DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 31 januari 2013(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensamt europeiskt asylsystem – Tredjelandsmedborgares ansökan om att beviljas flyktingstatus – Direktiv 2005/85/EG – Artikel 23 – Möjlighet att handlägga asylansökningar genom ett prioriterat förfarande – Nationellt förfarande varigenom asylansökningar från en viss kategori av personer handläggs med prioritet på grundval av deras nationalitet eller ursprungsland – Rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol – Artikel 39 i direktiv 2005/85 – Begreppet domstol i den mening som avses i denna artikel”
I mål C‑175/11,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Irland) genom beslut av den 8 april 2011, som inkom till domstolen den 13 april 2011, i målet
H. I. D.,
B. A.
mot
Refugee Applications Commissioner,
Refugee Appeals Tribunal,
Minister for Justice, Equality and Law Reform,
Ireland,
Attorney General,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av A. Rosas (referent), tillförordnad ordförande vid andra avdelningen, samt domarna E. Juhász, U. Lõhmus, A. Arabadjiev och C.G. Fernlund,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: handläggaren K. Malacek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 juni 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– D., genom R. Boyle, SC, A. Lowry och G. O’Halloran, BL, befullmäktigade av A. Bello Cortés, solicitor,
– A., genom R. Boyle, A. Lowry och G. O’Halloran, befullmäktigade av B. Trayers, solicitor,
– Irland, genom E. Creedon, E. Burke, A. Flynn och D. O’Hagan, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av M. Collins, SC, och D. Conlan Smyth, barrister,
– Greklands regering, genom M. Michelogiannaki och L. Kotroni, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och M. Wilderspin, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 6 september 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 23 och 39 i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, s. 13).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan de nigerianska medborgarna D. och A., å ena sidan, och Refugee Applications Commissioner, Refugee Appeals Tribunal, Minister for Justice, Equality and Law Reform (nedan kallad ministern), Irland och Attorney General, å andra sidan, angående ministerns beslut att, inom ramen för ett prioriterat förfarande, avslå dessa medborgares ansökningar om att beviljas flyktingstatus.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
3 Såsom framgår av skäl 2 i direktiv 2005/85 enades Europeiska rådet vid sitt möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 om att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och absolut tillämpning av konventionen angående flyktingars rättsliga ställning som undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)) (nedan kallad Genèvekonventionen) och trädde i kraft den 22 april 1954. Denna konvention kompletterades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967. Genom protokollet bekräftas principen om ”non-refoulement”, det vill säga att ingen flykting ska skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse.
4 I skälen 3 och 4 i direktiv 2005/85 anges följande:
”(3) I slutsatserna från Tammerfors fastställs att ett gemensamt europeiskt asylsystem på kort sikt bör omfatta gemensamma normer för rättvisa och effektiva asylförfaranden i medlemsstaterna och, på längre sikt, gemenskapsbestämmelser som leder till ett gemensamt asylförfarande i hela Europeiska gemenskapen.
(4) Miniminormerna i detta direktiv för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus är därför en första åtgärd i fråga om asylförfaranden.”
5 Av skäl 8 framgår att direktivet står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
6 Skäl 11 i direktivet har följande lydelse:
”Det ligger i såväl medlemsstaternas som de asylsökandes intresse att beslut om asylansökningar fattas så fort som möjligt. Medlemsstaterna bör efter eget gottfinnande besluta hur handläggningen av asylansökningar skall organiseras, så att de i enlighet med sina nationella behov kan prioritera eller påskynda handläggningen av en ansökan med beaktande av normerna i detta direktiv.”
7 Den första meningen i skäl 13 i direktivet har följande lydelse:
”För att personer som verkligen behöver skydd enligt artikel 1 i Genèvekonventionen skall erkännas som flyktingar på riktiga grunder, bör alla asylsökande, med vissa undantag, få faktisk tillgång till asylförfarandet, möjlighet att samarbeta och effektivt kommunicera med de behöriga myndigheterna för att lägga fram alla relevanta omständigheter i sitt ärende och de rättssäkerhetsgarantier under förfarandet som krävs för att de skall kunna föra sin talan genom alla skeden av förfarandet.”
8 Av skäl 17 i direktivet framgår följande:
”En nyckelfråga när det gäller att bedöma hur välgrundad en asylansökan är, är den sökandes säkerhet i det egna ursprungslandet. Om ett tredjeland kan anses vara ett säkert ursprungsland bör medlemsstaterna kunna fastställa dess säkerhet och förutsätta att det är säkert för en särskild sökande, såvida han eller hon inte lägger fram allvarliga motbevis.”
9 I skäl 27 i direktivet anges följande:
”En grundläggande princip i gemenskapslagstiftningen återspeglas i det faktum att beslut som fattats om en asylansökan och om återkallande av flyktingstatus är föremål för ett effektivt rättsmedel inför domstol i enlighet med artikel [267 FEUF]. Rättsmedlets effektivitet, även när det gäller prövning av berörda sakförhållanden, är beroende av det administrativa och rättsliga systemet i varje medlemsstat som helhet.”
10 Enligt artikel 4.1 första stycket i direktiv 2005/85 ska medlemsstaterna för alla förfaranden utse en beslutande myndighet som ska ansvara för en korrekt prövning av ansökningarna i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv. I artikel 2 e i direktivet definieras begreppet beslutande myndighet såsom en myndighet med domstolsliknande uppgifter eller en administrativ myndighet i en medlemsstat, som är ansvarig för att pröva asylansökningar och behörig att fatta beslut i första instans i sådana ärenden, med förbehåll för bestämmelserna i bilaga I i direktivet.
11 Den prövning som utförs av denna myndighet bör stå i överensstämmelse med ett antal grundläggande principer och garantier, vilka anges i kapitel II i direktivet, som består av artiklarna 6–22 i detta.
12 I artikel 8.2 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall se till att den beslutande myndigheten fattar sina beslut om asylansökningar efter en korrekt prövning. Medlemsstaterna skall därför se till att
a) ansökningar prövas och beslut fattas individuellt, objektivt och opartiskt,
b) exakt och aktuell information erhålls från olika källor, t.ex. från Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR), om den allmänna situation som råder i de asylsökandes ursprungsländer och, vid behov, i de länder som de asylsökande har rest igenom, och att denna information görs tillgänglig för den personal som ansvarar för att pröva asylansökningar och fatta beslut om dessa,
c) den personal som har att pröva asylansökningar och fatta beslut om dessa har kunskaper om tillämpliga normer på området för asyl- och flyktinglagstiftning.”
