov prenos – bolj ali manj strogo oz. natančno – v nacionalno pravo. Pri spodbujanju distribucije in produkcije evropskih del namreč niso omejene na instrumentarij, ki je predviden v členih 4 in 5 Direktive 89/552.
38. Nasprotno, pojem „strožjih in natančnejših pravil“, ki jih smejo države članice določiti po členu 3(1) Direktive 89/552, zajema kar najširši spekter možnih nacionalnih ukrepov. To je pojasnil sam zakonodajalec Skupnosti pri spremembi Direktive o „televiziji brez meja“ leta 1997, medtem ko se je v uvodni izjavi 44 Direktive 97/36 o spremembi dotaknil različnih področij, ki so predmet ureditve, pri čemer formulacija „med drugim“ jasno kaže, da ne gre za zaključen seznam(23). V uvodni izjavi 45 Direktive 97/36 je celo izrecno govora o prispevanju k „investiranju v evropsko produkcijo“.
39. Zato iz Direktive o „televiziji brez meja“ ne izhaja splošna prepoved takšne nacionalne ureditve glede vnaprejšnjega financiranja, kot je španska(24).
3. Neobstoj prepovedi vključevanja zasebnih izdajateljev televizijskih programov v nacionalno ureditev vnaprejšnjega financiranja
40. Po mnenju UTECA dovoljuje člen 3(1) Direktive 89/552 državam članicam uvedbo strožjih pravil le glede določenih izdajateljev televizijskih programov, ki so jih določile za opravljanje javne službe. Predpis je treba razumeti v zvezi s Protokolom o sistemu javne radiotelevizije v državah članicah(25).
41. Nisem tega mnenja. Gledano na splošno je Direktivi o „televiziji brez meja“ razlikovanje med zasebnimi in javnimi televizijskimi organizacijami ali organizacijami, ki opravljajo javno službo, tuje. Zlasti v besedilu tukaj obravnavanega člena 3(1) Direktive 89/552 ni podlage za takšno razlikovanje.
42. Sicer je zakonodajalec Skupnosti pri spremembi Direktive leta 1997 razjasnil, da so določeni izdajatelji televizijskih programov lahko zavezani k opravljanju javne službe, kar lahko vključuje njihovo obveznost, da vlagajo v evropske produkcije(26).
43. Vendar pa na podlagi tega ni mogoče sklepati, da se sme za vnaprejšnje financiranje evropskih del zakonsko zavezati le izdajatelje televizijskih programov, ki jim je naloženo opravljanje javne službe. Nasprotno, države članice se lahko odločijo tudi za to, da vse izdajatelje televizijskih programov pod svojo jurisdikcijo zakonsko zavežejo k takšnemu vnaprejšnjemu financiranju, da bi tako kar se da učinkovito prispevali k izpolnjevanju kvotnega pravila za distribucijo evropskih del (glej člena 4 in 5 Direktive 89/552).(27)
44. Zato iz Direktive o „televiziji brez meja“ ne izhaja prepoved vključevanja zasebnih izdajateljev televizijskih programov v takšno nacionalno ureditev glede vnaprejšnjega financiranja, kot je španska.
4. Neobstoj nasprotujočih si ciljev Direktive o „televiziji brez meja“
45. Kar zadeva cilje Direktive o „televiziji brez meja“, potem pogled na njeno preambulo pokaže, da je bilo za zakonodajalca Skupnosti posebej pomembno spodbujanje produkcije evropskih televizijskih programov in evropskih avdiovizualnih del.(28) To je razvidno tudi iz poglavja III Direktive, ki, sodeč po naslovu, ne govori le o spodbujanju distribucije televizijskih programov, temveč tudi o spodbujanju njihove produkcije.
46. Nacionalna ureditev, v skladu s katero so izdajatelji televizijskih programov zavezani prispevati k vnaprejšnjemu financiranju določenih evropskih igranih in televizijskih filmov, spodbuja produkcijo evropskih televizijskih programov in avdiovizualnih del in je zato v skladu s cilji Direktive o „televiziji brez meja“.(29) Med drugim pa je upravičena tudi zaradi nujnega razloga splošnega interesa v smislu ustaljene sodne prakse Sodišča glede temeljnih svoboščin.(30)
47. Razen tega bi bilo uresničevanje najnižjih kvot, določenih v členih 4 in 5 Direktive o „televiziji brez meja“, za distribucijo evropskih del na televiziji iluzorno, če zaradi pomanjkanja financiranja ne bi bilo mogoče zagotoviti produkcije zadostnega števila evropskih del. Če države članice v nacionalni zakonodaji sprejmejo ukrepe za izboljšanje financiranja evropskih produkcij, prispevajo posredno tudi k uresničevanju omenjenih kvotnih pravil.
48. Zato tudi specifični cilj Direktive, da se poleg distribucije evropskih del spodbuja tudi njihova produkcija, ni v nasprotju z nacionalno zakonodajo, ki izdajatelje televizijskih programov zavezuje k vnaprejšnjemu financiranju določenih evropskih filmov.(31)
49. Prav tako takšna ureditev o vnaprejšnjem financiranju ni v nasprotju z glavnim ciljem Direktive, da se zagotovi svobodno oddajanje televizijskih oddaj v Evropi(32).
50. Na splošno zaradi uporabe strožjih nacionalnih pravil ni nujno ogrožen cilj Direktive, da se zagotovi svobodno oddajanje televizijskih oddaj.(33)
51. Zlasti v predloženem primeru je cilj toliko manj ogrožen, ker za tuje izdajatelje televizijskih programov, katerih oddaje naj bi se predvajale v Španiji, tako ali tako ne velja tam veljavna ureditev vnaprejšnjega financiranja.
52. Kar zadeva izdajatelje televizijskih programov s sedežem v Španiji, zanje sicer velja obveznost vnaprejšnjega financiranja evropskih del, vendar pa to ne pomeni neposrednega posega v njihovo oblikovanje programa. Nasprotno je namen obveznosti vnaprejšnjega financiranja v španski zakonodaji le učinkovito izpolnjevanje kvotnega pravila za distribucijo evropskih del iz členov 4 in 5 Direktive 89/552, ki velja za vse izdajatelje televizijskih programov s sedežem na območju Skupnosti.
