MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 21. travnja 2016.(1)
Spojeni predmeti C‑105/15 P do C‑109/15 P
Konstantinos Mallis i Elli Konstantinou Malli (C‑105/15 P)
Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou (C‑106/15 P)
Petros Chatzithoma i Elenitsa Chatzithoma (C‑107/15 P)
Lella Chatziioannou (C‑108/15 P)
Marinos Nikolaou (C‑109/15 P)
protiv
Europske komisije,
Europske središnje banke (ESB)
„Žalba – Program potpore stabilnosti Republici Cipru – Sporazum sklopljen između država Euroskupine i ciparskih vlasti o, među ostalim, restrukturiranju bankovnog sektora na Cipru – Izvršenje tog dijela sporazuma putem Ciparske središnje banke – Tužba za poništenje”
I – Uvod
1. Svojim žalbama Konstantinos Mallis i Elli Konstantinou Malli u predmetu C‑105/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou u predmetu C‑106/15 P, Petros Chatzithoma i Elenitsa Chatzithoma u predmetu C‑107/15 P, Lella Chatziioannou u predmetu C‑108/15 P i Marinos Nikolaou u predmetu C‑109/15 P (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: Mallis i dr.) zahtijevaju ukidanje rješenja Mallis i Malli/Komisija i ESB (T‑327/13, EU:T:2014:909), Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Komisija i ESB (T‑328/13, EU:T:2014:906), Chatzithoma/Komisija i ESB (T‑329/13, EU:T:2014:908), Chatziioannou/Komisija i ESB (T‑330/13, EU:T:2014:904) i Nikolaou/Komisija i ESB (T‑331/13, EU:T:2014:905) (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: pobijana rješenja), kojima je Opći sud odbacio njihove tužbe protiv Europske komisije i Europske središnje banke (ESB) za poništenje izjave Euroskupine od 25. ožujka 2013. o, među ostalim, restrukturiranju bankovnog sektora Republike Cipra (u daljnjem tekstu: sporna izjava), nametnutom kao uvjet za dodjelu financijske pomoći za stabilnost Europskog stabilizacijskog mehanizma (u daljnjem tekstu: ESM).
II – Pravni okvir
A – Primarno pravo Unije
2. U skladu s člankom 137. UFEU‑a „[a]ranžmani za sastanke ministara država članica čija je valuta euro utvrđeni su Protokolom o Euroskupini”.
3. Protokolom br. 14 o Euroskupini (u daljnjem tekstu: Protokol br. 14) određeno je sljedeće:
„Članak 1.
Ministri država članica čija je valuta euro sastaju se neformalno. Ti se sastanci po potrebi sazivaju radi raspravljanja o pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje dijele u pogledu jedinstvene valute. Komisija sudjeluje na sastancima. Europsku središnju banku poziva se da sudjeluje na tim sastancima koje pripremaju predstavnici ministara odgovornih za financije država članica čija je valuta euro i Komisija.
Članak 2.
Ministri država članica čija je valuta euro biraju predsjednika na dvije i pol godine odlukom većine tih država članica.”
B – Ugovor o ESM‑u
4. Ugovor o uspostavljanju Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) sklopljen je 2. veljače 2012. u Bruxellesu (Belgija) između Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Irske, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Talijanske Republike, Republike Cipar, Velikog Vojvodstva Luksemburg, Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Portugalske Republike, Republike Slovenije, Slovačke Republike i Republike Finske (u daljnjem tekstu: Ugovor o ESM‑u). Prema njegovim člancima 1. i 2. te članku 32. stavku 2., ugovorne stranke tog ugovora, odnosno države članice čija je valuta euro, međusobno uspostavljaju Europski stabilizacijski mehanizam (ESM), međunarodnu financijsku instituciju s pravnom osobnošću. Nakon što su ga ratificirale sve potpisnice, Ugovor o ESM‑u stupio je na snagu 27. rujna 2012.
5. Uvodna izjava 1. Ugovora o ESM‑u glasi kako slijedi:
„Europsko vijeće sporazumjelo se 17. prosinca 2010. oko toga da je potrebno da države članice europodručja uspostave trajni stabilizacijski mehanizam. Taj [ESM] će preuzeti ulogu trenutačno dodijeljenu Europskom fondu za financijsku stabilnost […] i Mehanizmu za europsku financijsku stabilnost (EFSM) pružajući financijsku pomoć državama članicama europodručja kad je to potrebno.” [neslužbeni prijevod]
6. U članku 3. Ugovora o ESM‑u utvrđen je njegov cilj kako slijedi:
„Cilj ESM‑a je prikupljanje financijskih sredstava i pružanje potpore stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, državama članicama koje su suočene s ozbiljnim problemima financiranja, ili kojima takvi problemi prijete, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti europodručja u njegovoj cjelini i njegovih država članica. U tu svrhu ESM je ovlašten prikupljati sredstva izdavanjem financijskih instrumenata ili sklapanjem sporazuma ili financijskih dogovora ili drugih sporazuma ili dogovora sa svojim članicama, financijskim institucijama ili drugim trećim stranama.” [neslužbeni prijevod]
7. Stavak 1. članka 4. Ugovora o ESM‑u naslovljenog „Struktura i pravila glasovanja” glasi kako slijedi:
„ESM ima odbor guvernera i upravni odbor, kao i generalnog direktora te drugo osoblje koje se ocijeni potrebnim.” [neslužbeni prijevod]
8. Člankom 5. Ugovora o ESM‑u naslovljenom „Odbor guvernera” predviđeno je sljedeće:
„1. Svaki član ESM‑a imenuje guvernera i zamjenika guvernera, koji se mogu u svakom trenutku opozvati. Guverner je član vlade članice ESM‑a zadužen za financije. U njegovoj odsutnosti zamjenik guvernera ima potpunu nadležnost djelovati u njegovo ime.
2. Odbor guvernera odlučuje hoće li njime predsjedati predsjednik Euroskupine, obuhvaćen Protokolom (br. 14) o Euroskupini priloženim [UEU‑u] i UFEU‑u, ili će među svojim članovima izabrati predsjednika i zamjenika predsjednika na razdoblje od dvije godine […]
3. Član [Komisije] zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik ESB‑a kao i predsjednik Euroskupine (ako on sâm nije predsjednik ili guverner) mogu sudjelovati na sastancima odbora guvernera u svojstvu promatrača.
[…]
6. Odbor guvernera nakon zajedničkog dogovora donosi odluke o:
[…]
(f) dodjeli potpore stabilnosti ESM‑a, uključujući uvjete ekonomske politike utvrđene u memorandumu o razumijevanju obuhvaćenom člankom 13. stavkom 3. [Ugovora o ESM‑u] i izbor instrumenata te financijske modalitete i uvjete, u skladu s člancima 12. do 18. [Ugovora o ESM‑u];
(g) dodjeli mandata [Komisiji] da pregovara, u suradnji s ESB‑om, o uvjetima ekonomske politike koji prate svaki instrument financijske pomoći, u skladu s člankom 13. stavkom 3. [Ugovora o ESM‑u].
[…]” [neslužbeni prijevod]
9. Članak 12. Ugovora o ESM‑u naslovljen „Načela” utvrđuje načela kojima je uvjetovana potpora stabilnosti te u svojem stavku 1. propisuje kako slijedi:
„ESM može članici ESM‑a pružiti potporu stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti europodručja u njegovoj cjelini i njegovih država članica. Ti uvjeti mogu biti, među ostalim, program makroekonomske prilagodbe ili trajno poštovanje ranije utvrđenih uvjeta podobnosti.” [neslužbeni prijevod]
10. U skladu s člankom 13. Ugovora o ESM‑u naslovljenim „Postupak dodjele potpore stabilnosti”:
„1. Jedna članica ESM‑a može uputiti zahtjev za potporu stabilnosti predsjedniku odbora guvernera. Takav zahtjev navodi instrument ili instrumente financijske pomoći koje treba razmotriti. Po primitku takvog zahtjeva predsjednik odbora guvernera zadužuje Komisiju […] da, zajedno s ESB‑om, provede sljedeće:
(a) ocjenu postojanja rizika za financijsku stabilnost europodručja u cjelini ili njezinih država članica, osim ako ESB nije već podnijela analizu na temelju članka 18. stavka 2. [Ugovora o ESM‑u];
(b) ocjenu održivosti javnog duga. Preporučljivo je da se ta ocjena izvrši u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom (MMF‑om)] kad je to korisno i moguće;
(c) ocjenu stvarnih ili mogućih potreba financiranja dotične članice ESM‑a.
2. Na temelju zahtjeva članice ESM‑a i ocjene iz stavka 1., odbor guvernera može odlučiti dodijeliti, načelno, potporu stabilnosti dotičnoj članici ESM‑a u obliku instrumenta financijske pomoći.