13 I artikel 9.1 och 9.2 första stycket i direktiv 2005/85 föreskrivs vidare att medlemsstaterna ska se till att beslut om asylansökningar delges skriftligen och att medlemsstaterna när en ansökan avslås dessutom ska se till att de faktiska och rättsliga skälen för detta anges i beslutet och att det ges skriftlig information om hur ett beslut som går sökanden emot kan överklagas.
14 Enligt artikel 10.1 i direktivet omfattas alla asylsökande av vissa minimigarantier, som att upplysas på ett språk som de rimligen kan förväntas förstå, få hjälp av en tolk, medges möjlighet att meddela sig med UNHCR, inom skälig tid underrättas om vilket beslut som har fattats om deras asylansökan eller informeras om resultatet av det beslut som fattats av den beslutande myndigheten. I artikel 12.1 första stycket i direktivet föreskrivs även att asylsökande ska ges tillfälle att höras om sin ansökan genom en personlig intervju med en person som är behörig att utföra en sådan intervju innan den beslutande myndigheten fattar något beslut.
15 I artikel 23 i direktiv 2005/85, med rubriken ”Prövningsförfarande”, föreskrivs följande i punkterna 1–3:
”1. Medlemsstaterna skall handlägga asylansökningar genom ett prövningsförfarande i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II.
2. Medlemsstaterna skall se till att ett sådant förfarande avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning.
...
3. Medlemsstaterna får prioritera eller påskynda en prövning i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II, t.ex. om ansökan kan förväntas vara välgrundad eller om den sökande har särskilda behov.”
16 I artikel 23.4 i direktivet anges femton särskilda skäl som motiverar att handläggningen prioriteras eller påskyndas.
17 I nämnda artikel 23.4 anges särskilt följande:
”Medlemsstaterna får även föreskriva att ett prövningsförfarande i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II skall prioriteras eller påskyndas om
...
b) det klart framgår att sökanden inte har rätt att betraktas som flykting eller [har] rätt till flyktingstatus enligt [rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, s. 12, och rättelse i EUT L 204, 2005, s. 24)], eller
c) asylansökan anses ogrundad
i) eftersom sökanden kommer från ett säkert ursprungsland enligt artiklarna 29, 30 och 31, eller
ii) eftersom landet som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredjeland för sökanden, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 28.1, eller
...”
18 I artikel 39 i direktiv 2005/85, med rubriken ”Rätten till ett effektivt rättsmedel”, föreskrivs bland annat i punkt 1 a att medlemsstaterna ska se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot beslut som fattats om deras asylansökan.
19 Av bilaga I till direktiv 2005/85 framgår att Irland vid genomförandet av direktivet får fastställa att den beslutande myndigheten i den mening som avses i artikel 2 e i direktivet ska vara Office of the Refugee Applications Commissioner (nedan kallat ORAC) när det gäller att pröva om en sökande bör eller, beroende på omständigheterna, inte bör förklaras vara flykting. I enlighet med samma bilaga ska beslut i första instans i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse inbegripa rekommendationer från Refugee Applications Commissioner om huruvida en sökande bör eller, beroende på omständigheterna, inte bör förklaras vara flykting.
Irländsk rätt
20 Den tillämpliga lagstiftningen består i förevarande fall av 1996 års flyktinglag (Refugee Act 1996), i dess lydelse enligt section 11.1 i 1999 års lag om invandring (Immigration Act 1999), enligt section 9 i 2000 års lag om illegal invandring (Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000) och enligt section 7 i 2003 års lag om invandring (Immigration Act 2003) (nedan kallad flyktinglagen). I flyktinglagen föreskrivs bland annat handläggningsregler för asylansökningar.
Handläggning av asylansökningar i Irland
21 Det framgår av den dom som High Court meddelade den 9 februari 2011 och som bilagts beslutet om hänskjutande att handläggningen av asylansökningar i Irland går till enligt följande.
22 Enligt section 8 i flyktinglagen ska asylansökningar göras vid Refugee Applications Commissioner. I section 11 i nämnda lag föreskrivs att Refugee Application Commissioner, som är ledamot av ORAC, ska höra sökanden, göra efterforskningar och inhämta nödvändiga upplysningar. Refugee Application Commissioner ska därefter enligt section 13 i flyktinglagen upprätta en rapport i vilken denna avger en positiv eller negativ rekommendation gällande frågan huruvida den aktuella sökanden ska beviljas flyktingstatus samt överlämna rapporten till ministern.
23 Om Refugee Applications Commissioner rekommenderar att flyktingstatus ska beviljas är ministern enligt section 17.1 i flyktinglagen skyldig att bevilja den aktuella sökanden sådan status. För det fall Refugee Applications Commissioner däremot rekommenderar att sökanden inte ska beviljas flyktingstatus kan denne enligt section 16 i flyktinglagen överklaga rekommendationen vid Refugee Appeals Tribunal.
24 Förfarandet för överklagande vid Refugee Appeals Tribunal kan innefatta en muntlig del inför en av dess ledamöter. Efter denna förhandling ska Refugee Appeals Tribunal besluta om huruvida rekommendationen från Refugee Applications Commissioner ska fastställas. För det fall Refugee Appeals Tribunal ger asylsökanden rätt och anser att rekommendationen ska vara positiv, är ministern enligt section 17.1 i nämnda lag skyldig att bevilja sökanden flyktingstatus. I det motsatta fallet, det vill säga om Refugee Appeals Tribunal anser att den negativa rekommendationen ska stå fast, har ministern alltjämt utrymme för skönsmässig bedömning för att besluta huruvida sådan status ska beviljas.
25 Enligt section 5 i 2000 års lag om illegal invandring får asylsökandena bestrida giltigheten av rekommendationer från Refugee Applications Commissioner och av besluten från Refugee Appeals Tribunal vid High Court, med förbehåll för de särskilda villkor som gäller för asylärenden. Enligt nämnda bestämmelse får avgörandet från High Court endast överklagas till Supreme Court om High Court själv meddelar ett beslut om tillstånd att överklaga (certificate of leave to appeal).
26 I section 12 i flyktinglagen föreskrivs även att ministern får utfärda föreskrifter till Refugee Applications Commissioner och/eller Refugee Appeals Tribunal om att den ena av dem eller båda, beroende på omständigheterna, ska prioritera vissa kategorier av ansökningar om ministern bedömer att detta är lämpligt eller nödvändigt. Enligt section 12.1 b och e kan prioritet beviljas på grundval av sökandens ursprungsland eller hemvist, eller annars med hänsyn till tidpunkten när asylansökan gjordes.