53. Morebiti bi lahko obveznost vnaprejšnjega financiranja zaradi njenega vpliva na proračun vsakega izdajatelja televizijskih programov razumeli kot posreden poseg na njegovo oblikovanje programa. Ker pa obveznost vnaprejšnjega financiranja s 5 % prihodkov zadeva primerljivo le manjši delež celotnega proračuna izdajatelja televizijskih programov, so njeni vplivi tako nepomembni in naključni(34), da ne morejo resno omejiti njegove svobode oblikovanja programa in s tem ovirati svobodnega oddajanja z njegove strani izbranih televizijskih oddaj v smislu Direktive.
54. Zato cilji Direktive o „televiziji brez meja“ niso v nasprotju s takšno nacionalno ureditvijo, kot je španska, v skladu s katero so izdajatelji televizijskih programov zavezani k vnaprejšnjemu financiranju določenih evropskih filmov.
5. Drugo
55. Zaradi popolnosti odgovora se bom ob koncu posvetila še dvema specifičnima problemoma, na katera je v zvezi s prvim predloženim vprašanjem opozorilo Tribunal Supremo in ki pri njem porajata dvome glede skladnosti ureditve o vnaprejšnjem financiranju, kot je španska, z Direktivo o „televiziji brez meja“.
a) Ali se smejo določene kategorije evropskih del izvzeti iz nacionalne ureditve o vnaprejšnjem financiranju?
56. Najprej je Tribunal Supremo v predložitvenem sklepu posebej poudarilo, da se obveznost vnaprejšnjega financiranja, ki velja za španske izdajatelje televizijskih programov, ne nanaša na vsa evropska dela v smislu člena 6 Direktive o „televiziji brez meja“, temveč le na določene, namreč na igrane in televizijske filme, ki so daljši od 60 minut in ki nimajo več nadaljevanj.
57. Kot je bilo že pojasnjeno,(35) v Direktivi o „televiziji brez meja“ niso predvidene nobene obveznosti za države članice, da uredijo financiranje oziroma vnaprejšnje financiranje evropskih del v svojem nacionalnem pravu. Zato tudi ne vsebuje nobenih zahtev, za katera evropska dela bi lahko veljala ali morala veljati takšna nacionalna ureditev o vnaprejšnjem financiranju. Države članice se zato načeloma svobodno odločajo o podrobni ureditvi vnaprejšnjega financiranja in o tem, katerim delom naj bi bilo obvezno vnaprejšnje financiranje namenjeno.
58. Omejitve prava Skupnosti lahko v tem primeru morebiti nastanejo na osnovi načela enakega obravnavanja oziroma prepovedi diskriminacije, ki sodi k splošnim načelom prava Skupnosti(36) in ga morajo države članice na področju uporabe prava Skupnosti upoštevati(37). Ker je ureditev vnaprejšnjega financiranja, ki je predvideno v španski zakonodaji, namenjena spodbujanju produkcije evropskih del, sodi torej na področje uporabe Direktive o „televiziji brez meja“.(38)
59. Načelo enakega obravnavanja oziroma prepovedi diskriminacije zahteva, naj se primerljiva dejanska stanja ne obravnavajo različno in različna dejanska stanja ne enako, če takšno obravnavanje ni objektivno upravičeno.(39)
60. Nedvomno pomeni španska ureditev vnaprejšnjega financiranja neenako obravnavanje igranih in televizijskih filmov, ki so daljši od 60 minut, in drugih del, skupaj s televizijskimi nadaljevankami. Ali gre pri tem za primerljiva ali različna dejanska stanja in ali je ureditev vnaprejšnjega financiranja objektivno upravičena, je odvisno od velikega števila dejavnikov, za presojo katerih se nacionalnemu zakonodajalcu priznava določen manevrski prostor pri ocenjevanju.(40)
61. Direktiva o „televiziji brez meja“ denimo poudarja nujnost spodbujanja neodvisnih producentov.(41) Dalje je lahko ustrezno, da ureditev vnaprejšnjega financiranja zagotavlja sredstva za tista dela, ki imajo primerljivo visoke stroške produkcije in katerih produkcija je povezana s posebnimi težavami. Oba vidika lahko vodita do sklepa, da igrani in televizijski filmi, daljši od 60 minut, niso primerljivi z drugimi deli, zlasti televizijskimi nadaljevankami, ali da je njihovo neenako obravnavanje v vsakem primeru objektivno upravičeno.
62. Dokončna presoja pa na podlagi skopih informacij, predloženih Sodišču, ni mogoča. Vsekakor pa je naloga predložitvenega sodišča, da presodi o dejanskem stanju spora o glavni stvari in zanj uporabi pravo Skupnosti.(42)
b) Ali se lahko izdajatelje televizijskih programov z le minimalno ponudbo igranih filmov iz aktualne produkcije zaveže k vnaprejšnjemu financiranju evropskih del?
63. Dalje je Tribunal Supremo v predložitvenem sklepu opozorilo, da je k obveznosti vnaprejšnjega financiranja zavezan vsak izdajatelj televizijskih programov, ki ima v svojem programu igrane filme iz tekoče produkcije(43), četudi je njegova ponudba igranih filmov minimalna ali v okviru njegovega oblikovanja programa komaj pomembna.
64. Kot sem pojasnila zgoraj,(44) države članice načeloma svobodno odločajo o podrobni ureditvi vnaprejšnjega financiranja. Pri tem lahko tudi določijo, za katere izdajatelje televizijskih programov naj bi veljala obveznost vnaprejšnjega financiranja.
65. Omejitve prava Skupnosti lahko v tem primeru kvečjemu nastanejo na podlagi že omenjenega načela enakega obravnavanja(45), dalje pa tudi na podlagi načela sorazmernosti(46).