3. Ako usvoji odluku na temelju stavka 2., odbor guvernera zadužuje Komisiju […] da – zajedno s Europskom središnjom bankom i, kad je to moguće, u suradnji s Međunarodnim monetarnim fondom – pregovara s dotičnom članicom ESM‑a o memorandumu o razumijevanju […] koji detaljno utvrđuje uvjete koji prate instrument financijske pomoći. Sadržaj memoranduma o razumijevanju odražava stupanj slabosti koji je potrebno rješavati i odabrani instrument financijske pomoći. Istovremeno generalni direktor ESM‑a priprema prijedlog sporazuma o instrumentu financijske pomoći, koji uključuje financijske modalitete i uvjete te izbor instrumenata, koji usvaja odbor guvernera.
Memorandum o razumijevanju mora biti u potpunosti usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike predviđenima u UFEU‑u, osobito sa svim pravnim aktima [Unije], uključujući sva mišljenja, s upozorenjima, preporukama ili odlukama upućenima dotičnoj članici ESM‑a.
4. Komisija […] potpisuje memorandum o razumijevanju u ime ESM‑a pod uvjetom da on ispunjava uvjete navedene u stavku 3. [članka 13. Ugovora o ESM‑u] i da ga je odobrio odbor guvernera.
5. Upravni odbor odobrava sporazum o instrumentu financijske pomoći, koji detaljno navodi financijske aspekte potpore stabilnosti koja se dodjeljuje, i isplatu prvog obroka pomoći kad je to primjenjivo.
[…]
7. Komisija […] – zajedno s ESB‑om i, kad je to moguće, u suradnji s MMF‑om – zadužena je za nadzor ispunjavanja uvjeta koji prate instrument financijske pomoći.” [neslužbeni prijevod]
C – Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013.
11. Republika Cipar i Komisija potpisale su u ime ESM‑a 26. travnja 2013. memorandum o razumijevanju („Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality”, memorandum o posebnim uvjetima ekonomske politike)(2).
12. U njegovu je predgovoru navedeno:
„Programom gospodarske prilagodbe pridonijet će se kratkoročnom i srednjeročnom rješavanju financijskih, fiskalnih i strukturnih izazova s kojima se [Republika Cipar] suočava. Glavni su ciljevi programa sljedeći:
– uspostava stabilnosti ciparskog bankovnog sektora te povjerenja deponenata i tržišta provedbom temeljitog restrukturiranja financijskih institucija i smanjenjem njihove veličine, uz istovremeno jačanje nadzora i nadoknadu nedostatka kapitala, u skladu s političkim sporazumom Euroskupine od 25. ožujka 2013.;
[…]”(3)
13. U okviru prvog naslova memoranduma o razumijevanju, „Reforma financijskog sektora”, predviđa se sljedeće:
„1.26. Kao drugo, [Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (Banka Cipra) (u daljnjem tekstu: Trapeza Kyprou)(4)] preuzima, kroz postupak kupovine i pripajanja, gotovo sva ciparska prava [Cyprus Popular Bank Public Co. Ltd (Ciparska pučka banka) (u daljnjem tekstu: Laïki)(5)] po njihovoj fer vrijednosti, kao i osigurane depozite i njihova potraživanja hitne novčane pomoći, po nominalnoj vrijednosti. Neosigurani depoziti [Laïkija] ostaju u prethodnom subjektu. Cilj je da vrijednost ustupljenih prava bude veća od one ustupljenih obveza na način da razlika odgovara dokapitalizaciji [Trapeza Kyprou] od strane [Laïkija] u visini od 9 % aktive ponderirane u svrhu rizika koji se prenosi. [Trapeza Kyprou] dokapitalizira se na način da će na kraju programa dostići minimalni omjer temeljnog kapitala od 9 %, po nepovoljnoj procjeni testova otpornosti na stres, što treba pridonijeti vraćanju povjerenja i normalizaciji uvjeta financiranja. Pretvaranje 37,5 % neosiguranih depozita koji ostaju u [Trapezi Kyprou] u dionice kategorije A, koje dodjeljuju puno pravo glasa i pravo na dividendu, osigurava najveći dio potreba za kapitalom uz dodatni unos temeljnog kapitala od strane prethodnog subjekta [Laïkija]. Dio neosiguranih depozita koji ostaju u [Trapezi Kyprou] bit će privremeno zamrznut do nezavisne procjene, o kojoj se govori u sljedećoj točki.
1.27. Kao treće, da bi se osiguralo postizanje ciljeva kapitalizacije, provest će se detaljna i ažurirana nezavisna procjena imovine [Trapeze Kyprou] i [Laïkija] sukladno zahtjevima okvira za sanaciju banaka do kraja lipnja 2013. U tu svrhu opis poslova i zadaće neovisne procjene bit će usuglašen najkasnije do sredine travnja 2013., uz konzultacije s [Europskom] komisijom, ESB‑om i MMF‑om. Nakon te procjene nastavit će se, bude li potrebno, s dodatnim pretvaranjem neosiguranih depozita u dionice kategorije A, na način da se osigura postizanje cilja minimalne razine temeljnog kapitala od 9 % u uvjetima krize na kraju programa. Ako [Trapeza Kyprou] u odnosu na taj cilj bude prekomjerno kapitalizirana, pristupit će se otkupu dionica kako bi se deponentima nadoknadio iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji.”
D – Sekundarno pravo Unije
14. Odlukom Vijeća (EU) 2013/236/EU od 25. travnja 2013. upućenom Cipru o posebnim mjerama za ponovnu uspostavu financijske stabilnosti i održivog rasta(6) (u daljnjem tekstu: Odluka 2013/236) predviđa se sljedeće:
„Članak 1.
1. Kako bi se olakšao povrat ciparskoga gospodarstva na put održiva rasta te fiskalne i financijske stabilnosti, Cipar dosljedno provodi program makroekonomske prilagodbe („program”), čiji su glavni elementi utvrđeni u članku 2. ove Odluke […]
Članak 2.
1. Ključni su ciljevi programa: ponovna uspostava stabilnosti ciparskog bankarskog sektora; nastavak pokrenutog procesa fiskalne konsolidacije; i provedba strukturnih reformi radi potpore konkurentnosti te održivom i uravnoteženom rastu.
[…]
6. Radi ponovne uspostave stabilnosti svojeg financijskog sektora Cipar nastavlja s temeljitom reformom i restrukturiranjem bankarskog sektora i ojačava održive banke obnovom njihova kapitala, rješavanjem njihova stanja likvidnosti i jačanjem nadzora nad njima. Programom se predviđaju sljedeće mjere i ishodi:
[…]
(d) poduzimanje koraka radi minimiziranja troškova restrukturiranja banaka za porezne obveznike […]
[…]
Članak 3.
Ova je odluka namijenjena Republici Cipar.”
15. U skladu s uvodnom izjavom 3. Uredbe (EU) br. 472/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o jačanju gospodarskog i proračunskog nadzora država članica europodručja koje su u poteškoćama ili kojima prijete ozbiljne poteškoće u odnosu na njihovu financijsku stabilnost(7) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 472/2013):
„U pravu Unije trebalo bi osigurati potpunu usklađenost između okvira Unije za multilateralni nadzor koji je uspostavljen [UFEU‑om] i mogućih uvjeta u pogledu politike koji su pridruženi financijskoj pomoći. […]”.
16. Tekstom Uredbe br. 472/2013 određeno je:
„Članak 1.
Predmet i područje primjene
1. Ovom se Uredbom utvrđuju odredbe za jačanje gospodarskog i proračunskog nadzora u državama članicama čija je valuta euro, u slučaju kada te države članice:
[…]
(b) traže ili primaju financijsku pomoć jedne ili više država članica ili trećih zemalja, iz [EFSM‑a], [ESM‑a], Europskog fonda za financijsku stabilnost (EFSF) ili druge relevantne međunarodne financijske institucije kao što je [MMF].
[…]
Članak 5.
Informacije o predviđenim zahtjevima za financijsku pomoć
Država članica koja namjerava zatražiti financijsku pomoć jedne ili više drugih država članica ili trećih zemalja, ESM‑a, EFSF‑a ili neke druge mjerodavne međunarodne financijske institucije, kao što je MMF, o svojoj namjeri odmah obavješćuje predsjednika radne skupine Euroskupine, člana Komisije koji je odgovoran za ekonomske i monetarne poslove te predsjednika ESB‑a.
Nakon što radna skupina Euroskupine dobije procjenu Komisije, organizira se rasprava o namjeravanom zahtjevu s ciljem ispitivanja, između ostalog, mogućnosti koje stoje na raspolaganju u okviru postojećih financijskih instrumenata Unije ili europodručja, prije nego što se dotična država članica obrati mogućim zajmodavcima.
Država članica koja namjerava zatražiti financijsku pomoć EFSM‑a o svojoj namjeri odmah obavješćuje predsjednika Ekonomskog i financijskog odbora, člana Komisije koji je odgovoran za ekonomske i monetarne poslove te predsjednika ESB‑a.
Članak 6.