27 Den 11 december 2003 utfärdade ministern med stöd av section 12.1 b och e i flyktinglagen föreskrifter riktade till Refugee Applications Commissioner och Refugee Appeals Tribunal om att asylansökningar som, från och med den 15 december 2003, lämnats in av nigerianska medborgare skulle handläggas med prioritet (nedan kallad 2003 års ministerföreskrift).
28 Irland har i sina skriftliga yttranden till EU-domstolen angett, och sedan under den muntliga förhandlingen erinrat om, att denna ministerföreskrift därefter upphävdes från och med den 1 mars 2010 genom skrivelser av den 25 februari samma år, vilka tillställdes ORAC och ordföranden vid Refugee Appeals Tribunal.
Bestämmelserna gällande Refugee Appeals Tribunal
29 I section 15.1 i flyktinglagen föreskrivs att en domstol kallad ”Refugee Appeals Tribunal” ska inrättas för att pröva överklaganden enligt section 16 i nämnda lag och fatta beslut gällande sådana överklaganden. I section 15.2 föreskrivs vidare att ”Domstolen ska vara oberoende i sin verksamhet”.
30 I section 16 i flyktinglagen, med rubriken ”Överklagande vid domstolen”, föreskrivs följande:
”1. Klaganden får överklaga enligt gällande formella krav mot en sådan rekommendation som Refugee Applications Commissioner meddelar enligt section 13 ...
2. Domstolen kan
a) följa den rekommendation som Refugee Applications Commissioner har meddelat, eller
b) avstå från att följa den rekommendation som Refugee Applications Commissioner har meddelat och rekommendera att klaganden beviljas flyktingstatus.
...
2B. Om
...
b) ministern uppger för tribunalen att ministern anser att klaganden har åsidosatt section 9.4 a, 9.4A eller 9.5,
ska domstolen skicka en skriftlig underrättelse till klaganden där denne anmodas att skriftligen klargöra ... huruvida vederbörande avser att vidhålla sitt överklagande, och om klaganden inte besvarar underrättelsen inom angiven frist ska överklagandet anses ha återkallats.
...
3. Överklagande sker genom att en skriftlig ansökan inges till domstolen inom den frist som anges i section 13 … . I ansökan ska grunderna för överklagandet anges och ... huruvida klaganden önskar att domstolen ska hålla muntlig förhandling i målet.
...
5. Refugee Applications Commissioner ska förse domstolen med kopior av samtliga rapporter, handlingar och skriftliga yttranden som har ingetts till denna myndighet enligt section 11 samt en skriftlig redogörelse angående all annan information avseende asylansökan, vilken myndigheten har fått kännedom om under sin utredning, samt källorna till denna information.
...
8. Domstolen ska förse den berörde klaganden och hans eller hennes rättsliga ombud (om denne är känd) samt UNHCR, om så begärs, med kopior på samtliga rapporter, yttranden, skriftliga yttranden eller andra handlingar som Refugee Applications Commissioner har ingett till domstolen och som inte tidigare har delgetts klaganden eller i förekommande fall UNHCR i enlighet med section 11.6, samt en skriftlig redogörelse för beskaffenheten av och källorna till all annan information som avser överklagandet och som domstolen har fått kännedom om i samband med att överklagandet gavs in med stöd av förevarande bestämmelse.
10. Domstolen ska efter att ha mottagit en ansökan i den mening som avses i section 16.3, om det bedöms lämpligt, hålla en muntlig förhandling i samband med prövningen av ett överklagande enligt denna bestämmelse.
11. a) I samband med en muntlig förhandling ... enligt förevarande section kan domstolen:
i) skriftligen kalla varje person vars vittnesmål är nödvändigt för att avgöra målet ... för att höras av rätten och inge handlingar eller uppgifter i dess ägo eller besittning ...
ii) anmoda denna person att inge angivna handlingar och uppgifter i dess ägo eller besittning, eller
iii) anta andra beslut för processledning som domstolen anser nödvändiga och lämpliga inom ramen för förfarandet.
b) Punkterna a i och ii ska inte tillämpas på handlingar eller uppgifter som har sekretessbelagts av utrikesministern (Minister for Foreign Affairs) (vartill han eller hon härmed tillerkänns befogenhet) med hänsyn till rikets säkerhet eller grunderna för rättsordningen (ordre public).
c) Domstolen ska ge klaganden och Refugee Applications Commissioner eller en behörig tjänsteman möjlighet att närvara under förhandlingen och föra sin talan inför rätten personligen, genom rättsligt ombud eller annat ombud.
...
16. Innan domstolen bifaller eller avslår ett överklagande enligt förevarande bestämmelse ska den beakta
a) den relevanta ansökan enligt section 16.3,
b) den rapport som Refugee Applications Commissioner har utarbetat enligt section 13,
c) eventuella yttranden som Refugee Applications Commissioner eller UNHCR har ingett till domstolen,
d) ingiven bevisning och i förekommande fall muntliga yttranden som har gjorts under förhandlingen, och
e) handlingar, skriftliga yttranden eller andra uppgifter som har inkommit till Refugee Applications Commissioner i enlighet med section 11.
...”
31 I bilaga II till flyktinglagen anges att Refugee Appeals Tribunal består av en ordförande och det antal ordinarie ledamöter som ministern, med samtycke från finansministern (Minister for Finance), anser nödvändigt för att de ärenden som anhängiggörs vid denna domstol ska kunna handläggas effektivt. Ledamöterna, inklusive ordföranden, ska ha minst fem års yrkeserfarenhet som barrister eller solicitor innan deras utnämning. Medlemmarna vid Refugee Appeals Tribunal utnämns av ministern. De ordinarie ledamöterna utnämns för en mandatperiod på tre år enligt de villkor stipuleras som ministern, med förbehåll för bestämmelserna i denna bilaga, fastställer i samband med utnämningen. Ordföranden vid Refugee Appeals Tribunal fullgör sina arbetsuppgifter enligt ett skriftligt tjänsteavtal där de villkor som ministern, med finansministerns samtycke, kan besluta om när det befinns lämpligt. Ordinarie ledamöter erhåller vederlag, traktamente och ersättning för utgifter, vilket fastställs enligt samma villkor.
32 I punkt 7 i samma bilaga II anges vidare att en ordinarie ledamot kan skiljas från sitt ämbete genom ett motiverat beslut från ministern.
Bakgrund till målen och tolkningsfrågorna
33 I de båda nationella målen har nigerianska medborgare som rest in i Irland under år 2008 ansökt om asyl i denna medlemsstat.
34 I ärendet avseende D. avslog ORAC asylansökan i sin rapport av den 15 augusti 2008 enligt section 13 i flyktinglagen. Handläggningen av överklagandet till Refugee Appeals Tribunal vilandeförklarades i avvaktan på att den hänskjutande domstolen meddelar dom.