66. Prvič, kar zadeva načelo enakega obravnavanja, velja sporna španska ureditev vnaprejšnjega financiranja evropskih igranih in televizijskih filmov, kolikor je razvidno, enako za vse izdajatelje televizijskih programov. Predložitveno sodišče bo moralo preveriti, ali je položaj izdajateljev televizijskih programov z minimalno ponudbo igranih filmov dejansko primerljiv s položajem drugih izdajateljev televizijskih programov. Če ni tako, je treba preveriti, ali je lahko njihovo enako obravnavanje v zvezi z ureditvijo vnaprejšnjega financiranja vendarle objektivno upravičeno. Tudi v tem primeru je treba nacionalnemu zakonodajalcu priznati določen manevrski prostor pri presoji.(47)
67. Glede načela sorazmernosti pa, to zahteva, naj sprejeti ukrepi ne presegajo meje tistega, kar je za dosego legitimih ciljev, ki se zasledujejo s predmetno ureditvijo, ustrezno in potrebno, pri čemer je treba, če je na izbiro več ustreznih ukrepov, izbrati tistega, ki je najmanj omejujoč, tako da povzročeni neugodni učinki niso čezmerni glede na zasledovane cilje.(48) V smislu tega pojasnila bo moralo predložitveno sodišče zlasti preveriti, ali lahko obveznost vnaprejšnjega financiranja evropskih del za izdajatelje televizijskih programov z minimalno ponudbo igranih filmov pomeni čezmerno obremenitev, četudi s 5 % prihodkov zadeva primerljivo le majhen delež celotnega proračuna zadevnega izdajatelja televizijskih programov.
68. O vsem tem Sodišče na podlagi predloženih informacij ne more dokončno presoditi. V vsakem primeru, kot že omenjeno,(49) pa je naloga predložitvenega sodišča, da presodi o dejanskem stanju v sporu o glavni stvari in zanj uporabi pravo Skupnosti.
6. Vmesni sklep
69. Če povzamemo, tako velja:
Direktiva 89/552 na splošno in zlasti njen člen 3 ne nasprotujeta nacionalni ureditivi, v skladu s katero so izdajatelji televizijskih programov zavezani, da letno določen odstotni delež prihodkov namenijo vnaprejšnjemu financiranju evropskih igranih in televizijskih filmov. Takšna nacionalna ureditev pa mora biti usklajena s siceršnjim pravom Skupnosti.
B – K drugemu vprašanju: presoja obveznosti vnaprejšnjega financiranja evropskih del v določenem jeziku glede na temeljne pravice
70. Če se na prvo vprašanje odgovori v smislu odgovora, ki sem ga predlagala, potem tudi drugo vprašanje zahteva pojasnilo. S tem vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali sme država članica izdajateljem televizijskih programov zakonsko naložiti, naj 60 % obveznega letnega vnaprejšnjega financiranja namenijo evropskim igranim in televizijskim filmom, katerih jezik izvirnika je v tej državi članici priznan uradni jezik(50).
1. Uvodna pripomba
71. Glede na besedilo se drugo vprašanje za predhodno odločanje nanaša na razlago Direktive 89/552 in Skupnostno načelo prepovedi diskriminacije.
72. Glede Direktive 89/552 sem že pri prvem vprašanju za predhodno odločanje navedla,(51) da ne zajema nobenih zahtev za nacionalne ureditve glede financiranja oz. vnaprejšnjega financiranja filmov. Vendar pa morajo biti takšna pravila usklajena s pravom Skupnosti, zlasti s temeljnimi pravicami Pogodbe ES.(52) Zato bom v nadaljevanju pojasnila drugo predloženo vprašanje le s tega stališča.
73. Če se drugo vprašanje nanaša na splošno prepoved diskriminacije v skladu s členom 12 ES, je treba spomniti, da ta predpis velja kot samostojna podlaga le za tiste primere, za katere Pogodba ES ne predvideva nobenih posebnih prepovedi diskriminacije(53). Ker pa predloženi primer, kot se bo izkazalo v nadaljevanju, zadeva več temeljnih pravic Pogodbe ES, člena 12 ES na tem mestu ni treba posebej pojasnjevati.
2. Zadevne temeljne svoboščine in njihova omejitev
74. Španska ureditev vnaprejšnjega financiranja izdajateljem televizijskih programov nalaga, naj določen odstotni delež prihodkov namenijo vnaprejšnjemu financiranju evropskih igranih in televizijskih filmov, katerih jezik izvirnika je en od priznanih uradnih jezikov v Španiji.
75. Teoretično je takšne filme sicer mogoče producirati v vseh državah članicah. V praksi pa gre največkrat, kot ugotavlja predložitveno sodišče, za filme, producirane v Španiji.(54) Da bi lahko snemali film v enem od španskih uradnih jezikov kot jeziku izvirnika, morajo ta jezik dovolj dobro znati tako igralci kot režiser, snemalci, asistenti in morebitni statisti. V skrajnem primeru mora biti njihovo znanje jezika – vsaj igralcev – tako dobro, da je enakovredno znanju naravnega govorca.(55) Takšni pogoji so na območju Skupnosti izpolnjeni predvsem v Španiji oz. pri Špancih.
76. Spričo tega bomo poskušali vplive španske ureditve vnaprejšnjega financiranja preizkusiti posebej s stališča posredne diskriminacije zaradi državljanstva, na kar v svojih navedbah napotujejo tudi Tribunal Supremo in nekatere druge stranke postopka. Vendar bi tako obravnavanje lahko privedlo do tega, da se obravnava omeji le na en posebej očiten učinek španske ureditve, namreč na to, da se izdajatelje televizijskih programov pripravi do tega, da v določen obsegu vlagajo v domače filmske projekte, hkrati pa se jih odvrača od vlaganja v tuje filmske projekte. Vendar pa bi bilo treba pojem posredne diskriminacije razlagati zelo široko, da bi lahko izčrpno presodili tudi vse druge učinke španske ureditve, zlasti njen vpliv na prosto gibanje oseb, ki v Evropi producirajo filme ali sodelujejo pri snemanju filmov.