Ocjena održivosti državnog duga
Ako država članica traži financijsku pomoć EFSM‑a, ESM‑a ili EFSF‑a, Komisija, u suradnji s ESB‑om i, kada je to moguće, MMF‑om, procjenjuje održivost državnog duga te države članice i njezine stvarne ili moguće financijske potrebe. Komisija dostavlja tu procjenu radnoj skupini Euroskupine ako se financijska pomoć odobrava u okviru ESM‑a ili EFSF‑a i Ekonomskom i financijskom odboru ako se financijska pomoć odobrava u okviru EFSM‑a.
[…]
Članak 7.
Program makroekonomske prilagodbe
1. Kada država članica traži financijsku pomoć jedne ili više država članica ili trećih zemalja, EFSM‑a, ESM‑a, EFSF‑a ili MMF‑a, ona u dogovoru s Komisijom koja djeluje u suradnji s ESB‑om i, prema potrebi, MMF‑om izrađuje nacrt programa za makroekonomsku prilagodbu koji uključuje godišnje proračunske ciljeve, a temelji se na eventualnom programu ekonomskog partnerstva iz Uredbe (EU) br. 473/2013 i zamjenjuje ga.
[…]
U nacrtu programa makroekonomske prilagodbe vodi se računa o članku 152. UFEU‑a i članku 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Komisija usmeno obavješćuje predsjednika i potpredsjednike nadležnog odbora Europskog parlamenta o napretku postignutom u izradi nacrta programa makroekonomske prilagodbe. S tim se informacijama postupa kao s povjerljivim informacijama.
2. Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom na prijedlog Komisije, odobrava program makroekonomske prilagodbe koji je izradila država članica koja traži financijsku pomoć u skladu sa stavkom 1.
Komisija osigurava da je memorandum o razumijevanju koji ona potpiše u ime ESM‑a ili EFSF‑a u cijelosti u skladu s programom makroekonomske prilagodbe koji je odobrilo Vijeće.
[…]
Članak 15.
Glasovanje u Vijeću
U vezi s mjerama iz ove Uredbe glasuju samo članovi Vijeća koji predstavljaju države članice čija je valuta euro, a Vijeće odlučuje ne uzimajući u obzir glas člana Vijeća koji predstavlja dotičnu državu članicu.
Kvalificirana većina članova Vijeća iz prvog stavka izračunava se u skladu s člankom 238. stavkom 3. točkom (a) UFEU‑a.
Članak 16.
Primjena na države članice koje primaju financijsku pomoć
Države članice koje 30. svibnja 2013. primaju financijsku pomoć podliježu ovoj Uredbi počevši od tog dana.
[…]”
17. Odluka 2013/236 stavljena je izvan snage i zamijenjena Provedbenom odlukom Vijeća 2013/463/EU od 13. rujna 2013. o odobravanju programa makroekonomske prilagodbe za Cipar i stavljanju izvan snage Odluke 2013/236/EU(8) (u daljnjem tekstu: Provedbena odluka 2013/463).
18. Njezina uvodna izjava 6. glasi kako slijedi:
„Nakon stupanja na snagu Uredbe (EU) br. 472/2013 program makroekonomske prilagodbe sada treba donijeti u obliku provedbene odluke Vijeća. Zbog jasnoće i pravne sigurnosti program bi trebalo ponovno donijeti na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe (EU) br. 472/2013. Sadržaj programa trebao bi ostati jednak sadržaju programa odobrenog Odlukom [2013/236], ali bi trebao uključivati i rezultate pregleda provedenog u skladu s člankom 1. stavkom 2. te odluke. Istodobno bi Odluku [2013/236] trebalo staviti izvan snage.”
19. Člankom 2. stavkom 5. te Odluke određeno je sljedeće:
„Radi ponovne uspostave stabilnosti svojeg financijskog sektora Cipar nastavlja s temeljitom reformom i restrukturiranjem bankarskog sektora i ojačava održive banke obnovom njihova kapitala, rješavanjem njihova stanja likvidnosti i jačanjem nadzora nad njima. Programom se predviđaju sljedeće mjere i ishodi:
[…]
(c) poduzimanje koraka radi minimiziranja troškova restrukturiranja banaka za porezne obveznike […]”
III – Okolnosti spora
20. Republika Cipar je od 2012. sve više izložena sve jačem pritisku financijskih tržišta, u ozračju porasta zabrinutosti u pogledu održivosti njezinih javnih financija i posebice u pogledu znatne državne pomoći koju traži oslabljeni financijski sektor.
21. Nakon što su agencije za kreditni rejting nekoliko puta zaredom smanjile vrijednost ciparskih državnih obveznica Republika Cipar počela se suočavati s nemogućnošću refinanciranja po stopama koje bi bile u skladu s dugoročnom proračunskom održivosti. Istovremeno je bankovnom sektoru postupno bio uskraćivan pristup financiranju na međunarodnim tržištima, zbog čega velike državne institucije nisu imale dovoljno kapitala.
22. Tijekom prvih nekoliko mjeseci 2012. pojedine banke sa sjedištem na Cipru, uključujući Laïki i Trapeza Kyprou, suočavale su se s financijskim poteškoćama. Republika Cipar stoga je zaključila da je potrebna njihova dokapitalizacija.
23. Ciparske su vlasti zbog ozbiljnih gospodarskih i financijskih poremećaja 25. lipnja 2012. službeno zatražile od predsjednika Euroskupine financijsku pomoć u obliku zajma EFSF‑a/ESM‑a te MMF‑a kako bi se olakšao povratak ciparskoga gospodarstva na put održiva rasta, osiguralo dobro funkcioniranje bankovnog sustava i očuvala financijska stabilnost Unije i europodručja.
24. Euroskupina je 27. lipnja 2012. pozvala Komisiju, zajedno s ESB‑om, ciparske vlasti i MMF da se dogovore oko programa makroekonomske prilagodbe za Republiku Cipar, posebno utvrđujući njegove potrebe za financiranjem, i da poduzmu potrebne mjere radi očuvanja financijske stabilnosti u teškim okolnostima obilježenima rizikom od negativnih posljedica poremećaja tržišta na javni dug.
25. Republika Cipar i druge države članice čija je valuta euro postigle su politički sporazum o nacrtu memoranduma o razumijevanju u ožujku 2013.
26. Euroskupina je izjavom od 16. ožujka 2013. pozdravila taj sporazum i podsjetila na neke predviđene mjere za prilagodbu, među kojima je i mjera uvođenja poreza na bankovne depozite. Euroskupina je navela da, s obzirom na te okolnosti, smatra da je dodjela financijske pomoći koja može osigurati financijsku stabilnost Republike Cipar i europodručja načelno opravdana te je pozvala zainteresirane strane da ubrzaju pregovore koji su bili u tijeku.
27. Republika Cipar je 18. ožujka 2013. naložila zatvaranje banaka na radne dane 19. i 20. ožujka 2013. Predsjednik Euroskupine istog je dana izjavio da će porez na bankovne depozite, u kombinaciji sa zatraženom financijskom pomoći, biti upotrijebljen za oporavak održivosti ciparskog bankovnog sektora i na taj način za osiguranje financijske stabilnosti Republike Cipar. Međutim, napomenuo je da Euroskupina smatra da mali deponenti trebaju uživati drukčiji tretman u odnosu na velike deponente, naglasivši važnost punog jamstva za depozite manje od 100 000 eura. Naposljetku, predsjednik Euroskupine je u ime Euroskupine pozvao ciparske vlasti na brzu provedbu dogovorenih mjera.
28. Ciparske vlasti odlučile su produljiti zatvaranje banaka do 28. ožujka 2013. kako bi se izbjegla navala na šaltere.
29. Ciparski parlament je 19. ožujka 2013. odbacio prijedlog zakona koji je izradila ciparska vlada, a koji se odnosio na uvođenje poreza na sve bankovne depozite u Republici Cipru. Dana 22. ožujka 2013. usvojio je novi zakon o restrukturiranju kreditnih ustanova.
30. Euroskupina je 25. ožujka 2013. dala spornu izjavu(9), u kojoj se navodi sljedeće:
„Euroskupina je postigla sporazum s ciparskim vlastima o bitnim elementima budućeg programa makroekonomske prilagodbe. Taj sporazum ima potporu svih država članica čija je valuta euro, kao i triju institucija.
[…]
Euroskupina pozdravlja planove za restrukturiranje financijskog sektora navedene u prilogu toj izjavi. Te će mjere poslužiti kao temelj za oporavak održivosti financijskog sektora. Konkretno, tim će se mjerama osigurati svi depoziti manji od 100 000 eura, u skladu s načelima Unije.
[…]
Euroskupina traži od ciparskih vlasti i Komisije, zajedno s ESB‑om i MMF‑om, dovršetak memoranduma o razumijevanju u pogledu predmetnih usluga za početak travnja.
[…]
Euroskupina je primila na znanje odluku vlasti o uvođenju odgovarajućih upravnih mjera s obzirom na specifičnu i iznimnu situaciju u kojoj se nalazi ciparski financijski sektor i o jamčenju skorašnjeg ponovnog otvaranja banaka. Euroskupina naglašava da će te upravne mjere biti privremene, proporcionalne i nediskriminatorne te da će se pomno pratiti njihov doseg i njihovo trajanje, u skladu s Ugovorom.