35 I ärendet avseende A. meddelade ORAC i sin rapport av den 25 augusti 2008 en negativ rekommendation vad gäller dennes asylansökan. Denna rekommendation godtogs därefter av Refugee Appeals Tribunal genom dom av den 25 november 2008.
36 Både D. och A. väckte talan vid High Court om ogiltigförklaring av 2003 års ministerföreskrift som innebar att asylansökningar från nigerianska medborgare skulle handläggas med prioritet. De yrkade även ogiltigförklaring av Refugee Applications Commissioners rapport av den 15 augusti 2008 och Refugee Appeals Tribunals beslut av den 25 november 2008.
37 D. och A. har till stöd för sin talan vid High Court åberopat två huvudsakliga argument.
38 Enligt det första argumentet är 2003 års ministerföreskrift rättsstridig på grund av följande skäl. Föreskriften står i strid med artikel 23.3 och 23.4 i direktiv 2005/85 som enligt sökandena innehåller en uttömmande redogörelse över de omständigheter som kan motivera att ett påskyndat förfarande ska tillämpas. Denna redogörelse innefattar inte att prioritet beviljas vid handläggningen av asylansökningar från en viss grupp av medborgare med hänvisning till deras nationalitet eller att förfarandet avseende dessa ansökningar påskyndas. Föreskriften innebär dessutom åsidosättande av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. D. och A. har i detta hänseende åberopat ”en processuell nackdel” i förhållande till andra asylsökande från osäkra ursprungsländer, eftersom mindre tid och resurser tilldelas prioriterade ärenden vilket innebär att mindre uppmärksamhet ägnas frågan huruvida ytterligare uppgifter eller utredning behövs för prövningen av asylansökningarna. Asylsökanden har således färre möjligheter att inkomma med kompletterande information.
39 Enligt det andra argumentet innebär möjligheten att överklaga ORAC:s rapport vid Refugee Appeals Tribunal inte att kravet i artikel 39 i direktiv 2005/85 på att asylsökande ska ha ”rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol” ska anses vara uppfyllt.
40 D. och A. har till stöd för detta argument anfört att Refugee Appeals Tribunal inte är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, och har därvid anfört följande skäl.
41 Denna myndighets jurisdiktion är enligt D. och A. inte bindande, eftersom lagenligheten av ORAC:s beslut även kan överprövas genom att talan väcks vid High Court. Jurisdiktionen utövas inte heller genom en tvåpartsprocess (inter partes) eftersom ORAC inte måste finnas representerad under överklagandeförfarandet för att försvara sitt beslut i första instans. Refugee Appeals Tribunal är inte heller oberoende, på grund av sin administrativa anknytning till ORAC och ministern samt till vissa av den sistnämndes befogenheter.
42 High Court avslog överklagandena i sin dom av den 9 februari 2011 och biföll inte deras yrkanden.
43 Vad beträffar deras första argument bedömde High Court att det ankommer på medlemsstaterna att efter eget gottfinnande besluta om de organisatoriska aspekterna av asylförfarandet, såsom framgår av skäl 11 i direktiv 2005/85. Enligt High Court är artikel 23 i detta direktiv fakultativ och inte uttömmande. Bestämmelsen innehåller inte heller någon uttrycklig begränsning avseende vilken typ av asylansökningar som kan handläggas med prioritet. High Court bedömde följaktligen att artikel 23 varken innebär att medlemsstaterna var skyldiga att bevilja sådana ärenden prioritet eller att det var uteslutet att andra ärenden kunde beviljas prioritet.
44 Vad vidare beträffar argumentet avseende diskriminering på grund av nationalitet bedömde High Court att särbehandlingen endast var av administrativ art och inte avsåg prövningen av asylansökningarna i sak. Även om handläggningen av de ifrågavarande asylansökningarna hade påskyndats, hade denna nämligen skett i överensstämmelse med de principer och garantier som gäller alla asylansökningar, inklusive de krav som följer av kapitel II i direktiv 2005/85. High Court ansåg att även om D. och A. åberopat en ”processuell nackdel” till följd av att prövningsfristerna för deras asylansökningar förkortades, hade de inte åberopat någon särskild underlåtelse, någon rättsstridighet eller något åsidosättande av dessa principer eller garantier vid prövningen av ansökningarna. High Court framhöll slutligen att den organisatoriska särbehandling som följde av 2003 års ministerföreskrift motiverades av det stora antalet asylansökningar från nigerianska medborgare, vilken utgjorde 39 procent av samtliga asylansökningar under år 2003 då denna ministerföreskrift utfärdades.
45 När det gäller D:s och A:s påstående att rätten till ett effektivt rättsmedel har åsidosatts, bedömde High Court att ORAC var den ”beslutande myndigheten” i den mening som avses i artikel 2 e i direktiv 2005/85, att ORAC:s rekommendation enligt section 13 i flyktinglagen var ”beslutet i första instans” om asylansökan och att överklagandet till Refugee Appeals Tribunal var det effektiva rättsmedel som avsågs i artikel 39 i direktivet. Eftersom detta rättsmedel hade formen av ett fullständigt överklagandeförfarande, beträffande både sak- och rättsfrågor, inom vilket Refugee Appeals Tribunal kan överpröva talan, på nytt höra vittnen och vidta kompletterande utredningsåtgärder, uppfyllde det minimikraven enligt artikel 39 i direktivet.
46 High Court konstaterade även att Refugee Appeals Tribunal enligt lag måste vara oberoende i sin verksamhet och att de bestämmelser som reglerar dess inrättande, verksamhet och organisation, samt utnämningen och avlöningen av dess ledamöter, inte i någon väsentlig omfattning skiljer sig från dem som gäller andra domstolar med liknande verksamhetsområden. High Court bedömde således att Refugee Appeals Tribunal utgör en ”domstol”.
47 High Court ska i förevarande fall pröva frågan huruvida D. och A. ska medges tillstånd att överklaga den dom som High Court meddelade den 9 februari 2011 till Supreme Court. Ett sådant överklagande får nämligen endast ges in om High Court tillåter det och intygar att dess avgörande rör en rättsfråga av extraordinärt allmänintresse och att det med hänsyn till allmänintresset är önskvärt att målet prövas i högre instans (certificate of leave to appeal).
48 High Court beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Utgör bestämmelserna i [direktiv 2005/85] eller allmänna principer i unionsrätten hinder för att en medlemsstat vidtar administrativa åtgärder som medför att en viss kategori av asylansökningar handläggs och avgörs genom ett prioriterat eller påskyndat förfarande på grundval av den asylsökandes nationalitet eller ursprungsland?