77. Zato je treba učinke španske ureditve preveriti upoštevajoč stališče omejevanja temeljnih pravic, in sicer omejitev svobode opravljanja storitev (člena 49 ES in 50 ES), pravice do ustanavljanja (člen 43 ES), prostega pretoka kapitala (člen 56(1) ES) in prostega gibanja delavcev (člen 39 ES). Kot je znano, vsebujejo vse te temeljne pravice tako prepoved diskriminacije kot prepoved omejevanja.(56) Meja med posredno diskriminacijo in omejitvami je zabrisana. Včasih se posredna diskriminacija razume le kot poseben primer omejevanja konkretne temeljne pravice.(57) V prid temu je nenazadnje dejstvo, da se že samo besedilo treh od štirih zadevnih temeljnih pravic ne ravna po pojmu diskriminacije, ampak nasprotno po pojmu omejitve (členi 43 ES, 49 ES in 56(1) ES). Prav tako se tudi upravičenost omejitev in posredne diskriminacije v ustaljeni sodni praksi v bistvu presoja po enakih merilih.(58)
a) Svoboda opravljanja storitev (člena 49 ES, 50 ES)
78. Do posega v svobodo opravljanja storitev (člena 49 ES, 50 ES) pride, privč, v tolikšni meri, kolikor želijo španski izdajatelji televizijskih programov pridobiti pravice prenosa za filme producentov iz drugih držav članic.(59) Kolikor španska ureditev vnaprejšnjega financiranja tamkajšnje izdajatelje televizijskih programov zavezuje, da financirajo filme v enem od uradnih jezikov Španije, toliko manj je za te izdajatelje televizijskih programov privlačno pridobivanje pravic prenosa za filme v drugih jezikih izvirnika; kajti takšna pridobitev pravic prenosa za filme drugih jezikov v okviru obveznosti vnaprejšnjega financiranja ne bi bila upoštevana. To pretežno neugodno vpliva na filme tujih producentov. Sočasno pa je za tuje producente manj privlačno trženje pravic prenosa za svoje filme v Španiji, ker jezik izvirnika teh filmov praviloma ni en od uradnih jezikov v Španiji.
79. Poleg tega pa na svobodo opravljanja storitev, kot je ustrezno pripomnila Komisija, vpliva še drugi vidik: če igralci, režiserji in druge osebe, ki sodelujejo pri snemanju tega filma, nimajo statusa delavca, opravljajo za filmskega producenta storitve v smislu člena 49 ES. Na podlagi španske ureditve vnaprejšnjega financiranja obstaja zato za španske filmske producente vzpodbuda, da filme pretežno snemajo v enem od tamkajšnjih uradnih jezikov. Zato je za španske producente manj privlačno, da bi za snemanje svojih filmov najeli tuje igralce, režiserje in drugo osebje, ker te osebe praviloma španske uradne jezike obvladajo slabše kot domačini. Hkrati pa bo za te osebe težje ponuditi svoje storitve španskim filmskim producentom za snemanje nekega filma.
80. Glede na vse te vidike ima taka ureditev vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, učinek omejevanja svobode opravljanja storitev.
b) Pravica do ustanavljanja (člen 43 ES)
81. Tudi na pravico do ustanavljanja (člen 43 ES) lahko taka ureditev vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, vpliva v dveh pogledih.
82. Na eni strani je lahko za španske izdajatelje televizijskih programov manj privlačno, da prevzamejo filmske produkcijske družbe iz drugih držav članic ali – v zvezi s koprodukcijami – da v njih pridobijo večinske deleže(60). Če namreč ti tuji filmski producenti ne snemajo filmov, katerih jezik izvirnika je en od uradnih jezikov v Španiji, njihove dejavnosti ni mogoče upoštevati v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti, ki jih imajo španski izdajatelji televizijskih programov v skladu s tamkajšnjo ureditvijo vnaprejšnjega financiranja.(61)
83. Na drugi strani pa je lahko za tuje filmske producente in režiserje manj privlačno, da v Španiji ustanovijo sedež, podružnice ali hčerinske družbe. Če bodo namreč filme snemali v drugih jezikih, kot so uradni jeziki Španije, zanje ne bo veljala španska ureditev vnaprejšnjega financiranja.
84. Glede na oba vidika ima taka ureditev vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, zato učinek omejevanja pravice do ustanavljanja.
c) Prost pretok kapitala (člen 56(1) ES)
85. Če izdajatelji televizijskih programov filmskim produkcijskim družbam dajejo na voljo le kapital – kot denimo pri koprodukcijah –, ali pa preprosto pridobijo njihove deleže, ne da bi s tem pridobili vpliv na odločanje v podjetju(62), to vpliva na prosti pretok kapitala (člen 56(1) ES).
86. Zaradi take ureditve vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, lahko postanejo navedene naložbe v tuja podjetja za španske televizijske družbe manj privlačne. Če namreč ti tuji filmski producenti ne snemajo filmov, katerih jezik izvirnika je en od uradnih jezikov v Španiji, njihove dejavnosti ni mogoče upoštevati v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti, ki jih imajo španski izdajatelji televizijskih programov v skladu s tamkajšnjo ureditvjo vnaprejšnjega financiranja. Zato gre pri tem za omejitev prostega pretoka kapitala.(63)
d) Prosto gibanje delavcev (člen 39 ES)
87. Če imajo igralci, režiserji in druge osebe, ki sodelujejo pri snemanju filma, položaj osebe, ki je pri filmskem producentu zaposlena in zanj opravlja storitev v razmerju odvisnosti in za plačilo, gre za delavce v smislu člena 39 ES. Zanje ustrezno velja to, kar je bilo glede svobode opravljanja storitev navedeno zgoraj(64): španska ureditev vnaprejšnjega financiranja pomeni za španske filmske producente vzpodbudo, da snemajo filme pretežno v enem od tamkajšnjih uradnih jezikov. Zato je za španske producente manj privlačno, da najamejo tuje delavce, ker te osebe praviloma uradne jezike Španije obvladajo slabše kot domačini. Hkrati pa bo za tujce težje, da se prijavijo za razpisana delovna mesta pri španskih filmskih producentih. Tako so tuji delavci v pravici do prostega gibanja omejeni.
3. Utemeljitev
88. V skladu s sodno prakso Sodišča(65) je lahko ukrep, ki povzroči omejitev temeljne pravice, ki jo zagotavlja Pogodba ES, upravičen le, če je sprejet zaradi doseganja legitimnega cilja, ki je v skladu s Pogodbo in je upravičen zaradi nujnih razlogov splošnega interesa. V takem primeru pa mora biti omejitev poleg tega ustrezna, da zagotovi doseganje zasledovanega cilja in ne sme presegati tega, kar je potrebno za doseganje tega cilja.
89. Povedano preprosto mora biti omejitev temeljne svoboščine upravičena z legitimnim ciljem in prestati preizkus sorazmernosti.(66)
a) Legitimni cilj
90. S špansko ureditvijo vnaprejšnjega financiranja naj bi se spodbujala produkcija evropskih filmov, katerih jezik izvirnika je eden od priznanih uradnih jezikov v Španiji.