[…]
Euroskupina očekuje od odbora guvernera ESM‑a da bude u mogućnosti službeno odobriti prijedlog dodjele instrumenta financijske pomoći do trećeg tjedna u travnju 2013., pod uvjetom da se okončaju nacionalni postupci.” [neslužbeni prijevod]
31. U prilogu pobijanoj izjavi navodi se kako slijedi:
„Nakon što su vlasti [Republike Cipra] izložile svoje političke planove, koje je Euroskupina srdačno pozdravila, dogovoreno je kako slijedi:
1. Laïki odmah ide u stečaj – s punim doprinosom dioničara, imatelja obveznica i neosiguranih deponenata – odlukom Ciparske središnje banke [u daljnjem tekstu: CSB] na temelju novousvojenog Okvira za sanaciju banaka.
2. Laïki se dijeli na dobru banku i lošu banku. Loša banka s vremenom mora nestati.
3. Dobra banka se spaja s [Trapezom Kyprou] na temelju Okvira za sanaciju banaka nakon savjetovanja s upravnim odborom [Trapeze Kyprou] i Laïkija. Sa sobom prenosi [devet] milijardi eura [žurne pomoći za slučaj krize likvidnosti (ELA)]. U [Trapezi Kyprou] ostaju zamrznuti samo neosigurani depoziti do izvršenja dokapitalizacije, koji naknadno mogu biti podvrgnuti odgovarajućim uvjetima.
4. Odbor guvernera ESB‑a osigurava likvidnost [Trapeze Kyprou] u skladu s primjenjivim pravilima.
5. [Trapeza Kyprou] se dokapitalizira pretvaranjem neosiguranih depozita u vlastiti kapital uz puni doprinos dioničara i imatelja obveznica.
6. Pretvaranje mora biti takvo da do kraja programa osigura omjer kapitala od 9 %.
7. Svi osigurani deponenti u svim bankama u potpunosti su zaštićeni u skladu s relevantnim zakonodavstvom [Unije].
8. Novac iz programa (do 10 milijardi eura) neće se koristiti za dokapitalizaciju Laïkija ni [Trapeze Kyprou].” [neslužbeni prijevod]
32. Istoga dana guverner CSB‑a podvrgnuo je Trapezu Kyprou i Laïki postupku restrukturiranja.
33. U tu su svrhu 29. ožujka 2013. objavljene dvije uredbe(10).
34. Uredba br. 103 predviđa dokapitalizaciju Trapeze Kyprou na trošak, među ostalima, svojih dioničara, vjerovnika koji su imatelji zadužnica i svojih deponenata osiguranih za iznose koji premašuju 100 000 eura(11).
35. Uredbom br. 104 predviđao se pak prijenos određenih elemenata aktive i pasive Laïkija Trapezi Kyprou, uključujući depozite do 100 000 eura. Depoziti veći od 100 000 eura zadržani su u Laïkiju u očekivanju njegove likvidacije.
36. U skladu s tim dvjema uredbama, mjere restrukturiranja Laïkija i Trapeze Kyprou provedene su 29. ožujka 2013. između 6 sati i 6 sati i 10 minuta ujutro. U tom su trenutku Mallis i dr. imali depozite u Trapezi Kyprou i Laïkiju, čija je vrijednost primjenom mjera predviđenih navedenim uredbama znatno smanjena. Mallis i dr. tvrde da su izgubili depozite veće od 100 000 eura.
37. Nakon usvajanja uredaba br. 103 i 104 Komisija je započela nove razgovore s ciparskim vlastima radi okončanja memoranduma o razumijevanju.
38. Na svojem sastanku od 24. travnja 2013. odbor guvernera ESM‑a:
– potvrdio je, s jedne strane, da su Komisija i ESB bili zaduženi za ocjenu predviđenu člankom 13. stavkom 1. Ugovora o ESM‑u i, s druge strane, da je Komisija u suradnji s ESB‑om i MMF‑om bila zadužena za pregovaranje o memorandumu o razumijevanju s Republikom Cipar;
– prema prijedlogu generalnog direktora ESM‑a odlučio je dodijeliti potporu stabilnosti Republici Cipar u obliku instrumenta financijske pomoći (FAF);
– odobrio je prijedlog memoranduma o razumijevanju koji su dogovorili Komisija, u suradnji s ESB‑om i MMF‑om, i Republika Cipar, i
– zadužio je Komisiju da potpiše memorandum u ime ESM‑a.
39. Dana 25. travnja 2013. Vijeće je donijelo Odluku 2013/236 kojom se, u njezinu članku 2. stavku 6. točki (d), predviđa „otpis dijela duga” ciparskih banki koje su dio programa makroekonomske prilagodbe Republike Cipra.
40. Memorandum o razumijevanju potpisali su 26. travnja 2013. ministar financija Republike Cipar, guverner CSB‑a i potpredsjednik Komisije O. Rehn.
41. Upravni odbor ESM‑a potvrdio je 8. svibnja 2013. sporazum o FAF‑u kao i prijedlog o načinu plaćanja prvog obroka pomoći Republici Cipar. Taj obrok podijeljen je na dva dijela koja su uplaćena, prvi, 13. svibnja 2013. u iznosu od dvije milijarde eura i, drugi, 26. lipnja 2013. u iznosu od jedne milijarde eura. Drugi obrok pomoći u iznosu od milijardu i pol eura isplaćen je 27. rujna 2013. Preostali obroci u iznosima između 100 i 600 milijuna eura isplaćeni su u razdoblju između prosinca 2013. i srpnja 2015.
42. Vijeće je 21. svibnja 2013. donijelo Uredbu br. 472/2013 na temelju koje je Odluka 2013/236 stavljena izvan snage i zamijenjena Provedbenom odlukom br. 2013/463.
IV – Tužba pred Općim sudom i pobijana rješenja
43. Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 4. lipnja 2013. Mallis i dr. pokrenuli su postupak radi:
– poništenja sporne izjave „koja je dobila svoj konačan oblik [Uredbom br. 104] guvernera [CSB‑a], koji je postupao u svojstvu predstavnika [Europskog sustava središnjih banaka], a kojom je odlučeno o prodaji „određene aktive [Laïkija]” i koja u biti predstavlja zajedničku odluku [ESB‑a] i Komisije”;
– podredno, proglašavanja da sporna izjava neovisno o svojem obliku i vrsti u biti predstavlja „zajedničku odluku [ESB‑a] i/ili Komisije”;
– podredno tome, poništavanja sporne izjave „neovisno o njezinom obliku i vrsti”;
– podredno prethodno navedenome, „poništavanja zajedničke odluke [ESB‑a] i/ili Komisije […] usvojene putem Euroskupine, ma kakva oblika ili vrste ona bila”, i
– nalaganja ESB‑u i/ili Komisiji snošenja troškova.
44. Odvojenim podnescima, koji su podneseni tajništvu Općeg suda 1. i 9. listopada 2013., Komisija i ESB istaknuli su prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. Poslovnika Općeg suda. Od Općeg su suda zahtijevali da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu, i
– naloži Mallisu i dr. snošenje troškova.
45. Opći je sud pobijanim rješenjima u cijelosti odbacio tužbe kao nedopuštene.
46. Iako su Mallis i dr. zahtijevali poništenje izjave Euroskupine od 25. ožujka 2013., ali su svoje tužbe usmjerili protiv Komisije i ESB‑a (što je potvrđeno u njihovim pisanim očitovanjima)(12), Opći je sud u točkama od 38. do 50. pobijanih rješenja najprije ispitao može li se sporna izjava pripisati Komisiji i ESB‑u.
47. Oslanjajući se na Protokol br. 14, kojim se određuje da je Euroskupina neformalno tijelo ministara država članica europodručja koji se sastaju kako bi „raspravljali o pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje dijele u pogledu jedinstvene valute”(13), Opći je sud u točki 44. pobijanih rješenja presudio da „nije moguće smatrati da [su] Euroskupinu [nadzirali] Komisija ili ESB, ili da [je] ona [djelovala] kao zastupnik tih institucija”(14).
48. U točkama od 46. do 50. pobijanih rješenja Opći je sud također odbacio ideju da se sporna izjava može pripisati ESM‑u jer Komisija i ESB navodno nadziru ESM.
49. Opći je sud u točkama od 51. do 62. pobijanih rješenja isto tako podredno ispitao proizvode li se spornom izjavom pravni učinci u odnosu na treću stranu.
50. U tom je pogledu presudio da, čak i ako sporna izjava sadržava formulacije koje se mogu činiti kategoričnima, osobito one koje se odnose na stečaj Laïkija i umanjenje vrijednosti (haircut) doprinosa neosiguranih deponenata, te se tvrdnje ne mogu tumačiti izdvojeno nego se, „nasuprot tome, moraju ponovno staviti u svoj kontekst, koji jasno proizlazi iz čisto informativnog sadržaja [sporne] izjave”(15).