2) Ska artikel 39 i [direktiv 2005/85], jämförd med skäl 27 i samma direktiv och artikel 267 FEUF, tolkas så, att den rätt till ett effektivt rättsmedel som krävs enligt artikel 39 är tillgodosedd i nationell rätt när överprövningen eller överklagandet av beslutet om asylansökan i första instans enligt lag ska ske genom överklagande till en domstol som inrättats genom lag och som är behörig att fatta bindande avgöranden till förmån för den asylsökande vad gäller frågor som avser alla faktiska och rättsliga omständigheter som är relevanta för asylansökan, samtidigt som en ordning innefattande vissa eller samtliga administrativa eller organisatoriska särdrag gäller, nämligen att
– en minister alltjämt har ett kvarstående utrymme för skönsmässig bedömning för att kunna upphäva ett negativt beslut om en asylansökan,
– det finns organisatoriska eller administrativa förbindelselänkar mellan de organ som fattar beslutet om asylansökan i första instans och de som prövar överklagandet,
– de ledamöter av domstolen som är ansvariga för avgörandet utses av ministern, tjänstgör på deltid under tre års tid och erhåller ersättning per ärende, och/eller att
– ministern alltjämt har befogenhet att utfärda sådana föreskrifter som anges i sections 12, 16.2B b och 16.11 i [flyktinglagen]?”
49 EU-domstolen har på begäran av High Court prövat huruvida förevarande mål om förhandsavgörande ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål enligt artikel 104b i domstolens rättegångsregler, i deras lydelse vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörande. EU-domstolen avslog denna begäran genom beslut av den 2 maj 2011, som domstolen antog med tillämpning av artikel 104b.1 fjärde stycket i rättegångsreglerna efter att ha hört generaladvokaten.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
50 High Court har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 23.3 och 23.4 i direktiv 2005/85 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstat att föreskriva prioriterad eller påskyndad handläggning av vissa kategorier av asylansökningar på grundval av den asylsökandes nationalitet eller ursprungsland.
51 D. och A. har i detta avseende under förhandlingen anfört att handläggning av en asylansökan genom ett prioriterat eller påskyndat förfarande endast kan föreskrivas enligt artikel 23.3 i direktivet om ansökan kan förväntas vara välgrundad eller med hänsyn till ett av de femton skäl som anges i artikel 23.4 när det klart framgår att ansökan är ogrundad. Medlemsstaterna kan således inte föreskriva ett sådant förfarande för prövningen av asylansökningar enbart på grundval av de asylsökandes nationalitet eller ursprungsland.
52 D. och A. anser vidare att valet av ett prioriterat eller påskyndat förfarande enbart kan gälla en enskild asylansökan och inte omfatta en hel kategori av ansökningar. D. och A. har bland annat erinrat om att de fördragsslutande staterna enligt artikel 3 i Genèvekonventionen ska tillämpa bestämmelserna i konventionen på flyktingar utan åtskillnad med hänsyn till deras ras, religion eller ursprungsland. De anser således att handläggning genom ett prioriterat eller påskyndat förfarande vad avser en definierad personkategori på grundval av ett sådant kriterium innebär ett åsidosättande av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet.
53 Irland har gjort gällande att artikel 23.3 i direktiv 2005/85 ska tolkas mot bakgrund av artikel 23 i dess helhet och det allmänna sammanhanget för direktivet med beaktande av skälen däri, särskilt skäl 11 där principen om medlemsstaternas processuella autonomi bekräftas vad gäller handläggningen av asylansökningar.
54 Enligt Irland utgör denna bestämmelse inte hinder för att vissa ansökningar beviljas prioritet på grundval av de asylsökandes nationalitet. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen varken någon begränsning eller något tvång för medlemsstaterna vad avser indelning i kategorier av olika grupper av asylsökande, under förutsättning att prövningen sker i enlighet med de grundläggande principer och garantier som anges i kapitel II i direktivet.
55 Artikel 23.4 i direktiv 2005/85 kan enligt Irland inte tolkas isolerat, särskilt inte i förhållande till punkt 3 i samma artikel och inte heller i förhållande till resten av direktivet i dess helhet. Denna slutsats följer för det första av den omständigheten att adverbet ”även” används i denna artikel 23.4, som utgör en utveckling av den föregående grundbestämmelsen i punkt 3. För det andra innehåller inte artikel 23.4 någon uttömmande redogörelse för de fall då medlemsstaterna har rätt att prioritera eller påskynda handläggningen av asylansökningar. Detta är för övrigt den tolkning som UNHCR har tillämpat. I en rapport som publicerades i mars år 2010 har UNHCR uppgett att den omfattande listan på alternativa skäl till att ett prioriterat eller påskyndat förfarande kan tillämpas i artikel 23.4 i direktivet mot bakgrund av ordalydelsen av artikel 23.3 endast får anses vara ”illustrativ”.
56 Irland har för övrigt gjort gällande att den särbehandling som gäller medborgare från vissa tredjeländer inte påverkar de materiella rättigheter som tillerkänns enligt direktiv 2005/85. Efter ikraftträdandet av 2003 års ministerföreskrift har alla asylansökningar, oavsett om de har prioriterats eller inte, följaktligen blivit föremål för en fullständig prövning. Skillnaden mellan prioriterade och icke-prioriterade ansökningar uppkommer i samband med prövningen vid ORAC och gäller frister för intervjuer samt upprättandet och utfärdandet av de rapporter som föreskrivs i flyktinglagen. Alla asylsökande har, oavsett om deras ansökan har prioriterats eller inte, rätt att överklaga vid Refugee Appeals Tribunal, och det förekommer ingen processuell särbehandling eller skillnad i sak vad gäller överklaganden som inkommer till denna domstol beroende på huruvida ansökningarna har prioriterats eller inte.
57 För att besvara den första frågan konstaterar EU-domstolen inledningsvis att syftet med direktiv 2005/85, såsom framgår av skälen 3 och 4 i direktivet samt av artikel 1 i detta, är att inrätta gemensamma miniminormer för rättvisa och effektiva asylförfaranden i medlemsstaterna.
58 Förfarandet för beviljande eller återkallande av flyktingstatus ska, såsom framgår av skäl 8 i direktiv 2005/85, stå i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som bland annat erkänns i stadgan. I artikel 23.1 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska handlägga asylansökningar genom ett prövningsförfarande i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II.
59 Enligt artikel 23.2 i direktivet ska medlemsstaterna se till att ett sådant förfarande avslutas så snart som möjligt utan att åsidosätta en lämplig och fullständig prövning.