91. Da gre v tem primeru za vsega priznanja vreden cilj, sledi nenazadnje iz same Direktive o „televiziji brez meja“. Kajti v skladu z njeno preambulo imajo države članice proste roke pri določanju natančnejših ali strožjih pravil „zlasti na osnovi jezikovnih pravil“, in to zato, „da bi vodile aktivno politiko zaščite določenega jezika“(67). Pri spremembi Direktive leta 1997 je zakonodajalec Skupnosti ponovno poudaril, da smejo države članice „za doseganje ciljev jezikovne politike“ predvideti natančnejša ali strožja pravila.(68)
92. Ta odprtost Direktive o „televiziji brez meja“ za spodbujanje določenih jezikov je tesno povezana s prizadevanji, da se v državah članicah še naprej omogoča samostojni kulturni razvoj – tudi in zlasti v državah članicah z nizkim obsegom produkcije ali z omejenim jezikovnim prostorom – in se tako v Skupnosti ohrani kulturna raznolikost.(69)
93. S Pogodbo o Evropski uniji(70) je ta potreba pridobila na vrednosti in je poslej zapisana tudi med primarnimi pravicami. Tako Skupnost prispeva k razcvetu kultur držav članic, pri čemer upošteva njihovo nacionalno in regionalno raznolikost ter hkrati postavlja v ospredje skupno kulturno dediščino (člen 151(1) ES). Spodbuja sodelovanje med državami članicami, med drugim pri izboljšanju poznavanja in razširjanja kulture in zgodovine evropskih narodov ter na področju umetniškega in književnega ustvarjanja, tudi na avdiovizualnem področju (člen 151(2) ES). Spoštovanje in spodbujanje raznolikosti svojih kultur pomeni za Skupnost temeljno nalogo za njeno celotno dejavnost (člen 151(4) ES), torej tudi za njeno zakonodajo na področju avdiovizualnih storitev; nenazadnje je to izraz spoštovanja Evropske unije do nacionalne identitete njenih držav članic (člen 6(3) EU).
94. Za Evropsko unijo je spoštovanje in spodbujanje raznolikosti na kulturnem področju tudi zato tako pomembno, ker je nenazadnje prav ta raznolikost tisto, kar je tako značilno za Evropo in evropsko kulturo. Zato sodi ideja o „združenosti v raznolikosti“ k temeljem Evropske unije,(71) člen 22 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(72) pa določa, da Unija spoštuje kulturno, versko in jezikovno raznolikost.
95. Pomen kulturne raznolikosti je na mednarodni ravni poudarila tudi Konvencija UNESCA o varovanju in spodbujanju raznolikosti kulturnih izrazov.(73) Nenazadnje Konvencija UNESCA poudarja, da je jezikovna raznolikost temeljni sestavni del kulturne raznolikosti.(74)
96. V istem smislu pomeni za Evropsko komisijo spoštovanje jezikovne raznolikosti temeljno vrednoto Evropske unije.(75) Pred kratkim je tudi Svet Evropske unije pozval k upoštevanju jezikovne raznolikosti v Evropi.(76)
97. Kulturna razsežnost jezika se nikakor ne omejuje le na literarno področje. Tudi in prav na avdiovizualnem področju je odločilnega pomena za ohranjanje in razcvet kultur ter prek nje za primerno širjenje znanja. Če bi avdiovizualna dela, kot so igrani in televizijski filmi – denimo zaradi gospodarnosti – producirali le še v enem ali nekaterih najbolj razširjenih svetovnih jezikih, bi to zagotovo pomenilo izgubo kulturne raznolikosti. Kajti poznejša sinhronizacija filma v druge jezike sicer olajša razumljivost za širše občinstvo, vendar pa ničesar ne spremeni glede kulturnega ozadja in vrednot, na katerih temelji film in ki jih ob tem širi.
98. Zato je v Konvenciji UNESCA podprta suverena pravica držav, da sprejemajo ukrepe za varovanje in spodbujanje raznolikosti kulturnih izrazov, tudi na področju kulturnih storitev.(77) Izrecno konvencija pogodbenicam dovoljuje, da sprejmejo ukrepe, povezane z jezikom, ki se uporablja za te storitve.(78)
99. Skupnost in tiste države članice, ki so pogodbenice Konvencije UNESCA, so se zavezale, da pri razlaganju in uporabi drugih pogodb, torej tudi pri razlagi in uporabi Pogodbe ES, upoštevajo ustrezne določbe te konvencije.(79)
100. Da je takšno upoštevanje v okviru Pogodbe ES povsem mogoče, kaže pregled dolgoletne sodne prakse Sodišča. V skladu z njo so „določeni cilji, povezani s spodbujanjem kulture“ priznani kot nujen razlog v splošnem interesu,(80) kot so ohranjanje zgodovinske in kulturne dediščine(81) ter splošni interes za povečanje vrednosti zgodovinskega bogastva in za kar največje širjenje znanj o umetniški in kulturni dediščini neke države(82).
101. V predloženem primeru pa je treba poleg tega poudariti, da je Sodišče spodbujanje filma(83), ustvarjanje in ohranjanje večstranskega sistema radiotelevizije(84) ter zagotavljanje določene programske kakovosti radiotelevizije(85) sprejelo kot razloge, ki upravičujejo omejitev temeljnih svoboščin. Dalje je državam članicam načeloma priznalo tudi pravico do spodbujanja svojih nacionalnih jezikov in uradnih jezikov(86).
102. Zato menim, da španski zakonodajalec sledi legitimnemu cilju, ko si v okviru svojih ukrepov za podporo produkcije evropskih del prizadeva, da se spodbujajo zlasti tisti igrani in televizijski filmi, katerih jezik izvirnika je en od priznanih uradnih jezikov v Španiji.
b) Sorazmernost
103. Preizkusiti je še treba, ali španska ureditev vnaprejšnjega financiranja svoj legitimni cilj zasleduje s sorazmernimi sredstvi. V skladu s sodno prakso mora biti obveznost, ki je naložena izdajateljem televizijskih programov, primerna, da zagotovi doseganje postavljenega cilja, in ne sme presegati tega, kar je za dosego tega cilja potrebno.(87)
104. Nedvomno je obveznost za izdajatelje televizijskih programov, da letno določen odstotni delež prihodkov prispevajo za vnaprejšnje financiranje evropskih igranih in televizijskih filmov v enem od uradnih jezikov Španije, primerna, da se ohrani določen jezik in z njim tudi kultura Španije in njenih delov ter da se spodbujara njen razcvet in njeno širjenje prek kina in televizije.(88)
105. Dodajam, da takšni ukrepi za ohranjanje in spodbujanje jezika in kulture države članice ali regije Evropske unije vedno prispevajo tudi k spodbujanju evropske kulture kot celote.