V – Postupak pred Sudom
51. Žalbama od 27. veljače 2015. podnesenima Sudu 4. ožujka 2015. Maillis i dr. od Suda zahtijevaju da:
– ukine pobijana rješenja, i
– poništi njihovo snošenje troškova u prvom stupnju.
52. Odgovorima na žalbu Komisija i ESB od Suda zahtijevaju da:
– odbaci žalbe, i
– naloži žaliteljima snošenje svih troškova.
VI – Žalbe
53. Odmah ističem da ću predložiti Sudu da odbaci predmetne žalbe, ali važnost pitanja koja se njima postavljaju za učinkovitu pravnu zaštitu, njihova povezanost sa sudskom praksom Suda [presude Pringle, (C‑370/12, EU:C:2012:756), i Gauweiler i dr., (C‑62/14, EU:C:2015:400)], odnos (ili izostanak veze) između sustava ESM‑a i prava Unije, kao i odluka Suda da o tim žalbama odluči presudom (kao što je to bio slučaj sa žalbama u spojenim predmetima C‑8/15 P, C‑9/15 P i C‑10/15 P koji su se odnosili na tužbe za poništenje i naknadu štete povezane s memorandumom o razumijevanju) i da ih povjeri velikom vijeću potiču me da iznesem nekoliko uvodnih očitovanja prije nego što se osvrnem na žalbene razloge koje ističu Mallis i dr.
A – Uvodna očitovanja
1. Euroskupina
54. Budući da Euroskupina nije spomenuta u prvom stavku članka 263. UFEU‑a te da nije jedna od sedam institucija Unije iz članka 13. stavka 1. UEU‑a, njezini akti mogu biti predmetom tužbe za poništenje samo ako se Euroskupina može smatrati sastavom Vijeća ili pak tijelom, uredom ili agencijom Unije.
55. Euroskupina se izričito spominje u članku 137. UFEU‑a u kojem se, u pogledu njezina sastava i aranžmana sastanaka, upućuje na Protokol br. 14 priložen UFEU‑u.
56. Iz tih odredaba jasno proizlazi da se Euroskupina sastoji od ministara financija država članica europodručja, na čijim su sastancima Komisija i ESB pozvani sudjelovati.
57. Protokolom br. 14 predviđa se da se ti ministri „sastaju neformalno” i da „biraju predsjednika na rok od dvije i pol godine”.
58. Člankom 16. stavkom 6. UEU‑a predviđeno je da Vijeće zasjeda u različitim sastavima čiji se popis usvaja u skladu s člankom 236. točkom (a) UFEU‑a. Prema tom popisu utvrđenom Prilogom I. Poslovniku Vijeća(16), Vijeće se sastaje u 10 različitih sastava(17), u koje Euroskupina ne spada.
59. Postoji poveznica između Euroskupine i Vijeća na temelju činjenice da se Euroskupina obično sastaje jednom mjesečno, dan prije sjednice Vijeća za „ekonomske i financijske poslove”(18) i da se ured predsjednika radne skupine Euroskupine(19) nalazi u Glavnom tajništvu Vijeća u Bruxellesu(20).
60. Nadalje, Ugovorom o FEU‑u predviđen je poseban način glasovanja Vijeća o mjerama koje se odnose na države članice čija je valuta euro. Naime, člankom 136. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a određeno je da „u odnosu na mjere […] u glasovanju sudjeluju samo članovi Vijeća koji predstavljaju države članice čija je valuta euro”, što podsjeća na Euroskupinu, iako države članice čija valuta nije euro čak i ne sudjeluju na njegovim sastancima.
61. Unatoč tim dodirnim točkama, smatram da Euroskupina ne predstavlja sastav Vijeća, ne samo zato što joj se UFEU‑om ne daje takva kvalifikacija i što ne okuplja sve države članice Unije, već i zbog razlike u funkcijama koje su dodijeljene svakoj od njih. Euroskupina je forum na kojemu države članice čija je valuta euro raspravljaju o „pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje dijele u pogledu jedinstvene valute”(21), dok su funkcije Vijeća, kako su predviđene člankom 16. stavkom 1. UEU‑a, mnogo šire i uključuju, među ostalim, izvršavanje zakonodavne ovlasti Unije, zajedno s Parlamentom, i druge ovlasti donošenja odluka koje su Ugovorom o FEU‑u dodijeljene samo Vijeću.
62. Međutim, činjenica da se Euroskupinu ne može smatrati sastavom Vijeća ne znači automatski da ona ne predstavlja tijelo, ured ili agenciju Unije u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a.
63. Iako su Ugovorom iz Lisabona akti „tijela, ureda i agencija Unije” dodani aktima koji se mogu pobijati u postupku za poništenje, i to zato da bi se izbjeglo da se za neke od njih koristi pravnim imunitetom, Euroskupina, koja nije navedena u članku 263. UFEU‑a, i dalje nema pravnu osobnost.
64. Ništa u Ugovoru o FEU‑u ni u sudskoj praksi ne upućuje na to da su se autori Ugovora o FEU‑u namjeravali odreći tog zahtjeva(22). Uvijek kada se na temelju Ugovora o FEU‑u nastojala omogućiti primjenjivost članka 263. UFEU‑a bez zahtjeva pravne osobnosti, izričito je bila navedena institucija, tijelo, ured ili agencija u pitanju, bez obzira na to je li se radilo o Europskom vijeću (dodanom Ugovorom iz Lisabona) ili o Odboru regija(23).
65. Ne dovodeći u pitanje mogućnost pripisivanja tih akata određenoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji EU‑a, navedenima u članku 263. UFEU‑a, koji imaju pravnu osobnost, mislim da se Euroskupinu ne može smatrati tijelom, uredom ili agencijom Unije u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a.
66. Taj bi zaključak doduše mogao predstavljati problem u pogledu načela učinkovite pravne zaštite(24), ali jedino da je Euroskupina Ugovorom dobila ovlast usvajanja akata kojima se naspram trećih proizvode obvezujući pravni učinci, što nije slučaj s obzirom na to da je Euroskupina forum za raspravu, a ne tijelo koje donosi odluke. Nadalje, tom se značajkom podrazumijeva da sudjelovanje ESB‑a na sastancima Euroskupine nije u suprotnosti s njezinom neovisnošću koja je zajamčena člankom 282. stavkom 3. UFEU‑a i koju institucije, tijela, uredi i agencije Unije te vlade država članica moraju poštovati.
67. Slijedom toga, akti Euroskupine ne mogu se poništavati na temelju članka 263. UFEU‑a.
2. ESM i njegov odbor guvernera
68. Ugovor o ESM‑u nije dio pravnog sustava Unije. Naime, kao što je Sud presudio u točki 180. presude Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), „države članice ne provode pravo Unije […] dok uspostavljaju mehanizam stabilnosti kao što je ESM za čije se uspostavljanje […] Ugovorom o EU i FEU Uniji ne dodjeljuje nikakva posebna nadležnost”(25).
69. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Ugovora o ESM‑u, ESM ima odbor guvernera (koji se sastoji zapravo od ministara financija država članica ESM‑a, kao što je navedeno u članku 5. stavku 1. Ugovora o ESM‑u), upravni odbor i generalnog direktora, pri čemu je odbor guvernera najviše upravno tijelo.
70. Predsjednik odbora guvernera načelno je predsjednik Euroskupine (članak 5. stavak 2. Ugovora o ESM‑u).
71. Očito je dakle da je sastav Euroskupine i odbora guvernera ESM‑a dosad bio potpuno isti s obzirom na to da je od svojeg osnutka odbor guvernera odlučio da njime predsjeda predsjednik Euroskupine.
72. Što se tiče Komisije i ESB‑a, člankom 5. stavkom 3. Ugovora o ESM‑u predviđeno je da član Komisije zadužen za ekonomske i monetarne poslove i predsjednik ESB‑a mogu sudjelovati na sastancima odbora guvernera u svojstvu promatrača.
73. Država članica koja namjerava od ESM‑a zatražiti financijsku pomoć mora slijediti postupak naveden u članku 13. Ugovora o ESM‑u.
74. U skladu sa stavkom 1. tog članka, ta država članica podnosi zahtjev za potporu stabilnosti predsjedniku odbora guvernera, koji Komisiji daje zadaću da ga ocijeni zajedno s ESB‑om.
75. Člankom 13. stavkom 2. Ugovora o ESM‑u predviđeno je da odbor guvernera ESM‑a može odlučiti o načelu dodjele potpore stabilnosti države članice koja tu potporu traži na temelju njezina zahtjeva i ocjene tog zahtjeva koju su provele Komisija i ESB.
76. Ako u skladu s člankom 13. stavkom 3. Ugovora o ESM‑u on odluči donijeti takvu odluku, odbor guvernera nalaže Komisiji i ESB‑u, „i, kad je to moguće, u suradnji s MMF‑om […] da pregovaraju s dotičnom [državom članicom] o memorandumu o razumijevanju koji detaljno utvrđuje uvjete koji prate instrument financijske pomoći”.