60 Såsom framgår av skäl 11 i direktivet ligger det i såväl medlemsstaternas som de asylsökandes intresse att beslut om asylansökningar fattas så fort som möjligt.
61 Medlemsstaterna får i detta avseende enligt artikel 23.3 och 23.4 i direktivet prioritera eller påskynda prövningen av asylansökningar.
62 Denna möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva prioriterad handläggning av en asylansökan ska tolkas med beaktande av det utrymme för skönsmässig bedömning de förfogar över för att organisera prövningen av sådana ansökningar.
63 I punkt 29 i dom av den 28 juli 2011 i mål C‑69/10, Samba Diouf (REU 2011, s. I‑7151) har EU-domstolen redan erinrat om att medlemsstaterna i flera hänseenden förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning för att genomföra bestämmelserna i direktiv 2005/85 med beaktande av särskilda förhållanden i den nationella lagstiftningen.
64 Vid utarbetandet av direktiv 2005/85 påpekade unionslagstiftaren att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av förfarandet för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. Europeiska kommissionen angav således, i punkt 2 i sitt förslag till direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (KOM(2000) 578 slutlig), att samtliga bestämmelser om genomförandet av ett rättvist och effektivt förfarande ska gälla med förbehåll för medlemsstaternas befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar för att dela in ärendena i en prioritetsordning med hänsyn till deras nationella politik.
65 Unionslagstiftarens avsikt att låta medlemsstaterna behålla ett stort utrymme för skönsmässig bedömning framkommer även av själva ordalydelsen av direktiv 2005/85, särskilt av skäl 11 och artikel 23 i detta, vilka avser prövningsförfarandet.
66 I andra meningen i skäl 11 i direktiv 2005/85 anges således att medlemsstaterna efter eget gottfinnande bör besluta hur handläggningen av asylansökningar ska organiseras, så att de i enlighet med sina nationella behov kan prioritera eller påskynda handläggningen av en ansökan med beaktande av normerna i detta direktiv.
67 Av ordalydelsen i artikel 23.3 i direktiv 2005/85 framkommer samma avsikt. Enligt denna bestämmelse ”får” medlemsstaterna prioritera eller påskynda en prövning ”t.ex.” om ansökan kan förväntas vara välgrundad eller om den sökande har särskilda behov.
68 Såsom kommissionen har påpekat framgår det av formuleringen i artikel 23.3 i direktiv 2005/85, nämligen användningen av ”en prövning” (”any examination”), att medlemsstaternas möjlighet att prioritera vissa asylansökningar eller påskynda deras handläggning inte är begränsad till de fall som anges i denna bestämmelse. Den omständigheten att uttrycket ”t.ex.” har använts i artikel 23.3 innebär att ett sådant förfarande kan tillämpas vad avser såväl ansökningar som kan förväntas vara välgrundade som de som inte är det.
69 Likaledes anges i artikel 23.4 i direktivet att medlemsstaterna ”får” föreskriva att prövningsförfarandet ska prioriteras eller påskyndas med hänsyn till ett av de femton särskilda skäl som kan motivera att ett sådant förfarande tillämpas.
70 Såsom Irland och den grekiska regeringen har gjort gällande framgår det av ordalydelsen av artikel 23.3 och 23.4 i direktivet att redogörelsen för de asylansökningar som kan handläggas genom ett prioriterat eller påskyndat förfarande är av vägledande karaktär och inte uttömmande. Medlemsstaterna kan således besluta att ansökningar som inte omfattas av någon av de kategorier som anges i artikel 23.4 ska handläggas genom ett prioriterat eller påskyndat förfarande under förutsättning att handläggningen sker i enlighet med de grundläggande garantier och principer som anges i kapitel II i direktiv 2005/85.
71 Vad beträffar principen om icke-diskriminering som D. och A. har åberopat erinrar domstolen om att den asylsökandes ursprungsland och följaktligen även dennes nationalitet har avgörande betydelse när det gäller rätten till asyl, i synnerhet inom det system som har inrättats enligt direktiv 2005/85, vilket framgår av skäl 17 och artikel 8 i detta direktiv. Det följer nämligen av artikel 8.2 b i direktivet att den asylsökandes ursprungsland påverkar det beslut som antas av den beslutande myndigheten, eftersom denna är skyldig att informera sig om den allmänna situation som råder i ursprungslandet för att avgöra huruvida det föreligger en risk för den asylsökande och om denne därför är i behov av internationellt skydd.
72 Såsom vidare framgår av skäl 17 i direktivet har unionslagstiftaren infört begreppet ”säkert ursprungsland” och angett att om ett tredjeland kan anses vara ett säkert ursprungsland bör medlemsstaterna kunna fastställa dess säkerhet och förutsätta att det är säkert för en särskild sökande. Unionslagstiftaren har dessutom i artikel 23.4 c i direktivet föreskrivit att medlemsstaterna får besluta att ett prövningsförfarande ska prioriteras eller påskyndas om det klart framgår att asylansökan är ogrundad eftersom sökanden kommer från ett säkert ursprungsland i den mening som avses i direktivet.
73 Härav följer att den asylsökandes nationalitet kan beaktas vid bedömningen av huruvida en asylansökan ska handläggas genom ett prioriterat eller påskyndat förfarande, såsom generaladvokaten har framfört i punkt 67 i sitt förslag till avgörande.
74 För att förhindra att asylsökande från ett visst tredjeland vilkas ansökningar handläggs med prioritet diskrimineras i förhållande till medborgare från andra tredjeländer vilkas asylansökningar handläggs genom ett normalt förfarande, måste emellertid de garantier som följer av artikel 23 i direktiv 2005/85 även säkerställas för den förstnämnda kategorin av asylsökande vid den prioriterade handläggningen. Dessa garantier gäller nämligen samtliga typer av asylförfaranden.
75 En sådan prioriterad handläggning som den ifrågavarande i det nationella målet får följaktligen inte hindra nigerianska medborgare från att till fullo åtnjuta de rättigheter som de tillerkänns enligt direktivet när de ansöker om asyl. Asylsökande från Nigeria ska således medges en tillräcklig frist för att insamla och lägga fram nödvändiga uppgifter till stöd för sina ansökningar, vilket därmed gör det möjligt för den beslutande myndigheten att göra en rättvis och fullständig prövning av ansökningarna och att försäkra sig om att sökandena inte utsätts för faror i sina ursprungsländer.