106. Nekoliko podrobnejša razlaga pa je potrebna pri vprašanju, ali je španska ureditev v svoji dejanski obliki potrebna za dosego postavljenega cilja ali pa presega to, kar je potrebno.
107. Po mnenju Komisije je španska ureditev preveč splošna in preveč nedoločna. Tako Komisija pogreša objektivna in preverljiva merila, s katerimi se lahko zagotovi, da velja ureditev vnaprejšnjega financiranja le za igrane in televizijske filme, ki se lahko razvrstijo kot „kulturni izdelek“.
108. Treba je priznati, da je Sodišče enkrat – v zadevi Distribuidores Cinematográficos – že ugotovilo, da španska ureditev s področja subvencioniranja filmov ni bila upravičena, kar je utemeljilo med drugim z argumentom, da spodbuja „[domače] filme brez upoštevanja njihove vsebine ali njihove kakovosti“(89). V tem smislu je generalni pravobranilec Van Gerven takrat grajal pomanjkanje vsakršne „kontrole kakovosti“ v tedanji španski ureditvi(90).
109. Vendar menim, da sodbe Distribuidores Cinematográficos ne smemo prenesti na obravnavani primer.
110. Predloženega primera ne moremo popolnoma primerjati z zadevo Distribuidores Cinematográficos. Tedaj je bila namreč sporna ureditev, ki je svoje sklicevanje na „španske filme“ povezala le z državo članico, v kateri je bil film produciran. V nasprotju s tem pa je v predloženem primeru navezna okoliščina jezikovno merilo. Temu jezikovnemu pravilu ne moremo že vnaprej odreči kulturne povezanosti, če upoštevamo že omenjeni pomen jezika za ohranitev in razcvet kultur ter primerno širjenje znanj o kulturah(91). Drugače kot v zadevi Distribuidores Cinematográficos tako španske ureditve vnaprejšnjega financiranja, ki je sporna v obravnavanem primeru, ne moremo že vnaprej opredeliti kot zaščitniški ukrep, ki je bil sprejet zgolj iz gospodarskih razlogov.
111. Povsem neodvisno od primerljivosti obravnavanega primera z zadevo Distribuidores Cinematográficos je treba poleg tega razmisliti o negativnih posledicah – ki presegajo jezikovno merilo – vsebinskega nadzora in nadzora kakovosti na področju kulture in medijev.
112. Pojem kulture je v odprti in pluralistični družbi zelo širok. Temu ustrezno so številne izrazne oblike kulture, tudi na avdiovizualnem področju. Ne glede na nekaj maloštevilnih, tukaj nespornih ekstremnih primerov(92) se mi zdi praktično nemogoče opredeliti objektivna in predvsem pravična merila o tem, kaj je kultura, in toliko manj, kaj naj bi bili „kulturni izdelki“, ki jih je vredno spodbujati. Vsak tak poskus nujno spremlja nevarnost, da ostanemo ujeti v klasičnih miselnih vzorcih, predvsem pa, da zanemarimo dinamiko novih kulturnih tokov ter kulturne dejavnosti družbenih manjšin.
113. Četudi bi si drznili določiti objektivna merila za to, ali smemo igrani ali televizijski film šteti za „kulturni izdelek“(93) ali kot „kakovosten film“(94), utegne praktično izvajanje teh meril povzročiti znatne birokratske izdatke. Da bi zagotovili najnižjo možno mero pravne varnosti, utegne biti nujno, da nazadnje s strani države imenovano strokovno telo ali ustanova, ki ji država zaupa to nalogo, oceni, ali se lahko filmski načrti upoštevajo pri vnaprejšnjem financiranju, naloženem izdajateljem televizijskih programov, ali ne. To bi pri zadevnih producentih in umetnikih lahko ustvarilo vtis, da se za njihove filmske načrte izvaja predhodna državna cenzura.
114. Vse to sicer ne izključuje, da država članica v okviru svojega manevrskega prostora v presoji(95) poskusi svojo podporo produkciji filmov pogojiti z vsebinskimi merili ali merili kakovosti. Toda iz prava Skupnosti, zlasti iz temeljnih svoboščin, po mojem razumevanju ne izhaja obveznost za države članice, da pri podpiranju kulture nujno upoštevajo vsebinska merila ali merila kakovosti.
115. V istem smislu tako ostaja prepuščeno Komisiji, da pri izvajanju svoje široke pravice do prostega preudarka(96) pri odobritvi državnih pomoči za podpiranje kulture in kulturne dediščine (člen 87(3)(d) ES) uporabi restriktiven pristop in odobri le ukrepe, katerih predmet je natančneje opredeljen „kulturni izdelek“(97). Vendar pa takšna praksa v zvezi z odobritvami Komisije na področju državnih pomoči ne prejudicira razlage preostalih določb Pogodbe ES, zlasti temeljnih svoboščin. Nič torej držav članic ne ovira pri tem, da se zunaj okvira državnih pomoči odpovedo dodatnim vsebinskim ali kakovostnim merilom in kar najširše podpirajo kulturo.
116. Zato z vidika prava Skupnosti upravičevanje takšne ureditve vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, ne pomeni nujno, da se njegovo področje uporabe zaradi objektivnih in preverljivih meril omeji na igrane in televizijske filme, za katere se zdi – ker gre za „kulturne izdelke“ ali „kakovostne filme“ –, da so posebej vredni podpore.