77. Valja precizirati da je u skladu s člankom 5. stavkom 6. točkom (g) Ugovora o ESM‑u odbor guvernera dužan utvrditi uvjete ekonomske politike koji prate financijsku pomoć državi članici u teškoćama na temelju zajedničkog dogovora.
78. U skladu s člankom 13. stavkom 4. Ugovora o ESM‑u, Komisija u ime ESM‑a potpisuje memorandum o razumijevanju ako on ispunjava uvjete navedene u stavku 3. i ako ga je odobrio odbor guvernera.
79. Odbor guvernera ESM‑a zatim će odobriti „sporazum o instrumentu financijske pomoći”(26).
80. Nakon toga predmetna država članica poduzima potrebne nacionalne mjere kako bi ispunila obveze iz memoranduma o razumijevanju.
81. Podsjećam da je Sud u točki 161. presude Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), u pogledu tih zadaća povjerenih Komisiji i ESB‑u u okviru Ugovora o ESM‑u, presudio da „iako su važne, one ne podrazumijevaju nikakvu vlastitu ovlast donošenja odluka. Nadalje, aktivnosti koje te dvije institucije obavljaju u okviru istog Ugovora obvezuju samo ESM”(27).
82. Međutim, napominjem da mi se čini kako, u skladu s člankom 13. stavkom 4. Ugovora o ESM‑u, Komisija ima ovlast (i, kao čuvarica Ugovora, dužnost) blokirati, kako je propisano stavkom 3. istog članka, memorandum o razumijevanju ako on nije usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike predviđenima u Ugovoru o FEU‑u. Točno je da je to odbijanje Komisije da izvrši ovlast potpisivanja memoranduma o razumijevanju u ime ESM‑a prilično nevjerojatno („teorijski moguće”, kako je rekla Komisija na raspravi) s obzirom na to da Komisija nadzire usklađenost predviđenu člankom 13. stavkom 3. Ugovora o ESM‑u u svim fazama postupka od podnošenja zahtjeva države članice u teškoćama, ali ta politička nevjerojatnost nimalo ne utječe na pravno utvrđenje. Međutim, svako potpisivanje Komisije obavlja se u ime ESM‑a i njime se, kao što je navedeno u točki 161. presude Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), obvezuje samo ESM, koji je jedini autor predmetnih akata kojima se donose odluke.
83. Osim toga, budući da sporovi koji proizlaze iz Ugovora o ESM‑u (a time i iz akata ESM‑a) mogu biti podneseni Sudu samo na temelju postupka sporazuma (članak 273. UFEU‑a) predviđenog člankom 37. stavkom 3. Ugovora o ESM‑u(28), Sud nije nadležan odlučiti na temelju članka 263. UFEU‑a o tužbi za poništenje koja je usmjerena protiv akta koji je usvojio ESM.
84. Isto tako, nacionalne mjere usvojene jedino na temelju memoranduma o razumijevanju ne predstavljaju provedbu prava Unije država članica, iako je člankom 13. stavkom 3. drugim podstavkom Ugovora o ESM‑u predviđeno da „memorandum o razumijevanju mora biti u potpunosti usklađen […] sa svim pravnim aktima Unije […]”(29). [neslužbeni prijevod]
85. Međutim, mjere koje su predmetom memoranduma o razumijevanju, usvojenog u okviru ESM‑a, dosad su također bile predmetom, na više ili manje detaljan način, i odluke Vijeća, koju je u okviru Ugovora o FEU‑u usvojilo Vijeće(30); postupak koji je možda nametnut iz straha da memorandum o razumijevanju nije pravno obvezujući.
86. Ta je pretpostavka potvrđena odlukama određenih nacionalnih sudova.
87. Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće, Grčka) je u pogledu prvog i drugog memoranduma o razumijevanju koje je Helenska Republika potpisala 2010. i 2012. među ostalim presudio da oni ne predstavljaju međunarodne ugovore jer njima stranke nisu preuzele uzajamne obveze i jer njima nije predviđen mehanizam kojim bi se helenske vlasti obvezalo da ispune svoje uvjete(31). Prema Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće), ti memorandumi nisu predstavljali politički program koji je predmetna država članica namjeravala provesti kako bi iskoristila financijsku pomoć(32). Drugim riječima, navedeni memorandumi nisu bili pravno obvezujući instrumenti.
88. Kako bi došao do te tvrdnje, Symvoulio tis Epikrateias (Državno vijeće) oslonio se na činjenicu da, kada bi memorandumi o razumijevanju bili pravno obvezujući, Vijeće ne bi usvojilo Odluku 2010/320(33).
89. U svakom slučaju, prema tim odlukama Vijeća upućenima određenoj državi članici može se zaključiti da nacionalne mjere usvojene radi ispunjenja obveza koje je određena država članica preuzela u odnosu na ESM predstavljaju provedbu prava Unije, čak i ako memorandum o razumijevanju ne predstavlja pravni akt Unije, ako su te mjere ponovno navedene u odluci Vijeća usvojenoj nakon potpisivanja memoranduma o razumijevanju.
90. Kao što je Opći sud presudio u rješenjima ADEDY i dr./Vijeće (T‑541/10, EU:T:2012:626, t. 87.) i ADEDY i dr./Vijeće (T‑215/11, EU:T:2012:627, t. 99.)(34), odluke koje je usvojilo Vijeće u kojima se ponovno navode obveze koje je država članica u teškoćama preuzela memorandumom o razumijevanju ne mogu se izravno odnositi(35) na pojedince u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, zbog čega su njihove tužbe za poništenje nedopuštene.
91. Međutim, budući da je člankom 13. stavkom 3. drugim podstavkom Ugovora o ESM‑u utvrđeno da mjere sadržane u memorandumu o razumijevanju moraju biti „u potpunosti usklađene” s pravom Unije i da države članice moraju, ako su te mjere preuzete u odlukama Vijeća, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a osigurati „pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite” kojom se sudovima predmetne države članice omogućuje da Sudu uputi prethodna pitanja koja se odnose na valjanost tih odluka i, slijedom toga, predmetnog programa makroekonomske prilagodbe(36).
3. Uredba br. 472/2013
92. Iako ratione temporis nije primjenjivo na spornu izjavu, prethodno navedeno potvrđeno je usvajanjem Uredbe br. 472/2013.
93. Kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 3., cilj te uredbe je „[u] pravu Unije […] osigurati potpunu usklađenost između okvira Unije za multilateralni nadzor koji je uspostavljen Ugovorom o [FEU‑u] i mogućih uvjeta u pogledu politike koji su pridruženi financijskoj pomoći”, odnosno, usklađenost između Ugovora o ESM‑u i Ugovora o FEU.
94. Stoga se u člancima od 5. do 7. detaljno navodi način na koji Komisija i ESB moraju izvršavati dužnosti koje su im povjerene člankom 13. Ugovora o ESM‑u te se njima predviđa donošenje nacrta programa makroekonomske prilagodbe (drugi naziv memoranduma o razumijevanju iz članka 13. stavka 3. Ugovora o ESM‑u) i njegovo odobrenje od strane Vijeća s obzirom na to da jedino države članice europodručja imaju pravo glasovanja(37).
95. Odražavajući članak 13. stavak 7. Ugovora o ESM‑u, člankom 7. stavkom 4. Uredbe br. 472/2013 je trojki, odnosno „Komisiji zajedno s ESB‑om i, prema potrebi, MMF‑u”, povjerena misija praćenja napretka određene države članice u provedbi memoranduma o razumijevanju.
96. Kao što se člankom 13. stavkom 3. drugim podstavkom Ugovora o ESM‑u predviđa da memorandum o razumijevanju mora biti „u potpunosti usklađen” s pravom Unije, isto tako se člankom 7. stavkom 1. posljednjim podstavkom Uredbe br. 472/2013 nalaže da program makroekonomske prilagodbe bude u skladu s člankom 152. UFEU‑a i člankom 28. Povelje.
97. Nakon stupanja na snagu Uredbe br. 472/2013, Odluka 2013/236 upućena Republici Cipar stavljena je izvan snage i zamijenjena Provedbenom odlukom 2013/463 kojom se „zbog jasnoće i pravne sigurnosti”(38) ponovno donosi program makroekonomske prilagodbe sadržan u Odluci 2013/236.
98. Iako pojedinci ne mogu dokazati da se te provedbene odluke odnose na njih izravno(39), države članice u svakom su slučaju dužne, na temelju članka 19. stavka 1. prvog podstavka UEU‑a, osigurati „pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite”(40). Kao što sam objasnio u točki 91. ovog mišljenja, nacionalni sudovi moraju moći postaviti Sudu prethodna pitanja o valjanosti provedbene odluke i usklađenosti programa makroekonomske prilagodbe s Ugovorm o FEU‑u, što su opća načela prava Unije i Povelje.