76 High Court har i sitt beslut om hänskjutande framhållit att D. och A. inte har åberopat någon omständighet som visar att den prioriterade handläggning som följer av 2003 års ministerföreskrift har medfört ett åsidosättande av någon av de grundläggande principer och garantier som anges i kapitel II i direktiv 2005/85. I sin dom av den 9 februari 2011, varigenom överklagandena prövades i sak, konstaterade High Court vidare att D:s och A:s asylansökningar hade utretts på ett sätt som överensstämde med dessa grundläggande principer och garantier.
77 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 23.3 och 23.4 i direktiv 2005/85 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstat att föreskriva prioriterad eller påskyndad handläggning av vissa kategorier av asylansökningar på grundval av den asylsökandes nationalitet eller ursprungsland, under förutsättning att handläggningen sker i enlighet med de grundläggande principer och garantier som anges i kapitel II i samma direktiv.
Den andra frågan
78 High Court har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 39 i direktiv 2005/85 ska tolkas så, att den utgör hinder för sådan nationell asyl- och flyktinglagstiftning som den i det nationella målet som inrättar ett system för beviljande av flyktingstatus med vissa administrativa eller organisatoriska egenheter.
79 High Court vill särskilt få klarhet i huruvida en sådan lagstiftning som den här aktuella – enligt vilken den beslutande myndighetens beslut ska överklagas till Refugee Appeals Tribunal, vars ställning som oberoende domstol har bestritts av D. och A. – uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel enligt artikel 39 i direktiv 2005/85.
80 I artikel 39.1 a i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut om deras asylansökan. Rätten till ett effektivt domstolsskydd utgör vidare en allmän princip i unionsrätten och kommer till uttryck i artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2010 i mål C‑279/09, DEB, REU 2010, s. I‑13849, punkterna 29 och 31, samt domen i det ovannämnda målet Samba Diouf, punkt 49).
81 I skäl 27 första meningen i direktivet anges att en grundläggande princip i unionslagstiftningen återspeglas i det faktum att beslut som fattas om en asylansökan och om återkallande av flyktingstatus ska kunna vara föremål för ett effektivt rättsmedel inför domstol i enlighet med artikel 267 FEUF.
82 D. och A. har bland annat gjort gällande att Refugee Appeals Tribunal inte är ”en domstol” i den mening som avses i denna artikel 267 FEUF.
83 Det följer härvid av fast rättspraxis att EU-domstolen vid bedömningen av huruvida det hänskjutande organet utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, beaktar ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, organet är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning (se dom av den 31 maj 2005 i mål C‑53/03, Syfait m.fl., REG 2005, s. I‑4609, punkt 29, av den 22 december 2010 i mål C‑517/09, RTL Belgium, REU 2010, s. I‑14093, punkt 36, och av den 14 juni 2011 i mål C‑196/09, Miles m.fl., REU 2011, s. I‑5105, punkt 37).
84 Med hänsyn till de yttranden som såväl D. och A. som medlemsstaterna och institutionerna har ingett får det anses utrett att Refugee Appeals Tribunal uppfyller kriterierna avseende att detta organ har upprättats enligt lag, dess stadigvarande karaktär och vad gäller tillämpningen av rättsregler.
85 D. och A. har däremot bestritt att Refugee Appeals Tribunals jurisdiktion är av tvingande art, att förfarandet vid denna domstol är kontradiktoriskt och att den har en oberoende ställning.
86 Det kan inledningsvis konstateras att Refugee Appeals Tribunal enligt sections 15 och 16.1 i flyktinglagen är den domstol som är behörig att pröva överklaganden av rekommendationer från Refugee Applications Commissioner. Dessa rekommendationer är de beslut i första instans om asylansökningar som avses i bilaga I andra strecksatsen i direktiv 2005/85.
87 För det fall överklagandet vid Refugee Appeals Tribunal bifalls är ministern enligt section 17.1 i flyktinglagen skyldig att bevilja flyktingstatus. Det är endast om Refugee Appeals Tribunal avslår den asylsökandes överklagande som ministern trots detta kan bevilja vederbörande flyktingstatus. Ministern saknar således helt bedömningsutrymme när Refugee Appeals Tribunal meddelar ett gynnande avgörande för den asylsökande. Gynnande avgöranden från Refugee Appeals Tribunal är därför i detta avseende av tvingande art och bindande för de nationella myndigheterna.
88 Det ska vidare erinras om att kravet på ett kontradiktoriskt förfarande inte är något absolut kriterium (se dom av den 17 september 1997 i mål C‑54/96, Dorsch Consult, REG 1997, s. I‑4961, punkt 31).
89 ORAC:s medverkande som part i rättegången vid Refugee Appeals Tribunal, för att försvara det beslut som denna myndighet har fattat i första instans, är i detta hänseende inte nödvändigt.
90 Enligt section 16.5 i flyktinglagen ska Refugee Applications Commissioner emellertid förse Refugee Appeals Tribunal med kopior av samtliga rapporter, handlingar och skriftliga yttranden som har ingetts till denna myndighet enligt section 11 samt en skriftlig redogörelse angående all annan information avseende asylansökan, vilken myndigheten har fått kännedom om under sin utredning, samt källorna till denna information. Refugee Appeals Tribunal ska enligt section 16.8 i flyktinglagen förse den berörde sökanden och hans eller hennes rättsliga ombud samt UNHCR, om så begärs, med kopior av samma rapporter, handlingar och yttranden.
91 Enligt section 16.10 samt 16.11 a och c i flyktinglagen kan Refugee Appeals Tribunal även hålla en muntlig förhandling i samband med vilken nämnda domstol kan kalla varje person vars vittnesmål är nödvändigt för att avgöra målet och ge såväl asylsökanden som Refugee Applications Commissioner tillfälle att föra sin talan inför rätten personligen eller genom rättsligt ombud. Varje part har således möjlighet att vid Refugee Appeals Tribunal framföra all nödvändig information till stöd för, eller för bestridande av, asylansökan.
92 I section 16.16 anges dessutom att Refugee Appeals Tribunal innan den bifaller eller avslår ett överklagande bland annat ska beakta den rapport som Refugee Applications Commissioner har utarbetat, eventuella yttranden som denna myndighet eller UNHCR har ingett till domstolen, ingiven bevisning och i förekommande fall muntliga yttranden som har gjorts under förhandlingen. Refugee Appeals Tribunal ska även beakta handlingar, skriftliga yttranden eller andra uppgifter som har inkommit till Refugee Applications Commissioner.
93 Refugee Appeals Tribunal har följaktligen omfattande kontrollbefogenheter, eftersom den får pröva såväl rätts- som sakfrågor. Nämnda domstol kan även beakta all bevisning som har lagts fram och har ett bedömningsutrymme vad avser denna bevisning.