117. Ob koncu naj še pripomnim, da finančne obremenitve, ki so naložene izdajateljem televizijskih programov v okviru španske ureditve vnaprejšnjega financiranja, po nam predloženih informacijah niso povsem nesorazmerne z zasledovanim ciljem. Odstotni delež njihovih letnih prihodkov, ki ga morajo španski izdajatelji televizijskih programov porabiti za vnaprejšnje financiranje filmov v enem od uradnih jezikov v Španiji, je s 3 %(98) primerljivo zmeren. Poleg tega pa v skladu s špansko ureditvijo izdajateljem televizijskih programov ni treba vnaprej financirati izključno filmov v uradnih jezikih Španije. Nasprotno, s kvotnim razmerjem 60 : 40 jim je dopuščen nezanemarljiv manevrski prostor za vlaganja v evropske filmske projekte v drugih jezikih. Po podatkih nekaterih udeležencev postopka na obravnavi pred Sodiščem imajo izdajatelji televizijskih programov poleg tega možnost vlagati v koprodukcije, katerih končni produkt je produciran v več enakovrednih jezikih izvirnika.(99)
118. Zato sem prišla do sklepa, da je taka ureditev vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, primerna za dosego jezikovnih in kulturno-političnih ciljev, ki jih zasleduje, in da ne presega tistega, kar je potrebno za dosego teh ciljev. Prav tako ne pomeni nesorazmerne obremenitve za izdajatelje televizijskih programov.
4. Vmesni sklep
119. Če povzamemo, tako velja:
Temeljne svoboščine Pogodbe ES države članice ne ovirajo, da izdajateljem televizijskih programov zakonsko predpiše, naj 60 % obveznega letnega vnaprejšnjega financiranja porabijo za evropske igrane in televizijske filme, katerih jezik izvirnika je v tej državi članici priznan kot uradni jezik.
C – K tretjemu vprašanju: pojem državne pomoči
120. S tretjim vprašanjem želi Tribunal Supremo poizvedeti glede pojma državne pomoči ali pomoči, odobrene iz državnih sredstev, v smislu člena 87 ES. V bistvu želi predložitveno sodišče vedeti, ali gre za državno pomoč, če država članica izdajatelje televizijskih programov zakonsko zaveže, naj letno določen odstotni delež prihodkov porabijo za vnaprejšnje financiranje evropskih igranih in televizijskih filmov, katerih jezik izvirnika je v tej državi članici priznan kot uradni jezik. Ozadje tega vprašanja je domneva Tribunal Supremo, da vnaprej financirane filme v skladu z zakonom št. 25/1994(100) v večini producira španska filmska industrija(101).
121. Z izjemo UTECA vse stranke postopka sprejemajo domnevo, da v tem primeru ne gre za pomoč v smislu člena 87 ES. To je tudi moje mnenje.
122. Da lahko ukrep opredelimo za državno pomoč v smislu Pogodbe ES, mora biti izpolnjeno vsako od štirih kumulativnih meril, na katerih temelji člen 87(1) ES.(102) Pri tem gre za financiranje ukrepa s strani države ali iz državnih sredstev (prvo merilo), dajanje prednosti posameznemu podjetju (drugo merilo), selektivnost ukrepa (tretje merilo) in prizadetost trgovine med državami članicami z izkrivljanjem konkurence, ki temu sledi (četrto merilo).(103)
123. Posebno pozornost je treba v predloženem primeru nameniti prvemu merilu, to je pomoči, ki jo dodeli država, ali kakršna koli vrsti pomoči iz državnih sredstev.
124. V skladu z ustaljeno sodno prakso pri opredelitvi državne pomoči načeloma ni pomembno, ali je prednost dodeljena s strani države ali s strani javnih ali zasebnih ustanov, ki jih je z namenom izvajanja ureditve državne pomoči ustanovila država ali jim je poverila to nalogo; kajti sicer bi se lahko členoma 87 ES in 88 ES izognili že s tem, da bi se ustanovile neodvisne ustanove, na katere bi se preneslo dodeljevanje državnih pomoči(104).
125. Dajanje prednosti pa se lahko kot državna pomoč opredeli le, prvič, če se neposredno ali posredno financira iz državnih sredstev in se, drugič, lahko pripiše državi.(105)
126. V nasprotju z mnenjem UTECA tudi zadnja sodna praksa, zlasti sodbe GEMO, Pearle, Forum 187 in Laboratoires Boiron, glede tega ni ničesar spremenila. V sodbi Pearle, denimo, je Sodišče zanikalo obstoj državne pomoči v smislu člena 87(1) ES prav zato, ker ni šlo za pomoč iz državnih sredstev.(106) V zadevi GEMO so bila določena plačila odobrena iz zbranih dajatev, ki so jih zaračunavale in z njimi upravljale državne službe, tako da je bila njihova pomoč iz državnih sredstev nedvomna in natančnejše pojasnilo ni bilo potrebno.(107) Podobno se je odločilo v primerih Forum 187 in Laboratoires Boiron, v katerih je šlo za olajšave v obliki oprostitve plačila državnih davkov;(108) v teh primerih sicer ni prišlo do izplačila denarja s strani države, vendarle pa se je država odpovedala konkretnim prejemkom.
127. V predloženem primeru gre pri spremenjenem členu 5(1) zakona št. 25/1994, iz katerega izhaja obveznost španskih izdajateljev televizijskih programov za vnaprejšnje financiranje filmov, brez dvoma za državni ukrep Kraljevine Španije. Morebitne prednosti, ki jih utegnejo imeti filmski producenti zaradi te ureditve, se lahko torej vsekakor pripišejo španski državi.(109)
128. Do prenosa državnih sredstev filmskim producentom pa v okviru te ureditve ne pride niti neposredno niti posredno. Sicer takšen prenos državnih sredstev ne pomeni nujno denarnega izplačila iz premoženja države.(110) Vendar pa bi morala biti sredstva, ki so bila uporabljena za vnaprejšnje financiranje filmov, pred izplačilom zadevnim filmskim producentom vsaj na voljo državi(111) ali pa bi morala pomeniti nekakšno finančno obremenitev za državo(112). To pa v tem primeru ni tako.
129. Prvič se za vnaprejšnje financiranje filmov v skladu s sporno ureditvijo uporabijo samo finančna sredstva zadevnega izdajatelja televizijskih programov, ne glede na to, ali gre za filme iz njihove produkcije ali za filme tuje produkcije. Nad temi finančnimi sredstvi španska država, kolikor je razvidno, nima nadzora, prav tako pa nima vpliva na njihovo dejansko porabo; torej ne moremo domnevati, da razpolaga s temi sredstvi.