B – Prvi i treći žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
99. Svojim prvim i trećim žalbenim razlogom Mallis i dr. ističu da u pobijanim rješenjima nije obrazloženo stajalište Općeg suda o nadležnom tijelu koje je doista i uistinu odlučilo o umanjenju (haircutu) depozita u bankama Laïki i Trapeza Kyprou ili je u svakom slučaju dovelo do toga ili naložilo da ciparske vlasti provedu to umanjenje (haircut), posebno donošenjem uredaba br. 103 i br. 104. Naime, Opći sud nije uzeo u obzir činjenicu da to umanjenje (haircut) proizlazi samo iz modaliteta i uvjeta koje su spornom izjavom Komisija i ESM nametnuli Republici Cipar.
100. Mallis i dr. tvrde da Opći sud nije ispitao njihovu tvrdnju prema kojoj se Euroskupina ne može smatrati tek pukim forumom za raspravu. Budući da Komisija i ESB nisu Euroskupini povjerili ni dodijelili nikakve nadležnosti, iz toga bi valjalo zaključiti da ona predstavlja sredstvo kojim Komisija i ESB donose odluke o posebnim pitanjima povezanima s ESM‑om ili financijskom stabilnošću.
101. Osim toga, po mišljenju Mallisa i dr., Komisija i ESB su „pravi autori” sporne izjave. Oni u tom pogledu tvrde da Opći sud nije mogao ignorirati, kao što je učinio, ni svoj vlastiti zaključak iznesen u točki 61. pobijanih rješenja prema kojem sporna izjava sadržava formulacije „koje se mogu činiti kategoričnima”, niti ulogu Komisije i ESB‑a u okviru Ugovora o ESM‑u, prema kojoj Komisija pregovara o memorandumu o razumijevanju i potpisuje ga te zajedno s ESB‑om pazi da predmetna država članica provede mjere predviđene tim memorandumom.
102. Komisija ističe da Mallis i dr. nisu istaknuli točke pobijanih rješenja koje bi bile zahvaćene pogreškom koja se tiče prava. Prvi žalbeni razlog valja stoga smatrati nedopuštenim. On je u svakom slučaju neosnovan s obzirom na to da su pobijana rješenja dovoljno obrazložena.
103. Prema mišljenju Komisije, Mallis i dr. u svojim su žalbama istaknuli, bez ikakvog obrazloženja, da pobijana izjava u biti predstavlja zajedničku odluku ESB‑a i Komisije koji su djelovali „posredstvom Euroskupine”. Opći je sud trebao odbaciti to stajalište na temelju detaljno obrazložene argumentacije.
104. Argument prema kojemu Opći sud nije ispitao činjenicu da su Republika Cipar i osobito guverner CSB‑a samo primijenili odluke Euroskupine bespredmetan je jer se temelji na pogrešnoj pretpostavci da su spornu izjavu donijele Komisija i ESB. U svakom je slučaju riječ o nedopuštenom i bespredmetnom argumentu jer on nema nikakve veze s ocjenom Općeg suda o zakonitosti pobijanog akta.
105. ESB ističe da Mallis i dr. žele dovesti u pitanje činjenične zaključke Općeg suda. Usto nema nikakve sumnje da takva ocjena činjenica nije zahvaćena nikakvom pogreškom koja se tiče prava jer zahtjevi Mallisa i dr. prema mišljenju ESB‑a nisu poduprti konkretnim razlogom ni sudskom praksom.
106. ESB smatra da Mallis i dr. u svojim žalbama u svakom slučaju nisu iznijeli nikakav argument kojim bi poduprli svoju tvrdnju da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da Komisija i ESB nisu pravi autori sporne izjave, nego su samo ponovili argumente koje je Opći sud odbacio.
2. Ocjena
107. Budući da se prvim i trećim žalbenim razlogom želi osporiti zaključak Općeg suda prema kojem se sporna izjava ne može pripisati ni Komisiji niti ESB‑u, valja ih razmotriti zajedno, uzimajući u obzir da se u dovoljnoj mjeri odnose na točke od 41. do 50. pobijanih rješenja.
108. Što se tiče merituma, očitovanja iz točaka od 54. do 82. ovog mišljenja dovode me do zaključka da se sporna izjava ne može pripisati Komisiji ili ESB‑u i da Opći sud u tom pitanju nije počinio pogrešku koja se tiče prava. Naime, Komisija i ESB u okviru tog postupka djeluju samo kao zastupnici odbora guvernera ESM‑a opunomoćeni za pregovaranje o memorandumu o razumijevanju te za njegovo praćenje i potpisivanje. Usto, kako navodi Opći sud u točki 43. pobijanih rješenja, ni iz pravila koja se odnose na Euroskupinu niti iz činjenica ne proizlazi „da su na to tijelo delegirane Komisijine ili ESB‑ove nadležnosti […] niti da te institucije mogu izvršavati nadzorne ovlasti nad Euroskupinom ili joj upućivati preporuke, a još manje obvezujuće upute”.
109. Međutim, pitam se (iako to ni u čemu ne mijenja odluku o predmetnim žalbama) nije li Opći sud trebao najprije proglasiti tužbu nedopuštenom ako je ona očito bila upućena protiv Komisije i ESB‑a radi poništavanja akta Euroskupine.
110. Kako je Opći sud presudio u točki 36. pobijanih rješenja, „[p]ogrešna naznaka tuženika u tužbi, koji nije autor pobijanog akta, ne povlači sa sobom nedopuštenost tužbe ako ona sadrži elemente koji omogućuju nedvosmisleno identificiranje stranke protiv koje je podnesena, kao i pobijanog akta i njegovog autora”.
111. Točno je da je Sud tužbu usmjerenu protiv Europske investicijske banke (EIB), a ne protiv njezina odbora guvernera, svojedobno proglasio dopuštenom kada je, u skladu s člankom 180. točkom (b) UEEZ‑a, Sud bio nadležan u sporovima koji su se odnosili na odluke odbora guvernera EIB‑a(41). Odlučio je da „iako se u uvodnim riječima tužbe Banka spominje kao tuženik, u tužbi se izričito upućivalo na članak 180. točku (b) UEEZ‑a i u uvodnim se riječima preciziralo da je cilj tužbe ‚poništenje odluke odbora guvernera Banke’. Na temelju tih elemenata može se nedvosmisleno utvrditi da je tužba podnesena protiv odbora guvernera kao predmetnog tijela Banke i da je tužba u skladu s člankom 38. stavkom 1. Poslovnika”(42).
112. Sud je nedavno proglasio dopuštenom tužbu za poništenje direktive Parlamenta i Vijeća koju je podnijela Kraljevina Španjolska, ali koja je bila usmjerena jedino protiv Vijeća(43). Sud je odlučio da „budući da je u prvotnoj verziji tužbe [Direktiva 2002/15/EU] ‚Europskog parlamenta i Vijeća’ utvrđena kao predmet tužbe za poništenje, kao tuženike valja implicitno, ali sa sigurnošću utvrditi Parlament i Vijeće te se ne može sumnjati u to je li namjera tužiteljice od početka bila usmjeriti tužbu protiv tih dviju institucija”(44).
113. Kraljevina Španjolska usto je ispravila svoju tužbu u roku za podnošenje tužbe kako bi utvrdila Parlament i Vijeće kao tuženike i stoga je Parlament mogao sudjelovati u postupku i braniti se.
114. Smatram da ovaj predmet ne sadržava „pogrešku” poput one utvrđene u rješenju Komisija/EIB (85/86, EU:C:1986:292) i u presudi Španjolska i Finska/Parlament i Vijeće (C‑184/02 i C‑223/02, EU:C:2004:497), koja nije spriječila da se u predmetima koji su doveli do tog rješenja i te presude ta tužba ispravi. Povrh toga, kao što proizlazi iz točke 37. pobijanih rješenja, Mallis i dr. ustrajali su na svojoj odluci da svoje tužbe usmjere protiv Komisije i ESB‑a, a ne protiv Euroskupine.
115. Prema tome, iako Opći sud nije mogao na ovaj predmet primijeniti pojam „pogreške” iz točke 36. pobijanih rješenja(45) kako bi analizirao može li se sporna izjava pripisati Komisiji i ESB‑u, on se u tu svrhu mogao temeljiti na nekoj drugoj sudskoj praksi Suda(46).
116. Naime, u točki 14. presude Parlament/Vijeće i Komisija (C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271) Sud je presudio da „nije dovoljno da određeni akt bude kvalificiran ‚odlukom država članica’ kako bi izbjegao kontrolu utvrđenu člankom [263. UFEU‑a]. Zbog toga je još potrebno provjeriti predstavlja li akt u pitanju, uzimajući u obzir njegov sadržaj i okolnosti u kojima je donesen, u biti odluku Vijeća”. Iz toga proizlazi da je, s obzirom na to da Euroskupina nije tijelo, ured ili agencija Unije, Opći sud na toj osnovi mogao ispitati, u točkama 38. do 50. pobijanih rješenja, može li se sporna izjava pripisati Komisiji i ESB‑u.