94 D. och A. har slutligen gjort gällande att Refugee Appeals Tribunal inte har en oberoende ställning på grund av den administrativa anknytning som föreligger mellan denna domstol och ORAC samt ministern. Enligt D. och A. utsätts även dess ledamöter för yttre påtryckningar. Bland annat reglerna för ledamöternas utnämning, mandattidens längd, möjligheten att avsätta dem och andra aspekter av deras mandattid medför att Refugee Appeals Tribunal inte kan anses vara oberoende.
95 Enligt EU-domstolens praxis innebär begreppet oberoende ställning, vilket inte kan skiljas från den dömande uppgiften, framför allt att det berörda organet ska vara utomstående i förhållande till den myndighet som fattat det överklagade beslutet (dom av den 30 maj 2002 i mål C‑516/99, Schmid, REG 2002, s. I‑4573, punkt 36, och domen i det ovannämnda målet RTL Belgium, punkt 38).
96 Detta begrepp innefattar två aspekter. Den första är en yttre aspekt som förutsätter att organet är skyddat mot ingripanden eller yttre påtryckningar som kan äventyra dess medlemmars oberoende bedömning av de tvister som det ska lösa (dom av den 19 september 2006 i mål C‑506/04, Wilson, REG 2006, s. I‑8613, punkterna 50 och 51, samt domen i det ovannämnda målet RTL Belgium, punkt 39). Den andra är en inre aspekt som liknar begreppet opartiskhet och rör avståndet mellan den dömande personen och de respektive parterna i tvisten (se domarna i de ovannämnda målen Wilson, punkt 52, och RTL Belgium, punkt 40).
97 Domstolen har preciserat att sådana garantier för oberoende ställning och opartiskhet förutsätter att det finns regler – särskilt vad gäller organets sammansättning, utnämningar, tjänsternas varaktighet och grunderna för medlemmarnas röstnedläggelse, jäv och avsättning – som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda skulle kunna hysa beträffande organets förmåga att inte låta sig påverkas av yttre omständigheter och dess neutralitet i förhållande till de motstående intressena. För att villkoret om det hänskjutande organets oberoende ska anses vara uppfyllt krävs det enligt rättspraxis bland annat att de situationer när organets ledamöter kan avsättas är fastställda i uttryckliga bestämmelser i lag (se beslut av den 14 maj 2008 i mål C‑109/07, Pilato, REG 2008, s. I‑3503, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
98 I förevarande fall anges det i section 15.2 i flyktinglagen att Refugee Appeals Tribunal ska vara oberoende i sin verksamhet. Ministern förfogar visserligen över ett kvarstående utrymme för skönsmässig bedömning för att bevilja flyktingstatus trots ett negativt avgörande gällande asylansökan. När Refugee Appeals Tribunal har meddelat dom till förmån för asylsökanden är dess avgörande emellertid bindande för ministern, som i sådana fall inte har behörighet att överpröva det.
99 Vad beträffar reglerna om ledamöternas utnämning är dessa inte av sådan beskaffenhet att de skulle kunna påverka Refugee Appeals Tribunals ställning som oberoende domstol. Dess ledamöter utses nämligen bland personer som har minst fem års erfarenhet som praktiserande barrister eller solicitor, för en bestämd mandattid. Den omständigheten att de utnämns av ministern skiljer sig inte väsentligen från vad som gäller inom ett antal andra medlemsstater.
100 Vad beträffar frågan gällande avsättning av ledamöterna vid Refugee Appeals Tribunal, framgår det av punkt 7 i bilaga II till flyktinglagen att en ordinarie ledamot kan skiljas från sitt ämbete genom ett motiverat beslut från ministern.
101 Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 88 i sitt förslag till avgörande är de situationer när ledamöterna vid Refugee Appeals Tribunal kan skiljas från sitt ämbete inte närmare angivna i flyktinglagen. Det har för övrigt inte heller angetts huruvida ett beslut om att avsätta en ledamot vid Refugee Appeals Tribunal kan bli föremål för domstolsprövning.
102 Rättsmedlets effektivitet är såsom framgår av andra meningen i skäl 27 i direktiv 2005/85, när det gäller prövning av relevanta sakförhållanden, emellertid beroende av det administrativa och rättsliga systemet i varje medlemsstat som helhet. Det är således det irländska systemet för beviljande och återkallande av flyktingstatus i dess helhet som ska beaktas vid bedömningen av huruvida detta system sammantaget kan anses innebära att kravet på ett effektivt rättsmedel är uppfyllt i den mening som avses i artikel 39 i direktivet.
103 I förevarande fall kan asylsökande enligt section 5 i 2000 års lag om illegal invandring även bestrida giltigheten av rekommendationer från Refugee Applications Commissioner och avgöranden från Refugee Appeals Tribunals vid High Court. De domar High Court meddelar kan därefter överklagas till Supreme Court. Förekomsten av dessa rättsmedel förefaller i sig kunna förebygga att Refugee Appeals Tribunal ger efter för ingripanden eller yttre påtryckningar som skulle kunna äventyra ledamöternas oberoende.
104 EU-domstolen bedömer mot denna bakgrund att det irländska systemet för beviljande och återkallande av flyktingstatus uppfyller kravet på oberoende. Rätten till ett effektivt rättsmedel får följaktligen anses säkerställd inom detta system.
105 Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 39 i direktiv 2005/85 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som den i det nationella målet, enligt vilken asylsökande har möjlighet att antingen överklaga den beslutande myndighetens beslut till en sådan domstol som Refugee Appeals Tribunal, vars avgöranden i sin tur kan överklagas till en sådan högre instans som High Court, eller bestrida giltigheten av samma myndighets beslut vid High Court, vars avgöranden i sin tur kan överklagas till Supreme Court.
Rättegångskostnader
106 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Artikel 23.3 och 23.4 i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstat att föreskriva prioriterad eller påskyndad handläggning av vissa kategorier av asylansökningar på grundval av den asylsökandes nationalitet eller ursprungsland, under förutsättning att handläggningen sker i enlighet med de grundläggande principer och garantier som anges i kapitel II i samma direktiv.
2) Artikel 39 i direktiv 2005/85 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som den i det nationella målet, enligt vilken asylsökande har möjlighet att antingen överklaga den beslutande myndighetens beslut till en sådan domstol som Refugee Appeals Tribunal (Irland), vars avgöranden i sin tur kan överklagas till en sådan högre instans som High Court (Irland), eller bestrida giltigheten av samma myndighets beslut vid High Court, vars avgöranden i sin tur kan överklagas till Supreme Court (Irland).
Underskrifter