130. Drugič, sistem vnaprejšnjega financiranja filmov za špansko državo tudi ne pomeni finančne obremenitve. Zlasti takšna obremenitev države ne izhaja zgolj iz okoliščine, da ustvarijo televizijska podjetja zaradi svoje zakonske obveznosti vnaprejšnjega financiranja evropskih filmov mogoče manj dobička in se zato posledično zmanjšajo prihodki od davkov španske države.(113) Vzročna povezanost vnaprejšnjega financiranja filmov in morebitnih manjših prihodkov od davkov je namreč preveč negotova in preveč posredna, da bi lahko govorili o zagotavljanju prednosti filmskim producentom na račun države. V tem se predloženi primer temeljito razlikuje od primerov, v katerih je prednost, ki jo je podelila država, pomenila konkretno davčno olajšavo ali oprostitev plačila davka za določena podjetja, tako da so zmanjšani prihodki države od davkov dovolj predvidljivi in ustrezajo dodeljeni prednosti.(114)
131. S sistemom vnaprejšnjega financiranja filmov španska država z zakonom zavezuje le določena podjetja – izdajatelje televizijskih programov –, da del svojih finančnih sredstev namenijo določenemu namenu, namreč vnaprejšnjemu financiranju evropskih igranih in televizijskih filmov v določenih jezikih. S tem povezano državno poseganje v zasebno avtonomijo izdajateljev televizijskih programov utegne sicer določenim filmskim producentom prinesti gospodarske prednosti; vendar pa te prednosti niso financirane iz državnih sredstev, temveč zgolj iz sredstev konkretnega izdajatelja televizijskih programov(115).
132. Temu ne nasprotuje dejstvo, da so med španskimi izdajatelji televizijskih programov, ki so zavezani k vnaprejšnjemu financiranju filmov, poleg nekaterih zasebnih podjetij tudi javnopravne radiotelevizijske ustanove.(116) Res bi lahko sredstva, s katerimi upravljajo javna podjetja ali javnopravne ustanove, v posameznem primeru razumeli kot državna sredstva.(117) Vendar pa to ni vedno in samo po sebi tako,(118) temveč le, če so njihova sredstva nenehno pod državnim nadzorom in so tako na voljo pristojnim nacionalnim organom.(119)
133. Javnopravna radiotelevizijska podjetja imajo v večini primerov posebno avtonomijo v razmerju do države, ki jih pred državnimi posegi ne ščiti le pri njihovem oblikovanju programa, temveč tudi v zvezi z njihovimi izdatki. Če takšna avtonomija v razmerju do španske države pritiče tudi španskim javnopravnim izdajateljem televizijskih programov – o tem mora odločiti predložitveno sodišče –, njihovih finančnih sredstev nikakor ne smemo razumeti kot državna sredstva v smislu člena 87(1) ES.(120)
134. Tudi če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da lahko država na španske javnopravne radiotelevizijske ustanove glede njihovih izdatkov vendarle vpliva, je treba upoštevati, da v vsakem primeru tukaj sporni izdatki, namenjeni vnaprejšnjemu financiranju filmov, niso posledica specifičnega državnega vpliva na javnopravne radiotelevizijske ustanove, zaradi česar bi lahko sklepali o prikriti državni pomoči. Nasprotno je njihova podlaga splošno zakonsko pravilo, katerega področje uporabe se nikakor ne omejuje le na javnopravne radiotelevizijske ustanove, temveč zajema tudi ne nezanemarljivo število zasebnih izdajateljev televizijskih programov.
135. Na novo sprejeti člen 5(1) zakona št. 25/1994 v nobenem primeru ne razlikuje med zasebnimi in javnopravnimi izdajatelji televizijskih programov. Tako je ta določba primerljiva z drugimi splošnimi državnimi predpisi, katerih cilj je v javnem interesu – denimo varovanje zdravja, varovanje okolja ali varnost cestnega prometa – in ki veljajo tako za javne kot za zasebne ustanove.
136. Tako denimo zakonski predpis, po katerem morajo vozniki motornih koles nositi zaščitno čelado, sam po sebi še ne pomeni ureditve o dodelitvi državne pomoči v prid podjetjem, ki takšne čelade izdelujejo in prodajajo, pa četudi del čelad nabavlja tudi država za svoje policiste. Četudi bi država članica predpisala nošenje čelad domačih proizvajalcev, bi to ne pomenilo težave v zvezi z državno pomočjo, temveč bi jo bilo treba obravnavati v okviru temeljnih svoboščin notranjega trga, zlasti glede določb o prostem pretoku blaga.
137. Prav takšen je položaj glede ureditve, kakršna je v tem primeru sporna obveznost, po kateri morajo španski izdajatelji televizijskih programov v javnem interesu prispevati del sredstev za vnaprejšnje financiranje evropskih filmov. Sama okoliščina, da morajo zakonodajni zavezanci zaradi zakonskega predpisa plačevati določene izdatke, od katerih imajo koristi tretji, še ne pomeni, da gre pri takšni ureditvi za ureditev državnih pomoči v smislu členov 87 ES in 88 ES. Nasprotno bi bilo treba učinke prava Skupnosti v zvezi s takšno ureditvijo presojati v okviru temeljnih svoboščin notranjega trga.(121)
138. Zato lahko ugotovimo, da taka ureditev vnaprejšnjega financiranja, kot je španska, ne pomeni državne pomoči ali pomoči iz državnih sredstev v smislu člena 87(1) ES.
VI – Predlog
139. Ob upoštevanju zgornjih navedb Sodišču predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Supremo, odgovori tako:
1. Direktiva 89/552/EGS na splošno in zlasti njen člen 3 ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki izdajatelje televizijskih programov zavezuje, da letno določen odstotni delež prihodkov namenijo vnaprejšnjemu financiranju evropskih igranih in televizijskih filmov. Takšna nacionalna ureditev pa mora biti v skladu s siceršnjim pravom Skupnosti.
2. Temeljne svoboščine Pogodbe ES države članice ne ovirajo, da izdajateljem televizijskih programov zakonsko predpiše, naj 60 % obveznega letnega vnaprejšnjega financiranja porabijo za evropske igrane in televizijske filme, katerih jezik izvirnika je v tej državi članici priznan kot uradni jezik.
3.
Takšna ureditev, kakršna je opisana v točkah 1 in 2, ne pomeni državne pomoči ali pomoči iz državnih sredstev v smislu člena 87 ES.