117. Slijedom toga, ako je Opći sud u obrazloženju analize koju je proveo ne bi li utvrdio može li se sporna izjava pripisati Komisiji i ESB‑u počinio pogrešku koja se tiče prava, ta se analiza mogla provesti i temeljiti na nekom drugom razlogu.
118. Prvi i treći žalbeni razlog u svakom bi slučaju valjalo odbiti kao neosnovane.
C – Drugi žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
119. Drugim žalbenim razlogom Mallis i dr. smatraju da je Opći sud pogrešno odbacio njihovu tvrdnju prema kojoj je sporna odluka akt koji se može pobijati jer je proizvela pravne učinke i jer je dovela do pravne i činjenične situacije u kojoj se žalitelji nalaze. Opći sud usto je podržao proizvoljnu tvrdnju prema kojoj je Republika Cipar jedina odgovorna za umanjenje (haircut) depozita.
120. Komisija ističe da je taj žalbeni razlog neosnovan jer je Opći sud detaljno iznio razloge zbog kojih se pobijanim aktom ne mogu proizvesti pravni učinci u odnosu na treće. To proizlazi, kao što je Opći sud pravilno istaknuo, kako iz odredaba kojima se uređuje funkcioniranje Euroskupine, koje je ne ovlašćuju da donosi pravno obvezujuće akte, tako i iz izričaja sporne izjave, koja je potpuno informativne naravi.
121. ESB tvrdi da žalitelji nisu iznijeli konkretne argumente kojima bi se utvrdilo da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da Euroskupina nije imala ovlast poduzeti obvezujuće mjere i da stoga, po definiciji, te izjave ne proizvode pravne učinke u odnosu na treće u smislu članka 263. UFEU‑a. ESB usto podsjeća da se u okviru žalbe jasno moraju navesti žalbeni razlozi i pravni argumenti na koje se poziva. Međutim, Mallis i dr. su samo tvrdili da je Opći sud trebao drugačije tumačiti prethodno navedene odlomke a da nisu iznijeli pravne argumente u tom smislu. Stoga bi taj žalbeni razlog također trebalo odbaciti kao očito nedopušten.
2. Ocjena
122. Valja podsjetiti da „prema ustaljenoj sudskoj praksi, prigovori protiv sporednih obrazloženja sadržanih u odluci Općeg suda ne mogu dovesti do ukidanja iste i slijedom toga su bespredmetni”(47).
123. Budući da je analiza Općeg suda o tom pitanju u točkama od 51. do 62. pobijanih rješenja izvršena samo „podredno”, drugi žalbeni razlog, čak i da je osnovan, ne može dovesti do ukidanja pobijanih rješenja.
124. Slijedom toga, riječ je o bespredmetnom žalbenom razlogu koji valja odbaciti.
125. Radi sveobuhvatnosti, i pozivajući se na točke 54. do 67. ovog mišljenja, bez obzira na moje zaključke o tome može li se Euroskupina kvalificirati kao tijelo, ured ili agencija Unije u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odlučio da se spornom izjavom ne mogu proizvesti pravni učinci u pogledu trećih.
126. Dakako, kao što je Opći sud naznačio u točki 61. pobijanih rješenja (u kojoj se govori o „formulacijama koji se mogu činiti kategoričnima”), jezik i sadržaj sporne izjave nisu u potpunosti u skladu s definicijom i misijama Euroskupine iz Protokola br. 14, odnosno s činjenicom da je riječ o neformalnom sastanku ministara država članica europodručja kako bi „raspravljali o pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje dijele u pogledu jedinstvene valute”.
127. Posebno upućujem na odlomke sporne izjave u kojoj Euroskupina navodi da je postigla sporazum s ciparskim vlastima o bitnim elementima programa makroekonomske prilagodbe i da je od njih tražila, kao i od Komisije, ESB‑a i MMF‑a, da dovrše memorandum o razumijevanju u kojemu su ti elementi preuzeti(48).
128. Ti su bitni elementi, preuzeti u spornoj izjavi kao i u njezinu prilogu, bili jamstvo bankovnih depozita do 100 000 eura, stečaj Laïkija, podjela te banke na dobru i lošu banku, preuzimanje dobre banke koje je izvršila Trapeza Kyprou i sudjelovanje deponenata u postupku restrukturiranja tih dviju banaka do neosiguranih iznosa(49) s obzirom na to da su zakonitost tog posljednjeg elementa Mallis i dr. osporili svojom tužbom za poništenje kojom je pokrenut postupak pred Općim sudom.
129. Međutim, Euroskupina je izjavila da će „prihvatiti” plan restrukturiranja financijskog sektora Republike Cipra, „primiti na znanje” obveze koje su ciparske vlasti preuzele i „očekivati” da odbor guvernera ESM‑a u kratkom roku odobri prijedlog sporazuma o instrumentu financijske pomoći, ukratko koristila se jezikom kojim se uočava izostanak odluke s obvezujućim pravnim učincima.
130. Nadalje, ističem da je sporna izjava donesena 25. ožujka 2013., nakon što je ciparski parlament 19. ožujka 2013. odbacio prijedlog zakona kojim se nameće porez na sve bankovne depozite u Republici Cipru, što je bio uvjet koji je Euroskupina istaknula u svojoj izjavi od 16. ožujka 2013. kada je procijenila da je dodjela financijske pomoći Republici Cipar načelno opravdana(50).
131. Isto tako ističem da su ciparske vlasti odmah donijele druge nacionalne mjere kojima se omogućuje provedba političkog sporazuma navedenog u spornoj izjavi. Naime, umanjenje (haircut) bankovnih depozita Laïkija i Trapeze Kyprou bilo je predviđeno uredbama br. 103 i br. 104 koje je donio CSB i koje su stupile na snagu 29. ožujka 2013.(51)
132. Doduše, ta povezanost pokazuje da Euroskupina nesumnjivo ima znatnu političku težinu i da se države članice osjećaju obvezanima sporazumima sklopljenima u okviru tog foruma. Međutim, to nije dovoljno kako bi se zaključilo da je sporna izjava proizvela obvezujuće pravne učinke prema trećima u smislu sudske prakse Suda.
133. Slijedom toga, slažem se sa zaključkom Općeg suda u točki 61. pobijanih rješenja, prema kojemu se mjere o kojima odlučuje Euroskupina „ne mogu tumačiti izdvojeno nego se, nasuprot tome, moraju ponovno staviti u svoj kontekst, koji jasno proizlazi iz čisto informativnog sadržaja [sporne] izjave”.
134. Drukčije vrijedi za odredbe Odluke 2013/236 i Provedbene odluke 2013/463(52), u čijem se članku 2. stavku 6. točki (d) i članku 2. stavku 5. točki (c) obveza Republike Cipar da umanji (haircut) bankovne depozite tumači pravno obvezujućom. Međutim, ove se žalbe ne odnose na te odredbe.
135. Iz tih razloga drugi žalbeni razlog Mallisa i dr. valja odbaciti.
D – Četvrti žalbeni razlog
1. Argumentacija stranaka
136. Četvrti žalbeni razlog Mallisa i dr. odnosi se na njihovo snošenje troškova u prvom stupnju gdje oni ističu da, ako žalba bude prihvaćena, njima ne bi trebalo biti naloženo snošenje troškova nastalih u prvom stupnju.
137. Komisija ističe da su žalitelji pogrešno predstavili zahtjev za odmjeravanje troškova postupka kao žalbeni razlog.
138. ESB ističe da je cilj tog žalbenog razloga odgoditi izvršenje pobijanih rješenja i u tom pogledu podsjeća da, u skladu s člankom 278. UFEU‑a i člankom 60. prvim stavkom Statuta Suda, žalba nema odgađajući učinak.
2. Ocjena
139. Kao što je Sud u točki 65. rješenja Schmoldt i dr./Komisija (C‑342/04 P, EU:C:2005:562) odlučio, „u skladu s člankom 58. drugim stavkom Statuta Suda, ‚žalba se ne može odnositi samo na naknadu i iznos troškova'. Usto, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, pod pretpostavkom da su drugi žalbeni razlozi bili odbačeni, zahtjev koji se odnosi na navodnu nezakonitost odluke Općeg suda u vezi s troškovima valja u skladu s tom odredbom odbaciti kao nedopušten”(53).
140. Budući da se četvrti žalbeni razlog odnosi samo na troškove i da druge žalbene razloge valja odbaciti, i četvrti žalbeni razlog treba isto tako odbaciti kao nedopušten.
VII – Zaključak
141. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
– odbaci žalbe, i
– naloži Konstantinosu Mallisu, Elliju Konstantinouu Malliju, Tameioju Pronoiasu Prosopikouu Trapezisu Kyprouu, Petrosu Chatzithomai, Elenitsi Chatzithoma, Lelli Chatziioannou i Marinosu Nikolaouu solidarno snošenje vlastitih troškova, kao i troškova Komisije i ESB‑a.